TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADA PONENTE: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Boyacá, Secretaría de Educación y Fiduprevisora S.A. Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-011 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG – Fiduprevisora, contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2. 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Martha Cecilia Cortes Jerez, solicitó la nulidad del acto ficto configurado el 22 de marzo de 2023, frente a la petición presentada el 21 de diciembre de 2022, ante la Secretaría de Educación de Boyacá y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG – Fiduprevisora S.A., que negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria. 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, requirió que: i) Se ordene a las demandadas a reconocer y pagar a su favor la sanción por mora prevista en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo contados desde los 45 días siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que le reconoció las cesantías; ii) se ajuste en su valor la sanción 1 Link de consulta: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1500133330112023001910 11500123 2 Índice 002 ED SAMAI, primera instancia. Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. moratoria referida tomando como base la variación del IPC, «desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia»; iii) Se disponga el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la sanción; iv) Se condene en costas a las demandadas. 3.
En cuanto a los hechos, afirmó que se desempeña como docente estatal en el Departamento de Boyacá, que el día 20 de febrero de 2020, solicitó ante el Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho, la cual se le reconoció a través de la Resolución 1175 del 28 de febrero de 2020, expedida por la Secretaría de Educación. No obstante, dicha cesantía no fue pagada a tiempo, toda vez que el plazo legal para que se expidiera el acto administrativo es de 15 días, el cual «venció el 12 de marzo de 2020», siendo expedido el 28 de febrero de 2020 y notificado el 4 de marzo de 2020. 4.
Agregó que, la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, contaba con término de 45 días hábiles para cancelar las cesantías, el cual vencía el 27 de mayo de 2020, sin embargo, este se realizó el 12 de junio de 2020. 5. Indicó que el 21 de diciembre de 2022, radicó petición de reconocimiento de la sanción mora ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG – Fiduprevisora S.A., y el Departamento de Boyacá de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019.
Al no mediar respuesta por parte de la administración se configuró el silencio administrativo el 22 de marzo de 2023. 6. En lo jurídico invocó como normas vulneradas los artículos 5 y 15 de la Ley 91/89, 1 y 2 de la Ley 244/95, 4 y 5 de la Ley 1071/06 y 57 de la Ley 1955/19. Señaló que a pesar de que la Ley establece claramente los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales y/o definitivas solicitadas por los docentes, la entidad territorial a la que se encuentra adscrito el docente y el Ministerio de Educación siendo los empleadores, no reconocieron y pagaron dentro del término legal establecido, razón por la cual, le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías. 1.2.
Contestación de la demanda. 7. Dentro de la oportunidad legal correspondiente, y por conducto de apoderado jurídica, las demandadas se pronunciaron así: Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. 8.
La Nación – Ministerio de Educación - FOMAG3 por intermedio de apoderada se opuso a la prosperidad de las pretensiones y propuso las siguientes excepciones que denominó: «ineptitud sustantiva de la demanda», «litisconsorte necesario», «falta de legitimación en la causa por pasiva», «improcedencia de la indexación» y «cobro de lo no debido». 9.
En desarrollo de su defensa, indicó que, en caso de verificarse una mora en el pago de las cesantías, esta sería atribuible a la Secretaría de Educación, en su calidad de entidad responsable de expedir el acto administrativo de reconocimiento. Asimismo, resaltó que los recursos del FOMAG únicamente pueden ser destinados al pago de prestaciones económicas, sociales y asistenciales de sus afiliados docentes, pensionados o beneficiarios, y que, en consecuencia, no es procedente ordenar el pago de indemnizaciones por vía judicial o administrativa con cargo a dichos recursos. 10.
El Departamento de Boyacá- Secretaría de Educación, guardó silencio. 11. La Fiduciaria La Previsora S.A. guardó silencio. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 12. Mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 20244, el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, resolvió: “PRIMERO. - DECLARAR que operó el silencio administrativo negativo en relación con la petición interpuesta el día 21 de diciembre de 2022 por la demandante MARTHA CECILIA CORTES JEREZ ante la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo referido en el ordinal anterior, conforme las razones que dan sustento a esta decisión.
