[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO DEMANDANTE: HEMÓGENES PÉREZ CÁRDENAS Y OTROS DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ RADICACIÓN: 150013333006-202000192-02 Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 15 de julio de 20241, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo.
I.
ANTECEDENTES La Demanda 1. Los demandantes, actuando a través de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, a fin de que se condene al Departamento de Boyacá como entidad territorial demandada a cancelar a los miembros del grupo demandante el pago de la indemnización colectiva moratoria que corresponde al retardo y no pago de las acreencias laborales reconocidas mediante el Decreto 0181 del 29 de enero de 2010, de conformidad con la Ley 715 artículo 24 inciso 6, del pago del 15% por haber laborado en de zonas de difícil acceso reconocido en el Decreto 001399 de 26 de agosto de 2008. 2.
Como consecuencia, solicitó se condene a los demandados a pagar los siguientes perjuicios: - Condenar al Departamento de Boyacá, al reconocimiento y pago en favor del grupo demandante y los ausentes, los intereses como lo establece el art. 1617 del C.C. que corresponde al seis (6%) anual sobre las sumas reconocidas como daños y perjuicios. - Condenar al Departamento de Boyacá, al pago a favor del grupo demandante y de los ausentes de la INDEXACIÓN conforme a la fórmula que se utiliza para esta clase de condenas, que ocasionó a mis mandantes por el no pago de la bonificación del 15% sobre el salario mensual devengado por cada uno de los docentes del grupo, de los años 2005, 2006 y 2007, conforme la fórmula utilizada en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1 Índice 0003 SAMAI [2] 3.
Así mismo solicitó condenar al pago de costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 4. Como hechos relevantes, los demandantes señalaron que, la Ley 715 de 2001 artículo 24 inciso 6°, estableció una bonificación para los docentes y directivos docentes que laboren en áreas rurales de difícil acceso; el cual, fue reglamentado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 1171 de 2004 determinando el porcentaje equivalente al 15% del salario que devenguen y la obligación de la Secretaría de Educación de la entidad territorial de definir los establecimientos educativos ubicados en tal zona. 5.
Según su dicho, el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja profirió fallo de acción de cumplimiento y confirmado por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 13 de octubre de 2009, ordenando al Departamento de Boyacá determinar las áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007, para lo cual se expidió el Decreto 0181 del 29 de Enero del 2010, determinando las sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso para esos años, las mismas que se establecieron en el Decreto 01399 del 26 de agosto del 2008. 6.
Agregó que, los demandantes prestan sus servicios como docentes en las sedes educativas señaladas en el Decreto 01399 del año 2008, por lo que tenían derecho al pago de una bonificación del 15% del salario. 7. De otra parte, en virtud de derecho de petición, la Secretaría de Educación de Boyacá mediante oficio de 03 de enero de 2019, informó respecto del pago de la mencionada bonificación de los años 2005 a 2007 que, ha realizado acciones correspondientes ante el Ministerio de Educación Nacional con el fin de garantizar dicho pago a los docentes que tienen derecho. 8.
Finalmente, la entidad demanda mediante oficio de 27 de agosto de 2020, señaló que no se elaboraban actos administrativos individuales de reconocimiento y pago del 15%, sino se cancela teniendo en cuenta el decreto anual expedido por la Gobernación de Boyacá donde se establecen las instituciones educativas de zonas de difícil acceso y se pagan con fundamento en el calendario académico expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, como son las Resoluciones No. 2441 de 2004, 0358 de 2005, 2057 de 2005, 3880 de 2006, 1222 de 2007, 2433 de 2007 y 2618 de 2007. 9.
Como fundamento jurídico y desarrollo del concepto de violación señaló que la bonificación por laborar en áreas de difícil acceso responde a una política pública, y, por ende, las entidades deben otorgar una mayor protección, frente a la expectativa seria y real de las personas afectadas y que vieron frustrado el reconocimiento por laborar en zonas de difícil acceso. 10.
Indicó que la jurisprudencia se ha ocupado de temas como la mora en el pago de salarios y prestaciones sociales en acciones de grupo, tales como el fallo de fecha 05 marzo de 2020 emitido por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, el cual confirmó fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 17 de febrero de 2014, dentro de la acción de grupo con radicado 15001233100020020253303. 11.
Consideró que el término de 10 años que se ha tomado la administración departamental para realizar los trámites necesarios ante el Ministerio de [3] Educación Nacional para la consecución de recursos para el pago es irrazonable, dado que se trata del efectivo cumplimiento de la orden proferida por los jueces administrativos para el debido reconocimiento y pago del 15% (bonificación para los docentes y directivos docentes que laboren en áreas rurales de difícil acceso). 12.
