TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO 1 Tunja, quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 15001-33-33-009-2021-00088-01 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Asunto: Resuelve recurso de apelación contra sentencia 1.
La Sala procede a resolver los recursos de apelación formulados por la partes en contra la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual: i) decidió no dar trámite a la fórmula de pacto de cumplimiento presentada por el municipio de Tunja durante el traslado para presentar alegatos de conclusión; ii) declaró improcedentes las excepciones denominadas “EXCEPCIÓN DE AGOTAMIENTO DE PRERREQUISITO PARA ADMISIÓN DE ACCIÓN POPULAR” y “NO AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 144 DEL CPACA”, formuladas por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ y el CONSORCIO RECURSO HÍDRICO; iii) declaró fundada la excepción de “INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN Y/O AMENAZA DE DERECHOS COLECTIVOS IMPUTABLES A CORPOBOYACÁ TANTO POR LA ACCIÓN, COMO POR LA OMISIÓN DE UN DEBER NORMATIVO”, propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá –CORPOBOYACÁ, así como la excepción de “INEXISTENCIA DE AFECTACIÓN A LOS DERECHOS COLECTIVOS DE GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO, SU UTILIZACIÓN Y DEFENSA;
SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Y PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO POR CUENTA DE LAS OBRAS DEL BOX COULVERT DE LA CALLE 5 EN TUNJA”, propuesta por el CONSORCIO RECURSO HÍDRICO; iv) declaró infundadas las excepciones de “inexistencia de daño contingente o inminente de afectación a los derechos colectivos invocados” y “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuestas por el MUNICIPIO DE TUNJA; v) declaró al MUNICIPIO DE TUNJA responsable de la vulneración de los derechos colectivos al “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” y a la “seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, en relación con el puente peatonal objeto de la acción popular; vi) ordenó al representante legal del MUNICIPIO DE TUNJA, que dentro de los siete (7) meses siguientes, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, en el marco del “programa de reemplazo de puentes peatonales” de la entidad territorial i) realizara todas las actuaciones o gestiones necesarias para obtener el permiso de ocupación del cauce, ii) culminara las gestiones presupuestales y precontractuales necesarias y iii) suscribiera y ejecutara en su totalidad contrato(s) cuyo objeto fuera el diseño de la cimentación, estribos y bases, así como el reemplazo y/o reconstrucción del 15001-33-33-009-2021-00088-01 2 puente objeto de la acción popular, conforme con el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente N.S.R-10 y a la Norma Colombiana de Diseño de Puentes C.C.P-14; vii) exhortó a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ a fin de que como autoridad ambiental competente, prestara la asesoría y colaboración pertinentes al MUNICIPIO DE TUNJA a fin de que obtuviera, en el menor tiempo posible, el permiso de ocupación del cauce referido en el numeral anterior y por lo tanto le diera un trámite prioritario; viii) impuso a cargo del MUNICIPIO DE TUNJA y favor del actor popular, costas por la suma de SESENTA MIL PESOS ($60.000,00), así como agencias en derecho por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV); ix) ordenó al municipio de Tunja publicar la parte resolutiva de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional; x) ordenó conformar un comité de verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas; xi) negó las demás pretensiones de la demanda; xii) ordenó remitir copia de la providencia a la Defensoría del Pueblo – Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1 Las pretensiones 2. En ejercicio del medio control de protección de los derechos e intereses colectivos, el señor Yesid Figueroa García presentó demanda en contra de MUNICIPIO DE TUNJA, con el siguiente objeto: 2.1. Que se ordenara al representante legal del municipio de Tunja: i) ejecutara la totalidad de las obras de construcción del puente vehicular del sector del barrio Villa Bachué, sobre el cauce del río Jordán; ii) adelantara ante el contratista, interventor y supervisor de obra las acciones, gestiones, requerimientos y controles necesarios para evitar el retraso de las obras, y compulsara copia de las actuaciones contractuales a la Procuraduría General de la Nación para que investigara las posibles omisiones de parte de los mismos; iii) llevara a cabo un estudio técnico sobre las barandas del puente peatonal, donde se determinara su estado, daños, deterioros, y las necesidades de intervención preventiva, reparación o cambio; iv) llevara a cabo las obras preventivas, de reparación o cambio de las barandas de protección del puente peatonal “ubicado sobre el cauce del río a 100 Metros en sentido sur de las obras que se vienen acometiendo en construcción del puente vehicular del Barrio Villa Bachué”. 2.2.