TERCERO. - DECLARAR no probadas las excepciones de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” y “CULPA DE UN TERCERO APLICACIÓN LEY 1955 DE 2019” propuesta por la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO”, de acuerdo a las consideraciones desarrolladas en esta providencia. 3 Índice 09 SAMAI, primera instancia 4 Índice 35 SAMAI, primera instancia Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros.
CUARTO. - Como consecuencia de la anterior declaración, ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO que, a título de restablecimiento del derecho, reconozca, liquide y pague a favor de la señora MARTHA CECILIA CORTES JEREZ, identificada con cédula de ciudadanía 28.168.834, la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, a razón de un día de salario por cada día de mora, causada entre el 28 de mayo al 11 de junio de 2020, ambas fechas inclusive, la cual se liquidará con base en la asignación básica devengada por el demandante al momento en que se causó la mora -2020-, conforme la parte motiva de la presente providencia.
QUINTO. - Las sumas que resulten de la condena deberán reajustarse en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pero solo en lo relativo al periodo sucesivo a la causación de la sanción moratoria, es decir, desde el 12 de junio de 2020, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, utilizando para el efecto la siguiente fórmula de actualización de condena: (…)” 13.
Para adoptar esta decisión, el Juzgado tomó como fecha de radicación de la solicitud de pago de las cesantías parciales el 20 de febrero de 2020, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución No. 001175 del 28 de febrero de 2020, motivo por el cual el cálculo de la mora se realizó conforme al siguiente análisis: 14. En lo relativo a la fecha de pago de los recursos, el a quo consideró aquella en la que la entidad efectuó el giro a la entidad financiera correspondiente, y no la fecha en que la beneficiaria realizó el retiro efectivo de los recursos.
Esta determinación se fundamentó en que, desde el 12 de junio de 2020, la beneficiaria se encontraba en posibilidad de acceder a dichos recursos. Así las cosas, concluyó que en el caso objeto de estudio se configuró una mora en el pago de la cesantía parcial, comprendida entre el Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. 28 de mayo y el 11 de junio de 2020, lo que faculta a la demandante para reclamar el reconocimiento de la correspondiente sanción moratoria. 15.
En cuanto a la determinación de la responsabilidad, señaló que no obra en el expediente prueba que permita atribuirla mora a la entidad territorial. En efecto, no se acreditó que esta hubiera incumplido los plazos legales establecidos para la radicación o remisión de la solicitud de pago ante el FOMAG. En ese sentido, se destacó que la mora se produjo en el año 2020, por lo que resulta aplicable el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, siendo por tanto dicho Fondo el obligado a la sanción. 2.1.
Recurso de apelación. 16. La Nación – Ministerio de Educación Nacional- FOMAG- Fiduprevisora S.A.5, presentó recurso de apelación e indicó que la jurisprudencia de las Altas Cortes, en particular la sentencia SU - 336 de 2017 de la Corte Constitucional y la SUJ-012- S2 de 2018 del Consejo de Estado, ha definido que la sanción moratoria sí resulta exigible al pago de las cesantías por parte del FOMAG, a pesar de que no esté contemplado expresamente en la Ley 91 de 1989 ni en la Ley 962 de 2005.
No obstante, insistió en que ello no implica que la responsabilidad por su pago deba ser asumido de forma automática por el FOMAG, especialmente cuando el retardo obedece a actuaciones imputables a las entidades territoriales certificadas. 17. Adujo que el procedimiento para el reconocimiento de cesantías, regulado por el Decreto 1272 de 2018, involucra distintas etapas que deben surtirse entre las Secretarías de Educación y la Fiduprevisora S.A., cada una con plazos perentorios.
Así, una vez radicada en debida forma la solicitud, la entidad territorial tiene 5 días hábiles para elaborar el proyecto de acto administrativo y remitirlo a la fiduciaria; esta última cuenta con otros 5 días para pronunciarse sobre su viabilidad y finalidad, la entidad dispone de 5 días más para expedir el acto definitivo. Tales plazos deben cumplirse en un término total de 15 días, de conformidad con la Ley 1071 de 2006.
Sin embargo, señaló que, la ejecución oportuna de estas etapas está condicionada a factores como el orden de radicación de las solicitudes y la disponibilidad presupuestal. 18. La entidad resaltó que, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, establece de manera clara que las sanciones derivadas de la mora en el pago de cesantías no pueden ser cubiertas con recursos del 5 Índice 37 SAMAI, primera instancia Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros.
FOMAG cuando la causa del retraso sea atribuible a la Secretaría de Educación respectiva. En estos casos, la responsabilidad corresponde exclusivamente a la entidad territorial que omitió o retardó el cumplimiento de las etapas del procedimiento. 19. Afirmó que, la solicitud de cesantías fue presentada el 20 de febrero de 2020, el acto administrativo se expidió el 28 de febrero del 2020, y fue notificado el 4 de marzo del mismo año. Lo que, conforme a los lineamientos de la sentencia del Consejo de Estado, el término máximo para efectuar el pago vencía el 27 de mayo de 2020, por lo que la mora se configuró a partir del 28 de mayo hasta el 11 de junio de 2020, día anterior al que se efectuó el pago, lo que equivale a 11 días de retardo. 20.
No obstante, precisó que dicha mora no es imputable al FOMAG, toda vez que fue la Secretaría de Educación de Boyacá la que incurrió en retrasos al remitir tardíamente el proyecto de acto administrativo a la Fiduprevisora S.A. En particular, sostuvo que dicha remisión se realizó apenas el 1 de abril de 2020, como consta en la hoja de revisión disponible en el aplicativo «On base». 21.
Finalmente, solicitó al Tribunal Administrativo revocar o, en su defecto modificar la sentencia apelada y abstenerse de imponer condena en costas, al no haberse acreditado su causación ni demostrarse actuación temeraria o de mala fe por parte de la entidad. 2.2. Trámite en segunda instancia 22. Mediante auto del 21 de febrero de 20256, se admitió el recurso de apelación interpuesto.
Esta providencia fue objeto de corrección mediante auto del 28 de marzo de 20257. Como no se presentaron solicitudes probatorias, se procede a proferir sentencia. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 23. Esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación, de conformidad con los artículos 153 y 247 de la Ley 1437 de 20118.
Y según el artículo 328 del CGP, debe ocuparse únicamente de los argumentos expuestos por el recurrente. 6 Índice 04 SAMAI, segunda instancia 7 Índice 11 SAMAI, segunda instancia 8 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. 3.2.
Problema jurídico 24. En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia. Para ello, se debe dilucidar, (i) si existió mora en el pago de las cesantías parciales reconocidas a la demandante; y en caso afirmativo, (ii) cuál es la entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada de dicha tardanza. 3.3.
Marco normativo y jurisprudencial sobre el reconocimiento y pago de las cesantías y sobre la sanción a reconocer en caso de mora. 25. La Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, estableció los plazos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías. Determinó que, una vez radicada la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, la entidad empleadora, o aquella responsable del pago, dispone de un término de 15 días para expedir la resolución de reconocimiento.
Una vez esta resolución quede en firme, la entidad pagadora contará con un plazo máximo de 45 días hábiles para efectuar el pago de la prestación, tal como se muestra a continuación. ARTÍCULO 4o. TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. 26.
Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 18 de julio de 20189, estableció las siguientes reglas: i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley 236 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 27. Así mismo, y considerando los distintos escenarios que pueden presentarse, se estableció que el momento a partir del cual se configura la mora dependerá de las siguientes hipótesis10: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de unificación de 18 de julio de 2018, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, núm. único de radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01. 10 Cuadro tomado de la sentencia de unificación. Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. 28.
En lo relacionado con el trámite de las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías a favor de los docentes afiliados al FOMAG, el Decreto 1272 de 2018 «por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones», estableció que, una vez radicada la solicitud de reconocimiento, la entidad territorial deberá resolverla en un plazo máximo de 15 días contados desde su radicación. 29.
Por su parte, la Fiduciaria cuenta con 5 días hábiles para aprobar el trámite o devolverlo a la entidad territorial correspondiente (2.4.4.2.3.2.24. ibidem). En caso de devolución, dicha entidad territorial contará con 5 días para expedir el acto administrativo respectivo, y si la entidad presenta objeciones respecto a la revisión realizada por la Fiduciaria, deberá formularlas dentro de los 2 días siguientes a la recepción del documento.
A su vez, la Fiduciaria tendrá un término igual para dar respuesta a dichas observaciones, y la entidad territorial deberá expedir el acto administrativo correspondiente el día hábil siguiente (2.4.4.2.3.2.25). 30. Dicho trámite fue modificado por la Ley 1955 del 2019, en el sentido de eliminar la doble revisión del proyecto de acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías y de la resolución en firme por parte de la Fiduprevisora S.A. Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. 31.
Por su parte, el artículo 57 ibidem estableció:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […] Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. 32. En ese sentido, la norma citada estableció que el reconocimiento del auxilio de cesantías parciales o definitivas, de los docentes oficiales estará a cargo de la Secretaría de Educación de la respectiva entidad territorial, mientras que la responsabilidad del pago recaerá en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales – FOMAG.
Además, que, la obligación de asumir la sanción moratoria por el pago extemporáneo será de la Secretaría de Educación territorial, siempre que la demora sea atribuible a su actuación. En tal caso, el FOMAG solo será responsable del pago de las cesantías. 33. Así mismo, la norma precisó que no podrá ordenarse el pago de indemnizaciones económicas, ya sea por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG.
No obstante, en su parágrafo transitorio determinó que, para financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del fondo, causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, se faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas. 34. Posteriormente, el 1° de junio de 2022 se expidió el Decreto 942 de 202211, que modificó algunas de las disposiciones del Decreto 1075 de 2015 sobre el reconocimiento 11 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. y pago de prestaciones económicas a cargo FOMAG, reglamentó su trámite y regló que en los casos de sanciones moratorias:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad -Se resalta-. 35.
Cabe precisar que con la entrada en vigencia de la Ley 2294 de 202312 el 19 de mayo de 2023, se introdujo una modificación al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, a través de su artículo 324. Dicha modificación tuvo como objeto extender el término de financiación del pago de las moras causadas a diciembre de 2022, cuando sean a cargo del FOMAG. 3.4.
Análisis del caso concreto 36. Del análisis del expediente se observa que la solicitud fue radicada el 20 de febrero de 202013, y la Secretaría de Educación de Boyacá expidió el acto administrativo de 12«Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 Colombia potencia mundial de la vida» 13 Índice 02 SAMAI, primera instancia Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. reconocimiento mediante la Resolución No. 1175 del 28 de febrero de 202014, el cual fue notificado electrónicamente el 4 de marzo del mismo año15. 37.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° Ley 1071 de 2006, la Secretaría de Educación cuenta con un término de 15 días hábiles, contados desde la radicación de la solicitud, para expedir el acto administrativo de reconocimiento de cesantías. En este caso, la solicitud fue radicada el 20 de febrero de 2020, por lo que el término vencía el 12 de marzo de 2020, sin embargo, la resolución fue proferida el 28 de febrero de 2020, es decir, dentro del término legal establecido. 38.
Ahora bien, frente al argumento expuesto por el recurrente sobre las etapas internas que involucra el trámite entre la Secretaría de Educación y la Fiduprevisora S.A., debe recordarse que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, se eliminó la doble revisión por parte de la Fiduciaria. Por tanto, el procedimiento se simplificó y debe cumplirse dentro del término máximo de 15 días hábiles, sin que las fases internas del trámite puedan invocarse como justificación para su incumplimiento. 39.
A su vez, y en aplicación a la regla jurisprudencial fijada por la sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 18 de julio de 2018, la sanción por mora en el pago de cesantías se configura transcurridos 70 días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud que corresponden a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; iii) 45 días para efectuar el pago. 40.
En el presente caso el vencimiento de tales términos ocurrió así: i) los 15 días para el reconocimiento: 12 de marzo de 2020, ii) los 10 días de ejecutoria: el 27 de marzo de 2020; y iii) los 45 días para el pago: 4 de junio de 2020. Entonces, como se encontró acreditado que el valor reconocido se puso a disposición de la demandante hasta el 12 de junio de 2020, se advierte que se causó un periodo de mora del 5 de junio de 2020 al 11 de junio de 2020, día anterior a aquel en que se realizó el pago de las cesantías parciales a la demandante, generándose una mora de 7 días, contrario a lo señalado en la sentencia de primera instancia, que reconoció una mora de 11 días. 41.
No obstante, observa esta Sala que, durante el periodo de retardo – 5 al 11 de junio de 2020- se encontraba vigente la suspensión de términos adoptada por las Autoridades Administrativas en el marco de la emergencia sanitaria por el coronavirus 14 Ibidem 15 Ibidem Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros.
COVID – 19, medida que fue autorizada por el Gobierno Nacional mediante el D.L. 491 de 2020, que en su artículo 6 dispuso: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. (…) Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. (…) Parágrafo 2°.
Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora.
(…)” 42. La Corte Constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad respecto de lo decretos expedidos con ocasión de un estado de emergencia, en sentencia C-242 de 202016, estimó que, el artículo 6° estaba conforme a la Constitución. Sin embargo, respecto de los parágrafos 1° y 2°, realizó un estudio separado, declarando inexequible el parágrafo 1º y respecto del parágrafo 2º su exequibilidad condicionada, del cual, a manera de ejemplo, aludió exactamente a la sanción prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, que da sustento jurídico a la presente decisión y determinó: “6.170.
En concreto, a efectos de citar un ejemplo del reconocimiento de una prestación social a cargo de un fondo sin personería jurídica, puede mencionarse el caso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-[261], frente al cual se ha establecido que es aplicable lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006[262], en el que se regula el pago de las cesantías en el sector público, así: (…) 6.175.
En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en 16 Corte Constitucional.
Sentencia C-242 de 2020. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger, Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones.
(…) 6.180. Así las cosas, a partir de las consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declarará inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declarará la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.
(Resaltado por la Sala) 43. Por su parte, la Gobernación de Boyacá expidió el D. 204 de 202017, suspendiendo los términos de las actuaciones administrativas de su competencia y los términos con que contaban los ciudadanos para interponer los recursos de reposición, apelación, reconsideración o los demás a que haya lugar, desde el 30 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril de 2020.
Este término fue prorrogado sucesivamente hasta el 15 de julio de 2020, inclusive, conforme a lo previsto en el D. 296 de 202018. 44. En ese contexto, aunque se evidenció un retardo en el pago de las cesantías parciales, este se produjo dentro del periodo de suspensión de términos legalmente autorizado y vigente al momento del incumplimiento.
Por tanto, no se configura la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. En aplicación del condicionamiento fijado por la Corte Constitucional, procede exclusivamente la indexación del valor reconocido a favor de la demandante. Del responsable del pago de la indexación 45. Superado el análisis sobre la procedencia de la sanción moratoria, corresponde a la Sala determinar cuál de las entidades involucradas debe asumir la responsabilidad por el reconocimiento y pago de la indexación del valor reconocido por concepto de cesantías parciales. 46.
A este respecto, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagra una regla clara de imputación de responsabilidad frente al pago de la sanción moratoria en los siguientes términos: 17 “Por el cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas, tributarias, rentísticas sancionatorias y demás de competencia del departamento de Boyacá con ocasión de la declaratoria de calamidad pública declarada mediante decreto 180 de 2020.” 18 “Por el cual se extienden en el tiempo las medidas adoptadas en el decreto 204 de 2020, “por el cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas, tributarias, rentísticas sancionatorias y demás de competencia del departamento de Boyacá con ocasión de la declaratoria de calamidad pública declarada mediante decreto 180 del 2020” Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros.
“PARÁGRAFO: La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos Eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías” 47. En el presente asunto, si bien el acto administrativo fue expedido dentro del término legal - el 28 de febrero de 2020- y notificado el 4 de marzo siguiente, lo relevante para efectos de establecer la responsabilidad por la mora no es únicamente la expedición del acto, sino la fecha en que este fue remitido al FOMAG, conforme al artículo 57 ibidem. 48.
En ese sentido, según se desprende de la hoja de revisión19 allegada al expediente con el recurso de apelación, la Fiduprevisora recibió la documentación correspondiente al reconocimiento de cesantías únicamente hasta el 1 de abril de 2020, lo cual permite constatar que la remisión se efectúo de manera extemporánea. Tal como se muestra a continuación: 49.
En efecto, si el vencimiento de los 10 días de ejecutoria del acto administrativo se produjo el 27 de marzo de 2020 y su remisión se efectúo hasta el 1 de abril de 2020, se generó un retardo de 5 días, atribuible a la entidad territorial. 50. Con todo, dicha circunstancia no exonera al FOMAG de responsabilidad, pues una vez recibió la documentación el 1 de abril de 2020, le correspondía efectuar el pago dentro del término legal de 45 días hábiles, esto es, hasta el 9 de junio del 2020.
No 19 Índice 37 SAMAI, primera instancia Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. obstante, el desembolso se realizó el 12 de junio de 2020, lo que configuró una mora de 2 días, atribuibles al FOMAG, quien tampoco actuó dentro del término legal establecido. 51.
De este modo, se encuentra plenamente acreditado un retardo compartido en el pago de las cesantías, en cabeza tanto de la Secretaría de Educación de Boyacá, por haber remitido el acto administrativo por fuera del término legal, como del FOMAG, por incumplir el plazo de pago a partir de la recepción del documento. Sin embargo, este periodo del – 5 al 11 de junio de 2020- coincidió con la suspensión de términos decretada por la Gobernación de Boyacá mediante los actos administrativos referidos. 52.
Así las cosas, del análisis de la sentencia C-242 del 2020, se advierte que el objeto de estudio se orientó al reconocimiento y pago de la sanción moratoria. En esa oportunidad, la Corte Constitucional precisó que, frente a la suspensión de términos decretada con ocasión al estado de emergencia sanitaria por COVID – 19, cuando dicha medida conlleve la inaplicación de una disposición que prevea el pago de una sanción moratoria, las autoridades deberán efectuar la indexación del valor de la acreencia durante el lapso en que permanezca vigente la medida.
Lo anterior bajo el entendido que, «si bien no se garantiza el pago de la sanción, sí se deberá reconocer la indexación de las sumas adeudadas”, con el fin de evitar que, pese a la suspensión de términos, se generen afectaciones patrimoniales al acreedor. 53. No obstante, en el caso en concreto, al tratarse de una situación particular en la que la mora se produjo únicamente dentro de un periodo mensual durante la vigencia de la suspensión, no resulta procedente ordenar la indexación, por cuanto no se advierte variación del poder adquisitivo de la moneda. 54.
En consecuencia, al no configurarse ninguno de los presupuestos que harían procedente una condena, se revocarán los numerales segundo y cuarto de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. 3.5. Costas 55. En relación con el reparo formulado por la parte apelante respecto de la eventual imposición de costas, se advierte que en la sentencia de primera instancia no se profirió condena en este aspecto.
Adicionalmente, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo20 20 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, «Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Expediente: 15001-33-33-011-2023-00191-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Martha Cecilia Cortés Jerez Demandados: Nación - Ministerio de Educación - FOMAG y otros. del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y al no acreditarse que la demanda hubiese sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, ni que mediaran actuaciones temerarias por parte de la entidad demandada, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR los numerales segundo y cuarto de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Once Administrativo de Tunja, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; y en su lugar, NEGAR las pretensiones formuladas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (Ausente con permiso) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.