Solicitó que se librara mandamiento de pago por el valor correspondiente al 15% sobre la asignación básica devengada por cada uno de los demandantes, por los periodos de los años 2005 a 2007 y por los intereses moratorios. Decisión de primera instancia2 13. En sentencia del 15 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo. 14.
El a quo estimó que, como el presente asunto no persigue el reconocimiento de la bonificación por laborar en zonas de difícil acceso, sino que se está reclamando es la indemnización de perjuicios derivada del no pago de tal acreencia laboral, para efectos de estudio de la caducidad, no hay lugar al estudio de los diferentes acto administrativos expedidos en el año 2019 que negaron la bonificación con fundamento en la prescripción de la acreencia laboral, máxime cuando en el presente asunto no se solicitó la nulidad de dichos actos administrativos. 15.
En tal sentido, tomando en consideración que la parte actora no discutió la legalidad de los referidos actos administrativos expedidos en el año 2019, sino que alegó simplemente una omisión por parte de las entidades demandadas en el pago de la bonificación por laborar en zonas de difícil acceso, ello conlleva a aplicar el término de caducidad de 2 años establecido en el literal h) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, es decir, el regulado para cuando el daño no proviene de actos administrativos. 16.
Como en el presente asunto, los hechos invocados como generadores del daño corresponden a la omisión en el pago oportuno de una acreencia laboral, el Despacho consideró que la causa de los daños surgió desde el momento en que se incumplió la obligación de efectuar el pago, esto es, desde el día siguiente a la expedición del Decreto No. 0181 de 29 de enero de 2010, a través del cual el Departamento de Boyacá determinó las sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007, pues con ese acto administrativo surgió la obligación del pago de la bonificación equivalente al 15% del salario que devengaban los docentes y directivos docentes. 17.
Por lo tanto, el plazo de caducidad corrió, al menos, desde el 1º de febrero de 2010 hasta el 1º de febrero de 2012, sin embargo, como la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2020, el Despacho concluye que el presente medio de control se encuentra caducado. 18. Coligió que, la contabilización del término de caducidad debe iniciarse cuando se consolide el daño, lo cual puede ocurrir de forma inmediata o de 2 Índice 00003 SAMAI [4] forma paulatina o continua, sin confundir, de ninguna manera, la prolongación de sus efectos con el mismo. 19.
En este orden de ideas, no se consideró como de tracto sucesivo o continuado el daño alegado en la demanda, teniendo en cuenta que éste se consolidó de forma instantánea con la omisión en el pago de la aludida bonificación -una vez se determinó las sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007-, es decir con la expedición del Decreto No. 0181 de 29 de enero de 2010. 20.
Precisó que el apoderado de los accionantes confunde la extensión de los efectos del hecho dañoso en el tiempo, con la configuración de un daño continuado, en consideración a que, el hecho de que la Secretaría de Educación de Boyacá mediante oficio de 03 de enero de 2019 relatara que había realizado ante el Ministerio de Educación acciones para la consecución de recursos para el pago de los docentes que tuvieran derecho a la bonificación, de esa sola circunstancia no surge el daño alegado en la demanda, pues con tal acto administrativo, lo que pudo haber sucedido es que, se empeorara, o agravara la situación de los accionantes beneficiarios al pago del 15% de la asignación mensual. 21.
En gracia de discusión, si se aceptara que los daños alegados por la parte demandante tuvieron origen en el acto administrativo contenido en el oficio de 03 de enero de 2019, se debió acudir a lo establecido en el literal h del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el cual contempla un término de caducidad de cuatro (4) meses. Ante lo cual se advierte que como la demanda se formuló el 18 de diciembre de 2020, se concluyó que, en tal escenario hipotético, igualmente se encuentra caducada.
Recurso de apelación3 22. La parte demandante, solicita revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda, basándose en los siguientes argumentos: 23. En el análisis el despacho toma como fundamento para fallar la demanda, la configuración de la caducidad en la fecha de expedición del Decreto 0181 del 29 de enero de 2010. 24.
Expuso que al observarse detenidamente que la Secretaría de Educación de Boyacá, dio cumplimiento de un fallo judicial y emanó el Decreto 0181 del 29 de enero de 2010, a través del cual el Departamento de Boyacá determinó como sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso las cuales habían sido establecidas en el Decreto 01399 de 26 de agosto de 2008, no puede pasarse por alto que dicho decreto condicionó su cumplimiento al expresar claramente que: “El pago queda supeditado, al procedimiento o tramite, que se debe adelantar ante el Ministerio de Educación Nacional, por tratarse de recursos provenientes de la Nación”.
