TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, cinco (5) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) 1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 8 de octubre de 2025 proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, por medio del cual dispuso negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024.
I- ANTECEDENTES 1. La demanda y la solicitud de medida cautelar1 1.1. Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Catalina Andrea Páez Medina, presentó demanda en contra del municipio de Villa de Leyva, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024, por medio de la cual el alcalde revocó en sede de apelación las resoluciones 064 de 12 de octubre de 2023 en la que la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva había concedido licencia urbanística de subdivisión rural y, 054 de 6 de febrero y 140 de 18 de mayo de 2024, a través de las cuales, la Secretaría modificó la primera. 3.
Asimismo, formuló pretensiones de restablecimiento del derecho de la siguiente manera: 2. Que se condene a título de restablecimiento del derecho al MUNICIPIO DE VILLA DE LEYVA a pagar integralmente los perjuicios causados a la demandante CATALINA ANDREA PÁEZ MEDINA. 3. Que se reconozca a título de daño emergente pasado a favor de la demandante la suma de CUATROCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTIDOS MIL CIENTO OCHENTA Y SEIS PESOS ($465´822.186,oo m/cte.). 4.
Que se reconozca a título de lucro cesante futuro los intereses moratorios tasados sobre 1,5 veces el Interés Bancario Corriente certificado por la Superintendencia Financiera, causados desde el 26 de junio de 2024 hasta la fecha 1 Documento 004ED_DEMANDA0002025000910.pdf, en archivo 4ED_15001233300020250009.zip, índice 2 del expediente en Samái. Radicación: 15001-33-33-008-2025-00156-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Catalina Andrea Páez Medina Demandado: Municipio de Villa de Leyva Asunto: Confirma - auto que niega medida cautelar de suspensión provisional 15001-33-33-008-2025-00156-01 2 que se pague efectivamente la condena.
A la fecha, ese valor asciende a CIENTO DIECISIETE MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA MIL CIENTO VEINTIOCHO PESOS CON ONCE CENTAVOS ($117.650.128,11 m/cte.). 5. Que se reconozca a título de daños morales a favor de la demandante y a cargo de la demandada, el equivalente a sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes, suma que a la fecha equivale a OCHENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS DIEZ MIL PESOS ($85´410.000,oo m/cte.). 6.
Que se reconozca a título de daños al buen nombre y la honra, como tipología de daños inmateriales, el equivalente a cuarenta y cinco (45) salarios mínimos legales mensuales vigentes, suma que a la fecha equivale a SESENTA Y CUATRO MILLONES CINCUENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS PESOS ($64´057.500,oo m/cte.). 7. Que en los términos de que trata el artículo 8º de la Ley 678 de 2001, se condene al MUNICIPIO DE VILLA DE LEYVA a que, de no haber realizado el correspondiente llamamiento en garantía con fines de repetición, inicie la correspondiente acción de repetición una vez sea pagada la condena en contra del Alcalde de VILLA DE LEYVA suscribiente del acto administrativo, señor VÍCTOR ALFONSO GAMBOA CHAPARRO ” (transcripción). 1.2.
Los hechos 4. Como fundamento de las pretensiones fueron presentados, en síntesis, los siguientes hechos: 5. Mediante la Resolución 064 de 12 de octubre de 2023, la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva concedió licencia urbanística de subdivisión rural para el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria 070-193795 de propiedad de la señora Catalina Andrea Páez Medina. 6.
El 15 de noviembre de 2023 fue expedida constancia de ejecutoria de ese acto. 7. A través de las resoluciones 054 de 6 de febrero y 140 de 18 de mayo de 2024, la Secretaría Planeación y Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva modificó la Resolución 064 de 12 de octubre de 2023. 8. El 22 de febrero de 2024 fue expedida constancia de ejecutoria de la Resolución 054 de 6 de febrero de 2024. 9.
Las Pesebreras SAS., presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra de las referidas resoluciones, el 18 de junio de 2024. 10. El 15 de agosto de 2024 la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva comunicó a la señora Páez Medina sobre la existencia de recurso en el que se pidió la revocatoria integral de las resoluciones. 11.