Que se conformara un comité de verificación conforme con lo señalado por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 1 Expediente digital, Índice 16 SAMAI primera instancia (archivo 03) 15001-33-33-009-2021-00088-01 3 2.3. Que se condenara en costas procesales conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998. 2.4. Que se ordenara la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en medio de amplia circulación nacional. 1.2 Los hechos 3.
La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 3.1. La obra de construcción del puente vehicular que se venía acometiendo sobre el río Jordán, en el sector del barrio Villa Bachué, había tenido retrasos y parálisis en su ejecución. 3.2. El puente peatonal ubicado sobre el cauce del rio Jordán presentaba corrosión de las barandas de protección, desprendimientos y daños que requerían intervención urgente. 3.3.
Reseñados los mismos hechos y pretensiones en sede administrativa, la entidad demandada guardó silencio; además, la misma omitió ejercer controles, seguimientos y requerimientos al contratista para el cumplimiento de los términos contractuales. 2. La contestación a la demanda - MUNICIPIO DE TUNJA2 4. El ente territorial se opuso a la totalidad de las pretensiones, aduciendo que no se encontraba demostrada la vulneración de los derechos colectivos invocados, por lo que, en su parecer, se pretendía poner en movimiento el aparato judicial de manera injustificada.
Agregó que la acción u omisión que se considerara amenazante o violadora al interés colectivo debía ser probada, so pena de que el juez natural no pudiera impartir mandamiento alguno en la sentencia. 5. A la par, propuso como excepciones: “Improcedencia de la acción popular por insuficiencia de carga probatoria”, “Inexistencia de daño contingente o inminente afectación a los derechos colectivos invocados”, “Falta de legitimación en la causa por pasiva respecto al Municipio de Tunja” y “Falta de integración de Litis Consorcio necesario”. 6.
A propósito, afirmó que para que las pretensiones formuladas en ejercicio de la acción popular tuvieran éxito, la amenaza o vulneración debía ser real, partiendo de conceptos técnicos expedidos por personal idóneo, ya 2 Expediente digital, índice 16 SAMAI primera instancia (archivo 14) 15001-33-33-009-2021-00088-01 4 que la carga probatoria no podía ser reemplazada por elucubraciones y disquisiciones del actor, ni ser desplazada al juez para demostrar los supuestos de hecho alegados.
Añadió que en el caso particular no se verificaban los elementos configuran el daño contingente, pretendiéndose mediante orden judicial hacer incurrir al Municipio en una carga económica de difícil cumplimiento, dada la insuficiencia de recursos. 7. Por otro lado, refirió que eran las Corporaciones Autónomas Regionales, dentro del área de su jurisdicción, las encargadas por ley de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de modo que no estaba legitimado para decidir lo relativo al cauce del río Jordán del barrio Villa Bachué, en tanto que ello haría parte de las obras que venía desarrollando CORPOBOYACÁ en marco de la implementación del Plan de Ordenamiento del Recurso Hídrico. 8.
De otro lado, solicitó que se ordenara al demandante aportar un informe técnico, emitido por personal idóneo, que permitiera determinar los hechos invocados, la gravedad de los daños, el grado de afectación a los derechos colectivos y el riesgo para la comunidad, así como que vinculara como litisconsorte necesario a CORPOBOYACÁ. Adicionalmente, pidió negar al accionante el amparo de pobreza. - CORPOBOYACA3 9.
La Corporación Autónoma Regional de Boyacá - CORPOBOYACA se opuso a las pretensiones, comenzando por señalar que la obra que se encontraba ejecutando en el sector no tenía que ver con un puente vehicular, sino con un “Box Coulvert”, cuya finalidad era la ampliación de la capacidad hidráulica del rio Jordán. Así mismo, señaló que el accionante desconocía la realidad de las obras y procesos contractuales adelantados, lo cual se veía reflejado en inconsistencias en los hechos y pretensiones de la demanda, de los cuales tampoco podía inferirse un peligro o daño contingente que afectara los derechos colectivos de los habitantes del sector; contrario a ello, afirmó que la obra ejecutada tenía como fin beneficiar a la comunidad, en cuanto a la gestión del riesgo de inundaciones. 10.
Adicionalmente, planteó como excepciones las que tituló: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “Excepción de agotamiento del prerrequisito para admisión de la acción popular”, “Improcedencia de la acción popular por falta de carga probatoria, teniendo en cuenta que el accionante no prueba de manera concreta, la presunta afectación de los derechos colectivos”, “Inexistencia de vulneración y/o amenaza de derechos colectivos imputables a Corpoboyacá tanto por la acción, como por la omisión de un 3 Índice 22 SAMAI primera instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 5 deber normativo”, “Ausencia de elementes que estructuren responsabilidad a Corpoboyacá” y “Excepción Genérica”. 11.
Al respecto, arguyó que no cabía imputar a la autoridad ambiental la vulneración o amenaza de derechos colectivos, así como que no existiría vínculo entre ésta y el accionante, como quiera que no había sido presentada ante la Corporación ninguna reclamación. Aclaró que, en el marco de sus funciones, había ejecutado actos tendientes a reglamentar y proteger el recurso hídrico, sin omitir su deber de controlar y vigilar las actividades que generaban impacto al medio ambiente. - CONSORCIO RECURSO HÍDRICO4 12.
El apoderado de la entidad manifestó oponerse a las pretensiones, indicando que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y su representado suscribieron el contrato de obra CEO 2019-296, con ocasión de la implementación del plan de ordenamiento del recurso hídrico, el cual había sido objeto de justificadas prórrogas y suspensiones. 13.
Precisó que en la zona referenciada por el accionante no se adelantaba la construcción de un puente vehicular, sino que en virtud del contrato de obra CEO 2019-296 se había construido en la ubicación un “Box Coulvert”, estructura de manejo hidráulico, erigida sobre un afluente con la finalidad de regular su cauce, aclarando que, si bien la parte alta de dicha estructura era empleada habitualmente para el tránsito vehicular y de personas, sus necesidades y especificaciones técnicas obedecían a motivos de conservación y tratamiento del recurso hídrico.
No obstante, indicó que dicha obra había sido entregada a satisfacción a la interventoría del contrato el 6 de diciembre de 2021, sin reportar desde entonces cierres vehiculares. 14. A su vez, propuso las excepciones que denominó: “Inexistencia de afectación a los derechos colectivos de goce del espacio público, su utilización y defensa; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y protección del patrimonio público por cuenta de las obras del Box Coulvert de la calle 5 de Tunja”, “Hecho superado en lo que atañe al Consorcio Recurso Hídrico”, “Justificación de las suspensiones y prórroga en el plazo de ejecución del contrato de obra CEO 2019-296”, “Ausencia de prueba de la fuente de afectación y del compromiso de los derechos colectivos de goce del espacio público, su utilización y defensa; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y protección del patrimonio público por parte del demandante”, “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “No agotamiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA” y “La excepción innominada o genérica”. 4 Índice 45 SAMAI primera instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 6 3.
Pacto de Cumplimiento 15. En diligencia de 13 de diciembre de 20215 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, en la cual se dispuso vincular al contradictorio por pasiva al Consorcio Recurso Hídrico. 16. El 28 de febrero de 20226 se celebró nueva audiencia de pacto, con la concurrencia del Consorcio Recurso Hídrico, la cual se declaró fallida. 4.
La sentencia de primera instancia7 17. Mediante sentencia de 3 de junio de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja resolvió: “i) No dar trámite a la fórmula de pacto de cumplimiento presentada por el MUNICIPIO DE TUNJA, durante el traslado para presentar alegatos de conclusión, por lo expuesto en la parte motiva; ii) DECLARAR IMPROCEDENTES las excepciones denominadas, ‘EXCEPCION DE AGOTAMIENTO DE PRERREQUISITO PARA ADMISION DE ACCIÓN POPULAR’, y ‘NO AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 144 DEL CPACA’, formuladas por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ y el CONSORCIO RECURSO HÍDRICO; conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; iii) DECLARAR FUNDADA la excepción de ‘INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN Y/O AMENAZA DE DERECHOS COLECTIVOS IMPUTABLES A CORPOBOYACÁ TANTO POR LA ACCIÓN, COMO POR LA OMISIÓN DE UN DEBER NORMATIVO’, propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, así como la excepción de ‘INEXISTENCIA DE AFECTACIÓN A LOS DERECHOS COLECTIVOS DE GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO, SU UTILIZACIÓN Y DEFENSA;
SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Y PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO POR CUENTA DE LAS OBRAS DEL BOX COULVERT DE LA CALLE 5 EN TUNJA’, propuesta por el CONSORCIO RECURSO HÍDRICO; por lo expuesto en la parte motiva; iv) DECLARAR INFUNDADAS las excepciones de ‘inexistencia de daño contingente o inminente de afectación a los derechos colectivos invocados’ y ‘falta de legitimación en la causa por pasiva’ propuestas por el MUNICIPIO DE TUNJA, por las razones expuestas en las consideraciones; v) DECLARAR que el MUNICIPIO DE TUNJA es responsable de la vulneración de los derechos colectivos al ‘goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público’ y a la ‘seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente’, en relación con el puente peatonal objeto de la acción popular ubicado en la carrera 4C con calle 4 que pasa sobre el río Jordán de la ciudad 5 Índice 42 SAMAI primera instancia 6 Índice 56 SAMAI primera instancia 7 Índice 81 SAMAI, primera instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 7 de Tunja, por lo expuesto en la parte motiva; vi) Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al representante legal del MUNICIPIO DE TUNJA, que dentro de los siete (7) meses siguientes, contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, en el marco del ‘programa de reemplazo de puentes peatonales’ de la entidad territorial i) realice todas las actuaciones o gestiones necesarias para obtener el permiso de ocupación del cauce, ii) culmine las gestiones presupuestales y precontractuales necesarias y iii) suscriba y ejecute en su totalidad contrato(s) cuyo objeto sea el diseño de la cimentación, estribos y bases, así como el reemplazo y/o reconstrucción del puente objeto de la acción popular, conforme al Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente N.S.R-10 y a la Norma Colombiana de Diseño de Puentes C.C.P-14, en el cual deberán reutilizarse las barandas de protección del puente actualmente existente, siempre y cuando se encuentren en buen estado.
