REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Agotadas las etapas procesales precedentes y al no existir vicios o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala de Decisión a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia, de conformidad con los artículos 21 de la Ley 393 de 1997 y 187 del CPACA.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Solicitud de cumplimiento 1. La Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama – COOFLOTAX, a través de su representante legal, presentó demanda para el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos (art. 146 CPACA), con el objeto de que se ordene a la Superintendencia de Transporte que dé cumplimiento a su deber de control, inspección y vigilancia del transporte terrestre y por ende (i) tome las medidas necesarias para hacer cumplir la Resolución No. 2634 del 31 de mayo 1993 mediante la cual se regula la operación de la ruta Duitama – Tunja y viceversa, a fin de que se garantice a las empresas de transporte Autoboy S.A. y Cootrachica se ajusten a la capacidad transportadora otorgada para el cubrimiento de la ruta, (ii) ordene a las terminales de transporte de pasajeros de Duitama y Tunja den cumplimiento a la citada resolución. Fundamentos fácticos 2.
La parte accionante manifestó que, conforme a la Resolución No. 2634 del 31 de mayo de 1993, expedida por el Instituto Nacional de Transporte (Intra), hoy Ministerio de Transporte, las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica Ltda están autorizadas para operar la ruta Duitama – Tunja y viceversa. En virtud de dicha resolución, Autoboy S.A. puede prestar el servicio con seis vehículos tipo microbús, mientras que Cootrachica Ltda. está habilitada para hacerlo con diez vehículos del mismo tipo.
Además, ambas compañías cuentan con libertad de horarios, de acuerdo con lo establecido en la Resolución No. 104 de 1999. 1 Documento 6 anotación 3 Samái. ACCIONANTE: COOPERATIVA COOFLOTAX ACCIONADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE REFERENCIA: 15001-23-33-000-2025-00259-00 ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2025-00259-00 Sentencia de primera instancia 2 3.
No obstante, según la información suministrada por la Terminal de Transportes de Duitama, se evidenció que las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica Ltda están operando en la ruta Duitama – Tunja con un número de vehículos superior al autorizado. 4. Indicó que el 18 de julio de 2025 radicó la petición No. 20255340791702 (sic) ante la Superintendencia de Transporte, con el propósito de solicitar el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución No. 2634 de 1993.
TRÁMITE PROCESAL 5. La parte accionante presentó la solicitud de cumplimiento el 26 de agosto de 20252, asignada por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Duitama. Mediante auto fechado el 27 de agosto de 20253, dicho despacho judicial decidió no avocar conocimiento del asunto por falta de competencia y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá. 6.
El asunto se radicó en esta Corporación el 11 de septiembre de 20254, procediendo el Despacho a inadmitir la solicitud con auto del 16 del mismo mes y año5. Subsanada la demanda se admitió con auto proferido el 26 de septiembre del presente año6. La providencia concedió 3 días a la entidad accionada para que se hiciera parte en el proceso, de conformidad con el inciso 2.º del artículo 13 de la Ley 393 de 1997, quien además debía allegar como prueba certificación de vigencia de la Resolución No. 2634 del 31 de mayo de 1993 «Por la cual se reestructuran unas rutas y horarios a unas empresas de transporte en Boyacá», para los mismos efectos se ordenó oficiar al Ministerio de Transporte. 7.
Las notificaciones respectivas se surtieron el 20 de mayo de 2024 por medio de mensaje de datos7. PRONUNCIAMIENTO DE LA ENTIDAD ACCIONADA8 8. El apoderado de la Superintendencia de Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que dicha entidad no ha incurrido en el incumplimiento de normas con fuerza material de ley ni de actos administrativos. 9.
Señaló que solo tuvo conocimiento del presunto incumplimiento de la resolución No. 2634 de 1993 por parte de las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica Ltda cuando el demandante presentó la solicitud previa. En consecuencia, la Superintendencia procedió de manera inmediata a requerir 2 Documento 7 anotación 3 Samái. 3 Documento 8 anotación 3 Samái. 4 Anotación 1 Samái. 5 Anotación 5 Samái. 6 Anotación 12 Samai. 7 Anotaciones 16 y 17 Samai. 8 Anotación 21 Samai.
Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2025-00259-00 Sentencia de primera instancia 3 información adicional tanto al demandante como a las empresas involucradas, la cual se encuentra actualmente en análisis para determinar si existen méritos suficientes que justifiquen la adopción de alguna medida de orden administrativo o el inicio de procesos administrativos sancionatorios. 10.
Formuló como excepción la «Improcedencia del medio de control en el presente asunto», la cual sustentó en que conforme al inciso segundo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 la acción de cumplimiento no procede cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo; y señala que tal y como se afirmó anteriormente, recibida la comunicación por parte del actor la Superintendencia de Transporte procedió a realizar el análisis correspondiente de conformidad con las funciones asignadas en el Decreto 2409 de 2018. 11.
Explicó además que de conformidad con lo establecido en el artículo 52 del CPACA, la Superintendencia de Transporte tiene 3 años, desde la presunta infracción de normas de tránsito y transporte, para imponer la sanción correspondiente, previo el agotamiento de las etapas del procedimiento administrativo sancionatorio regulado por la misma norma.
II. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO 12. Se contraen a establecer si: ¿La acción en este caso es improcedente, como lo alega la parte accionada, por existir otros mecanismos judiciales para lograr el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control para hacer cumplir la Resolución No. 2634 de 1993 por parte de las empresas de servicio público de transporte Autoboy S.A. y Cootrachica? ¿El acto administrativo señalado como incumplido contiene un mandato imperativo e inobjetable dirigido a la Superintendencia de Transporte en los términos que lo solicita la parte demandante? ANÁLISIS DE LA SALA 13.
Al contestar la demanda, la Superintendencia de Transporte argumentó que la accionante disponía de otros mecanismos para la defensa de sus derechos. Se refirió concretamente a la actuación administrativa que inició con ocasión de la solicitud que presentó la empresa demandante ante la entidad por el presunto incumplimiento de la Resolución No. 2634 de 1993 por parte de las empresas que prestan el servicio público de transporte terrestre - Autoboy S.A. y Cootrachica.
Refirió que procedió a solicitar información adicional a dichas compañías con el fin de determinar si existían fundamentos para adoptar alguna medida administrativa o iniciar procesos sancionatorios. Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2025-00259-00 Sentencia de primera instancia 4 14. Al respecto, el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997 establece que la acción de cumplimiento no procede “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”. 15.
Sin embargo, el mecanismo de protección señalado por la Superintendencia de Transporte no constituye una acción de naturaleza judicial. Se trata de un procedimiento administrativo que no puede calificarse como de instrumento judicial en los términos del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 a efectos de que se actualice la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento. 16.
Por tanto, no prospera el argumento de defensa de la entidad referido a la improcedencia de la acción. 17. Conforme a lo dispuesto en los artículos 5º y 6º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento debe dirigirse contra la autoridad pública o el particular que, en ejercicio de funciones públicas, esté obligado a ejecutar la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo cuya observancia se reclama. 18.
El Consejo de Estado9 ha señalado que el mandato contenido en la norma o en el acto administrativo debe revestir un carácter imperativo e inobjetable, y estar dirigido específicamente a la autoridad pública o al particular que, en ejercicio de funciones públicas, esté obligado a su cumplimiento y frente al cual se promueve la acción de cumplimiento. 19.
La norma cuyo cumplimiento pretende la parte demandante es la Resolución 2634 del 31 de mayo de 1993, «por la cual se reestructuran unas rutas y horarios a unas empresas de transporte en Boyacá», proferida por el Instituto Nacional de Transporte. En su artículo primero dispuso: «ARTÍCULO PRIMERO: Reestructurar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros a las empresas COOFLOTAX LTDA, AUTOBOY S.A., COOTRACHICA LTDA, FLOTA SUGAMUXI S.A. y COOTRADELSOL LTDA, en las rutas Tunja – Duitama y viceversa, Duitama – Sogamoso y viceversa y Duitama – Santa Rosa y viceversa de la siguiente manera: a) Tunja – Duitama y viceversa Cooflotax: 40 vehículos Autoboy S.A.: 6 vehículos Cootrachica: 10 vehículos (…)
ARTÍCULO TERCERO: Las autoridades de transporte y tránsito serán las encargadas de velar por el estricto cumplimiento del presente acto administrativo. 9 Sentencia del 25 de febrero de 2021, Consejo de Estado – Sala de lo Contencios Administrativo – Sección Quinta, radicado No. 25000-23-41-000-2019-00945-01. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2025-00259-00 Sentencia de primera instancia 5 (…)». (Negrilla fuera de texto). 20. Conforme a las pretensiones de la demanda, la empresa Cooperativa Cooflotax busca que, a través de esta acción, se ordene a dicha entidad pública adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la Resolución No. 2634 del 31 de mayo de 1993 por parte de las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica. 21.
Advierte la Sala de Decisión que los artículos transcritos de la Resolución 2634 de 1993 no imponen un mandato perentorio, claro y directo, dirigido a la Superintendencia de Transporte de adoptar de manera específica la decisión que reclama la empresa accionante. Es así que la pretensión de la demanda excede el objeto y la finalidad de la acción de cumplimiento, ya que lo que realmente se pretende es que la Superintendencia emita una decisión que requiere previamente de un procedimiento administrativo. 22.
De conformidad con el artículo 4º del Decreto 2409 de 201810 corresponde a la Superintendencia de Transporte ejercer las funciones de «vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este decreto.». 23.
De conformidad con el artículo 5º del mismo decreto, algunas de las funciones que corresponde a la Superintendencia de Transporte en virtud de la delegación, son: «(…) 3. Vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte, salvo norma especial en la materia.
(…) 5. Realizar visitas de inspección, interrogar, tomar declaraciones y, en general, decretar y practicar pruebas, con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones de la normativa cuyo control es de competencia de la Superintendencia. 6. Solicitar a las autoridades públicas y particulares, el suministro y entrega de documentos públicos, privados, reservados, garantizando la cadena de custodia, y cualquier otra información que se requiera para el correcto ejercicio de sus funciones. 7.
Ordenar planes de mejoramiento, mediante acto administrativo de carácter particular, y cuando así se considere necesario, con la finalidad de subsanar las dificultades identificadas a partir del análisis del estado jurídico, contable, económico y/o administrativo interno de todos aquellos quienes presten el servicio de transporte, los puertos, las concesiones o infraestructura, servicios conexos y los demás sujetos previstos en la normativa vigente. 8.
Adelantar y decidir las investigaciones administrativas a que haya lugar por las fallas en la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2025-00259-00 Sentencia de primera instancia 6 concesiones e infraestructura, servicios conexos, y o en la protección de los usuarios del sector transporte, de acuerdo con la normativa vigente. 9.
Imponer las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la normativa vigente, como consecuencia de la infracción de las normas relacionadas con la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte. (…) 11. Ordenar, mediante acto administrativo de carácter particular y cuando así proceda, los correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de los prestadores del servicio de transporte, los puertos, las concesiones o infraestructura, servicios conexos, y los demás sujetos previstos en la ley. 12.
Decretar medidas especiales o provisionales en busca de garantizar la debida prestación del servicio público de transporte, así como la correcta operación de los servicios conexos en puertos, concesiones e infraestructura, siempre privilegiando la protección de los derechos de los usuarios en los términos señalados en la normativa vigente. 13.
Impartir instrucciones para la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte, así como en las demás áreas propias de sus funciones; fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los trámites para su cabal aplicación. (…)» 24.
Las funciones de vigilancia, inspección y control por parte de la Superintendencia de Transporte se concretan, entre otras, en la adopción de decisiones correctivas, en medidas especiales o provisionales que deben estar precedidas de una actuación de la administración con respeto al derecho al debido proceso, especialmente a sus garantías de representación, defensa y contradicción (art.3 Ley 1437/11).
Además, en la potestad sancionatoria que está sujeta al procedimiento establecido en el artículo 47 de la Ley 1437/11. 25. En este caso se encuentra acreditado que la superintendencia accionada inició una actuación administrativa a partir de la radicación de la petición No. 20255340791672, presentada por la empresa aquí demandante el 18 de julio de 2025.
En dicha solicitud, el peticionario requirió a la superintendencia que, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, adoptara las medidas de cumplimiento de la Resolución No. 2634 del 31 de mayo de 1993, por parte de las terminales de transporte de Tunja y Duitama, así como de las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica. 26.
En respuesta a la solicitud presentada, la Directora de Promoción y Prevención de Tránsito y Transporte Terrestre de la Superintendencia de Transporte emitió el oficio No. 20258600463041 del 15 de agosto de 2025, mediante el cual informó que, conforme a las funciones asignadas por el Decreto 2409 de 2018, realizaría un análisis integral de las condiciones en que se presta el servicio en la ruta Tunja – Duitama.
En consecuencia, señaló que requirió a las empresas de transporte involucradas para que aportaran la documentación Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2025-00259-00 Sentencia de primera instancia 7 pertinente, lo cual quedó acreditado mediante los oficios Nos. 2025860046302110, 2025860046303111 y 2025860046304112, todos fechados el 15 de agosto de 2025. 27.
En consecuencia, será dentro del procedimiento administrativo en curso donde la Superintendencia de Transporte determine si debe adoptar medidas correctivas o especiales, e incluso imponer sanciones, con el propósito de remediar el presunto incumplimiento de la resolución invocada por la parte demandante. 28. Por lo tanto, se reitera que la Resolución No. 2634 del 31 de mayo de 1993 no consagra un mandato imperativo Superintendencia de Transporte para que, de manera inmediata e inobjetable, sin agotar un procedimiento administrativo, adopte medidas correctivas o sancionatorias contra las empresas demandadas.
Lo que corresponde a la superintendencia es adelantar el trámite administrativo pertinente frente a la queja presentada por la empresa demandante y, con plena garantía del debido proceso de las empresas involucradas, adopte las decisiones que legalmente procedan. 29. Finalmente, si lo que la empresa demandante pretende es que, conforme al artículo tercero de la Resolución 2634 de 1993, la Superintendencia de Transporte inicie la actuación administrativa que corresponda para el cumplimiento del acto administrativo, se tendría que señalar que la superintendencia inició la actuación administrativa con ocasión de la petición del 18 de julio de 2025, por lo que la autoridad no estaría en renuencia. 30.
Por lo expuesto, la Sala de Decisión desestimará la solicitud de cumplimiento de la resolución aludida. CONDENA EN COSTAS 31. Teniendo en cuenta el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal no dictará condena en costas, en razón a que la demanda no careció de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de cumplimiento presentada por COOFLOTAX en contra de la Superintendencia de Transporte, por las razones expuestas en el acápite de cuestión previa de esta providencia. 10 Documento 20258600463021 de la carpeta
4. PYP REQUIERE A AUTOBOY Y A COOTRACHICA 11 Documento 20258600463031 ibídem 12 Documento
3. RTA DE COOFLOTAX A REQ. DE PYP ibídem Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2025-00259-00 Sentencia de primera instancia 8 SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: NOTIFICAR personalmente la presente decisión a las partes, como lo indica el artículo 8.º de la Ley 2213 de 2022, en concordancia con el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: En los términos del inciso final del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el artículo 7.º de la misma norma, ADVERTIR que, una vez esta sentencia adquiera firmeza, hará tránsito a cosa juzgada y no podrá instaurarse una nueva acción con la misma finalidad.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.