El 26 de agosto de 2024 la señora Páez Medina dio respuesta a la solicitud de revocatoria señalando que no la autorizaba. 15001-33-33-008-2025-00156-01 3 12. A través de la Resolución 239 de 17 de agosto de 2024, la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva resolvió no reponer la Resolución 140 de 16 de mayo de 2024. 13.
Mediante la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024, el alcalde de Villa de Leyva resolvió revocar en sede de apelación las resoluciones 064 de 12 de octubre de 2023, 054 de 6 de febrero y 140 de 18 de mayo de 2024. 14. En la Resolución 555 de 22 de noviembre de 2024, el alcalde de Villa de Leyva rechazó por improcedencia los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos por la señora Catalina Andrea Páez Medina en contra de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024. 15.
En la Resolución 634 de 28 de noviembre de 2024, el alcalde de Villa de Leyva negó la solicitud de revocatoria directa presentada por la señora Páez Medina en contra de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024. 1.3. El concepto de violación 16. La parte demandante presentó los siguientes 4 acápites: 17. “Vulneración del principio de confianza legítima.
La administración pública del municipio de Villa de Leyva como un todo, generó conciencia de legalidad en cabeza de la demandante para celebrar negocios jurídicos con terceros y posteriormente revocó sus propios actos de manera ilegal” (transcripción). 18. En el que refirió que fueron expedidas 3 constancias de ejecutoria, una por cada resolución (064 de 2023, 054 y 140 de 2024) que generaron la convicción legítima en la señora Catalina Andrea Páez Medina sobre la firmeza de la licencia urbanística para subdivisión y sus modificaciones. 19.
“Error de forma: Falta de legitimación de la sociedad PESEBRERAS S.A.S. para recurrir actos administrativos en procedimientos administrativos de carácter particular de los que no son parte” (transcripción). 20. Al efecto, manifestó que la petición de concesión de licencia urbanística de subdivisión no fue presentada por Pesebreras SAS., por lo que no podía ser considerado como parte en el proceso administrativo. 21.
Indicó que la concesión de la licencia en nada afectaba directa o indirectamente a Pesebreras SAS., por lo que no era admisible su intervención como tercero. 15001-33-33-008-2025-00156-01 4 22. Agregó que hubo vulneración al debido proceso dado que, el recurso presentado por Pesebreras SAS., fue radicado el 18 de junio de 2024 cuando ya había finalizado el procedimiento administrativo. 23.
“Error de forma y de fondo: La administración pública no crea ni reconoce servidumbres” (transcripción). 24. Señaló que contrario a lo que entendió la administración y Pesebreras SAS., los actos administrativos no crearon servidumbres sobre los predios de Pesebreras SAS., en cuanto la administración municipal no era la competente para crear o reconocer servidumbres salvo las naturales o legales.
Así insistió en la falta de legitimación de Pesebreras SAS., para intervenir en el proceso administrativo. 25. “Error de fondo: El inadecuado entendimiento del concepto de “garantía de accesibilidad” como “servidumbre voluntaria” (transcripción), reiteró que era necesario distinguir entre las servidumbres voluntarias y aquellas naturales y legales. 1.4.
La medida cautelar 26. En acápite especial del mismo escrito, solicitó como medida cautelar que se decretara la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado. 27. Citó los artículos 229 a 233 del CPACA. 2. El trámite procesal 28. Mediante auto de 13 de agosto de 20252, el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja resolvió correr traslado a la parte demandada por el término de 5 días para que se pronunciara sobre la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo normado en el artículo 233 del CPACA. 29.
En término, la apoderada del demandado municipio de Villa de Leyva., presentó escrito3 en el que manifestó coadyuvar la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024. 30. Al efecto indicó que “dadas las sendas irregularidades evidenciadas en la expedición de esos actos administrativos [064 de 2023, 054 y 140 de 2024] en sede de apelación se produce la revocatoria de los mismos, empero no había competencia para la expedición de la Resolución 510, si bien se profirió para evitar mayores perjuicios, lo cierto es que hay lugar a su nulidad” (transcripción). 2 Documento 6Autocorretras_CORRETRAS_202500156CORRETRASLA.pdf, índice 5 del expediente en Samái. 3Documento 16_MemorialWeb_Otro-VilladeLeyvapro.pdf, índice 20 del expediente en Samái. 15001-33-33-008-2025-00156-01 5 31.
En el mismo escrito solicitó la suspensión provisional de las resoluciones 064 de 12 de octubre de 2023, 054 de 6 de febrero y 140 de 18 de mayo de 2024. 32. Ante lo cual, en auto de 17 de septiembre de 20254 el Juzgado requirió al municipio de Villa de Leyva para que informara si era su intención allanarse a las pretensiones. 33.
El 26 de septiembre de 20255, el municipio de Villa de Leyva presentó escrito en el que manifestó no allanarse a las pretensiones. 34. Por su parte, el litisconsorte necesario6 Pesebreras SAS., radicó oportunamente7 escrito de oposición a la medida cautelar solicitada al poner de presente que no satisfacía los requisitos formales y materiales.
Destacó la inexistencia de violación de normas superiores. 3. El auto apelado8 35. El 8 de octubre de 2025, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, profirió auto en el cual resolvió negar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024. 36. Preliminarmente refirió la necesidad de que las solicitudes de medidas cautelares satisficieran los requisitos previstos en los artículos 229 y 230 del CPACA. 37.
En el asunto particular encontró que no estaba dado el requisito de que sean relacionadas las normas superiores presuntamente vulneradas con la expedición del acto acusado. 38. Indicó que era carga del solicitante bajo un sistema de justicia rogada, proponer la forma en la que el acto demandado era posiblemente violatorio del ordenamiento superior y que, en ausencia del cumplimiento de esa carga, la consecuencia necesaria era negar la cautela solicitada. 4.
Los recursos de reposición y en subsidio de apelación9 39. El 15 de octubre de 2025, la parte demandante radicó escrito mediante el cual presentó recurso de apelación de forma subsidiaria al recurso de reposición en contra del auto proferido el 8 de octubre. 40. En primer lugar, adujo que en primera instancia se había dado una indebida 4 Documento 31Autorequiere_REQUIERE_202500156PREVIORESOL.pdf, índice 23 del expediente en Samái. 5 Documento 36_MemorialWeb_Otro-20250156.pdf, índice 30 del expediente en Samái. 6 En el auto admisorio de 13 de agosto de 2025, se determinó la necesidad de llamar como litisconsorte necesario a Pesebreras SAS. 7 Documento 29_MemorialWeb_Otro-250912PESEBRERAS.pdf índice 29 del expediente en Samái. 8 Documento 38Autoniegamedi_RESUELVEM_202500156RESUELVEMED.pdf, índice 33 del expediente en Samái. 9 Documento 40_MemorialWeb_Recurso-2025_1015_Recursosn.pdf, índice 36 del expediente en Samái. 15001-33-33-008-2025-00156-01 6 inaplicación de las normas que establecen los requisitos de la solicitud cautelar. 41.
Refirió que, dado que la solicitud cautelar fue realizada en el mismo escrito de demanda, conforme con lo previsto en el artículo 231 del CPACA., no era necesario “duplicar, replicar o copiar y pegar en un capítulo aparte los argumentos que han sido ampliamente expuestos en la demanda” (transcripción). 42. De esa forma, debieron ser analizados los conceptos de violación invocados en la demanda y no descartar la solicitud sin análisis de fondo. 43.
Como segundo aspecto, indicó que jurisprudencialmente había sido determinado que el análisis de la solicitud debía realizarse no solamente con las normas invocadas en la misma solicitud cautelar sino aquellas señaladas en la demanda. 44. En tercer lugar, señaló que la interpretación “excesivamente formalista” (transcripción) implicó la configuración de un exceso ritual manifiesto. 5.
El auto que negó la reposición y concedió el recurso de apelación10 45. Mediante auto de 29 de octubre de 2025, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, resolvió no reponer la negativa a la medida cautelar. 46. Al efecto indicó que, si bien era cierto que la solicitud cautelar fue formulada en el escrito de demanda, también lo era que en el capítulo de la medida cautelar solo se citaron normas del CPACA., y que la parte demandante “debió esforzarse en hacer el análisis normativo con el que se diera cuenta de la forma, en cómo la demandada ha vulnerado los derechos a los que hace alusión” (transcripción). 47.
Señaló que, en cualquier caso, no había sido allegada prueba que permitiera entrever la transgresión indicada en la demanda que fue estructurada en una posible afectación a la “confianza legítima, [a los] los errores de forma en los que incurrió el acto administrativo demandado, lo que sustentó en la legitimación de la sociedad Las Pesebreras S.A.S” (transcripción).
Sumado a la falta de prueba sobre los perjuicios alegados. 48. Ante la negativa a la reposición, el Juzgado concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la providencia de 8 de octubre, mediante la cual negó la medida cautelar de suspensión provisional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA.
II- CONSIDERACIONES 10 Documento 59Autoconcedere_CONCEDEAP_202500156RESUELVEREP.pdf, índice 48 del expediente en Samái. 15001-33-33-008-2025-00156-01 7 1. La procedencia del recurso de apelación y competencia 49. Encuentra la Sala que la decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en atención a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA11. 50.
Así pues, de conformidad con lo establecido en el literal h) del numeral 2 del artículo 12512 ibidem, corresponde a la Sala resolver la controversia. 51. Corolario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15313 ibidem, es competente esta Corporación para estudiar y decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que denegó una medida cautelar. 2.
El asunto por resolver 52. Con el fin de establecer si en el presente asunto se debe revocar la providencia impugnada en la que se negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024, corresponde a la Sala resolver el siguiente interrogante: 2.1. ¿La solicitud de decreto de medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado presentada por la parte demandante, cumplió los requisitos de fondo? - Que la violación surja de la comparación de los actos acusados con las normas superiores cuya transgresión se invocó a la luz de las pruebas allegadas con la solicitud. - Que se haya acreditado de manera sumaria la existencia de perjuicios. 3.
La tesis de la Sala 53. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, en atención a que la solicitud de la medida cautelar no supera el examen del cumplimiento del requisito formal relacionado con la sustentación mediante la puntualización de las normas presuntamente vulneradas y la forma en la que se entendían transgredidas. 11 ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 12 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. (…) 13 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 15001-33-33-008-2025-00156-01 8 4.
El marco jurídico 4.1. Del alcance del recurso de apelación 54. El artículo 320 de CGP., dispone que el objeto del recurso de apelación es que la parte inconforme con una decisión adoptada por el juez de instancia concurra ante el superior para que la modifique o la revoque mediante la presentación de argumentos en los cuales exponga las razones específicas por las que debe cambiarse o dejarse sin efectos, las que deben ser consecuentes con las esgrimidas por el juez, la citada regla precisa: “ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (Destacado por la Sala) 55. En el mismo sentido, el artículo 328 ibidem que establece las limitantes a las que se encuentra sometido el superior al momento de resolver el recurso de apelación, y conforme con el objeto y la forma antes referida, señala que debe atender únicamente los argumentos expuestos por el apelante.
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (Destacado por la Sala) 4.2. Clasificación de las medidas cautelares 56. El primer aspecto para el estudio de las medidas cautelares es su clasificación. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha escudriñado lo dispuesto en el artículo 230 del CPACA., encontrando en dicha disposición cuatro categorías de medidas cautelares: “En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandada; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa”.14 (Destacado por la Sala) 14 Consejo de Estado Sección Primera.
Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Expediente: 11001-0324-000-2021-00033-00. 15001-33-33-008-2025-00156-01 9 57. Respecto de la suspensión provisional, como desarrollo del artículo 23815 constitucional, ha denotado características particulares de esta clase de medida cautelar, de la que se resalta su finalidad de conservación de la legalidad y protección temporal del ordenamiento jurídico frente a actos administrativos que se alegan contrarios al mismo.
“Entre sus características principales destacado por la Sala su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».16 (Destacado por la Sala) 4.3.
Requisitos de Procedencia 58. En el marco del mismo ejercicio interpretativo, el Consejo de Estado en el año 2016 encontró cuatro requisitos formales de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos: “En relación con la suspensión de los efectos de los actos administrativos, el artículo 231 del CPACA señala los requisitos específicos o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230 ibidem, que se concretan en que la solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la demanda o en cualquier estado del proceso, iii) debidamente sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”.17 (Destacado por la Sala) 4.4.
Requisitos de fondo de la suspensión provisional 59. Ahora, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos formales, la jurisprudencia del Órgano de Cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo también ha hecho énfasis en el cumplimiento de los requisitos de fondo de la medida de suspensión provisional, establecidos en el artículo 231 del CPACA.
“En este sentido, su finalidad no es otra que la de evitar, transitoriamente, la aplicación del acto administrativo, en virtud de un análisis provisional del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho. (…) se deducen como requisitos para la procedencia de dicha medida cautelar que: i) sea solicitada por el demandante, ii) 15 ARTICULO 238.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 16 Consejo de Estado Sección Primera Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00442-00 17 Consejo De Estado Sección Tercera Subsección B Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth.
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00126- 01(54850). 15001-33-33-008-2025-00156-01 10 exista una violación que “surja del análisis del actos demandados y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud” y iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se acrediten, al menos de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados por los actores”18 (Destacado por la Sala). 60.
Vale señalar que el tercer requisito no es general, puesto que es exigible en los eventos en que además de la nulidad se pretende el restablecimiento del derecho, caso en el cual se requiere prueba sumaria de la existencia de los perjuicios. 61. Por su parte, el segundo de los requisitos de fondo que es común a los medios de control de nulidad y, de nulidad y restablecimiento del derecho, puede verse también desde la óptica del juzgador como la metodología a implementar en el estudio de la medida cautelar, y siguiendo la misma jurisprudencia, contiene dos limitantes19 a la facultad para adoptar medidas cautelares. 62.
Según la primera limitante, la transgresión debe surgir de la comparación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como vulneradas, y en la segunda, la violación debe surgir del análisis del acto administrativo demandado junto con las pruebas allegadas con la solicitud. 63. Sobre esta última, se ha indicado que el fundamento probatorio que debe valorar el juez es aquel que es aportado con la solicitud de la medida cautelar, de forma que debe hacer suprimir la injerencia de otros elementos de juicio diferentes a los aportados por el solicitante.
“La segunda limitante está dada por el hecho de que el juez debe decidir con fundamento en las pruebas que hayan sido aportadas con la solicitud de medidas cautelares, de modo que, en consonancia con lo dicho renglones atrás, no puede recurrir el juez a medios de prueba diferentes a aquellos que, en criterio del demandante, son los necesarios para darle sustento a los planteamientos esgrimidos en la solicitud de la medida cautelar”20.
(destacado por la Sala) 64. Ahora, respecto la primera limitante, se debe precisar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cambió la forma en la que se debe contrastar el acto administrativo demandado y la norma superior que se dice transgredida. 18 Consejo De Estado Sección Tercera Subsección A Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2014- 00101-00 (51754)A. 19 “El artículo 231 de la ley 1437 de 2011 incorpora límites a la facultad para dictar medidas cautelares que están determinados: i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el acto acusado y ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.
(destacado por la Sala) Consejo De Estado Sección Tercera Subsección A Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A. 20 ibidem 15001-33-33-008-2025-00156-01 11 “[Q]uizá el cambio más significativo que introdujo el artículo 231 del C.P.A.C.A. respecto de la suspensión provisional de los actos administrativos es la eliminación del requisito que consistía en que, para que se pudiera conceder esta medida cautelar, era necesario que la norma demandada vulnerara la norma superior de manera manifiesta, ostensible o palmaria21.
(destacado por la Sala) En relación con la primera limitante, esto es, con la invocación de las normas que se consideran violadas, la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional no está sujeta en la ley 1437 de 2011 a que la contradicción con las disposiciones invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, como exigía el C.C.A., sino a que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, teniendo en cuenta que las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto22.(destacado por la Sala) 65.
En efecto, de la lectura de la norma se observa que no se requiere que se trate de una violación flagrante u ostensible, pero ello no quiere decir que el estudio que realiza el juez sea más ligero sino todo lo contrario, más allá de lo evidente, el juzgador tiene que realizar un análisis en función de la finalidad de la medida solicitada.
“35. De acuerdo con lo anterior, hay lugar a decretar la medida cautelar de suspensión provisional respecto de actos administrativos, cuando del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como sustento en la demanda o en la solicitud cautelar, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, surja la violación de las mismas; por lo que el requisito sustancial de procedencia está determinado por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas, bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontación del acto - previo análisis- con el contenido normativo denunciado o con las pruebas aportadas, lo que supone no sólo una revisión formal como lo establecía el anterior Código, sino el examen de los elementos de procedencia establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de la legalidad cuando ésta se advierte quebrantada, lo que de ninguna manera implica prejuzgamiento como bien lo precisa el artículo 229 del CPACA”. 23 (Destacado por la Sala) 66.
Finalmente, la jurisprudencia24 ha señalado que, cuando se estudia la medida cautelar de suspensión provisional de un acto acusado de nulidad, es suficiente verificar la violación de las disposiciones invocadas, para entender que está implícita la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora. “58. La Sala considera que, no obstante la anterior división, los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora25 deben acreditarse en todo tipo de medidas cautelares (no 21 ibidem 22 ibidem 23 Consejo de Estado Sección Tercera Subsección B Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth.
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00126- 01(54850). 24 Consejo de Estado Sección Primera Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación: 11001032400020160029500. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015;
C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez; número único de radicación 110010315000201403799 00: “[…] el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho.
El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]”. 15001-33-33-008-2025-00156-01 12 solamente en las de carácter preventivas, conservativas y anticipativas sino también en las suspensivas), por cuanto estos criterios hacen parte de la esencia de las medidas cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva, por las razones expuestas supra. 59.
En ese orden de ideas, la Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora, por las siguientes razones: Fumus boni iuris (apariencia de buen derecho) 59.1.
La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede por la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis de los actos acusados y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas; por lo tanto, la Sala considera que, a partir del análisis de legalidad en el que se determina que el acto es ilegal, se subsume o está implícito el elemento o requisito de la apariencia de buen derecho.
Periculum in mora (perjuicio de la mora) 59.2. La suspensión provisional de un acto administrativo tiene por objeto que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su legalidad; razón por la cual, se configura per se el requisito del perjuicio de la mora, por cuanto: por un lado, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo tiene como objeto evitar que se consoliden situaciones jurídicas con fundamento en un acto que se considera es contrario al ordenamiento jurídico; y, por el otro, constituye un elemento que, por sí mismo, es esencial y característico de toda medida cautelar”.
(Destacado por la Sala) 5. El caso concreto 67. En el presente asunto es patente que la medida cautelar solicitada se enmarca en la categoría de las medidas cautelares de suspensión, puesto que se solicitó que se decretara la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024, por medio de la cual el alcalde de Villa de Leyva revocó en sede de apelación las resoluciones 064 de 12 de octubre de 2023 en la que la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Villa de Leyva había concedido licencia urbanística de subdivisión rural y, 054 de 6 de febrero y 140 de 18 de mayo de 2024, a través de las cuales, la Secretaría modificó la primera. 68.
En este caso, la parte demandante señaló que el acto administrativo demandado había afectado la confianza legítima que las constancias de ejecutoria de los actos revocados habían generado a la señora Andrea Catalina Páez Medina. Adicionó que el acto acusado era producto de un recurso de apelación interpuesto por una persona jurídica a quien no le asistía interés en lo resuelto y, por lo tanto, no tenía legitimación para intervenir en el proceso administrativo. 69.
Así que, en la medida en que la solicitud cautelar de suspensión provisional del acto se corresponde con la finalidad que se persigue con la demanda, la Sala la considera idónea en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido, sin embargo, no basta con la idoneidad de la medida solicitada, 15001-33-33-008-2025-00156-01 13 se requiere que cumpla con los requisitos de procedencia y de fondo de la medida cautelar. 70.
En el recurso de apelación, la parte demandante indicó que contrario a lo considerado en primera instancia, la solicitud de medida cautelar fue sustentada con suficiencia al estar integrada en el mismo escrito de demanda y que, constituía una indebida interpretación de las disposiciones del CPACA., y un exceso ritual manifiesto pretender que se replicaran los argumentos de la demanda en el acápite de la solicitud cautelar.
Bastaba únicamente formularla. 71. En el asunto sub examine, la Sala encuentra que tal como fue señalado en primera instancia, no se satisficieron todos los requisitos formales, si bien la petición de decreto de medida cautelar fue realizada por la parte demandante, en el libelo introductorio, guardando relación directa con las pretensiones de la demanda, no fue sustentada mediante la puntualización de las normas presuntamente vulneradas y la forma en la que se entendían transgredidas. 72.
De cara a lo expuesto en el recurso de apelación, es certero afirmar que en los eventos en los que la solicitud de medida cautelar está integrada con el escrito de demanda, no es necesaria una reiteración exhaustiva de los cargos de nulidad propuestos en contra del acto acusado, pero ello no quiere decir que baste con formular la solicitud cautelar sin realizar la relación de normas presuntamente vulneradas y la forma en la que el acto acusado es presuntamente violatorio. 73.
Según lo expuesto en el marco jurídico, es necesario que la parte interesada sea quien proponga la forma en la que el acto acusado es violatorio de normas superiores ya que, de lo contrario, sería imposible que el juzgador pudiera verificar que la violación surja entre la confrontación entre lo dispuesto en el acto demandado y las normas superiores invocadas como vulneradas o entre éste y las pruebas allegadas con la solicitud (artículo 231 del CPACA). 74.
Esto, por cuanto el estudio de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados exige que el juzgador atienda únicamente a las normas y argumentos expuestos por la parte solicitante sin que sea viable suplir la argumentación que debió fundamentar la solicitud, a efectos de reducir el riesgo de incurrir en un prejuzgamiento. 75.
Dado lo excepcional de la medida de suspensión por virtud de que, la regla es que los actos administrativos una vez en firme adquieren el atributo de la ejecutoriedad y la excepción es que lo pierdan, al punto que la ley establece unas causales taxativas entre las cuales está la suspensión provisional (artículo 91 del CPACA) es que, una medida de esta naturaleza demanda un esfuerzo argumentativo de quien tiene la condición de solicitante de ahí que, resulte imperioso que en la solicitud de medida cautelar sean sustentadas de manera 15001-33-33-008-2025-00156-01 14 suficiente las razones por las cuales la decisión cuestionada debe ser objeto de esa medida de naturaleza previa. 76.
En cualquier caso, resulta preciso insistir que, la metodología comparativa dispuesta en el artículo 231 del CPACA., para la imposición de la medida cautelar de suspensión provisional, exige que el acto sea confrontado con las normas superiores, lo cual no es posible en el asunto concreto, incluso al admitir que la solicitud no requiera sustentación y baste la revisión de la fundamentación de la demanda. 77.
La parte demandante estructuró la nulidad del acto acusado, en la violación al debido proceso de la señora Andrea Catalina Páez Medina, al permitir que un tercero presuntamente sin interés directo pudiera intervenir en el trámite administrativo al interponer recursos de reposición y apelación en contra de los actos que presuntamente ya habían cobrado firmeza. 78.
Entonces, a pesar de que ha sido reconocida la eficacia directa del texto constitucional, en los eventos en que se trata de disposiciones constitucionales en forma de principios, el acto administrativo debe ser comparado con la legislación que los desarrolla, de manera que en el sub examine no es viable comparar el acto administrativo acusado conforme el vicio propuesto frente al artículo constitucional 29 (debido proceso). 79.
Por consiguiente, un análisis de la naturaleza propuesta en la demanda no permite realizar el examen comparativo entre norma superior presuntamente vulnerada y las determinaciones adoptadas en el acto demandado, determinado por la ley para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional por lo que, frente a este escenario hará falta agotar el debate probatorio en la oportunidad procesal pertinente, en la cual se controvertirán las piezas allegadas al expediente por ambas partes, para que siendo plena prueba, el interesado acredite las alegadas falencias ocurridas en el proceso de formación del acto administrativo que puedan conllevar a su ilegalidad. 6.
Las costas 80. No se condena en costas, por no encontrarse causadas, en atención a que la apelación de autos en la segunda instancia impone una decisión de plano y, en consecuencia, no hay lugar a gastos procesales. III- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3: 15001-33-33-008-2025-00156-01 15 Resuelve:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 8 de octubre de 2025 proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, por medio del cual negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 510 de 24 de octubre de 2024, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin costas de instancia.
TERCERO: En firme este proveído, por Secretaría devolver las presentes diligencias al juzgado de origen, previas las anotaciones del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrada Firmado electrónicamente LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado