TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO 1 Tunja, veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 15001-23-33-000-2024-00301-00 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Demandado: Jhon Freddy Padilla Pérez Asunto: Resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Jhon Freddy Padilla Pérez presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el siguiente objeto: “3.1 DE LA NULIDAD: PRIMERA: Del fallo de primera instancia de fecha 10 de septiembre de 2023, proferido por la Oficina de Control Disciplinario Interno Juzgamiento No.22, dentro de la investigación disciplinaria con radicado SIE2D-EE-COSE2-2022- 28, en lo que concierne al Patrullero ERNESTO JAVIER RODRIGUEZ BARCO, a quien en virtud de lo dispuesto en el artículo 1o, lo declara responsable disciplinariamente y como consecuencia de ello impone el correctivo disciplinario de DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL POR UN TERMINO DE DIEZ (10) AÑOS.
SEGUNDA: Del Fallo de segunda instancia de fecha 20 de octubre de 2023, mediante el cual la policía Nacional-Inspección General y Responsabilidad Profesional- Inspección Delegada Región Metropolitana de Policía de la Sabana de Juzgamiento Despacho, resolvió confirmar en su integridad el fallo de Primera Instancia calendado el 10 de septiembre de 2023, proferido por la Oficina de Control Disciplinario Interno Juzgamiento No.22, dentro de la investigación con radicado SIE2D-EE-COSE2-2022, en cuanto a lo que concierne con la decisión impuesta en contra del aquí demandante.
TERCERA: De la Resolución No. 4563, de fecha 29 de diciembre de 2023 y notificada el día 20 de enero de 2024, en lo relacionado con el Patrullero ERNESTO JAVIER RODRIGUEZ BARCO, por medio de la cual en su artículo 1, ejecuto la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad General por el termino de diez (10) años, y lo retira del servicio de la Policía Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el fallo disciplinario de Primera Instancia de fecha 10 de septiembre de 2023. 1 Documento “007ED_DEMANDA_DEMANDADENULIDADYRES” índice 3 Samái 15001-23-33-000-2024-00301-00 2 3.2.
Restablecimiento del derecho: PRIMERA: Que, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados, se disponga el reintegro INMEDIATO al servicio activo de la Policía Nacional, del señor Patrullero JHON FREDDY PADILLA PEREZ, en el mismo cargo que ejercía al momento de su retiro o a uno de mayor categoría. SEGUNDA: Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos objeto de esta solicitud, se disponga, que el tiempo en el cual permanecieron el señor patrullero JHON FREDDY PADILLA PEREZ destituido, se tenga como de servicio activo, sin solución de continuidad, por lo que no debe afectar la jerarquía ni la antigüedad ni los ascensos, según el caso, y de acuerdo con el escalafón previsto para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional.
TERCERA: Que las aquí demandadas NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, paguen al demandante, la totalidad de las asignaciones, primas, bonificaciones y demás emolumentos que hubiese dejado de percibir a partir de la fecha en que se hizo efectiva la destitución (19 de enero de 2024), hasta la fecha de su restablecimiento al servicio activo, junto con sus correspondientes reajustes e indexaciones a que haya lugar. 3.3 DEL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PERJUICIOS MATERIALES CAUSADOS A MI MANDANTE POR SU INJUSTA SEPARACION DE LA POLICÍA NACIONAL: PRIMERA: Que las aquí demandadas NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, paguen al aquí demandante, la suma equivalente a 25 smlmv por concepto de PERJUICIOS MATERIALES, suma que ha tenido que sufragar por concepto de pago de honorarios de abogados, tanto dentro del proceso disciplinario objeto de esta solicitud, como los que generan la representación ante esta instancia. 3.4 DEL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PERJUICIOS MORALES CAUSADOS A MI MANDANTE POR SU INJUSTA SEPARACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL.
PRIMERA: Que las aquí demandadas NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, paguen a mi poderdante, el valor correspondiente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales por concepto de PERJUICIOS MORALES causados tanto a mi mandante como a su núcleo familiar, derivados de la injusta e ilegal destitución e inhabilidad general que le fue impuesta y que le ocasiono la Destitución e Inhabilidad General por el termino de diez (10) años del servicio activo de la Policía Nacional.
Perjuicios que se concretan en la zozobra, incertidumbre, pesadumbre y angustia que les causó tan inesperada decisión; perjuicios que de una u otra forma les cambio su proyecto de vida, causándose de paso una evidente vulneración de derechos fundamentales como son a la honra y buen nombre del Patrullero JHON FREDDY PADILLA PEREZ, quien han venido sufriendo el mayor agravio.” (Transcripción). 15001-23-33-000-2024-00301-00 3 1.2.
Los hechos La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 1.2.1. La Inspección Delegada Especial de la Policía Metropolitana de Bogotá -Grupo Control Disciplinario Interno Coper Dos, con fundamento en el informe de novedad presentado por la comandante del CAI de “Vista Hermosa” inició una indagación preliminar de tipo disciplinario, en contra del entonces patrullero Jhon Freddy Padilla Pérez, por los hechos acaecidos el 13 de mayo de 2018. 1.2.2.
Dentro de la indagación preliminar la autoridad disciplinaria decretó pruebas testimoniales, solicitó las grabaciones de los 3 canales de la Estación de Policía de Ciudad Bolívar, correspondientes a la madrugada del 13 de mayo de 2018 entre las 3:30 y las 5:30 de la mañana. Igualmente, incorporó copia del proceso penal No. 596 J-185 I.P.M MEBOG.
La parte demandante dijo que, los audios no se recibieron en su totalidad, pues, solo correspondieron a la línea 1 de la Estación de Policía de Ciudad Bolívar. 1.2.3. El 25 de enero de 2023 la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción No. 38 REMSA abrió la investigación disciplinaria y ordenó la práctica de pruebas. La parte demandante manifestó que, dicho proveído no se notificó conforme con los parámetros establecidos en el artículo 121 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 20 de la Ley 2094 de 2020, “al no habérsele citado para la notificación personal ” (transcripción). 1.2.4.
El 6 de febrero de 2023 la Oficina de Control Interno de Instrucción No. 38 REMSA ordenó el cierre de la investigación disciplinaria. 1.2.5. El 27 de febrero de 2023 la Oficina de Control Interno de Instrucción No. 38 REMSA formuló pliego de cargos en contra del demandante por: “Único Cargo, Ley 1015 de 2006 “Régimen Disciplinario para la Policía Nacional”, Titulo VI: de las faltas y sanciones disciplinarias Capítulo I: clasificación y descripción de las faltas, Artículo 34: Faltas gravísimas, Numeral 20: Manipular imprudentemente las armas de fuego o utilizarlas en estado de embriaguez o bajo los efectos de sustancias que produzcan dependencia física o síquica” (transcripción). 1.2.6.
El 9 de marzo de 2023 la Oficina de Control Interno de Instrucción No. 38 REMSA declaró impedimento para adelantar la etapa de juzgamiento. 1.2.7. Mediante el auto del 29 de marzo de 2023 la Inspección Delegada de la Regional Metropolitana de Policía de la Sabana declaró fundado el impedimento, en consecuencia, separó de la investigación a la Mayor Daissy Diana Ortega Bermúdez encargada de la Oficina de Control Disciplinario de 15001-23-33-000-2024-00301-00 4 Juzgamiento No. 22 MESAB y remitió el trámite a la Oficina de Control Interno de Juzgamiento No. 21 MESAB. 1.2.8.
El 24 de abril de 2023 la Oficina de Control Interno de Juzgamiento No. 21 MESAB avocó el conocimiento del asunto. 1.2.9. El 2 de junio de 2023 la Oficina de Control Interno de Juzgamiento No. 21 MESAB remitió el proceso al jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 22 REMSA. 1.2.10. El defensor del disciplinado presentó los correspondientes descargos y los alegatos de conclusión, oportunidades en las que informó lo relacionado con las faltas al debido proceso que se habían presentado en el curso de la investigación. 1.2.11.
El 10 de septiembre de 2023 el funcionario con atribuciones disciplinarias de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Juzgamiento No. 22 profirió fallo de primera instancia, en el cual declaró responsable al señor Jhon Freddy Padilla Pérez. En contra de tal determinación se interpuso el recurso de apelación que fue decidido en el fallo de segunda instancia de fecha 20 de octubre de 2023, en forma desfavorable para el demandante. 1.2.12.
A través de la Resolución 4563 del 29 de diciembre de 2023, notificada el 20 de enero de 2024, se ejecutó la sanción correspondiente. 1.2.13. La última unidad donde laboró el demandante se encontraba en el departamento de Boyacá. 1.3. El concepto de violación Postuló los siguientes cargos de violación: 1.3.1. “VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO”.
Arguyó que la Resolución 4563 del 29 de diciembre de 2023, que se motivó en los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, infringió los artículos 29 de la Constitución Política, 6 de la Ley 734 de 2002, 12 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 3º de la ley 2094 de 2022 y 5º de la Ley 1015 de 2006, en el entendido de que, las decisiones sancionatorias no tomaron en consideración las garantías contempladas en dichas normas.
Al efecto, enumeró las siguientes irregularidades: Primera que denominó: “RESPECTO DEL AUTO DE APERTURA DE INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA”, manifestó que dicha providencia no 15001-23-33-000-2024-00301-00 5 describió los hechos relevantes de manera clara y sucinta, los cuales no se individualizaron para cada uno de los sujetos disciplinables, afirmándose que ambos manipularon armas de fuego.
Además, se omitió la configuración fáctica de la falta imputada que, a su juicio, consistió en que la manipulación del arma de fuego fue supuestamente imprudente. Lo anterior limitó el derecho a la defensa, que se enfocó en demostrar la ocurrencia de una legítima defensa y no en controvertir una supuesta imprudencia. Segundo que identificó como: “INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO DE JUZGAMIENTO QUE RESOLVIÓ LA SOLICITUD DE PRUEBAS Y ADOPTÓ EL FALLO DISCIPLINARIO DE PRIMERA INSTANCIA”, argumentó que el juez natural dentro del proceso disciplinario era la jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 22, tanto por el grado jerárquico de los implicados, como por la ubicación geográfica donde ocurrieron los hechos.
Sin embargo, la funcionaria a cargo se declaró impedida para conocer del juzgamiento por haber intervenido en la indagación previa. Dijo que, el funcionario designado, es decir, el jefe de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 21 MESAB en virtud del impedimento declarado debió seguir conociendo de la actuación hasta su finalización en virtud del principio de la “perpetuatio jurisdiccionis”.
No obstante, remitió el proceso a la Oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 22, lo cual generó una violación al debido proceso. Tercero que llamó: “DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD ESTRICTA O ESTRICTA TIPICIDAD DISCIPLINARIA AL MOMENTO DE CALIFICAR JURÍDICAMENTE LOS HECHOS RELEVANTES EN EL AUTO DE CARGOS Y EN LOS FALLOS OBJETO DE CENSURA”, expuso que, en los fallos se presentó una contradicción entre la calificación jurídica de la falta endilgada y en la motivación del fallo disciplinario.
Indicó que al demandante se le endilgó la comisión de la falta contemplada en el artículo 34 numeral 20 de la Ley 1015 de 2016, que prohíbe “[m]anipular imprudentemente las armas de fuego o utilizarlas en estado de embriaguez o bajo los efectos de sustancias que produzcan dependencia física o psíquica”, cuando lo correcto, era imputar la conducta establecida en el número 18 de la misma norma que establece: “[c]ausar daño a la integridad de las personas o de los bienes, como consecuencia del exceso en el uso de las armas, de la fuerza o de los demás medios coercitivos”. 15001-23-33-000-2024-00301-00 6 Precisó que lo anterior no era coherente con la motivación contenida en el auto de cargos, en cuanto la ilicitud sustancial y el reproche se fundó en que los disciplinados excedieron el uso de las armas de fuego, por haber actuado en forma desproporcionada.
Agregó que el disparo se ejecutó con intención, con todas las medidas de seguridad, lo que de por sí descartaba la imprudencia, pues el demandante se encontró en una circunstancia apremiante de peligro, por lo que se vio en la necesidad de hacer uso de su arma de fuego. Manifestó que el disparo no fue accidental, sino que se trató de una reacción consiente, que respondió a la necesidad de repeler un ataque, lo que decantó en que, la calificación jurídica de la falta fuera incorrecta y arbitraria.
Cuarta que denominó: “DE LA VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y NORMAS RECTORAS”, explicó que la conducta del demandante debía analizarse desde una posición “ex ante” y no “ex post”, porque partiendo de ello, era posible considerar que, en el primer recorrido hecho por el encartado escuchó unas detonaciones, razón por la que, activó la alarma de peligro en su radio e hizo un segundo recorrido por el sector, encontrando de frente al señor Yeffer Antonio Berrío Córdoba con actitud sospechosa, por lo que era procedente el uso de la fuerza para disuadirlo.
Dijo que, lo anterior tenía soporte en los testimonios recaudados, los cuales no habían sido valorados por la autoridad disciplinaria. Quinta que nombró como: “LA VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO POR DESCONOCIMIENTO DE TÉRMINOS”, manifestó que los funcionarios que adelantaron la etapa de investigación y juzgamiento disciplinario incurrieron en una demora prolongada, lo que condujo a que, para expedir un fallo en forma “evidentemente apresurada, se negaron pruebas que resultaron perjudiciales tanto para los disciplinados como para el sistema de justicia disciplinario en su conjunto, desconociendo los mismos principios orientadores de la prueba en la ley disciplinaria, como el establecido en el artículo 148, que refiere a la imparcialidad que debe tener el funcionario en la búsqueda de la prueba, direccionada a la búsqueda de la verdad real” (transcripción).
Agregó que en el curso de la actuación los sujetos disciplinados advirtieron de la existencia de errores en las notificaciones de las actuaciones adelantadas, circunstancias que no fueron tomadas en consideración por las autoridades correspondientes. Sexta denominada: “DE LA INDEBIDA VALORACIÓN DE LA PRUEBA, POR FALTA DE APLICACIÓN DE LA SANA CRÍTICA, LAS REGLAS DE LA 15001-23-33-000-2024-00301-00 7 EXPERIENCIA, LA LÓGICA Y LA CIENCIA”, consideró que, el hecho que se debió investigar era la razón por la cual el disciplinado accionó su arma de fuego, a fin de determinar si existió un peligro real, bajo la figura de la legítima defensa.
Agregó que en el proceso disciplinario no se hizo ningún estudio respecto de lo anterior, y que por el contrario se negaron las pruebas solicitadas para probar tal circunstancia, fue así como, se negó la reconstrucción 3D de los hechos, la cual podía haber revelado la ubicación de los patrulleros y del particular, así como diagramar la trayectoria y la ubicación precisa de las armas de fuego.
Señaló que si bien en el auto a través del cual se abrió la indagación preliminar se decretaron pruebas, lo cierto fue que éstas no se practicaron en su totalidad. Agregó que existieron deficiencias en cuanto a la valoración de las pruebas relacionadas con el manejo de las armas de fuego y los disparos realizados por el demandante y se le otorgó valor a la prueba de absorción tomada de las manos del occiso, dejando de lado que, ésta podía presentar falsos positivos.
Adujo que, tanto al demandante como a su compañero, le dieron un tratamiento indistinto en la investigación disciplinaria, y resaltó que la responsabilidad en este tipo de actuaciones era individual. Reiteró que el uso del arma de fuego se justificó en el hecho de repeler el ataque del particular, por lo que no revistió un carácter imprudente.
Dijo que, la argumentación de los fallos disciplinarios fue “indebida y caprichosa, emitida con desviación de poder” (transcripción). Séptima llamada: “DESCONOCIMIENTO DE LOS TÉRMINOS DE EJECUTORIA EN EL TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RESOLVIÓ PRUEBAS, Y DE LAS IRREGULARIDADES EN LAS NOTIFICACIONES Y EXPEDICIÓN DE DECISIONES QUE AFECTAN EL DEBIDO PROCESO”, manifestó que el recurso interpuesto en contra del auto que resolvió lo correspondiente a las pruebas fue resuelto de plano “en un día no hábil, pasando por encima de muchos procesos que en turno de llegada esperaban el trámite de la apelación” (transcripción).
Expresó que en el trámite administrativo se incurrió en copiosas irregularidades en relación con el trámite de notificación electrónica, la cual, se practicó sin cumplir con las formalidades legales. 15001-23-33-000-2024-00301-00 8 Octava denominada: “DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE INVESTIGACION INTEGRAL”, sostuvo que el investigador disciplinario no decretó pruebas que le pudieran favorecer al disciplinado, por ejemplo, no analizó si el encartado actuó amparado en una causal de exclusión de responsabilidad y tampoco valoró aquellas que demostraban su inocencia. 1.3.2.
“[…] FALSA MOTIVACIÓN” y “EL JUZGADOR DISCIPLINARIO DE SEGUNDA INSTANCIA, INCURRIÓ EN UN ERROR DE HECHO POR FALSO JUICIO DE EXISTENCIA POR SUPOSICIÓN.” Al efecto, consideró que los actos acusados caían en imprecisiones, como aquella relacionada con la calificación de la conducta como imprudente frente a la utilización de un arma de fuego, porque no existía prueba que avalara tan aserto.
Reiteró que la autoridad disciplinaria no analizó la posición “ex -ante” (transcripción) del investigado frente al posible ataque del particular. Argumentó que en el proceso disciplinario los falladores incurrieron en una indebida valoración probatoria por “idealismo o ignorancia”, debido a que “los funcionarios con atribuciones disciplinarias, especialmente el funcionario de segunda instancia, supuso una prueba.
Incurrió en un error de hecho al haberse imaginado dentro del expediente una prueba que realmente no existía. Ello se [hizo] evidente cuando en uno de los argumentos del fallo, se [hizo] una valoración y se [hizo] una referencia a un video supuestamente aportado al expediente, mencionándose textualmente lo siguiente: “… de lo observado en un video que fue aportado en el expediente no se evidencia ningún tipo de intimidación hacia los investigados como los quiere hacer creer los hoy investigados.” […] “Sin embargo, este video nunca [existió] en el expediente, o no fue dado a conocer ni en la etapa de instrucción, ni en la etapa de juzgamiento.” Y adicionó que, las versiones de los testigos fueron distorsionadas para darles un alcance que no tenían.
Añadió que la falsa motivación se basó en que las autoridades disciplinarias analizaron la conducta del acusado como si fuera un uso indebido de la fuerza, cuando en realidad la conducta endilgada fue la de una manipulación imprudente del arma de fuego, de manera que, el análisis de las pruebas no correspondió al cargo por el cual se impuso el correctivo. 2.
La solicitud de medida cautelar2 Como medida cautelar urgente, el demandante, en escrito separado, solicitó la suspensión provisional: i) del fallo de primera instancia proferido el 10 de septiembre de 2023, por la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, 2 Documento “004ED_DEMANDA_SOLICITUDMEDIDASCAUT” índice 3 Samái 15001-23-33-000-2024-00301-00 9 a través del cual, se le sancionó con destitución e inhabilidad general por 10 años; ii) del fallo de segunda instancia expedido por la misma autoridad el 20 de octubre de 2023, que confirmó la decisión anterior; y iii) de la Resolución 4563 del 29 de diciembre de 2023, por medio de la que, tal autoridad ejecutó la sanción disciplinaria.
En consecuencia, pidió que se le ordenara a la Dirección General de la Policía Nacional que lo reintegrara al servicio activo, hasta tanto se resolviera en forma definitiva el trámite del proceso judicial. Sustentó su petición en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, e indicó que las sanciones fueron el resultado de un procedimiento disciplinario en el que la Policía Nacional violó gravemente sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, su actuación fue arbitraria, con abuso de poder, falsa motivación y se cometieron errores graves en la valoración de las pruebas.
Manifestó que los actos administrativos acusados eran ilegales porque en su expedición se quebrantó el debido proceso y sus derechos fundamentales a la dignidad humana, trabajo, mínimo vital y estabilidad en el empleo. Postuló los siguientes reparos concretos: 2.1. “Desconocimiento de LOS TÉRMINOS PROCESALES EN LA INDAGACIÓN PRELIMINAR.” (transcripción): manifestó que el proceso disciplinario que se surtió en su contra era nulo, como quiera que se presentó una demora injustificada desde el auto de apertura de la indagación preliminar que se produjo el 17 de septiembre de 2019, reanudándose el proceso el 25 de enero de 2023, luego de lo cual, se siguieron las etapas en forma acelerada, lo que impidió que se controvirtieran las pruebas, y que se ejerciera adecuadamente la defensa. 2.2.
“RESPECTO DEL AUTO DE APERTURA DE INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA”, INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO DE JUZGAMIENTO QUE RESOLVIÓ LA SOLICITUD DE PRUEBAS Y ADOPTÓ EL FALLO DISCIPLINARIO DE PRIMERA INSTANCIA”, “DESCONOCIMENTO DE LOS TÉRMINOS DE EJECUTORIA EN TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RESOLVIÓ PRUEBAS, Y DE LAS IRREGULARIDADES EN LAS NOTIFICACIONES Y EXPEDICIÓN DE DECISIONES QUE AFECTAN EL DEBIDO PROCESO”, “DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD ESTRICTA O ESTRICTA TIPICIDAD DISCIPLINARIA AL MOMENTO DE CALIFICAR JURÍDICAMENTE LOS HECHOS RELEVANTES EN EL AUTO DE CARGOS Y EN LOS FALLOS OBJETO DE CENSURA”, “DE LA VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y NORMAS RECTORAS”, “DE LA INDEBIDA 15001-23-33-000-2024-00301-00 10 VALORACIÓN DE LA PRUEBA, POR FALTA DE APLICACIÓN DE LA SANA CRÍTICA, LAS REGLAS DE LA EXPERIENCIA, LA LÓGICA Y LA CIENCIA” en los cuales reiteró argumentos los expuestos en el concepto de violación. Agregó que los actos acusados fueron proferidos desconociendo el debido proceso y que afectaron su mínimo vital y el de su familia.
II. CONSIDERACIONES 1. La Competencia del Despacho Este Despacho es competente para decidir sobre la solicitud de medida cautelar que se presentó con la demanda, de conformidad con el literal h) del numeral 2 del artículo 125 de la Ley 1437 de 20113. 2. El marco normativo y jurisprudencial sobre las medidas cautelares en los procesos ordinarios El primer aspecto para el estudio de las medidas cautelares, es su clasificación. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha escudriñado lo dispuesto en el artículo 230 del CPACA., encontrando en dicha disposición cuatro categorías de medidas cautelares: “En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandada; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa”.4 (destacado por la Sala) Respecto de la suspensión provisional, como desarrollo del artículo 2385 constitucional, ha denotado características particulares de esta clase de medida cautelar, de la que se resalta su finalidad de conservación de la 3 “Artículo 125.
Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente.
(Resalta el Despacho) (…)” 4 Consejo de Estado Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Expediente: 11001-0324-000-2021-00033-00. 5 ARTICULO 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 15001-23-33-000-2024-00301-00 11 legalidad y protección temporal del ordenamiento jurídico frente a actos administrativos que se alegan contrarios al mismo.
“Entre sus características principales destacado por la Sala su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».6 (destacado por la Sala) 2.1.
Los requisitos de procedencia En el marco del mismo ejercicio interpretativo, el Consejo de Estado en el año 2016 encontró cuatro requisitos formales de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos: “En relación con la suspensión de los efectos de los actos administrativos, el artículo 231 del CPACA señala los requisitos específicos o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230 ibidem, que se concretan en que la solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la demanda o en cualquier estado del proceso, iii) debidamente sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”.7 (destacado por la Sala) 2.2.
Los requisitos de fondo de la suspensión provisional Ahora, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos formales, la jurisprudencia del Órgano de Cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, también ha hecho énfasis en el cumplimiento de los requisitos de fondo de la medida de suspensión provisional, establecidos en el artículo 231 del CPACA.
“En este sentido, su finalidad no es otra que la de evitar, transitoriamente, la aplicación del acto administrativo, en virtud de un análisis provisional del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho. (…) se deducen como requisitos para la procedencia de dicha medida cautelar que: i) sea solicitada por el demandante, ii) exista una violación que ‘surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud’ y iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se acrediten, al menos de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados por los actores”8 (destacado por la Sala). 6 Consejo de Estado Sección Primera Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00442-00 7 Consejo De Estado Sección Tercera Subsección B Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth.
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00126-01(54850). 8 Consejo De Estado Sección Tercera Subsección A Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A. 15001-23-33-000-2024-00301-00 12 Es del caso precisar que el tercer requisito no es general, puesto que es exigible en los eventos en que además de la nulidad se pretende el restablecimiento del derecho, caso en el cual se requiere prueba sumaria de la existencia de los perjuicios.
Por su parte, el segundo de los requisitos de fondo que es común a los medios de control de nulidad y, de nulidad y restablecimiento del derecho, puede verse también desde la óptica del juzgador como la metodología a implementar en el estudio de la medida cautelar, y siguiendo la misma jurisprudencia, contiene dos limitantes9 a la facultad para adoptar medidas cautelares.
La primera: la transgresión debe surgir de la comparación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como vulneradas; y la segunda: la violación debe surgir del análisis de los actos administrativos demandados junto con las pruebas allegadas con la solicitud. Sobre esta última, se ha indicado que el fundamento probatorio que debe valorar el juez, es aquel que es aportado con la solicitud de la medida cautelar, de forma que debe suprimir la injerencia de otros elementos de juicio diferentes a los aportados por el solicitante.
“La segunda limitante está dada por el hecho de que el juez debe decidir con fundamento en las pruebas que hayan sido aportadas con la solicitud de medidas cautelares, de modo que, en consonancia con lo dicho renglones atrás, no puede recurrir el juez a medios de prueba diferentes a aquellos que, en criterio del demandante, son los necesarios para darle sustento a los planteamientos esgrimidos en la solicitud de la medida cautelar”10.
(destacado por la Sala) Respecto de la primera limitante, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cambió la forma en la que se debe contrastar el acto administrativo demandado y la norma superior que se dice transgredida. “[Q]uizá el cambio más significativo que introdujo el artículo 231 del C.P.A.C.A. respecto de la suspensión provisional de los actos administrativos es la eliminación del requisito que consistía en que, para que se pudiera conceder esta medida cautelar, era necesario que la norma demandada vulnerara la norma superior de manera manifiesta, ostensible o palmaria11.
(destacado el Despacho) 9 “El artículo 231 de la ley 1437 de 2011 incorpora límites a la facultad para dictar medidas cautelares que están determinados: i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el acto acusado y ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.
(destacado por la Sala) Consejo De Estado Sección Tercera Subsección A Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A. 10 ibidem 11 ibidem 15001-23-33-000-2024-00301-00 13 En relación con la primera limitante, esto es, con la invocación de las normas que se consideran violadas, la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional no está sujeta en la ley 1437 de 2011 a que la contradicción con las disposiciones invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, como exigía el C.C.A., sino a que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, teniendo en cuenta que las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto12.(destacado el Despacho) En efecto, de la lectura de la norma se observa que no se requiere que se trate de una violación flagrante u ostensible, pero ello no quiere decir que el estudio que realiza el juez sea más ligero sino todo lo contrario, más allá de lo evidente, el juzgador tiene que realizar un análisis en función de la finalidad de la medida solicitada.
“35. De acuerdo con lo anterior, hay lugar a decretar la medida cautelar de suspensión provisional respecto de actos administrativos, cuando del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como sustento en la demanda o en la solicitud cautelar, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, surja la violación de las mismas; por lo que el requisito sustancial de procedencia está determinado por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas, bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontación del acto - previo análisis- con el contenido normativo denunciado o con las pruebas aportadas, lo que supone no sólo una revisión formal como lo establecía el anterior Código, sino el examen de los elementos de procedencia establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de la legalidad cuando ésta se advierte quebrantada, lo que de ninguna manera implica prejuzgamiento como bien lo precisa el artículo 229 del CPACA”. 13 (destacado por la Sala) Finalmente, el Consejo de Estado14 ha señalado que, cuando se estudia la medida cautelar de suspensión provisional de un acto acusado de nulidad, es suficiente verificar la violación de las disposiciones invocadas, para entender que está implícita la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora.
“58. La Sala considera que, no obstante, la anterior división, los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora15 deben acreditarse en todo tipo de medidas cautelares (no solamente en las de carácter preventivas, conservativas y anticipativas sino también en las suspensivas), por cuanto estos criterios hacen 12 ibidem 13 Consejo de Estado Sección Tercera Subsección B Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth.
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26- 000-2015-00126-01(54850). 14 Consejo de Estado Sección Primera Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación: 11001032400020160029500. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015;
C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez; número único de radicación 110010315000201403799 00: “[…] el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho.
El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]”. 15001-23-33-000-2024-00301-00 14 parte de la esencia de las medidas cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva, por las razones expuestas supra. 59. En ese orden de ideas, la Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora, por las siguientes razones: Fumus boni iuris (apariencia de buen derecho) 59.1.
La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede por la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis de los actos acusados y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas; por lo tanto, la Sala considera que, a partir del análisis de legalidad en el que se determina que el acto es ilegal, se subsume o está implícito el elemento o requisito de la apariencia de buen derecho.
Periculum in mora (perjuicio de la mora) 59.2. La suspensión provisional de un acto administrativo tiene por objeto que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su legalidad; razón por la cual, se configura per se el requisito del perjuicio de la mora, por cuanto: por un lado, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo tiene como objeto evitar que se consoliden situaciones jurídicas con fundamento en un acto que se considera es contrario al ordenamiento jurídico; y, por el otro, constituye un elemento que, por sí mismo, es esencial y característico de toda medida cautelar”.
(destacado por la Sala) 2.3. La medida cautelar de urgencia El artículo 234 de la Ley 1437 de 2011 establece que: “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo [233].
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar ” De manera que, esta modalidad de medida cautelar se basa en la urgencia de la solicitud, lo cual sustenta su trámite sumario. 3. Caso concreto En el presente asunto, la parte demandante solicitó, a título de medida cautelar de urgencia, que se suspendieran los efectos de las decisiones proferidas por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, a través de las cuales se le sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por 10 años. 15001-23-33-000-2024-00301-00 15 Como fundamento de su petición esgrimió, en lo fundamental, que el proceso disciplinario quebrantó su derecho al debido proceso.
El Despacho advierte que, la solicitud cumple con los requisitos formales, a saber, fue solicitada por la parte demandante, en escrito separado al tiempo de presentación de la demanda, se encuentra sustentada debido a que se señalaron las normas presuntamente vulneradas y las que se entendían transgredidas, guardando relación directa con las pretensiones de la demanda.
En cuanto al cumplimiento de los requisitos de fondo, la citada norma procesal (Art. 231 del CPACA.), indica que la violación debe surgir de la confrontación entre lo dispuesto en el acto demandado y las normas superiores invocadas como vulneradas o, entre éste y las pruebas allegadas con la solicitud. En el escrito de solicitud de la medida cautelar la parte demandante considera que se vulneró su debido proceso y su derecho a la defensa, por las siguientes razones: a) Las etapas subsiguientes al auto de apertura de la investigación se ejecutaron de manera acelerada, lo que impidió ejercer en debida forma el derecho a la defensa. b) La calificación de la falta hecha por la autoridad disciplinaria no fue clara y sucinta, lo que limitó el derecho a la defensa. c) Los actos acusados fueron expedidos por un funcionario incompetente, lo cual, según su argumentación, fue consecuencia del trámite de los impedimentos desarrollado al interior del proceso. d) En la actuación se desconocieron los términos de ejecutoria, así como el trámite de las notificaciones. e) La conducta típica endilgada no respondió a los hechos en los que resultó involucrado el actor, y la sanción no tomó en consideración los antecedentes de la conducta del demandante, de los cuales se podía extraer que actuó para repeler el ataque del particular que resultó lesionado. f) Los actos acusados causaron un perjuicio al demandante y a su núcleo familiar.
El Despacho considera que, para decidir sobre los reparos propuestos de la solicitud de medida cautelar, se debe realizar un análisis probatorio de todo el expediente administrativo, así como, de ser el caso, hacer uso de las 15001-23-33-000-2024-00301-00 16 facultades oficiosas de decretar pruebas, lo que no puede hacerse en esta etapa primigenia del proceso, sino hasta cuando se agote la etapa de pruebas.
Así, es necesario analizar una a una las etapas procesales, para determinar la forma en la cual la administración desarrolló las notificaciones, los traslados y para definir si la duración de cada estadio del proceso consultó las normas procedimentales que rigen la materia. También deberá abordarse el análisis de la conducta antecedente a los hechos por los cuales se acusó al señor Jhon Freddy Padilla Pérez, para determinar si sus actuaciones fueron producto de la imprudencia, o se ejecutaron en ejercicio de la legítima defensa.
Lo anterior con dos propósitos: el primero, analizar si se endilgó el tipo disciplinario correspondiente a la conducta y, el segundo, determinar si existió una causal que eximiera de responsabilidad al actor. Para lo anterior, es necesario contar con las pruebas que obran en el expediente disciplinario o que se soliciten con base en la facultad oficiosa del Despacho.
En el mismo sentido, se deben verificar los actos administrativos que negaron las pruebas, para definir si esa decisión fue arbitraria, o sí, por el contrario, se fundó en razones legales. De este modo, con las pruebas que fueron allegadas con la solicitud de la medida cautelar no se observa prima facie la violación de las normas superiores que se dice fueron vulneradas por la entidad demandada.
Ahora, en lo que tiene que ver con el presunto daño irrogado al demandante y su núcleo familiar, el Despacho considera que, por lo menos en relación con el núcleo familiar, éste sólo se podrá determinar una vez se practiquen las pruebas solicitadas, porque con los documentos obrantes no se acredita la dependencia económica alegada. Por ello, al no encontrar satisfechos los requisitos de fondo de la solicitud cautelar, en cuanto no existe suficiente ilustración que permita derivar el concepto de violación resultado de la comparación de los actos acusados con las normas superiores invocadas como transgredidas y las pruebas allegadas con la solicitud, habrá de negarse la medida cautelar.
III. DECISIÓN Por lo anteriormente expuesto, el Despacho N° 6 del Tribunal Administrativo 15001-23-33-000-2024-00301-00 17 de Boyacá. Resuelve: NEGAR la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos de i) el Fallo de primera instancia proferido el 10 de septiembre de 2023, por la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, a través del cual, se sancionó al señor Jhon Freddy Padilla Pérez con destitución e inhabilidad general por 10 años; ii) el Fallo de segunda instancia expedido por la misma autoridad el 20 de octubre de 2023, que confirmó la decisión anterior; y iii) la Resolución 4563 del 29 de diciembre de 2023, por medio de la que, tal autoridad ejecutó la sanción disciplinaria, elevada por la parte demandante, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado