TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ DESPACHO No. 5 MAGISTRADA: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Demandante: Andrés Felipe Correa Vélez Demandado: Asamblea Departamental de Boyacá Expediente: 15001 23 33-000-2025 00072-001 OBJETO DE LA DECISIÓN Procede el Despacho a pronunciarse sobre la solicitud de suspensión provisional elevada respecto de la Ordenanza Nro. 005 del 16 de mayo de 2023, expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, “por medio de la cual se conceden beneficios tributarios transitorios por traslado de matrícula de vehículos automotores particulares en el Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 1. En ejercicio del medio de control de nulidad el señor Andrés Felipe Correa Vélez solicitó que se declare la nulidad de la Ordenanza Nro. 005 del 16 de mayo de 2023, por considerar que la misma fue expedida incurriendo en el vicio de legalidad de falta de competencia. 1.2. Solicitud de medida cautelar 2.
En un acápite de la demanda el actor solicitó la suspensión provisional del acto acusado con base en los siguientes argumentos. 3. Luego de explicar el contenido del artículo 231 del CPACA, argumentó que la ordenanza demandada infringe los artículos 1, 2, 6, 121, 123, 150 (numeral 12), 287, 288, 300 (numeral 4) y 338 de la Constitución Política y Ley 488 de 1998, porque “La Asamblea Departamental estableció un beneficio tributario directo sobre el Impuesto de Vehículos Automotores que no estaba contemplado en la Ley, extralimitando sus funciones, toda vez 1 Link expediente: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150012333000202500072001500123 2 Índice 02 SAMAI.
Expediente: 15001 23 33 000 2025 00072 00 Medio de control: Nulidad Demandante: Andrés Felipe Correa Vélez Demandado: Asamblea Departamental de Boyacá 2 que esta es una potestad exclusiva del legislador al tratarse de tributos de orden nacional.”. 1.3. Pronunciamiento de la entidad demandada3 4. Por medio de auto del 29 de agosto de 20254, se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar. 5.
A través de memorial del 9 de octubre de 2025, la parte demandada se pronunció oponiéndose a su prosperidad, por estimar que la Asamblea Departamental de Boyacá se encontraba facultada para expedir el acto acusado en el marco de las competencias constitucionales y legales previstas en los artículos 300 y 305 de la Constitución Política y la Ley 2200 de 2022. 6.
Reiteró que no están dados los presupuestos del artículo 231 ibidem, afirmación que respaldó citando varias decisiones del Consejo de Estado. 7. Expresó que la parte actora no logró acreditar la contrariedad del acto con las normas superiores y tampoco la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la suspensión provisional del mismo.
Esto, por cuanto la solicitud parte de interpretaciones subjetivas carentes de respaldo probatorio que no logran desvirtuar en esta etapa preliminar la presunción de legalidad en los términos del artículo 88 del CPACA. 8. Finalmente, pidió negar la medida. 1.4. Concepto del Ministerio Público5 9. El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho rindió concepto en el que solicitó decretar la suspensión de la ordenanza demandada bajo las siguientes consideraciones. 10.
Después de referirse a los antecedentes del caso y explicar detalladamente los requisitos para el decreto de las medidas cautelares en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo descendió al caso concreto y aseguró que de acuerdo con los artículos 138, 139 y 150 de la Ley 488 de 1998, el impuesto sobre vehículos automotores es un gravamen nacional creado a favor de las entidades territoriales y con participación de los departamentos, a quienes les corresponde el 80%, mientras que a los municipios el 20%.
En ese sentido, el establecimiento del beneficio tributario contenido en la ordenanza desconoce que las asambleas departamentales no pueden disponer de él, tal como lo señaló el Consejo de estado en decisión proferida en el expediente 25417. 3 Índice 23 SAMAI. 4 Índice 5 SAMAI. 5 Índice 19 SAMAI. Expediente: 15001 23 33 000 2025 00072 00 Medio de control: Nulidad Demandante: Andrés Felipe Correa Vélez Demandado: Asamblea Departamental de Boyacá 3 11.
Agregó que, si bien el acto alude a un beneficio transitorio, la forma en que quedó redactada no permite tener claridad sobre el límite temporal en que el beneficio se extinguiría y, además, afecta el recaudo de las entidades territoriales beneficiarias, vulnerando el artículo 150 de la Ley 488 de 1998 modificado por el artículo 107 de la Ley 633 de 2000, que estableció los porcentajes de participación de los tributos. 12.
Finalmente, dijo que están demostrados los presupuestos para decretar la suspensión provisional del acto acusado, ya que si se aceptara que la Asamblea Departamental de Boyacá podía establecer esas excepciones o beneficios tributarios, ello solo podría ser posible sobre el porcentaje que le corresponde al departamento, sin tocar los recursos que serían asignados a los municipios, ya que respecto a ellos la ley no previó facultades.
II. CONSIDERACIONES 2.1. La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 13. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 14.
Asimismo, supedita su procedencia al cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que sea solicitada por el demandante o por quien la ley le otorgue esa facultad; (ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y, (iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acrediten al menos de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados6.
No se requiere que la violación sea manifiesta, sino que, de la confrontación del acto con las normas vulneradas, se pueda deducir la ilegalidad del mismo. 15. Es por ello, que corresponde a quien solicita la medida, llevar al juez los argumentos que le permitan adoptar una decisión con suficiencia. Así, «la carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantiza que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia»7. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 2 de septiembre de 2024, Exp. 11001-03-26-000-2024- 00080-00, CP.
José Roberto Sáchica Méndez. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 18 de julio de 2016, Exp. 11001-03-24-000-2016-00111-00. Expediente: 15001 23 33 000 2025 00072 00 Medio de control: Nulidad Demandante: Andrés Felipe Correa Vélez Demandado: Asamblea Departamental de Boyacá 4 16. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que en virtud del artículo 229 del CPACA8 la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 2.2.
Análisis del caso concreto 17. El demandante solicitó la suspensión provisional de la Ordenanza Nro. 005 del 16 de mayo de 2023, que concedió unos beneficios tributarios transitorios por traslado de matrícula de vehículos automotores particulares al Departamento de Boyacá, bajo la premisa de que la misma fue expedida sin competencia e infringiendo el marco normativo que regula el impuesto nacional sobre vehículos automotores. 18.
Como quiera que el medio de control propuesto en este caso corresponde al de nulidad, la suspensión provisional tendrá vocación de prosperidad si el acto acusado infringe las normas invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud debidamente sustentada, con el fin de evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico continúen surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su legalidad. 19.
Pues bien, el artículo primero de la ordenanza demandada establece el beneficio tributario y el artículo segundo aspectos operativos para hacerlo efectivo así: 8 “ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
(…) La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.” Expediente: 15001 23 33 000 2025 00072 00 Medio de control: Nulidad Demandante: Andrés Felipe Correa Vélez Demandado: Asamblea Departamental de Boyacá 5 20. Para resolver sobre el particular, debe indicarse que el artículo 287 de la Constitución Política establece el principio de autonomía de las entidades territoriales, el cual comprende la facultad que tienen para “3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. A su turno, 294 ibidem, también prevé la posibilidad de que establezcan exenciones o tratamientos preferenciales en sus tributos, respecto de los cuales no puede tener injerencia la ley. 21. Por su parte, la Ley 488 de 1998, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales” reguló lo relacionado con el impuesto sobre vehículos automotores, cedido a los municipios, distritos y departamentos.
Allí se reguló lo relacionado con los beneficiarios del tributo, el hecho generador, los vehículos gravados, entre otros aspectos, de los cuales se destaca su administración y control. 22. Sobre este último tema, el artículo 147 de la mencionada ley señala que “El recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y devolución del impuesto sobre vehículos automotores, es de competencia del departamento o distrito en cuya jurisdicción se deba pagar el impuesto.”.
Tal disposición no desvirtúa el carácter nacional del impuesto y en razón a ello, en esta etapa preliminar del proceso se puede concluir que la Asamblea Departamental de Boyacá no se encontraba facultada para establecer las exenciones o beneficios tributarios contenidos en el acto acusado, cuando el legislador describió de manera detallada las labores que respecto al mismo le correspondían, sin que esa habilitación legal pueda extenderse a los elementos del tributo. 23.
Esta postura se encuentra en consonancia con lo decidido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, entre otras, en providencia del 23 de mayo de 2024, en la que al Expediente: 15001 23 33 000 2025 00072 00 Medio de control: Nulidad Demandante: Andrés Felipe Correa Vélez Demandado: Asamblea Departamental de Boyacá 6 resolver un recurso de apelación en contra de una providencia que dispuso la suspensión provisional de una ordenanza con similar objeto al aquí estudiado explicó: “De la confrontación del artículo acusado y las disposiciones transcritas, la Sala considera que se debe confirmar la medida cautelar decretada por el a quo, por cuanto lo dispuesto en los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 de 2018, desconoce el artículo 147 de la Ley 489 de 1998, que prevé las facultades de administración y control del impuesto sobre vehículos automotores otorgadas a las entidades territoriales allí indicadas.
En efecto, los descuentos del impuesto de vehículos automotores contenidos en los citados incisos, esto es, del 70% por la radicación de la matrícula en cualquier entidad de tránsito del departamento de Norte de Santander y del 50% por los 3 años siguientes al año de traslado de las respectivas carpetas a esa jurisdicción, corresponden materialmente a exenciones que la Asamblea Departamental no podía conceder, pues con ello se desbordan las facultades de administración y control del impuesto, señaladas en el artículo 147 de la Ley 488 de 1998.
La Sala precisa, contrario a lo expuesto por la recurrente, que de conformidad con el citado artículo 147, las facultades de administración y control del mencionado impuesto se relacionan con el «recaudo, la fiscalización, proferir liquidaciones oficiales, la discusión, el cobro y la devolución del impuesto» y, por tanto, el establecimiento de descuentos tributarios configura una «falta de competencia y extralimitación de funciones» de la referida asamblea departamental.
Como se indicó, los descuentos señalados en la norma demandada sí corresponden a exenciones, que alteran y afectan los elementos del impuesto, toda vez que «como una de las especies de beneficios tributarios, restringen anticipadamente el hecho gravado, para que la obligación tributaria no nazca frente a determinados hechos generadores o sujetos, o para disminuir su cuantía con técnicas de desgravación que reduzcan las partidas integrantes de la base gravable o de la tarifa y que, en todo caso, deben ajustarse a criterios razonables y equitativos»9. 24.
En síntesis, el Despacho se encuentra procedente la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
DECRETA R la suspensión provisional de la de la Ordenanza Nro. 005 del 16 de mayo de 2023, expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, “por medio de la cual se conceden beneficios tributarios transitorios por traslado de matrícula de vehículos automotores particulares en el Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta decisión. Notifíquese y cúmplase ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 23 de mayo de 2024, expediente 54001-33-33-000-2022-00242-01 (28061), Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.