(Expediente digital anexos 006. -Anexos 3 de la demanda-). 25. Manifestó que el despacho no tiene en cuenta para proferir el fallo, que el acto administrativo para poder pagar estaba condicionado a un trámite que 3 Índice 00003 SAMAI [5] se debía realizar por parte de la Gobernación de Boyacá ante el Ministerio de Educación Nacional, y dentro del fallo no se hizo alusión ni análisis a esta condición, pues como se pudo demostrar dentro de las pruebas recaudadas, la Gobernación de Boyacá adelantó en diferentes oportunidades actuaciones administrativas ante el Ministerio de Educación Nacional para dar cumplimiento al Decreto 0181 del 29 de enero de 2010, si observamos las pruebas que adjunta el Ministerio de Educación referente al pago entre esas tenemos que el Ministerio de Educación Nacional en respuesta allegada al despacho según expediente digital (Anexo 079) manifestó que la Secretaría de Educación de Boyacá no allegó los soportes que evidenciaran las razones de hecho y derecho para determinar que la deuda se enmarcaba en los presupuestos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, por lo que los costos debían ser asumidos con recursos propios de la entidad territorial. 26.
Expuso que dicha prueba recaudada fue conocida por la parte demandante hasta el momento en que se allegó al proceso, e igualmente el despacho nunca valoró ni la relacionó dentro del fallo, pues la misma pone fin a la condición estipulada para el pago como fue el trámite que se adelantó ante el Ministerio para cumplir la obligación contenida en el Decreto 0181 del 29 de enero de 2010. 27.
El Departamento de Boyacá, una vez conocida esta respuesta estaba en la obligación de pagar lo adeudado a los docentes que tenían derecho de acuerdo a lo ordenado en el decreto. 28. Sin embargo, se realizó derecho de petición el 11 de diciembre de 2018, a la Secretaría de Educación de Boyacá en los siguientes términos: “1. Información detallada sobre los procedimientos o tramites efectuados ante el Ministerio de Educación Nacional a fin de cumplir con la obligación del Departamento de Boyacá con los docentes en lo referente al 15% de sobresueldo de conformidad con lo dispuesto en dicho Decreto. 2.
Copia del presupuesto presentado ante el Ministerio de Educación Nacional para cumplir con dicha obligación. 3. Qué criterios se tuvieron para efectuar el pago del 15% de sobresueldo mensual equivalente a los años 2005, 2006 y 2007 a unos docentes y a otros no, pese a encontrarse laborando en establecimientos educativos reconocidos en dicho Decreto.” 29.
Y, con Oficio radicado BOY2018ER003676 de 03 de enero de 2019 la Secretaría de Educación de Boyacá34, nos respondió a la anterior petición, así: “1. La Secretaría de Educación ha realizado las acciones correspondientes ante el Ministerio de Educación Nacional con el fin de garantizar el pago a los docentes que tuvieron derecho al pago de dicho emolumento salarial previo reconocimiento. 2.
En relación al presupuesto este no se tramita ante el Ministerio de Educación Nacional sino ante la asamblea Departamental para su aprobación, para lo cual se hace un estudio de nómina de la vigencia y no de deudas de años anteriores lo cual debe ser a través de procesos ejecutivos tramitados en su oportunidad. 3. La Secretaría de Educación únicamente ha cancelado la Bonificación del 15% por laborar en zona de difícil acceso a través de fallos judiciales.” [6] 30.
En esta respuesta, la Secretaría de Educación en fecha 3 de enero de 2019, respondió que estaba realizando acciones ante el Ministerio de Educación Nacional para garantizar dicho pago, sin que sea comprensible para los recurrentes cómo la entidad teniendo conocimiento que el Ministerio mediante radicado 2018EE101263 del 6 de julio de 2018 se daba por concluido el trámite de deuda por concepto de zonas de difícil acceso presentado por la ETC Boyacá, no hace relación al mismo, sino que continua manifestando que estaba realizando dichos trámites para realizar el pago desconociendo u ocultando que ya se le había notificado que esa entidad era la responsable de realizar el pago. 31.
Consideró que con la respuesta dada el 03 de enero de 2019, y las pruebas existentes en el proceso, es desde ese momento que se empieza a contabilizar el término de la caducidad, pues el extremo del acto administrativo termina cuando la administración agota el procedimiento para dar cumplimiento a lo reglado en el acto administrativo y aún más cuando por la negligencia de la administración se ocasiona el daño, como lo expresó el Ministerio en el radicado 2018EE101263 del 6 de julio de 2018, así: …“se daba por concluido el trámite de deuda por concepto de zonas de difícil acceso presentado por la ETC Boyacá, toda vez que la entidad territorial no allegó los soportes que evidenciaran las razones de hecho y de derecho para determinar que la deuda se enmarcaba en los presupuestos establecidos en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011.” 32.
Es decir, desde ese momento se debe contabilizar el termino de caducidad, toda vez que con esta respuesta la Secretaría de Educación pretendió seguir dilatando las obligaciones contenidas en el decreto, desde la expedición de este acto administrativo el 03 de enero de 2019 a la fecha de presentación de la demanda no han transcurrido más de 2 años pues para esta fecha es cuando se causó el daño por el no pago de 15% de zonas de difícil acceso. 33.
Refiere que los actos administrativos, por regla general, surten efectos a partir de su expedición, siempre que no contenga alguna determinación que lo dilate, posponga o suspenda, como su publicación, notificación, requerir de la aprobación de un superior o estar sujeto a una condición para que produzca sus efectos. 34. El Decreto 0181 del 29 de enero de 2010, como fue emanado no puede producir efectos jurídicos hasta que se adelanten los tramites que se encuentran condicionados en el mismo como fueron las actuaciones ante el ministerio de educación, y no como lo dijo al ad quo que los daños se causaron con la expedición de este decreto; como se ha venido reiterando el mismo no contiene un extremo para su ejecutoria o para que produzca efectos. 35.
Finalmente, en cuanto a la oportunidad para interponer la demanda, el literal h) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 preceptuó que cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios causados a un grupo, el término será de dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño y este se materializó con la respuesta de la Secretaría de Educación en fecha 3 de enero de 2019, reiterándose que la solicitud se hizo sin haber tenido conocimiento de que los trámites ante el Ministerio de Educación ya se habían adelantado y terminado [7] pero sin embargo la Gobernación de Boyacá nunca dio a conocer lo manifestado por el Ministerio de Educación en fecha 06 de julio de 2018, a la fecha seguiríamos pensando que aún se encuentra en trámite lo ordenado en el decreto para la realización del pago. 36.
Consideró importante resaltar que como lo dijo en su momento el Tribunal se debía estudiar la caducidad de la acción al momento de la admisión de la misma, y la cual en las diferentes actuaciones ejecutadas por parte del despacho ya se encontraba saneada, sin comprender por qué hasta este momento se realizó un estudio erróneo del fenómeno de caducidad. 37.
Como se evidencia dentro del libelo demandatorio el derecho ya se encuentra reconocido por parte del Departamento de Boyacá dentro de los Decretos departamentales 01399 de 2008 y 0181 de 2010; es decir, que esta acción lo que pretende es que se paguen los perjuicios ocasionados a cada uno de quienes integran la parte accionante por la falta de pago o por el pago tardío por parte de la entidad territorial. 38.
Argumentó que las pruebas allegadas a lo largo del proceso no se pueden estudiar por separado pues tienen origen en el Decreto 0181 del 29 de enero del 2010 y las respuestas dadas tanto por la Gobernación de Boyacá, al igual que las del Ministerio de educación llevaron a que se expidiera el acto administrativo del 03 de enero de 2019 es decir, que nos encontramos frente a un acto administrativo complejo tendiente a la realización del pago ordenado en el decreto 0181 del 29 de enero de 2010. 39.
Manifestó que al observar detenidamente el Decreto 0181 emanado de la Gobernación de Boyacá, requería de otra entidad en este caso al Ministerio de educación para que este produjera efectos jurídicos a los docentes que ostentaban este derecho, pero por negligencia del departamento no cumplió los requerimientos realizados por el Ministerio lo que conllevó a que este último tomara la decisión de que el Departamento de Boyacá era quien debía pagar con recursos propios.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Planteamiento del problema jurídico 40. Corresponde a la Sala determinar si conforme a los argumentos expuestos dentro del recurso de apelación expuesto por la parte demandante, ¿existe merito suficiente para revocar la decisión del 15 de julio de 2024 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja? Sobre la Acción de Grupo 41.
En primera medida, la Sala precisa que este no es el mecanismo judicial procedente para obtener el reconocimiento y pago de acreencias laborales, tales como salarios y prestaciones sociales. 42. El Consejo de Estado ha sostenido respecto de los asuntos de carácter laboral que, si lo que se pretende es el reconocimiento y pago de acreencias laborales, tales como salarios y prestaciones sociales, la acción de grupo no es el instrumento judicial procedente pues la esencia retributiva de ese tipo de [8] reclamaciones respecto del servicio prestado por el trabajador da al traste con la naturaleza eminentemente indemnizatoria de tal acción. 43.
No obstante, si la vulneración, afectación o el desconocimiento de un derecho laboral ocasiona perjuicios a un grupo que reúna las condiciones exigidas por la Ley 472 de 1998 y sus miembros solicitan el resarcimiento respectivo, esta vía judicial será procedente. […] Por último, se destaca que la Corte Constitucional, en sentencia T-849A de 2013, consideró que es procedente el reclamo por medio de la acción de grupo por los eventuales daños sufridos debido al no pago o pago tardío de las prestaciones.4 44.