Para lo anterior, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, deberá allegar un cronograma claro y preciso distinguiendo cada una de las actividades necesarias y el tiempo que se destinará a cada una, a fin que dentro del plazo de siete (7) meses concedido se culminen las obras; vii) EXHORTAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ a fin que como autoridad ambiental competente, preste la asesoría y colaboración pertinentes al MUNICIPIO DE TUNJA a fin que obtenga en el menor tiempo posible el permiso de ocupación del cauce referido en el numeral anterior y por lo tanto le dé un trámite prioritario; viii) Imponer a cargo del MUNICIPIO DE TUNJA y favor del actor popular, costas por la suma de SESENTA MIL PESOS ($60.000,00), así como agencias en derecho por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV); ix) Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, el MUNICIPIO DE TUNJA deberá publicar la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional; x) CONFORMAR un Comité de Verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en la presente providencia, constituido por el representante legal o delegado del MUNICIPIO DE TUNJA, el/la Personero/a del Municipio de Tunja o su delegado, la señora Procuradora 68 Judicial I Administrativa delegada ante este Despacho, el/la Delegado/a de la Defensoría del Pueblo y la parte actora; quienes presentarán al Juzgado los informes de cumplimiento periódicos bimensuales atendiendo los plazos aquí establecidos; xi) NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva; xii) En aplicación de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo - Registro Público de Acciones Populares y de Grupo; xiii) Verificado el cumplimiento de las órdenes impartidas, archívese el expediente, dejando previamente las anotaciones y constancias de rigor en el sistema de información judicial.” 17.1.
Al respecto, luego de aludir normativa y jurisprudencial a las acciones 15001-33-33-009-2021-00088-01 8 populares, a los derechos o intereses colectivos presuntamente amenazados o vulnerados y a la carencia de objeto en acciones populares, la juez indicó que la obra relacionada con el “Box Coulvert” de la calle 5 con carrera 4C, edificada sobre el río Jordán en el barrio Villa Bachué de Tunja, pese a haber sido objeto de prórrogas y suspensiones en su ejecución, había sido recibida a satisfacción por la interventoría de la obra el 6 de diciembre de 2021, lo que ab initio permitiría conjeturar una carencia actual de objeto por hecho superado.
No obstante, adujo que en este caso no se habría presentado una real vulneración de los derechos colectivos invocados, dado que, si bien se habrían presentado retrasos en la ejecución, la obra se había llevado a cabo dentro de los términos contractuales, considerando la prórroga y las suspensiones pactadas y formalizadas por las partes, adicional a lo cual no se había demostrado una afectación al patrimonio público ni una negligente o ineficiente administración del presupuesto contratado. 17.2.
Con respecto al puente peatonal de la zona aledaña, adujo que conforme los hechos acreditados el Municipio estaba vulnerando los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, advirtiendo que pese a que se habían llevado a cabo obras de reparación de las barandas de protección, en el curso de la acción se había demostrado que la obra no cumplía normas de sismo resistencia ni de diseño, lo que sumado a falencias en su infraestructura ponía en riesgo a la comunidad del sector.
En tal sentido, manifestó, que atendiendo el carácter preventivo de las acciones populares y las facultades extra y ultra petita del juez, impartiría ordenes tendientes a la protección de los derechos colectivos, las cuales irían acompasadas con la medida de reemplazo del puente y con otros aspectos conceptuados por el Secretario de Infraestructura del ente territorial. 17.3.
Finalmente, anunció que se accedería a la solicitud de publicación de la sentencia en diario de alta circulación, y que se reconocerían costas y agencias en derecho al actor. 5. Recurso de apelación - Parte demandada8 18. El municipio de Tunja recurrió la decisión, alegando que el juez había desconocido el material probatorio arrimado, así como lo indicado en diligencia de pacto de cumplimiento, en la que se señaló que las obras de conservación y arreglo del puente del barrio Villa Bachué estaban siendo objeto de intervención. A la par, solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, aduciendo que después de radicada la demanda se 8 Índice 83 SAMAI primera instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 9 había acreditado la realización de obras sobre la estructura, comenzando con el adelantamiento de visitas técnicas para identificar el problema y así tomar medidas de mitigación y previsión del riesgo, además de que se habían realizado obras de mantenimiento, tales como pintura y aplicación de corrosivo a las barandas del puente. 19.
Por otra parte, señaló que, conforme las recomendaciones del Comité Municipal de Gestión del Riesgo, así como lo señalado por el Secretario de Infraestructura en audiencia de pruebas, se estaban adelantando los estudios técnicos correspondientes, los cuales serían aportados dentro del término otorgado por el despacho. 20. Por último, solicitó que no se condenara en costas y agencias en derecho a la entidad, teniendo en cuenta que las pretensiones habían sido concedidas de forma parcial. - Parte demandante9 21.
El actor popular manifestó estar en desacuerdo con el monto de las agencias en derecho, arguyendo que se había inaplicado al caso la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, acerca de la correcta interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. A propósito, reprochó que el a quo hubiera señalado como costas a su favor 1 SMLMV, más los gastos emanados de la publicación, sin tener en cuenta la diligencia, trabajo, estudio, dedicación, tiempo, calidad, duración y demás circunstancias a las que se había circunscrito su actuación, sin los cuales no se hubiese logrado la protección de los derechos amparados en el fallo. 22.
En tal sentido, solicitó revocar el numeral octavo de la decisión, fijar nuevamente las agencias en derecho a su favor y confirmar los demás numerales del fallo de instancia. 6. Actuación en segunda instancia 23. Mediante auto calendado el 19 de octubre de 202210, se admitieron los recursos de apelación presentados por las partes en contra de la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja.
Cumplido el término de ejecutoria, el expediente ingresó al despacho sin más pronunciamientos. II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa 9 Índice 85 SAMAI primera instancia 10 Índice 04 SAMAI segunda instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 10 24. El Magistrado Diego Mauricio Higuera Jiménez, integrante de esta Sala de Decisión, manifestó considerarse impedido para conocer del presente asunto, informando que recientemente había sido objeto de señalamientos injuriosos y públicos de parte del demandante, difundidos a través de redes sociales, lo que irremediablemente le ha generado incomodidad y sentimientos de animadversión, que podrían llegar a poner en duda la imparcialidad que reviste su labor.
De tal manera, estima hallarse incurso en la novena de las causales de recusación establecidas en el artículo 141 del CGP, a saber: “9. Existir enemistad grave o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado”. 25. Los impedimentos y las recusaciones son instituciones que garantizan la imparcialidad, basilar y legitimante de la función pública en general, y de la judicial en particular, de ahí que el legislador haya sido especialmente cuidadoso al momento de establecer en forma detallada las causales de impedimento y recusación, y al efecto además de considerar diferentes causales generales y especiales, determinadas por la condición también general y especial de los asuntos de conocimiento de los jueces, haya considerado circunstancias subjetivas y objetivas. 26.
En este caso, la causal en la que se funda la manifestación de impedimento corresponde a una especial y subjetiva que, como tal, no requeriría prueba, más allá de la manifestación de parte del declarado incurso en la circunstancia descrita, pues nadie más que los directamente implicados podría declarar acerca del nivel de amistad o enemistad que informa la causal. 27.
En cuanto a las circunstancias relevantes, siendo de público conocimiento los hechos informados por el Magistrado y que estructuran la causal aducida, se impone aceptar la manifestación de impedimento y separar al Magistrado Diego Mauricio Higuera Jiménez del conocimiento del asunto. 28. Con todo, en la medida en que la decisión anterior no afecta el quorum para discutir, no procede adoptar alguna medida adicional, con lo que la decisión pertinente se adoptará en sala dual. 2.
Asunto para resolver y decisión de la Sala 29. Teniendo en cuenta los recursos de apelación interpuestos, la Sala deberá determinar si cabe revocar la sentencia condenatoria y desestimar las pretensiones de la demanda, en la medida en que se logre verificar la configuración de un hecho superado, con respecto a las afectaciones que pudiese generar el puente peatonal construido sobre el río Jordán, en el barrio Villa Bachué de la ciudad de Tunja.
Sólo de no ser así, se deberá establecer si procede revocar o modificarse la condena en costas reconocida al actor. 15001-33-33-009-2021-00088-01 11 30. Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo el siguiente entendido: 3.
Objeto y finalidad el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos. 31. El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella (…)” 32.
E n desarrollo de este precepto constitucional, se expidió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2° define las acciones populares, de la siguiente manera: “Artículo 2°. Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (…)” 33.
De acuerdo con lo anterior, las acciones populares se ejercen, de dos maneras: para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley; o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Excepcionalmente, revisten un carácter indemnizatorio, en la medida en que en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado11. 34.
Se trata pues, según lo dispuesto por el artículo 9º ibidem, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 35. De ese modo, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las 11 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 13 de febrero de 2018, Radicación: 25000231500020020270401, C.P: William Hernández Gómez 15001-33-33-009-2021-00088-01 12 medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente12. 36.
De otra parte, tratándose del alcance de las órdenes impartidas en una sentencia donde lo discutido es la protección de los derechos e intereses colectivos, es preciso destacar que el Consejo de Estado ha señalado: “(…) Es de recordarse que las órdenes emanadas del juez popular no obedecen a su capricho, sino a que con su oportuno cumplimiento se protejan los derechos colectivos que se encuentran amenazados o conculcados, siendo esta la única finalidad de esta acción constitucional, pues esta corporación ha sido clara en precisar que compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados.
(…) Conviene recordar que en tratándose de acciones constitucionales como la presente, al fallador le compete proferir la orden que, dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado (art. 34 Ley 472 de 1998), lo que en modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el demandante, aunque pueden resultar semejantes (…)”13 – Negrilla fuera del original –. 37.
De suerte que, en sede popular, la autoridad judicial respectiva cuenta con la facultad para impartir órdenes a fin de lograr la efectiva protección de los derechos colectivos invocados, pero bajo criterios de razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal. 4. Caso concreto 38. El trámite de primera instancia finalizó con sentencia en la que se ampararon los derechos colectivos al “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” y a la “seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, en relación con el puente peatonal objeto de la acción, consecuencia de lo cual se ordenó al representante legal del Municipio, entre otros, suscribir y ejecutar en su totalidad contratos “cuyo objeto sea el diseño de la cimentación, estribos y bases, así como el reemplazo y/o reconstrucción del puente objeto de la acción popular, conforme al Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente N.S.R-10 y a la Norma Colombiana de Diseño de Puentes C.C.P-14, en el cual deberán reutilizarse las barandas de protección del puente actualmente existente, siempre y cuando se encuentren en buen estado”. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP). Actor: Jaime Asdrúbal Forero Guerrero. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de marzo de 2012. Radicación 88001-23-31-000-2010-00071 01. Actor: Jaime Miguel Torres Padilla 15001-33-33-009-2021-00088-01 13 39. El municipio de Tunja solicitó revocar la decisión y desestimar las pretensiones de la demanda, alegando haber adelantado obras de conservación y arreglo sobre el puente peatonal, de las cuales derivaba una carencia actual de objeto por hecho superado.
A su vez, pidió revocar la condena en costas proferida en su contra. 40. Por su parte, el actor popular solicitó fijar nuevamente las agencias en derecho a su favor, “siguiendo la regla 2.6 de la Sentencia de Unificación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998”. 41. Así las cosas, la Sala comenzará por referirse a los argumentos de impugnación del municipio de Tunja, ya que de llegar a ser prósperos y conducir a la denegación de las pretensiones, relevarían de algún pronunciamiento adicional.
En tal sentido, en aras de verificar si al momento de proferirse la decisión de primer grado habrían sido superadas las irregularidades detectadas en la obra del puente peatonal ubicado sobre el río Jordán en el sector del barrio Villa Bachué de Tunja, se procederá a consultar los informes técnicos recaudados a lo largo del trámite. 42.
En primer lugar, con la contestación de la demanda la Secretaría de Infraestructura de Tunja allegó informe de visita técnica realizada el 6 de julio de 202114 al cruce “sendero peatonal ubicado sobre el margen del río Jordán colindante a la dirección carrera 4c No 4-66 en el Barrio Villa Bachué”, contentivo de las siguientes conclusiones: “- El puente peatonal está en regular estado de funcionamiento en cuanto a sus barandas. - Se deben lijar y pintar las barandas - Se lijó y se pintaron las barandas - Se aplicó anticorrosivo - Se tomaron acciones inmediatas” 43.
En cuanto al alcance del informe, quedó consignado que las observaciones estarían basadas en determinaciones netamente visuales, pudiendo presentarse situaciones, condiciones o fenómenos no detectables que escaparan al concepto, así como que este no serviría como prueba judicial para establecer responsabilidades sobre los daños estructurales ni la causa de los mismos. 44.
Más adelante, mediante oficio calendado el 24 de marzo de 202215, el Secretario de Tránsito y Trasporte de Tunja, dando cumplimiento al 14 Expediente digital, índice 16 SAMAI primera instancia (archivo 14) 15 Índices 65 y 67 SAMAI primera instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 14 requerimiento efectuado por el juzgado en auto de pruebas16, presentó un inventario de accesos vehiculares y peatonales del barrio Villa Bachué, acompañados de registro fotográfico y fílmico17, en el que en general reseñó buen estado de los mismos.
Concretamente, en lo que atiende al “Acceso peatonal Carrera 4C con calle 4ª”, refirió: “Acceso peatonal carrera 4C con calle 4A Estado: Bueno Ancho puente Peatonal (m): 2.8 Observaciones: El acceso peatonal de la carrera 4C con calle 4A, hacia el barrio villa Bachue, se encuentra en buenas condiciones, lo que permite una segura movilidad peatonal.” 45.
En audiencia de pruebas, llevada a cabo el 7 de abril de 202218, el despacho accedió a la solicitud de complementación del informe técnico elevada por el actor popular. En virtud de ello, el Secretario de Infraestructura de Tunja allegó informe de visita técnica efectuada el 8 de abril de 202219, conjuntamente con la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y Desastres del Municipio, en el que luego de reseñar algunos aspectos técnicos del puente peatonal ubicado sobre las carreras 4ª C con calle 4ª en el Barrio Doña Eva jurisdicción del municipio de Tunja, consignó las siguientes: “RECOMENDACIONES Y/O CONCLUSIONES ➢ Se realiza la caracterización de un puente peatonal en concreto reforzado conformado por un tablero compuesto de vigas en concreto reforzado y placa maciza apoyado sobre vigas de amarre junto con dos rampas y/o losas de aproximación. ➢ Se pudo evidenciar que el puente presenta falencias en la infraestructura debido a la ausencia de sistemas de apoyo adecuado en su cimentación y elementos de protección del talud donde se encuentra cimentado la estructura del mismo. ➢ Se presentan grados alto de socavación en ambos extremos tanto en la parte oriental y occidental donde está apoyada el tablero.
Se recomienda tomar medidas que mitiguen la propagación y aumento de desprendimientos del material de apoyo. ➢ Las vigas que conforman el tablero o luz del puente se encuentran con una deflexión permanente y evidente en el centro, esto debido a las cargas verticales, tanto cargas muertas como vivas y las cargas dinámicas al que 16 Índice 60 SAMAI primera instancia 17 Índice 68 SAMAI primera instancia 18 Índice 71 SAMAI primera instancia 19 Índice 74 SAMAI primera instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 15 está expuesto. ➢ Durante la visita se pudo notar que: cuando el puente se encuentra sometido a cargas dinámicas a causa del paso de transeúntes se presentan vibraciones dentro de la placa, además que el puente además de permitir el paso de personas se identificó que también tiene el paso de motociclistas. ➢ Se encontró que los materiales de la capa de rodadura tienen un grado alto de abrasión y se encuentra expuestos materiales, además se presenta desprendimientos de algunos elementos como por ejemplo bordillos y el acero que componen quedan expuestos generando oxidación en las barras de acero. ➢ Se muestran deformaciones en algunos sitios específicos de las rampas de acceso y/o losa de aproximación, generándose dilataciones entre los elementos posiblemente por causas de movimientos en el suelo.” 46.
El anterior informe fue sustentado por el Secretario de Infraestructura de Tunja en audiencia de contradicción llevada a cabo el 24 de abril de 202220, en la que, adicionalmente, refirió el incumplimiento de normas de sismo-resistencia y la pertinencia del reemplazo de la estructura, todo lo cual permitió al a quo conjeturar una situación de riesgo para la comunidad del sector. 47.
Con todo, resulta evidente que al momento de proferirse la decisión de instancia la obra del puente peatonal no presentaba condiciones óptimas, en términos de diseño y funcionalidad. Que, si bien informes preliminares sólo habían registrado desgastes en las barandas, la inspección más reciente, adelantada por la Secretaría de Infraestructura y por la Unidad de Gestión del Riesgo y Desastres del Municipio, habría evidenciado falencias de tipo estructural, tales como, deficiencias en la cimentación, socavación, deflexión, vibraciones y deformaciones, que por su naturaleza no iban a ser subsanadas en el corto plazo y no permitirían dar por superado el riesgo de afectación a los derechos de la comunidad. 48.
Al respecto, la Corte Constitucional ha previsto la configuración de la carencia actual de objeto en tres supuestos, a saber: i) daño consumado, ii) hecho superado y iii) hecho sobreviniente. Y, concretamente frente al hecho superado ha dicho: “Se presenta cuando la amenaza o vulneración cesan porque el accionado, “por un acto voluntario”, satisfizo la prestación solicitada por el accionante.
En concreto, “el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. 20 Índice 72 SAMAI primera instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 16 La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela”.
Esta hipótesis puede configurarse, por ejemplo, cuando la accionada reconoce las prestaciones o suministra los servicios de salud solicitados “antes de que el juez constitucional emita una orden en uno u otro sentido”21 49. En estas condiciones, pese a las obras de conservación y arreglo, y a los estudios que pudiese haber adelantado el recurrente sobre el puente peatonal, dada la ausencia de acciones definitivas que permitan colegir la superación del riesgo que representa la estructura para los derechos colectivos de la comunidad, la Sala confirmará la decisión de amparo de los mismos. 50.
Así entonces, desestimados los argumentos esgrimidos por el recurrente demandado con miras a obtener la revocatoria del fallo condenatorio, la Sala aludirá a la procedencia de la condena en costas, precisando que pese a la remisión que hace el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 a las normas del CGP., en materia de costas procesales, en la interpretación que de la norma especial hiciera el Consejo de Estado en sede de unificación22 quedó reglada la condena siempre que la sentencia resultara favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, tal como acontece en el sub judice. 51.
Ahora, con respecto a la solicitud del actor popular de fijar nuevamente las agencias en derecho a su favor, cabe reseñar que esta Corporación ha accedido a modificar, vía apelación, decisiones en las cuales el a quo no habría ordenado pagar costas al actor popular, por considerarlas improcedentes, específicamente en eventos en los que el trámite de instancia había culminado por aprobación de pacto de cumplimiento, disponiendo en cambio su liquidación y pago.
No obstante, también se habría advertido que la fijación del monto de las agencias en derecho sería un asunto del criterio y de la autonomía del fallador, siempre que respetara los topes tarifarios determinados por el Consejo Superior de la Judicatura, así como las reglas de unificación fijadas por el Consejo de Estado en sentencia de 6 de agosto de 2019, la que sobre el particular estableció: “Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-333/24, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera 22 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial núm.27;
C.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia de 6 de agosto de 2019; núm. Único de radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01 15001-33-33-009-2021-00088-01 17 52. En tales circunstancias, dado que el monto de las agencias en derecho fijado en la sentencia se ajusta a lo regulado por el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior23 y no existiendo una tarifa legal que precise la cantidad o intensidad de las actuaciones procesales necesarias para enervar dicho monto, no habría motivos para desvirtuar o calificar de injusto el que razonadamente estimó la juez en su decisión ni, por ende, para reliquidarlo. 53.
Por otra parte, teniendo en cuenta el memorial radicado el 23 de febrero de 202524, el cual da cuenta del poder otorgado a la abogada Lina María del Pilar Salazar Numpaque para ejercer la defensa de los intereses del municipio de Tunja, conforme el artículo 74 del CGP, se le reconocerá la personería respectiva. 5. Condena en costas 54.
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 prevé que el juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. 55.
Por su parte, el artículo 365 del C.G.P. señala que en los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en ese código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 23 ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL (…) En primera instancia. (…) b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 SMLMV (…). 24 Índice 11 SAMAI segunda instancia 15001-33-33-009-2021-00088-01 18 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación ”. 56.
La Sala de Decisión Especial No. 27 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 6 de agosto de 201925, unificó jurisprudencia en el siguiente sentido: “2.1. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia”. 57.
Conforme con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 58.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 25 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial núm.27;
C.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia de 6 de agosto de 2019; núm. Único de radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01 15001-33-33-009-2021-00088-01 19 59. Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 60.
Conforme lo expuesto, no se condenará en costas en esta instancia, toda vez que no evidencia su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el Magistrado Diego Mauricio Higuera Jiménez; en consecuencia, se le separa del conocimiento del asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Tener como apoderada del municipio de Tunja a la abogada Lina María del Pilar Salazar Numpaque, identificada con cédula de ciudadanía número 40.040.513 y tarjeta profesional número 139.715, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, conforme el poder conferido.
QUINTO: En firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado