REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 17 de octubre de 2025 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 Magistrado ponente: Luis Ernesto Arciniegas Triana Se ocupa la Sala de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES Nelson Andrés Villabona Rueda en su calidad de Personero Municipal de Tunja, en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Municipio de Tunja, con el fin de que se dé cumplimiento al inciso 2 del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, consistente en la contratación de una póliza de seguro de vida a favor del Personero por muerte violenta, y se “disponga que dicha obligación se cumpla para todas las vigencias restantes del período institucional (2024–2028), garantizando así la estabilidad y protección legal durante todo el ejercicio del cargo”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto de 4 de agosto de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, en contra del municipio de Tunja, Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 2 notificada vía correo electrónico el 5 de agosto de 2025, con la finalidad de que contestara, oportunidad en la que se pronunció. III EL FALLO APELADO El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja en sentencia de 3 de septiembre de 2025, en el ordinal 1° declaró improcedente la acción de cumplimiento presentada por el señor Nelson Andrés Villabona Rueda contra el municipio de Tunja.
En cuanto al requisito se renuencia resalta que el señor Nelson Andrés Villabona Rueda, en calidad de personero municipal de Tunja ha remitido diferentes peticiones a la administración municipal solicitando la contratación del seguro de vida por muerte violenta a su favor. No obstante, también advierte que no puede pasarse por alto que en la contestación a la demanda la apoderada de la entidad accionada manifestó que el requisito de procedibilidad no se encuentra acreditado, toda vez que el ente territorial ha dado respuesta a cada una de las solicitudes.
No obstante, concluye que, contrario a lo manifestado por la apoderada del municipio de Tunja, “en el caso bajo estudio se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la presente acción de cumplimiento, pues conforme a lo señalado por el Consejo de Estado, en las solicitudes elevadas por el señor Nelson Andrés Villabona Rueda, se evidencia la petición concreta de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, el señalamiento de la disposición que consagra la obligación y la explicación del sustento en que se funda el incumplimiento.
Además, en la solicitud de 14 de noviembre de 2024 se hizo referencia expresa a la intención de constituir en renuencia al ente accionado con el incumplimiento del mandato contenido en el incido 2° del artículo 177 de la Ley 136 de 1994”. Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 3 Por consiguiente, aduce que las respuestas de la administración municipal implicaron una negativa tácita y, por tanto, fueron contrarias al querer del accionado.
Luego, concluye que en el presente caso se encuentra acreditada la constitución en renuencia y por lo mismo, “no tiene vocación de prosperidad el argumento presentado por la apoderada del municipio de Tunja relacionado con la improcedencia de la acción por la falta del requisito de procedibilidad de constitución en renuencia”. No obstante, advierte que se persigue el cumplimiento de una norma que establece gastos, configurándose en su sentir una de las causales de improcedencia establecida en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997.
Agrega que la acción de cumplimiento no es procedente para reclamar ante un juez constitucional el cumplimiento de una norma de contenido material o acto administrativo que impliquen un gasto público, a menos que haya sido ordenado en el presupuesto de la entidad y se haya realizado la apropiación del mismo. Estima que la compra del seguro reclamado por el accionante implica ordenar que se cree una apropiación, pues asegura que no se demostró la existencia un rubo presupuestal creado para el efecto, lo que demuestra la configuración de causal de improcedencia. También resalta que la falta de apropiación creada para la compra del seguro de vida por muerte violenta del personero municipal de Tunja, “se evidencia en la falta de claridad de la partida que debe afectarse, pues el demandante insiste en que debe imputarse al presupuesto de la administración central y la Alcaldía de Tunja que el gasto debe hacerse con cargo al presupuesto asignado a la Personería Municipal”.
En este punto, trae a colación lo dicho por la Sección Quinta del Consejo de Estado relativo a que “esa causal puede ser superada cuando dicho gasto está Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 4 debidamente presupuestado, es decir, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto que debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para el cual está concebido, y será en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento devendrá procedente1”, lo cual estima que no ocurre en el presente caso, donde no se acreditó que en el presupuesto municipal se haya apropiado una partida para la adquisición del referido seguro.
Adicionalmente, resalta que la apoderada de la entidad territorial en la contestación indicó que no existe presupuesto en la actual vigencia fiscal para la contratación del seguro de vida por muerte violenta del personero municipal, en razón al principio de anualidad. Y que el señor Villabona Rueda no demostró la existencia de un rubro destinado a dicho seguro, que le permitiera exigir su cumplimiento y no su creación. IV IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión del juez administrativo, el demandante apela la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque la decisión de primera instancia y en consecuencia se ordene a la Alcaldía de Tunja lo siguiente: “1.Que se proceda a cumplir con lo expresamente establecido en el inciso segundo del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 y en consecuencia se materialice la inmediata contratación del seguro por muerte violenta en favor del Personero de Tunja. 2.
Que se disponga que dicha obligación se cumpla para todas las vigencias restantes del período institucional (2024–2028), garantizando así la estabilidad y protección legal durante todo el ejercicio del cargo. 3. Que se impongan las condenas en costas y demás consecuencias legales que correspondan por el incumplimiento injustificado de una obligación legal, clara y expresa. 4.
Las demás medidas que su señoría considere pertinentes, para garantizar la transparencia y eficacia de la acción de cumplimiento y el adecuado cumplimiento de lo establecido en el inciso segundo del artículo 177 de la Ley 136 de 1994”. 1 Consejo de Estado. Sección Quinta, MP Gloria María Gómez Montoya. Quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025).
Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO. Radicación: 25000-23-41-000-2024-02019-01. Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 5 Aduce que el artículo 177 Ley 136 de 1994 consagra la obligación de contratar un seguro de vida para el personero municipal, medida que en su sentir responde a la necesidad de proteger la integridad personal y familiar de quien asume esa función pública.
Que el personero municipal, en su rol de defensor de los derechos humanos, de los intereses de la comunidad y de garante del cumplimiento de la ley en el ámbito municipal, “está expuesto a riesgos que pueden comprometer su vida, especialmente en contextos donde la denuncia o el control ejercido incomoda a actores ilegales o corruptos”.
Frente a la apreciación que hace el a quo respecto a que no se demostró por parte de la Personería Municipal un rubro, expone “que tal como lo señala la normatividad, el seguro de vida debe ser contratado por el Alcalde con erario de la Administración Municipal y no de la Personería Municipal”. Precisa que dentro del anexo del Decreto 0477 de 2024, desagregación del Presupuesto del Municipio de Tunja, existe un rubro designado para el servicio de seguros en cuantía de $1.100.000.000 mencionado como A.2.1.2.02.02.007.01, el cual en su criterio “está claramente destinado para la adquisición de todos y cada uno de los seguros que debe adquirir la Alcaldía de Tunja, en cabeza del señor Alcalde, dentro del desarrollo del funcionamiento de la Administración Municipal”.
Así mismo, manifiesta que, entre dichos seguros, está la obligación clara, expresa e inequívoca que fundamenta la presente acción de cumplimiento, que tiene que ver “con el deber que tiene el Alcalde de contratar y suministrar el seguro de vida al Personero Municipal, conforme con lo previsto en el artículo 177 de la mencionada Ley 136 de 1994, tal como se evidencia en la siguiente imagen y en el mencionado Decreto 0477 de 2024, archivo que adjunto a la presente Impugnación: Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 6 V.TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 15 de septiembre de 2025 el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja concedió en el efecto suspensivo la impugnación ante esta Corporación interpuesta por la parte demandante, siendo repartida al Despacho el 16 del mismo mes y año y nuevamente ingresó el proceso el 6 de octubre de 20252.
VII CONSIDERACIONES 1. Competencia Este Tribunal es competente para decidir en segunda instancia la acción constitucional de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 273 de la Ley 393 de 1997. 2 Empero, mediante auto del 30 de septiembre el despacho resolvió devolver por la Secretaría de esta Corporación al juzgado de origen el proceso de la referencia con la finalidad de que se pronuncie sobre la concesión o no de la impugnación interpuesta por el señor Nelson Andrés Villabona Rueda en su calidad de Personero Municipal de Tunja, contra la sentencia de 3 de septiembre de 2025, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción (SAMAI 4), que se notificó el 1° de octubre.
Y por auto de 6 de octubre de 2025 el a quo se pronunció, precisando que el recurso de apelación sí había sido concedido como se aprecia en el índice del aplicativo Samai 15 de primera instancia, sin embargo, advierte que la actuación sólo aparece si en el historial de actuaciones se selecciona la opción ver todas las actuaciones, “pues de lo contrario, por error del sistema, que fue reportado al área pertinente y está pendiente de solución, la actuación se oculta desapareciendo también el consecutivo correspondiente, saltándose del índice 14 al 16” (SAMAI 10). 3 “Presentada debidamente la impugnación, el Juez remitirá el expediente a más tardar al día siguiente al superior jerárquico”.
Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 7 2. Lo que se debate 2.1 Tesis del juez de primera instancia La acción de cumplimiento es improcedente cuando la norma que se pretende hacer cumplir implica la realización de un gasto público que no se encuentra previamente apropiado en el presupuesto de la entidad obligada.
El cumplimiento de la norma (inciso 2° del artículo 177 de la Ley 136 de 1994) implica ordenar la contratación de un seguro de vida para el personero municipal. Para ello se requiere que haya una apropiación presupuestal previa destinada a cubrir ese gasto. No se demostró que en el presupuesto municipal hubiera un rubro específico para esa obligación. 2.2 Tesis de la parte demandante -apelante Sí existe apropiación presupuestal en el presupuesto del Municipio de Tunja para cubrir la obligación legal establecida en el inciso segundo del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, por lo que la acción de cumplimiento es procedente y la Alcaldía debe contratar el seguro de vida por muerte violenta a favor del personero municipal.
El demandante menciona de manera específica el rubro A.2.1.2.02.02.007.01 del Decreto 0477 de 2024, con una apropiación de $1.100.000.000, que —según su interpretación— cubre todos los seguros que la alcaldía debe contratar, incluyendo el seguro de vida para el personero. 2.3 Planteamiento del problema jurídico En virtud de las posturas planteadas, y las pruebas obrantes en el expediente se determinará en primer lugar, si se satisfacen en el presente caso los requisitos mínimos para que prospere el medio de control de la referencia. Superado el anterior examen, se analizará si es procedente la acción de cumplimiento para exigir a la Alcaldía de Tunja la contratación del seguro de vida por muerte violenta a favor del personero municipal, en aplicación del inciso segundo del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, teniendo en cuenta que el cumplimiento de Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 8 esta obligación implica un gasto público y que el demandante afirma que ya existe apropiación presupuestal para ello en el presupuesto del municipio. 2.4 Tesis de la Sala Conforme a la delimitación del problema jurídico propuesto, la Sala revocará la sentencia impugnada mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción, al considerar que sí procede para ordenar la contratación del seguro por muerte violenta del personero municipal, porque efectivamente la obligación se encuentra en una norma legal con un mandato imperativo (inciso 2 del artículo 177 de la Ley 136 de 1994) y se demostró la existencia de la apropiación presupuestal suficiente para su ejecución. Luego, la existencia de dicho rubro presupuestal excluye la causal de improcedencia del artículo 9° de la Ley 393 de 1997.
Para resolver el problema jurídico planteado se estudiarán las i) generalidades de la acción de cumplimiento; ii) las normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos; y se iii) resolverá el caso concreto. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento4 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda “…acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]”. 4 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016- 00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001- 33-42- 048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). Posiciones reiteradas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 4 de febrero de 2021, dentro de la ACU 25000-23-41-000-2020-00769-01(ACU), Actor: DRUMMOND LTDA Demandado: Ministerio del Trabajo.
Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 9 Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo…”5 (Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: 5 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 10 i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)6 ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedencia, pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).
Así la cosas, para la procedencia de la acción de cumplimiento, no solamente se hace necesario verificar que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, sino que dicho contenido obligacional debe ser inobjetable y expreso, es decir, que emane directamente del contenido de la norma, de modo que no requiera ninguna interpretación adicional. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 11 Al respecto, la Corte Constitucional ha destacado la importancia de éste requisito a efectos de verificar la prosperidad de la acción de cumplimiento, en los siguientes términos: “(…) De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar. Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado (…)7”.
(Destacado por la Sala) Significa lo anterior que la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera le sean reconocidos.
Por tanto, no resulta procedente a través de este mecanismo, que se dilucide el sentido que debe dársele a ciertas interpretaciones legales8. Respecto de este particular, la Sección Quinta del Consejo de Estado, ha señalado9: 7 Sentencia C-1172 de 2001. 8 Ibidem 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 2 de octubre de 2003, radicación 25000-23-24- 000-2003-1071-01(ACU).
Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 12 “…esta acción constitucional no procede para reconocer derechos o para definir exclusivamente la interpretación válida de una norma. Así, no puede ser otra la interpretación del núcleo esencial de la acción de cumplimiento, puesto que, si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos”10.
Igualmente, en sentencia del 3 de septiembre de 201411, citada posteriormente por la sentencia del 21 de abril de 2016, señaló: “Aunque la finalidad de la presente acción es hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no es posible a través de esta ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato ´imperativo e inobjetable´ en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad”. (Destacado por la Sala). Ahora, en cuanto a las características de la obligación exigible, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demanda, no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar12.
En igual sentido, la Corte Constitucional ha expresado que “Es evidente que si el requisito constitucional para estimar una acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en los cuales 10 En este mismo sentido pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado Sentencias ACU-992 de 29 de octubre de 1999, ACU-1741 de 19 de enero de 2001, ACU-803 de 8 de agosto de 2003 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de septiembre de 2014, Rad.
No. 2014-00515- 01, C.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 21 de abril de 2016, Rad. N.º 85001-23-33-000-2016-00009-01(ACU), C.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 12 Consejo de Estado, sentencias Acu – 020 del 17 de septiembre de 1997; Acu 1082 de 9 de diciembre de 1999.
Así mismo, Consejo de Estado, Sección Quinta, CP.: Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del veintinueve (29) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00773-01(ACU) Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 13 la Constitución concede un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada”13. 4.
Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política14.
Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa15.
Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”16.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, 13 Corte Constitucional, sentencia de 29 de abril de 1998, expedientes núm. D-1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D-1816, D-1817 y D-1819, actor: Francisco Cuello Duarte y otros, Magistrados Ponentes, Drs.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486- 01 16 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 14 haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado17.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “… garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”18.
Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,19 a menos que estén apropiados20; o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, 17 Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU). 18 Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000- 2012-00499-01(ACU). 19 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673- 01(ACU) 20 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493- 01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.
Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 15 en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior21. 5. Solución del caso concreto Descendiendo al fondo del asunto, a la Sala le corresponde determinar en primer lugar, si se satisfacen en el presente caso los requisitos mínimos para que prospere el medio de control de la referencia. Superado el anterior examen, se analizará si es procedente la acción de cumplimiento para exigir a la Alcaldía de Tunja la contratación del seguro de vida por muerte violenta a favor del personero municipal, en aplicación del inciso segundo del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, teniendo en cuenta que el cumplimiento de esta obligación implica un gasto público y que el demandante afirma que ya existe apropiación presupuestal para ello en el presupuesto del municipio.
Por consiguiente, la Sala analizará previamente si en el presente caso se han cumplido los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, como pasará a realizarse: -Lo que se pide cumplir La parte actora pidió el cumplimiento del inciso 2 del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, que consagra lo siguiente: “ARTÍCULO 177.
SALARIOS, PRESTACIONES Y SEGUROS. <Apartes tachados declarados INEXEQUIBLES> Los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio. La asignación mensual de los personeros, en los municipios y distritos de las categorías especial, primera y segunda será igual 21 Sentencia ibídem.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo” 14.
(Negrita fuera de texto) Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 16 al cien por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde. En los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde.
Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo (Resaltado fuera de texto). Bajo este panorama, la Sala encuentra que se cumple este requisito de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de un mandato contenido en una ley, que además está vigente, tal y como lo exige el artículo 1º de la Ley 393 de 1997. -Renuencia Para acreditar el cumplimiento del requisito de renuencia la parte demandante allega junto con la demanda los siguientes documentos: -El demandante presentó solicitud el 13 de enero de 2023, ante el alcalde mayor de Tunja, reseñando que, en noviembre de 2021, el municipio de Tunja adelantó proceso de contratación para la adquisición de la mentada póliza de manera individual para el personero, obteniendo la póliza de vida individual No. AA001815, cuya vigencia iba desde el 26 de noviembre de 2021 y hasta el 26 de noviembre de 202222. -El demandante, a través de oficio de 12 de julio de 2024, dirigido al actual alcalde mayor de Tunja, pidió nuevamente el cumplimiento a lo previsto en el inciso segundo del artículo 177 de la Ley 136 de 199423. -Mediante comunicación de 30 de julio de 2024, el almacenista general de la Unidad de Bienes y Servicios de la Alcaldía de Tunja indicó al peticionario que se estaban adelantando las gestiones para estudiar la viabilidad y 22 Expediente digital.
Pa g. 1-2 Pruebas. Í ndice 2, Samai. 23 Expediente digital. Pa g. 9-10. Pruebas. Í ndice 2, Samai. Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 17 procedencia de la contratación prioritaria y urgente de seguro de vida Personero Municipal vigencia 2024-202524. -Captura de pantalla de correo electrónico remitido a “almacén”, con el asunto “COTIZACIONES PÓLIZA DE VIDA PERSONERO DE TUNJA” 25. -El señor Nelson Andrés Villabona, por medio de oficio de 14 de noviembre de 2024, dirigido al alcalde de Tunja, reitera la solicitud de contratación del mentado seguro advirtiendo la intención de agotar la constitución en renuencia de la acción de cumplimiento26. -Oficio de 26 de diciembre de 2024, mediante el cual se responde la solicitud anterior, señalando que fue trasladada a la Unidad de Contratación Estatal Municipal con el fin de evaluar la viabilidad de lo solicitado, aportando también el documento mediante el cual se realizó el referido traslado27. -Oficio de 20 de enero de 2025, mediante el cual la Directora de la Unidad Especial de Contratación Estatal indicó al almacenista general del ente territorial que, de acuerdo al concepto emitido por el Ministerio de Hacienda, con Radicado No. 1014/2022/GEA, la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No. 0127 de 2023, de la Contraloría General de la Nación y el oficio de 22 de marzo de 2023 del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica de la Alcaldía Municipal de Tunja, los gastos del seguro por muerte violenta del personero deben imputarse a la sección presupuestal de las personerías28.
Conforme a lo anterior, para la Sala se encuentra acreditado el requisito de constitución en renuencia al que se refiere el artículo 8° de la Ley 393 de 1997. -Que el mandato cuyo cumplimiento se demanda sea imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 24 Expediente digital.
Pa g. 11. Pruebas. Í ndice 2, Samai. 25 Expediente digital. Pa g. 12. Pruebas. Í ndice 2, Samai. 26 Expediente digital. Pa g. 13-14. Pruebas. Í ndice 2, Samai. 27 Expediente digital. Pa g. 16-19. Pruebas. Í ndice 2, Samai. 28 Doc. 15. Í ndice 8, Samai. Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 18 La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”29. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional no se cumplirá el requisito bajo estudio. Conforme a ello, se traerá el contenido del inciso 2° del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, cuyo cumplimiento el demandante exigió al alcalde de Tunja por medio de los citados oficios: “Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo”.
Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de diciembre de 200330, CP. Ricardo Hoyos Duque, consideró que el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 consagró el derecho de los personeros a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo. 29 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.
(Diccionario de la Real Academia Española). 30 Reparación directa con radicado 76001-23-31-000-1995-00959-01 Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 19 En dicha oportunidad se precisó que la existencia del derecho al seguro por muerte violenta para los personeros no admite duda y la obligación de contratar dicho seguro se estableció a partir del 2 de junio de 1994, fecha en la cual cobró vigencia la Ley 136 de ese año. También se precisó en dicha ocasión respecto al seguro por muerte de los personeros, que la citada norma entró a regir en forma inmediata y, por lo tanto, “los alcaldes estaban en el deber de realizar los traslados presupuestales y contratar el seguro ordenado, previa autorización de los concejos municipales”.
Además, se sostuvo que no era necesario que el personero municipal solicitara expresamente la adquisición del seguro, “porque tal derecho no surgía de la voluntad del beneficiario sino por disposición legal”. Con fundamento en lo expuesto, advierte la Sala, que el inciso 2 del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 contiene un mandato imperativo, indudable e inobjetable que pueda ordenarse cumplir a través de la presente acción. -La acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,31 a menos que estén apropiados32.
Evidentemente, el inciso 2 del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 es una norma cuyo cumplimiento genera gastos, y por lo mismo en principio no procede su exigencia mediante la acción de cumplimiento, conforme a la legislación (Ley 393 de 1997, art. 9) y la jurisprudencia constitucional. 31 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673- 01(ACU) 32 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493- 01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.
Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 20 A dicha conclusión llegó el a quo, al considerar que el cumplimiento de la citada disposición jurídica implicaba la contratación de un seguro de vida para el personero municipal, y para ello se requiere que haya una apropiación presupuestal previa destinada a cubrir ese gasto, lo que según afirmó no se demostró, es decir, que en el presupuesto municipal hubiera un rubro específico para esa obligación. Empero, la parte demandante en la impugnación asegura que sí existe la apropiación presupuestal en el presupuesto del municipio de Tunja para cubrir la obligación legal establecida en el inciso segundo del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, concretamente señala el rubro A.2.1.2.02.02.007.01 del Decreto 0477 de 2024, con una apropiación de $1.100.000.000, que —según su interpretación— cubre todos los seguros que la Alcaldía debe contratar, incluyendo el seguro de vida para el personero.
A propósito, aporta las siguientes pruebas que respaldan su dicho: -Decreto 0477 de 16 de diciembre de 2024 “Por el cual se liquida el Presupuesto General del Municipio de Tunja para la vigencia fiscal 2025, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los ingresos y los gastos”. -Anexo del Decreto n.° 0477 del 16 de diciembre de 2024, respecto del cual se destaca lo siguiente: … Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 21 … Así pues, la Sala estima que debe accederse a la acción de cumplimiento porque el demandante logró demostrar que dicho gasto está apropiado en el rubro A.2.1.2.02.02.007.01 del anexo del Decreto 0477 de 2024 “Por el cual se liquida el Presupuesto General del Municipio de Tunja para la vigencia fiscal 2025, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los ingresos y los gastos”, por un valor de $1.100.000.000 de pesos, que ciertamente debe cubrir todos los seguros que la Alcaldía de Tunja debe contratar, como bien lo indica el demandante en la impugnación, incluyendo por disposición legal el seguro por muerte violenta para el personero, tal y como se ordena en el inciso 2 del artículo 177 de la Ley 136 de 1994.
Luego, los alcaldes municipales, como el de Tunja, deben contratar dicho seguro a favor del respectivo personero municipal, sin necesidad de que aquel lo solicite, pues como lo indicó el Consejo de Estado en el fallo atrás citado, dicho derecho “no depende de la voluntad del asegurado, sino que es obligación del alcalde adquirir el seguro”.
Dichas circunstancias particulares hacen que en este caso se tengan como superados los requisitos mínimos para que prospere el medio de control de la referencia, en relación con el cumplimiento del inciso 2 del artículo 177 de la Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 22 Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, lo cual hace procedente la acción de cumplimiento de la referencia, por las razones expuestas.
En consecuencia, se revocará la decisión del a quo y, en su lugar, se accederá a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenar al alcalde de Tunja dar cumplimiento al inciso 2° del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, en un plazo máximo de un mes, contado a partir de la notificación de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión n.º 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento, y en su lugar, CONCEDER LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO promovida por Nelson Andrés Villabona Rueda en su calidad de Personero Municipal de Tunja, por las razones expuestas.
SEGUNDO. ORDENAR al alcalde de Tunja dar cumplimiento al inciso 2° del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, en un plazo máximo de un mes, contado a partir de la notificación de esta sentencia.
TERCERO. En firme esta providencia devuélvase el proceso al juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión No 2 de la fecha. Medio De Control: Cumplimiento Demandante: Nelson Andrés Villabona Rueda Demandados: Municipio de Tunja Radicación: 15001 33 33 007 2025 00106-01 23 Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente Con salvamento de voto DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÈNEZ Magistrado