La Corte Constitucional en providencia del 26 de noviembre de 20135, cuya cita se hace menester en este punto. Así pues, se tiene que, en dicha providencia, la máxima corporación constitucional refirió que: “(…) Respecto al punto específico de los derechos laborales, en la citada sentencia del 1° de abril de 2004, la Sección Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado6, determinó que: “las pretensiones fundadas en su vulneración, cuando no persiguen una indemnización propiamente dicha por los eventuales perjuicios sufridos, sino, más bien, el pago de las acreencias que tales derechos pueden originar, la pretensión deja de tener carácter indemnizatorio lo cual determina la improcedencia de la acción.” 45.
En ese proveído, se trajo a colación por su parte, jurisprudencia del Consejo de Estado que corrobora dicha postura, y que a su turno indicó7: “(…) si las pretensiones que versen sobre derecho laborales no persiguen una indemnización por los eventuales perjuicios sufridos, sino más bien el pago de las acreencias que tales derechos pueden originar; en consecuencia, siendo la indemnización de perjuicios el objeto principal de la acción de grupo, habrá de concluirse que, en ausencia del mismo ésta acción no es procedente.
(…) Consecuencia de lo anterior, es que las pretensiones de la demanda en tratándose de las acciones de grupo, siempre deben estar orientadas hacia la obtención de una indemnización, y de ahí su improcedencia, como lo ha sostenido la Sala, aún para reclamar el pago de acreencias laborales, por cuanto éstas no constituyen indemnización, toda vez que dichas acreencias solo corresponden a la retribución de un servicio que presta el trabajador a favor del empleador8. 46.
De lo cual, se concluyó por parte de la Corte Constitucional en la sentencia citada, que: “En conclusión, al constituir los derechos laborales una retribución o compensación por los servicios prestados por el trabajador, su 4 Ver Sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 13 de julio de 2021, radicado 2006-00210-01, M.P. William Hernández. 5 T-849A de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 6 Sentencia del 1° de abril de 2004. C.P. Alier Hernández Manríquez 7 Sentencia del 21 de mayo de 2008. Radicación 0237301. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P. Miryam Guerrero de Escobar. Ver además las sentencias AG- 5428 del 13 de marzo de 2003. C.P. Alier Hernández Manríquez, AG-009.
C.P. Julio Enrique Correa Restrepo, AG-024, C.P. María Elena Giraldo Gómez y AV. AG-024 C.P. Ricardo Hoyos Duque. 8 En esta sentencia, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió que “al no estar probados los elementos constitutivos de la responsabilidad extracontractual de las entidades públicas demandadas, forzoso resulta concluir, que el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del grupo demandante no está llamado a prosperar y, en consecuencia, que el fallo objeto de tal impugnación debe mantenerse en firme”. [9] reconocimiento y pago no tienen naturaleza resarcitoria, sino retributiva, por lo que no pueden ser pretendidos a través de la acción de grupo.
Por otra parte, cuando lo que se persigue con dicha acción es una indemnización de perjuicios por los eventuales daños sufridos debido al no pago o al pago tardío de las prestaciones, la reclamación es procedente a través de la acción de grupo”. (Negrilla y subraya del Despacho). Ejercicio oportuno y caducidad del medio de control 47.
La caducidad, conlleva la extinción del derecho de acción por el paso del tiempo, de manera tal, que, si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, el derecho fenece, pero no porque no hubiere existido sino porque no es posible reclamarlo en juicio.9 48. De manera que, representa el límite temporal dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley, ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado10. 49.
Ahora bien, en los términos del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo debe promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo. 50. Dicha norma fue declarada exequible en sentencia C-215 de 1999, porque contemplaba circunstancias diferentes a las que se protegen mediante la acción popular, refiriéndose a derechos de distinta entidad, al tratar derechos subjetivos que, si bien pertenecen a un conjunto de personas, aquellos pueden ser también objeto de acciones individuales para el resarcimiento que corresponda a cada una de ellas.
Al efecto explicó: “En efecto, la Constitución ha establecido esta categoría de acciones destinadas a garantizar la eficacia de la justicia, al conceder la oportunidad para que, en un solo proceso, se resuelva sobre varias pretensiones que tienen elementos comunes y que permiten su decisión en una misma sentencia. La garantía constitucional se reduce entonces, a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa en un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo, de ejercer posteriormente y dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones individuales que correspondan.
Así, lo establece el artículo 47 impugnado, al disponer que el término de caducidad para instaurar una acción de grupo es de dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción causante del mismo, “sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios.” 51. Esa providencia concluyó que, la fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de grupo encuentra pleno sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el interés general y la eficacia de la administración justicia y en el deber consagrado en el numeral 7 del artículo 95 de la Constitución Política de colaborar con el buen funcionamiento de la misma. 9 Sentencia de la Corte Constitucional C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara 10 Corte Constitucional.
Sentencia T-869 de 2014. [10] 52. De igual forma, adviértase que el aludido artículo 47 de la Ley 472 de 1998 contemplaba dos escenarios a efectos de contabilizar la caducidad en la acción de grupo: i) desde el día siguiente a la fecha en que se causó el daño, o, ii) o desde el día siguiente en que cesó la acción vulnerante causante del mismo. 53.
El primero, referido a aquellos casos en los que el daño se origina en un acto que se agota en su ejecución, y, el segundo, cuando la conducta vulneradora no se agota en un solo acto o hecho, correspondiéndole al juez, en cada caso, establecer cuál de las dos hipótesis normativas es la llamada a aplicarse. 54. Con base en esos dos eventos, la Corte Constitucional, recogiendo el criterio del Consejo de Estado acerca de la interpretación que ese Tribunal de cierre ha hecho del precepto en comento, precisó las dos líneas jurisprudenciales que se han edificado para lograr dicha diferenciación, en los siguientes términos11: “3.3.3.5 De acuerdo con la primera línea jurisprudencial, el término de caducidad para las acciones de grupo se debe contabilizar o bien teniendo en cuenta la fecha objetiva en la cual se realizó la acción o tuvo lugar el evento que causó el daño que se demanda; o bien a partir de la fecha en la cual se puede determinar objetivamente que los afectados tuvieron conocimiento del daño causado.
Lo anterior, independientemente de que el daño se prolongue, agrave o agudice, por cuanto de conformidad con este criterio jurisprudencial, si se tuviera en cuenta la prolongación o agravación en el tiempo del daño generado, ello implicaría en la práctica que existieran acciones resarcitorias sin término de caducidad. De conformidad con esta postura jurídica del Consejo de Estado, se debe distinguir entre la acción vulnerante y la agravación del daño. Así las cosas, el hecho de que el daño se agrave después de su consolidación, no implica que se trate de un daño continuado o de tracto sucesivo, ya que ello implicaría que el término de caducidad se prolongara de manera indefinida.12 Por tanto, según esta posición, el término de caducidad debe contarse desde el hecho u omisión dañosa, ya que lo contrario implicaría concluir que las acciones de grupo no caducarían mientras no se reparara el daño. Esta circunstancia objetiva, la ocurrencia del hecho o de la omisión generadora del daño, o la cesación del mismo en el evento de que el hecho u omisión causantes del perjuicio sean de tracto sucesivo, es la que constituye el punto de partida del término de caducidad.” 55.
Así las cosas, la caducidad de la acción de grupo debe contabilizarse desde el día siguiente a la fecha en que se causó el daño, si este se origina en un acto que se agota en su ejecución, según lo planteado desde el escrito introductorio. 56. Sobre la segunda hipótesis de contabilización de la caducidad, es decir, desde el día siguiente en que cesó la acción vulnerante causante del daño, la jurisprudencia en comento indicó: 11 T-191 de2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 12 Ver Sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 2 de junio de 2005, radicado 2000- 0008, M.P. Alier Hernández. [11] “3.3.3.6 De conformidad con la segunda línea jurisprudencial, la cual toma en cuenta la existencia de “daños de tracto sucesivo” o de daños que se prolongan en forma progresiva en el tiempo, no se puede hablar de caducidad en estos casos, en razón a que la causa del daño cuya indemnización se reclama no ha cesado, sino que, por el contrario, la acción vulnerante causante del mismo se prolonga en el tiempo.
En este sentido la jurisprudencia en la materia ha sostenido, en un caso similar al que ahora estudia13, que mientras persistan las consecuencias dañosas para las víctimas, que en el caso que se estudiaba en esa oportunidad era el daño generado a los compradores de inmuebles construidos en un terreno con fallas geológicas, la acción no caduca.
Incluye además en sus consideraciones que la caducidad puede ser apreciada judicialmente con criterios de equidad. (…)14 En otro pronunciamiento, el Consejo de Estado reiterando el criterio jurisprudencial expuesto afirmó que “cuando los daños se van causando día a día, esto es en forma de tracto sucesivo, el termino de caducidad no se agota mientras los daños se sigan produciendo15”.
(…) 3.3.3.7 Por consiguiente, considera la Sala que estas dos líneas jurisprudenciales reseñadas, se diferencian la una de la otra fundamentalmente en que la primera hace énfasis en la determinación de la “fecha en la que se causó el daño”, mientras que la segunda línea jurisprudencial hace énfasis en la otra parte del mandato legal respecto de la caducidad a partir del momento en que “cesa la acción vulnerante causante del mismo”.
No obstante, lo anterior, en criterio de la Sala estas dos posturas no son excluyentes sino más bien complementarias, siempre y cuando se realice la interpretación y aplicación de la norma legal a partir de la diferenciación entre la ocurrencia de un daño que se ejecuta y perfecciona mediante una sola acción u omisión y es determinable de manera objetiva en el tiempo; y la ocurrencia de un daño continuo o de tracto sucesivo cuya acción vulnerante causante del daño no ha cesado”. 57.
También ha destacado la jurisprudencia la necesidad de diferenciar el daño continuado o de tracto sucesivo, del hecho dañoso y de los daños de naturaleza inmediata que se agrava o cuyos efectos o perjuicios se prolongan en el tiempo, comoquiera que en estos casos, el menoscabo se concreta ipso facto en un momento determinado, y es a partir del hecho dañoso que lo causa o desde que se conoció el daño -se reitera, en los eventos de que el afectado no lo hubiera podido advertir al momento en que se produjo el hecho dañoso, que el término de caducidad debe empezar a computarse. 58.
No deben confundirse los daños continuados con los hechos generadores de estos, de modo que la excepción a la regla de la caducidad prevista para aquellos no le resulta les aplicable. 13 En ese asunto, afectación de viviendas. 14 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, AG-00-001, Acción de grupo contra el Distrito Capital-Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, Alcaldía Menor de la localidad de San Cristóbal Sur, y la Sociedad Transporte de Materiales Equipos y Construcciones Ltda., “Transequipos y construcciones Ltda., en liquidación”, demandante: Marcos Yesid García y otros. 15 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, dentro del expediente No. 11.239, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros [12] 59.
Bajo el anterior entendimiento, en orden a establecer la caducidad de la acción de grupo al tenor del artículo 47 de la Ley 472 de 1998 -norma aplicable al presente asunto-, es necesario verificar en el caso concreto, conforme con lo planteado desde la demanda, si se trata de un daño de ejecución instantánea, o, si es continuo o de tracto sucesivo y operará una vez cese la acción vulnerante causante del daño, prestando particular atención en que en este último escenario no se trate de prolongación de los efectos o agravamiento del daño haciendo inoperante la aplicación de esta sanción procesal.
Solución del caso concreto 60. Los argumentos del apelante se centran en que el a quo erró al considerar que el término de caducidad comenzó con la expedición del Decreto 0181 de 29 de enero de 2010. 61. La parte demandante sostiene que el daño se materializó con la respuesta de la Secretaría de Educación del 3 de enero de 2019, cuando se evidenció la omisión en el pago del 15% de sobresueldo por laborar en zonas de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007; el fallo no consideró que la obligación de pago dependía del trámite ante el Ministerio, lo que constituye un error en la valoración probatoria. 62.
Así mismo, la parte actora argumenta que el término de caducidad (2 años, según el art. 164, Ley 1437/2011) debe contarse desde el 3 de enero de 2019, cuando se materializó el daño por la omisión de pago, y no desde 2010, y considera el apelante que el Decreto 0181 de 2010 requería la intervención del Ministerio de Educación para producir efectos jurídicos, por lo que se configuraría un acto administrativo complejo. 63.
A juicio del apelante, la negligencia de la Gobernación al no cumplir los requerimientos del Ministerio impidió el pago, lo que retrasó la materialización del daño hasta la respuesta de 2019. 64. La Sala resalta que el análisis de caducidad se rige por reglas claramente establecidas en el ordenamiento jurídico, sin que resulte válido acoger criterios distintos a los previstos en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que dicho presupuesto procesal caería en la indeterminación, lo que no es inviable por tratarse de un fenómeno jurídico de orden público. 65.
Significa lo anterior, que el único referente para contabilizar el término de caducidad en el presente medio de control es contabilizar desde el día siguiente a la fecha en que se causó el daño, si este se origina en un acto que se agota en su ejecución, según lo planteado desde el escrito introductorio. 66. Siendo así, la caducidad no es posible calcularla en la forma pretendida por el extremo demandante, por lo que la Sala concuerda con la postura adoptada por el a quo cuando señala que como en el presente asunto, los hechos invocados como generadores del daño corresponden a la omisión en el pago oportuno de una acreencia laboral. [13] 67.
El Despacho considera que la causa de los daños se dio desde el momento en que se incumplió la obligación de efectuar el pago, esto es, desde el día siguiente a la expedición del Decreto No. 0181 de 29 de enero de 2010, a través del cual el Departamento de Boyacá determinó las sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007, pues con ese acto administrativo surgió la obligación del pago de la bonificación equivalente al 15% del salario que devengaban los docentes y directivos docentes. 68.
Por lo tanto, el plazo de caducidad dentro de la presente acción corrió desde el 1º de febrero de 2010 hasta el 1º de febrero de 2012, sin embargo, como la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2020, la Sala concuerda con la postura adoptada por el juez de primera instancia en el entendido de que lo que explícitamente está pretendiendo hacer valer el demandante, es una acreencia laboral reconociendo un Decreto del año 2010 con efectos hacia el pasado, por lo que el medio de control se encuentra caducado. 69.
Por otra parte, la Sala observa que el oficio de 27 de agosto de 2020 emitido por la demandada, nada habla de la situación concreta que aquí se alega, sino que está dando respuesta a una solicitud de información, no al reconocimiento o negativa de derechos laborales de los miembros del ‘grupo’. 70. La Sala considera que las pretensiones elevadas por el extremo demandante están claramente ligadas al pago de acreencias laborales y como ya se advirtió la acción de grupo no está dispuesta para reclamar este tipo de pretensiones, incumpliendo así los requisitos establecidos para ejercer la referida acción, pues tal y como lo advirtió el Ministerio Público y reiterada jurisprudencia, al tratarse de un asunto de naturaleza laboral, hace que no existan elementos comunes u homogéneos de los que pueda predicarse la existencia de un grupo en los términos de la Ley 472 de 1998, pues las únicas características eventualmente comunes que muestran los accionantes serían: (i) Ser docentes al servicio del Departamento, y (ii) Laborar en una institución educativa de zona de difícil acceso establecida en el Decreto 0181 de 2010. 71.
Sin embargo, tales elementos no son suficientes para que pueda predicarse la similitud del perjuicio causado, en tanto cada docente percibe una asignación salarial diferente y el beneficio reconocido es proporcional a este, en tal sentido, el análisis debía realizarse en sede laboral y de forma unipersonal para cada docente reclamante.
Finalmente, consideró que tampoco se logró establecer con el acervo probatorio aportado cual fue el perjuicio causado. 72. La Sala no pasa por alto que, aunque quedan otros aspectos constitutivos para la procedencia de la acción de grupo, como son la existencia de los referidos elementos comunes u homogéneos en la legitimación de la parte activa, sin embargo, al encontrarse probada la caducidad no se halla necesidad de ahondar en el análisis de tales aspectos. 73.
En conclusión, aunque se presentó un derecho de petición el 11 de diciembre de 2018 ante la Secretaría de Educación de Boyacá, el cual fue respondido mediante el Oficio radicado BOY2018ER003676 del 3 de enero de 2019, dicha respuesta no constituye un acto administrativo propiamente dicho. [14] 74. En el oficio referido, la Secretaría simplemente informó sobre las acciones realizadas ante el Ministerio de Educación Nacional para garantizar el pago de la bonificación correspondiente a los años 2005 a 2007, a favor de los docentes con derecho a ella.
Por lo que esta comunicación no resuelve una situación jurídica concreta y en consecuencia carece de los efectos propios de un acto administrativo, como se advirtió, las respuestas del Ministerio (2018) y de la Secretaría (2019) no generan un "daño nuevo" por negligencia; son meras informaciones, sin carácter de actos administrativos que reinicien el conteo del término de caducidad. 75.
En el supuesto de que se tratara de un acto administrativo complejo, como lo argumenta el apelante, definido por la jurisprudencia como aquel que requiere la integración de múltiples voluntades de una misma entidad o de distintas entidades, con unidad de objeto y fin16, la respuesta de 2019 (orientada a ejecutar el pago dispuesto por el Decreto 00181 del 29 de enero de 2010) y cumpliera, en todo caso, con los requisitos para formar parte de dicho acto, las pretensiones planteadas no se ajustarían a las de una acción de grupo —sumado a que la parte actora ya incumplía otros requisitos previamente señalados—, sino que debió tramitarse mediante una acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto, en última instancia, también resultaría en la declaratoria de improcedencia de la acción interpuesta. 76. En cuanto al argumento relacionado con el contenido del auto del 12 de octubre de 2021 proferido por el Tribunal, en el cual se indicó que la caducidad de la acción debía estudiarse al momento de su admisión, la Sala considera oportuno recordar que la caducidad puede declararse en cualquier etapa del proceso, incluso si no se analizó durante la admisión pues su finalidad primordial es garantizar la seguridad jurídica administrativa. 77.
A juicio de la Sala, el juez de primera instancia actuó correctamente al declararla de oficio, tras verificar que el daño se configuró en 2010, al realizar un análisis integral de todas las pruebas obrantes en el proceso, el cual no era viable efectuar de fondo en la mera fase de admisión. 78. En consecuencia, se confirmará en su integridad el fallo de primera instancia. III.
CONDENA EN COSTAS 79. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 80.
En el caso bajo estudio, la defensa de las partes se fundamentó en disposiciones legales que se consideraban aplicables al caso concreto; y, por 16 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, dentro del expediente No. 76001-23-31-000-2008- 00510-01(22380), M.P. Milton Chaves García [15] otra parte, no encuentra la Sala que se hayan causado costas en segunda instancia, por lo tanto la Sala se abstendrá de imponerlas.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja el 15 de julio de 2024, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada