REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Domingo Forero González Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP- Radicación: 15001 33 33 007 2023 00108 01 Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia de 27 de noviembre de 2024, mediante la cual el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Tesis de la parte demandante 1. El demandante acusó de nulidad las Resoluciones RDP 007006 del 31 de marzo de 2023, RDP 009656 del 27 de abril de 2023 y RDP 013206 del 26 de mayo de 2023, mediante las cuales la UGPP negó la solicitud de reliquidación de su pensión de vejez. 2. Fundamentó su pretensión en que, al haber cotizado 1.870 semanas, tiene derecho a que se le aplique la tasa de reemplazo del 80% prevista en el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, por resultar más favorable que la contemplada en la Ley 33 de 1985, aplicable en virtud del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Sostuvo que la negativa de la UGPP desconoce los principios constitucionales de favorabilidad laboral, debido proceso e igualdad, toda vez que la entidad limitó su análisis a la aplicación mecánica del régimen de transición, sin ponderar la posibilidad de aplicar la norma posterior que otorga un beneficio superior al trabajador. 3. En criterio del demandante, la UGPP incurrió en una interpretación restrictiva y contraria al principio pro homine, al no aplicar la norma más favorable para el reconocimiento y liquidación del derecho pensional, vulnerando los artículos 29, 53, 85 y 229 de la Constitución Política, así como las disposiciones legales contenidas en los artículos 34 y 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 10 de la Ley 797 de 2003.
A su juicio, la entidad debió reconocer que el alto número de semanas cotizadas genera, conforme a la normativa vigente y a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (sentencia SL3501 de 2022), el derecho a una tasa de reemplazo superior, y que la omisión en su aplicación constituye una violación directa al principio de favorabilidad laboral, al impedir que se le reconozca la prestación en los términos más beneficiosos que el ordenamiento jurídico prevé. [2] 4.
Como hechos en que sustentó las pretensiones, el demandante indicó que: - Nació el 1.º de agosto de 1951. - Cotizó al sistema general de pensiones un total de 1.870 semanas, conforme consta en la Resolución No. 016629 del 16 de julio de 2020. - El 19 de diciembre de 2022, solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión de vejez, con el fin de que la tasa de reemplazo fuera elevada al 80% del IBL.
Sin embargo, la petición fue resuelta de manera desfavorable mediante las resoluciones demandadas. 5. Precisó que no pretende la inclusión ni modificación de factores salariales, sino únicamente el incremento de la tasa de reemplazo aplicada al IBL, en atención a las normas que estima más favorables. 6. En criterio del demandante, los actos enjuiciados vulneraron los artículos 29, 53, 85 y 229 de la Constitución Política, así como los artículos 34 y 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, al negarse a aplicar la regla de incremento porcentual de la tasa de reemplazo conforme al número de semanas cotizadas, pese a acreditar 1.870 semanas.
Afirmó que la entidad desconoció el principio de favorabilidad laboral y el mandato de interpretación más beneficiosa para el trabajador, al limitarse a aplicar de manera restrictiva la Ley 33 de 1985 dentro del régimen de transición, sin ponderar la mayor favorabilidad de la Ley 797 de 2003. Lo que vulnera el principio pro homine y los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, conforme lo ha reconocido la Corte Suprema de Justicia en la sentencia SL3501 de 2022. 1.2.
Tesis de la parte demandada 7. La UGPP se opuso a todas las pretensiones. Argumentó que el actor es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por lo que su pensión debía liquidarse conforme a la Ley 33 de 1985, aplicando una tasa de reemplazo del 75% sobre el IBL calculado con el promedio de los últimos diez (10) años de servicio, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994.
Sostuvo que la Ley 797 de 2003, no resulta aplicable al caso, pues está dirigida a quienes no se encuentran amparados por dicho régimen, y que, de aplicarse esa norma, el estatus pensional se consolidaría en 2011, fecha en la que la competencia correspondía a Colpensiones según el Decreto 2196 de 2009. En respaldo de su postura, citó las sentencias C-168 de 1995, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-023 de 2018 de la Corte Constitucional, así como la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, para afirmar que el régimen de transición comporta la aplicación íntegra del sistema anterior en edad, tiempo y monto, sin posibilidad de combinarlo con regímenes posteriores.
Razón por la cual, solicitó negar las pretensiones y declarar ajustados a derecho los actos administrativos demandados. 1.3. Sentencia de primera instancia 8. En la sentencia apelada, el a quo negó las pretensiones de la demanda al concluir que los actos administrativos cuestionados fueron expedidos conforme a derecho. Razón por la cual, no accedió a la reliquidación pensional solicitada.
Adicionalmente, se abstuvo de imponer condena en costas al no encontrarse configurada temeridad ni carencia manifiesta de fundamento legal en la presentación de la demanda. [3] 9. Para adoptar la decisión, el a quo sostuvo que el demandante es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Por ello, su prestación pensional debía liquidarse conforme a las reglas integrales de la Ley 33 de 1985, que prevé una tasa de reemplazo del 75% del IBL. Explicó que dicho régimen garantiza la aplicación ultractiva de la normatividad anterior únicamente respecto de la edad, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto pensional, mientras que el IBL se determina con base en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 10.
En este sentido, el juzgado señaló que no es jurídicamente procedente aplicar de manera fragmentada normas de regímenes diferentes, como lo pretendía la parte actora al solicitar únicamente el incremento de la tasa de reemplazo al 80% previsto en la Ley 797 de 2003, manteniendo las demás condiciones propias del régimen de transición. 11.
Sostuvo que dicha interpretación desconoce el principio de inescindibilidad normativa, según el cual no es posible seleccionar aspectos aislados de distintos regímenes para conformar un sistema híbrido ajeno a la voluntad del legislador. 1.4. Recurso de apelación 12. La parte demandante fundamentó su inconformidad con la sentencia de primera instancia en la indebida interpretación que el a quo realizó del régimen de transición y en la inaplicación del principio de favorabilidad en materia laboral.
Sostuvo que el despacho omitió considerar que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en especial la sentencia SL3501 de 2022, el monto de la pensión puede variar en función del número de semanas cotizadas, de manera que el porcentaje de la tasa de reemplazo debe incrementarse proporcionalmente cuando el afiliado supera ampliamente el mínimo exigido por la ley.
Señaló que, en su caso, habiendo acreditado 1.870 semanas, debía aplicarse la tasa máxima del 80% prevista en el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, en atención al principio de proporcionalidad y a la finalidad redistributiva y solidaria del sistema pensional. 13. El apelante agregó que el a quo desconoció los principios de favorabilidad y pro homine consagrados en los artículos 1, 2 y 53 de la Constitución Política, al privilegiar una interpretación restrictiva del régimen de transición sin ponderar la posibilidad de aplicar la norma más beneficiosa al trabajador.
Argumentó que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la favorabilidad opera no solo ante el conflicto entre normas de distinta fuente o idéntica naturaleza, sino también cuando una misma disposición admite varias interpretaciones, debiendo el juez adoptar aquella que mejor proteja los derechos del individuo y garantice su dignidad humana. 14.
En este sentido, afirmó que la interpretación acogida por el a quo desconoce la función social del derecho pensional, orientada a la protección integral del trabajador, y solicitó, en consecuencia, la revocatoria de la decisión de primera instancia y la reliquidación de la pensión con una tasa de reemplazo del 80%. [4] II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Planteamiento del problema jurídico 15. En el marco de los requisitos de procedibilidad del medio de control, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Debe reliquidarse la pensión de vejez reconocida al señor Domingo Forero González aplicando la tasa de reemplazo del 80% prevista en el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, con fundamento en el principio de favorabilidad laboral, a pesar de ser beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o, por el contrario, debe mantenerse la liquidación efectuada con base en la Ley 33 de 1985, que fija una tasa del 75%? 2.2.
Tesis de la Sala 16. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Esto en la medida que, los argumentos expuestos en el recurso de apelación no logran desvirtuar la decisión adoptada por el a quo ni la presunción de legalidad que recae sobre los actos enjuiciados. En efecto, se verificó que el reconocimiento pensional del demandante se realizó conforme al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicando las reglas de la Ley 33 de 1985, entre ellas la tasa de reemplazo del 75%.
De manera que los actos administrativos demandados se ajustaron a derecho y a la situación pensional que cobija al actor. 17. Por otra parte, no prospera la pretensión de aplicar el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, con el fin de obtener una tasa de reemplazo del 80%, ya que el actor adquirió su estatus pensional en el año 2006 bajo el régimen de transición. Y no es jurídicamente posible combinar elementos de regímenes distintos para mejorar el monto de la prestación. Hacerlo desconocería el principio de inescindibilidad normativa y excedería el alcance del principio de favorabilidad, el cual no autoriza la creación de un régimen híbrido que mezcle condiciones más ventajosas de diferentes sistemas legales. 18.
En consecuencia, la Sala concluye que la UGPP aplicó correctamente la normatividad vigente y la jurisprudencia aplicable al caso, y que la decisión del Juzgado se encuentra debidamente fundada. Por ello, se confirmará en su integridad la sentencia apelada, al no existir mérito para modificarla ni para acceder a la reliquidación solicitada. 2.3.
Régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 19. El régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye una medida de protección a las expectativas legítimas de los trabajadores que, al momento de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, se encontraban próximos a consolidar el derecho a la pensión bajo los parámetros del régimen anterior. 20.
Su finalidad, conforme lo ha precisado el Consejo de Estado, es garantizar que quienes cumplían determinadas condiciones de edad o tiempo de servicios no vieran afectados sus derechos por la reforma estructural introducida con la Ley 100, la cual [5] transformó el modelo de seguridad social en pensiones hacia un esquema integral, general y de cobertura universal. 21.
Dicha norma, en su tenor literal, consagra que la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de quienes al 1º de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del Sistema para empleados del orden nacional) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si eran mujeres, cuarenta (40) o más años de edad si eran hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, continuarán siendo los establecidos en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Por consiguiente, el legislador reconoció a estas personas el derecho a conservar las condiciones más favorables en cuanto a edad, tiempo y monto de pensión, bajo la estructura normativa vigente con anterioridad. 22. El Consejo de Estado1 precisó que, el artículo 36 de la Ley 100 contiene todos los elementos que configuran el régimen de transición, los cuales permiten a los beneficiarios acceder a la pensión con la edad, el tiempo y la tasa de reemplazo del régimen anterior, pero con el IBL previsto en el inciso 3º del mismo artículo 36 o, en su defecto, en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Este criterio, reiterado por la Corte Constitucional2, reafirma que el beneficio transicional no se extiende al IBL del régimen precedente, en tanto dicho aspecto fue expresamente sustituido por la nueva normativa. 23. En igual sentido, la jurisprudencia contenciosa y constitucional ha señalado que la vigencia del régimen de transición no implica la intangibilidad de todos los componentes del sistema anterior, sino únicamente de aquellos que el legislador quiso preservar.
Esto es, edad, tiempo de servicio y monto, excluyendo expresamente otros aspectos como la forma de actualización o liquidación de la prestación. Así lo reiteró el Consejo de Estado en sentencia de unificación 520012 de 2018, al destacar que el efecto ultractivo del régimen anterior no es absoluto, sino limitado a los elementos que definen las condiciones básicas para acceder a la pensión. 24.
En consecuencia, el artículo 36 debe interpretarse como una norma de carácter garantista y restrictivo a la vez, pues su objeto es proteger los derechos adquiridos o las expectativas legítimas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, sin desconocer que el nuevo sistema impone reglas uniformes en materia de financiación, liquidación y sostenibilidad.
Por ello, el régimen de transición opera únicamente respecto de los trabajadores que, al 1º de abril de 1994 (o 30 de junio de 1995 para los empleados territoriales), acreditaban alguna de las condiciones exigidas en la norma, y su aplicación se limita a los aspectos expresamente señalados por el legislador. 2.4. Régimen prestacional anterior y determinación del monto pensional en el marco del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 25.
Antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones instaurado por la Ley 100 de 1993, los empleados públicos se regían por diversos regímenes de contenido prestacional, dentro de los cuales sobresalían las disposiciones de las Leyes 33 y 62 de 1985, que regulaban la pensión de jubilación para los servidores oficiales afiliados a las Cajas de Previsión. 1 Sentencia de unificación 2013-00586 del 25 de agosto de 2020 (Sala Plena) 2 Sentencia SU-273 de 2022 [6] 26.
El artículo 1° de la Ley 33 de 1985 establecía que el empleado oficial que sirviera o hubiera servido veinte (20) años continuos o discontinuos y alcanzara la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendría derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
A su turno, el artículo 3° ibídem, modificado por el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, precisó que las pensiones de los empleados oficiales debían liquidarse sobre los mismos factores que hubieran servido de base para calcular los aportes, listando expresamente la asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificaciones por servicios prestados y trabajo suplementario o en jornada nocturna. 27.
En consecuencia, bajo este régimen, los requisitos para acceder al derecho eran i) 55 años para hombres y mujeres, y ii) 20 años de servicios continuos o discontinuos, con un monto equivalente al 75% del salario promedio base de cotización del último año. Estas reglas se mantuvieron vigentes para todos los servidores públicos hasta la promulgación de la Ley 100 de 1993, salvo aquellos cobijados por regímenes especiales o exceptuados. 28.
Con la entrada en vigor del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador estableció un régimen de transición para proteger las expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a cumplir los requisitos del régimen anterior. Con ello se permitió que continuaran pensionándose conforme a las edades, tiempos de servicio y montos previstos en las normas anteriores como las Leyes 33 y 62 de 1985, pero sujetando el IBL a las reglas de la nueva legislación. 29.
Sobre este punto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-258 de 2013, fijó una línea interpretativa definitiva al sostener que el régimen de transición únicamente preserva los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo, excluyendo expresamente el IBL. Indicó que la aplicación del ingreso base de liquidación conforme a las normas previas implicaría una ventaja no prevista por el legislador, contrariando el principio de igualdad, dado que el beneficio transicional no se extiende al método de liquidación salarial sino únicamente a las condiciones de acceso y monto porcentual de la pensión. 30.
En consonancia, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 (Exp. 2013-00586-00) acogió la posición constitucional y precisó que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, contiene todos los elementos que determinan el régimen de transición. Según dicha providencia, los beneficiarios de este régimen adquieren su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y la tasa de reemplazo del régimen anterior (por ejemplo, la Ley 33 de 1985), pero con el IBL previsto en el inciso 3° del artículo 36 o en el artículo 21 de la misma Ley 100. 31.
De esta interpretación unificada se desprenden las siguientes subreglas jurisprudenciales obligatorias: • Primera subregla: Para los servidores públicos cobijados por la Ley 33 de 1985 y beneficiarios del régimen de transición, el ingreso base de liquidación será: o Si al entrar en vigencia la Ley 100 les faltaban menos de diez (10) años para pensionarse, el promedio de lo devengado en el tiempo que faltare para adquirir el [7] derecho, o el cotizado durante todo el tiempo si fuere superior, actualizado conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE. o Si les faltaban más de diez (10) años, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizaron durante los últimos diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, igualmente actualizados con base en el IPC. • Segunda subregla: Los factores salariales que deben incluirse en el IBL corresponden únicamente a aquellos sobre los cuales se efectuaron aportes o cotizaciones al Sistema General de Pensiones, descartando cualquier elemento salarial que no haya tenido incidencia en la contribución. 32.
Así, conforme al precedente unificado del Consejo de Estado y la doctrina constitucional vinculante, el régimen de transición reconoce a los beneficiarios la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y la tasa de reemplazo del régimen anterior (Ley 33/85 y 62/85), pero la liquidación del IBL se rige por la metodología de la Ley 100 de 1993, asegurando la coherencia del sistema y el principio de sostenibilidad financiera. 33.
En consecuencia, los servidores públicos que acrediten las condiciones previstas al 1° de abril de 1994, o al 30 de junio de 1995 para el orden territorial, conservan el derecho a pensionarse con los parámetros sustanciales del régimen anterior, bajo las reglas técnicas de liquidación establecidas en el nuevo sistema. Esta armonización normativa y jurisprudencial garantiza la seguridad jurídica, la igualdad formal y material y la aplicación uniforme del precedente vertical fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones. 2.5.
Caso Concreto 34. En el presente asunto, la controversia se dirige a establecer si la pensión de vejez reconocida al señor Domingo Forero González debe ser reliquidada aplicando la tasa de reemplazo del 80% prevista en la Ley 797 de 2003, con fundamento en el principio de favorabilidad laboral, pese a que el demandante es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su prestación fue liquidada con base en la Ley 33 de 1985, que prevé una tasa de reemplazo del 75%. 35.
Para resolver este problema, la Sala debe examinar el marco normativo aplicable. confrontarlo con los hechos acreditados en el expediente y con los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 36. En primer lugar, está demostrado que el señor Forero González nació el 1º de agosto de 1951 y que, para el 1º de agosto de 2006, había cumplido los requisitos de 55 años de edad y 20 de tiempo de servicios exigidos por la Ley 33 de 1985. 37.
Adicionalmente conforme a las pruebas allegadas, el demandante Domingo Forero González, es beneficio del régimen de transición establecido en el parágrafo transitorio 4 del artículo 1 del el Acto Legislativo Nro. 01 de 2005 que establece: "Parágrafo transitorio 4. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, [8] además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014". 38.
El mencionado Acto Legislativo entró en vigencia el 29 de julio de 2005, y para esa fecha, el aquí demandante señor Forero González tenía cotizadas más de 1300 semanas, como quiera que ingreso a laborar de forma ininterrumpida desde el 17 de agosto de 19783. 39. En consecuencia, se concluye que el señor Domingo Forero González es beneficiario del régimen de transición consagrado en el parágrafo transitorio 4 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, toda vez que, al momento de su entrada en vigencia — 29 de julio de 2005—, acreditaba más de 1.300 semanas cotizadas, superando ampliamente las 750 semanas mínimas exigidas por dicha disposición, además de cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicios previstos en la Ley 33 de 1985 (55 años y 20 años de servicio).
En virtud de ello, conserva los beneficios del régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993 hasta el 31 de julio de 2014, garantizándosele la aplicación de las condiciones más favorables de acceso y liquidación de la prestación, conforme a los principios de derechos adquiridos, favorabilidad y seguridad jurídica que rigen en materia pensional. 40.
De esta forma, se encuentra probado que adquirió su estatus pensional bajo el régimen de transición, el cual garantiza la aplicación integral de la normatividad anterior únicamente en lo referente a la edad, al tiempo de servicios y al monto de la prestación. Con base en ello, la UGPP reconoció su pensión en 2009 aplicando la tasa de reemplazo del 75% y calculando el ingreso base de liquidación conforme a la normativa vigente para beneficiarios de transición. Esta situación no fue discutida en el proceso4. 41.
Ahora bien desde el punto de vista jurídico, la discusión planteada por el apelante carece de sustento normativo. En efecto, conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado —Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, Exp. 2013-00586-00— y de la Corte Constitucional —Sentencia C-258 de 2013—, el régimen de transición solo preserva tres elementos esenciales del régimen anterior: la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y la tasa de reemplazo prevista en la normatividad precedente.
El IBL y demás aspectos se rigen por las reglas del nuevo sistema. 42. En ese contexto, la tasa del 75% prevista en la Ley 33 de 1985 constituye un elemento estructural del régimen anterior y, por ende, no puede ser sustituida por la del 80% introducida por la Ley 797 de 2003, pues esta última norma rige exclusivamente para los afiliados al Sistema General de Pensiones bajo la Ley 100 de 1993, y no para quienes consolidaron su derecho bajo el amparo del régimen transicional.
Pretender aplicar la tasa del 80% con fundamento en el principio de favorabilidad implicaría una extensión indebida del régimen posterior, contrariando el principio de legalidad en materia prestacional y desnaturalizando los límites objetivos del régimen de transición. 43. En consecuencia, el reconocimiento efectuado por la UGPP se ajusta al ordenamiento jurídico, toda vez que la entidad aplicó correctamente la tasa de reemplazo 3 Certificado de Historia Laboral expedida por el Departamento de Boyacá. Archivo Digital 012, Pág. 168 anexos contestación de la demanda. 4 Índice 11, folio 41-45, SAMAI Primera Instancia. [9] del 75%, la cual corresponde al monto establecido en la Ley 33 de 1985, norma vigente para el demandante por virtud del régimen de transición. Así, no resulta jurídicamente viable la reliquidación de la pensión en los términos de la Ley 797 de 2003, pues ello supondría aplicar retroactivamente una disposición posterior a un derecho ya consolidado bajo un régimen anterior, vulnerando los principios de seguridad jurídica, irretroactividad de la ley y reserva de ley en materia pensional. 44.
En síntesis, al haber adquirido el señor Forero González su derecho pensional conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, y al encontrarse su prestación reconocida bajo los parámetros expresamente preservados por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no existe fundamento legal ni jurisprudencial que permita reliquidar su pensión aplicando la tasa del 80%, pues el principio de favorabilidad no autoriza la modificación de elementos estructurales de un régimen jurídico específico ni la creación de derechos pensionales distintos a los previstos por la ley. 45.
En segundo lugar, corresponde a la Sala pronunciarse respecto del argumento central formulado en el recurso de apelación, mediante el cual se pretende la aplicación parcial de la Ley 797 de 2003 con el fin de incrementar la tasa de reemplazo al 80%, bajo la consideración de que el actor acreditó un total de 1.870 semanas de cotización. Frente a esta solicitud, resulta indispensable reiterar que la normatividad sobre el régimen de transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene un carácter unitario e indivisible, en la medida en que no autoriza la combinación de disposiciones provenientes de regímenes jurídicos distintos para crear un sistema híbrido más beneficioso al afiliado. 46.
El principio de favorabilidad laboral, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, no puede interpretarse como una facultad para fragmentar o mezclar elementos de diferentes regímenes pensionales, como, por ejemplo, conservar la edad y el tiempo de servicios de la Ley 33 de 1985 y, simultáneamente, aplicar la tasa de reemplazo establecida en la Ley 797 de 2003.
Ello comportaría una aplicación extensiva o indebida de la norma más allá de los límites previstos por el legislador, en abierta contravención del principio de legalidad en materia prestacional y de la regla de intangibilidad de los regímenes jurídicos. En efecto, la Corte Constitucional, en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015, ha precisado que el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tiene como propósito proteger las expectativas legítimas de quienes estaban próximos a pensionarse cuando entró en vigor el nuevo sistema, pero sin permitir la combinación de reglas de distintos marcos normativos, pues cada régimen constituye un conjunto cerrado de condiciones, requisitos y beneficios. 47.
De igual manera, el Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 (Exp. 2013-00586-00), sostuvo que el afiliado beneficiario de la transición debe pensionarse con la totalidad de las reglas del régimen anterior o, en su defecto, bajo las del nuevo sistema, sin que sea jurídicamente viable seleccionar de cada uno los aspectos más favorables. 48.
Por consiguiente, la pretensión de aplicar la tasa del 80% contenida en la Ley 797 de 2003, mientras se conservan las condiciones de edad y tiempo de servicio previstas en la Ley 33 de 1985, desconoce el diseño normativo integral de cada régimen, vulnera el principio de seguridad jurídica y atenta contra la coherencia del sistema pensional, que se estructura sobre la base de reglas completas, armónicas y mutuamente excluyentes. [10] 49.
En consecuencia, la Sala concluye que no resulta jurídicamente procedente la aplicación parcial de la Ley 797 de 2003 en el marco de un derecho pensional reconocido bajo el régimen de transición. Esto implicaría una combinación indebida de regímenes, contraria al principio de inescindibilidad de regímenes pensionales, al espíritu del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a la jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado con arreglo a la cual, la transición opera en bloque, preservando únicamente los elementos expresamente protegidos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo del régimen anterior.
Por lo que no es posible adicionar o sustituir componentes provenientes de disposiciones posteriores. 50. Adicionalmente, de llegar a aplicarse íntegramente la Ley 797 de 2003, no podría concluirse que esta era más favorable al derecho pensional del demandante. Y es así porque, dicha normativa exige requisitos de edad y tiempos de cotización más altos que los regulados en la Ley 33 de 1985.
En esa medida, el estatus pensional se adquiriría años después y no desde la época en que se reconoció la pensión al actor. 51. De otra parte, el argumento expuesto por la parte demandante, fundado en la Sentencia SL3501 de 2022 proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, carece de pertinencia y fuerza vinculante frente al caso objeto de análisis.
Esto en la medida que, el supuesto fáctico y el marco normativo resuelto en dicha providencia no guardan correspondencia con el régimen aplicable al presente asunto. 52. En efecto, la citada decisión de la Corte Suprema se circunscribió a un conflicto jurídico relacionado con un afiliado al Sistema General de Pensiones regido íntegramente por la Ley 100 de 1993 y sus reformas posteriores, particularmente la Ley 797 de 2003.
Allí se examinó la forma de calcular la tasa de reemplazo variable en función del número de semanas cotizadas dentro del régimen de prima media con prestación definida. La Corte precisó que el monto máximo de la prestación no podía exceder el 80% del IBL, conforme al principio de solidaridad que rige el sistema. 53. Sin embargo, el caso que ahora ocupa la atención de esta Sala se enmarca en un contexto jurídico distinto, dado que el demandante es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Lo cual implica que su pensión fue reconocida bajo las disposiciones del régimen anterior contenidas en la Ley 33 de 1985, tanto en lo relativo a los requisitos de edad y tiempo de servicio, como en lo concerniente a la tasa de reemplazo fija del 75% prevista por dicha norma. 54. Por consiguiente, la doctrina fijada en la Sentencia SL3501 de 2022 no resulta aplicable ni analógicamente extensible a los beneficiarios del régimen de transición, pues se refiere exclusivamente a quienes se pensionaron con fundamento en la normativa general del Sistema de la Ley 100, sin estar amparados por un régimen especial o exceptuado.
Pretender trasladar los criterios de esa decisión a un caso regido por la Ley 33 de 1985 desconoce el principio de especialidad normativa y la estructura cerrada de los regímenes pensionales, los cuales no pueden combinarse para configurar un beneficio híbrido ajeno al diseño legal. 55. Así las cosas, el argumento sustentado en la sentencia mencionada debe desestimarse, por cuanto su ámbito de aplicación se restringe a los afiliados que [11] consolidaron su derecho pensional bajo la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003, sin extenderse a quienes, como en el presente caso, adquirieron su estatus pensional bajo un régimen anterior protegido por la transición. En consecuencia, no existe fundamento jurídico que permita derivar de dicha jurisprudencia una obligación de reliquidar la prestación con una tasa del 80%, cuando la norma aplicable —Ley 33 de 1985— fija de manera expresa un porcentaje del 75%, plenamente ajustado a derecho y conforme con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado (Sentencia de 28 de agosto de 2018, Exp. 2013-00586-00) y de la Corte Constitucional (Sentencia C-258 de 2013). 56.
En lo que respecta a la favorabilidad alegada por el recurrente, la Sala no encuentra elementos suficientes que permitan aplicar dicho principio en el caso concreto. Si bien el apelante invoca de manera general los artículos 53 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, lo cierto es que no desarrolla argumentativamente las razones por las cuales la Ley 797 de 2003, en su régimen pensional modificado, resultaría materialmente más favorable frente al régimen previamente aplicable al actor. 57.
El recurrente se limita a afirmar que la tasa máxima del 80 % prevista en el artículo 10 de la Ley 797 de 2003 le sería más beneficiosa que la tasa del 75 % establecida en la Ley 33 de 1985, pero no demuestra jurídicamente: • Que existan dos regímenes aplicables simultáneamente al caso, cuya colisión normativa genere una duda razonable que active el principio de favorabilidad. • Que el actor se encontrara válidamente cobijado por el régimen posterior, de forma que este pudiera desplazar el régimen especial o el régimen consolidado bajo el cual adquirió su estatus pensional. • Cuál sería la regla operativa exacta mediante la cual la Ley 797 de 2003 resultaría aplicable, ni de qué manera superaría los límites impuestos por el Acto Legislativo 01 de 2005, la doctrina sobre transición pensional y la consolidación de derechos pensionales conforme a la normatividad vigente al momento de perfeccionarse los requisitos. • De qué forma la aplicación del régimen de la Ley 797 de 2003 sería compatible con la naturaleza del derecho pensional reconocido, y si ello no implicaría una alteración retroactiva de la normatividad pensional, prohibida expresamente por la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa. 58.
La mera comparación numérica entre dos tasas de reemplazo no constituye argumento suficiente para activar la favorabilidad, pues este principio no autoriza la sustitución automática de un régimen jurídico válido por otro más reciente, ni permite escoger discrecionalmente el régimen “más conveniente” cuando el ordenamiento ha definido expresamente el aplicable. 59.
Además, el recurrente omite explicar por qué la Ley 797 de 2003 resultaría materialmente aplicable al actor, pese a tratarse de una norma posterior, sujeta a las reglas estrictas del sistema general de pensiones, al incremento progresivo de semanas y a la eliminación de múltiples beneficios previos. Tampoco explica cómo las 1870 semanas [12] cotizadas —si bien relevantes— generan por sí solas un tránsito normativo hacia un régimen diferente al reconocido. 60.
La jurisprudencia invocada por el recurrente (SL-3501-2022) se refiere a la forma de cálculo de la tasa de reemplazo dentro del régimen general de la Ley 100 de 1993, pero no se refiere a la posibilidad de desplazar un régimen anterior ya consolidado, ni constituye precedente que habilite la aplicación automática de la Ley 797 de 2003 cuando el afiliado ya tiene un régimen pensional definido por norma previa. 61.
En consecuencia, no se advierte sustento jurídico suficiente para acoger la favorabilidad invocada. El recurrente omite demostrar la concurrencia normativa, la duda interpretativa, la aplicabilidad material del régimen alterno y la razonabilidad de su selección. Por tanto, el argumento debe ser desestimado y confirmarse la decisión que negó la aplicación de la Ley 797 de 2003 al caso concreto.
III. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. 62. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se condena en costas en esta instancia, pues no se evidencia su causación. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2024, por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de Sala de Decisión Cuarta, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, [13] (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada