REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ROSALBA GONZALEZ DE BECERRA representada por LUZ ADRIANA SANCHEZ MATEUS DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP VINCULADO: COLPENSIONES RADICACIÓN: 15238 3333 003 2020 00008 01 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia proferida el 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES - La Demanda 1. Con fundamento en la demanda presentada por la señora Rosalba González de Becerra, se exponen los siguientes hechos relevantes en tres párrafos jurídicamente estructurados: 2. La demandante laboró en la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, específicamente en el municipio de Chita, en calidad de auxiliar de servicios generales, desde el 28 de marzo de 1978 hasta el 2 de junio de 2003, tiempo durante el cual estuvo afiliada a CAJANAL.
Al momento de cumplir 55 años de edad, el 28 de julio de 2010, ya contaba con más de 750 semanas cotizadas, incluyendo aportes adicionales al Instituto de Seguros Sociales (hoy COLPENSIONES) luego de su retiro. En atención a ello, solicitó el reconocimiento de su pensión de vejez ante COLPENSIONES, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [2] solicitud que fue negada mediante la Resolución 048181 del 15 de diciembre de 2011, resolución confirmada por esa misma entidad el 4 de marzo de 2014, en la que se concluyó que la competencia correspondía a la UGPP. 3. Consecuentemente, la señora González de Becerra elevó petición ante la UGPP, la cual fue negada mediante Resolución No. 21466 del 27 de mayo de 2015, por supuestas inconsistencias en el expediente proveniente de COLPENSIONES.
Posteriormente, se interpusieron recursos de reposición y apelación, ambos resueltos desfavorablemente por la UGPP a través de las resoluciones RDP028196 del 19 de julio de 2015 y RDP033235 del 13 de agosto de 2015, respectivamente, agotando la vía gubernativa. Ante esta situación, la demandante promovió demanda ordinaria laboral contra COLPENSIONES y la UGPP, que correspondió por reparto al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual profirió fallo condenando a la UGPP al reconocimiento de la pensión. No obstante, dicho fallo fue apelado y el Tribunal Superior de Bogotá declaró la nulidad de lo actuado, remitiendo el proceso a la jurisdicción contencioso administrativa por falta de competencia. 4.
Frente a la negativa persistente de la UGPP, la actora presentó derecho de petición reiterando su solicitud pensional, el cual fue nuevamente negado mediante Auto ADP005247 del 19 de julio de 2018, bajo el argumento de inexistencia de hechos nuevos. También intentó una conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 127 Judicial II para Asuntos Administrativos, que fracasó el 13 de noviembre de 2018 por ausencia de ánimo conciliatorio por parte de la entidad convocada.
En consecuencia, ante el reiterado desconocimiento de su derecho a la pensión, pese al cumplimiento de los requisitos legales y la existencia de cotizaciones suficientes en el régimen de prima media, la señora González de Becerra promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones proferidas por la UGPP, solicitando el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, con retroactivo desde el 28 de julio de 2011. 5.
Las pretensiones formuladas por la parte demandante se orientan, en primer lugar, a que se declare la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, consistentes en la Resolución No. 21466 del 27 de mayo de 2015, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada por la señora Rosalba González de Becerra, y la Resolución No. RDP033235 del 13 de agosto de 2015, que resolvió el recurso de apelación confirmando en todas sus partes la decisión inicial y agotando la vía gubernativa. 6.
Como consecuencia de la anterior declaratoria, la demandante solicita que, a título de restablecimiento del derecho, se le reconozca y conceda la pensión de vejez, en su condición de afiliada al régimen NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [3] de prima media con prestación definida, teniendo en cuenta que cumplió los requisitos de edad y semanas mínimas exigidas para acceder a dicha prestación. Igualmente, solicita que se ordene el pago del retroactivo pensional correspondiente, debidamente indexado, a partir del 28 de julio de 2011, fecha en la cual cumplió 55 años de edad y, por tanto, adquirió el derecho pensional. 7.
Finalmente, se pretende que se condene a la UGPP al pago de las costas del proceso, incluidas las agencias en derecho. La actora también manifiesta que la cuantía de la demanda asciende a ochenta millones de pesos ($80.000.000), correspondientes a las mesadas pensionales dejadas de percibir desde la fecha en que adquirió el derecho, sin incluir los perjuicios morales, los cuales estima en cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes. - Sentencia de primera instancia: 8.
En sentencia del 30 de septiembre de 2024, el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, accedió a las pretensiones de la demanda, disponiendo: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuesta por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR no probada las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “prescripción de mesadas”, propuestas por la demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, por lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP021466 del 27 de mayo de 2015, RDP028196 del 10 de julio de 2015, RDP 033235 del 13 de agosto de 2015 y del Auto ADP 005247 del 19 de julio de 2018, por medio de las cuales la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor de la señora ROSALBA GONZALEZ DE BECERRA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP que reconozca y pague la pensión de jubilación a la señora ROSALBA GONZALEZ DE BECERRA, identificada con cédula de ciudadanía N° 41.740.564, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, esto es, a partir del 28 de julio de 2010 (fecha de adquisición del status pensional), y en el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.
QUINTO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP que ajuste a valor presente la suma de dinero que resulte de la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [4] condena anterior, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: Indice Final R = RH -------------------------- Indice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia. Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes.
SEXTO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA.
SÉPTIMO: NO CONDENAR en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
OCTAVO: RECONOCER personería para actuar a la firma SOLUCIONES JURIDICAS DE LA COSTA S.A.S. y por su conducto al abogado JUAN CARLOS PEREZ BARRERA identificado con C.C. No. 1.057.580.536 y T.P. 281.002 del C.S. de la J, para actuar como apoderado de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, conforme al memorial sustitución de poder obrante en el índice 60 SAMAI.
NOVENO: RECONOCER personería para actuar a la abogada ROCIO BALLESTEROS PINZON identificada con C.C. No. 63.436.224 y T.P. 107.904 del C.S. de la J, para actuar como apoderada de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, conforme al poder obrante en el índice 51 SAMAI.
DÉCIMO: NOTIFICAR la presente providencia de conformidad con el artículo 203 del CPACA dentro de los tres (3) días siguientes mediante envió de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales. A quienes no se les deba o pueda notificar por vía electrónica, se les notificará por medio de estado en la forma prevista en el artículo 295 del Código General del Proceso.
DÉCIMO PRIMERO: Una vez en firme esta providencia archívese el expediente, dejando previamente las anotaciones y constancias de rigor. Expídase copia auténtica a la parte demandante con la constancia de ser primera copia y prestar mérito ejecutivo conforme a lo establecido en el artículo 114 del C.G. del P., aplicable por remisión expresa del art. 306 del C.P.A.C.A. Si existe excedente de gastos procesales, devuélvanse al interesado.
Realícense las anotaciones.” 9. Para adoptar tal determinación, el A-quo consideró que la demandante laboró en la Secretaría de Educación de Boyacá durante más de 25 años, en el municipio de Chita, cumpliendo labores como auxiliar de servicios generales. Se constató que para el año 2005 ya contaba con más de 750 semanas cotizadas y que cumplió la edad de pensión el 28 de julio de 2010, por lo cual era beneficiaria del NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [5] régimen de transición conforme al artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2005. Advirtió que las resoluciones proferidas por la UGPP omitieron analizar con el debido rigor el cumplimiento de los requisitos exigidos por el régimen de prima media con prestación definida. 10. Fundamentó su decisión en normas constitucionales como los artículos 48 y 53 de la Constitución Política de Colombia, en cuanto al derecho irrenunciable a la seguridad social y al principio de favorabilidad en materia laboral, evidenciando que la UGPP basó la negativa pensional en presuntas inconsistencias del expediente aportado por COLPENSIONES, sin acreditar tales falencias ni permitir su contradicción. Así mismo, se valoró que dentro del expediente judicial constaban elementos probatorios —como certificaciones de tiempo y cotizaciones— que acreditaban sin lugar a dudas el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez. 11.
En los fundamentos de la decisión se recalcó que el conflicto de competencias entre COLPENSIONES y la UGPP no podía trasladar la carga de la ineficiencia institucional al administrado, en este caso a la demandante, quien había realizado aportes válidos al sistema y había agotado la vía gubernativa. Igualmente, se destacó que la demandante ya había obtenido una sentencia favorable en la jurisdicción laboral ordinaria que, aunque anulada por cuestiones de competencia, contenía una valoración sustancial sobre los derechos pensionales de la actora.
Este antecedente reforzó la convicción del despacho sobre la legitimidad de la pretensión. 12. El despacho advirtió que la UGPP desconoció los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por los derechos adquiridos, toda vez que la señora González de Becerra desarrolló su vida laboral en el sector público y cotizó más de 1.200 semanas, lo cual la ubicaba en un escenario de protección constitucional reforzada frente a su derecho pensional.
Además, el juzgado acogió la línea jurisprudencial del Consejo de Estado que establece que, cuando se cumplen los requisitos para acceder a la pensión, no se puede denegar su reconocimiento por disputas entre entidades. 13. Se valoró también, que la demandante percibía un salario equivalente al mínimo legal vigente y que su historia laboral no presentaba interrupciones injustificadas que invalidaran sus cotizaciones, sumando a ello, el análisis de las resoluciones de la UGPP, en las que se evidenció una falta de motivación sustantiva y la ausencia de valoración de pruebas clave, vulnerando el debido proceso administrativo. 14.
El juzgado concluyó que no existía justificación válida para denegar la pensión, ya que tanto el requisito de edad como el de semanas cotizadas estaban cumplidos y debidamente acreditados. Se reiteró que la negativa de la UGPP se fundó en criterios formales NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [6] vacíos de sustento probatorio, con lo cual se vulneraron principios de equidad y justicia material en detrimento de los derechos fundamentales de la accionante. 15.
Resaltó que, conforme a la Ley 33 de 1985 y la Ley 100 de 1993, las personas que hubiesen servido al Estado por más de 20 años y cumplieran la edad exigida tenían derecho a una pensión vitalicia, criterio que resultaba plenamente aplicable al caso concreto. En consecuencia, el despacho determinó que la demandante era titular del derecho sustancial a la pensión, configurándose una vía de hecho administrativa al haber sido negado injustificadamente. 16.
El fallo también hizo referencia a la doctrina constitucional sobre la garantía efectiva de los derechos sociales, señalando que la administración pública no puede fundar sus decisiones en elementos de mera forma, sino que está obligada a actuar en favor del interés sustancial del administrado, en este caso, una mujer en condición de vulnerabilidad por su edad y condición socioeconómica. 17.
Finalmente, el juzgado concluyó que la UGPP debía asumir la obligación pensional de la señora González de Becerra, ordenando declarar la nulidad de las resoluciones demandadas y reconociendo el derecho a la pensión de vejez, junto con el pago del retroactivo correspondiente desde el 28 de julio de 2010, fecha en la que cumplió los 55 años de edad, conforme a lo establecido en el régimen aplicable. - Recurso de apelación: - Parte demandada (UGPP) 18.
Notificada la sentencia, el apoderado judicial de la parte demandada, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación, argumentando: 19. Que el fallo de primera instancia incurrió en una incorrecta aplicación normativa al asignarle la obligación pensional, pese a que el estatus pensional de la demandante se estructuró el 28 de julio de 2010, fecha posterior al 1 de julio de 2009.
Según la jurisprudencia del Consejo de Estado (Rad. 11001-03-06-000-2020-00244-00), en estos casos la entidad competente es COLPENSIONES, ya que la demandante cotizó a esta administradora luego de su retiro de la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá. 20. Desarrolla un análisis de la normativa aplicable (Ley 1151 de 2007, Decreto 2196 de 2009, Decreto Ley 169 de 2008, Decreto 4269 de 2011, Decreto 1068 de 2015, y Ley 1607 de 2012), para sustentar que la UGPP solo tiene competencia para reconocer pensiones de personas que hubieran adquirido el derecho pensional NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [7] antes del 1 de julio de 2009 y estuvieran afiliadas a CAJANAL. En este caso, al no cumplirse simultáneamente requisitos de edad y tiempo de cotización antes de esa fecha, el reconocimiento no le correspondía. 21. Cita la posición jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la distribución de competencias entre UGPP y COLPENSIONES.
Dicha jurisprudencia establece que si al 30 de junio de 2009 el afiliado no había cumplido ambos requisitos (edad y semanas) y cotizó posteriormente a COLPENSIONES, es esta última la llamada a responder. La UGPP reiteró que la señora González de Becerra cumplió la edad pensional en 2010, por tanto, no se configura la obligación a su cargo. 22.
La UGPP argumenta que el fallo vulneró el principio de legalidad del gasto público, consagrado en el artículo 48 de la Constitución y en el artículo 9 de la Ley 100 de 1993, al ordenar el uso de recursos públicos administrados por esta unidad para fines no autorizados por la ley, toda vez que no le correspondía reconocer la pensión. Añadió que sus recursos provienen del presupuesto nacional y están destinados únicamente al pago de obligaciones pensionales conforme a la ley. 23.
La entidad señala que reconocer una obligación que no le corresponde afecta gravemente la sostenibilidad del sistema pensional, principio también protegido por el artículo 48 constitucional. Alegó que no puede destinarse presupuesto a cubrir una obligación que es competencia de otra entidad, y que ello vulnera no solo el marco legal, sino también la equidad en el uso de recursos de la seguridad social. 24.
Manifiesta que la señora González de Becerra fue informada desde el inicio de la falta de competencia de la entidad, por lo que no puede alegar ignorancia de la ley. Se invocó el artículo 9 del Código Civil para señalar que la ignorancia normativa no es excusa válida, y que su actuación refleja un uso indebido de mecanismos judiciales para transferir una obligación a una entidad distinta de la verdaderamente responsable. 25.
Con base en lo anterior, la UGPP solicita revocar en su integridad la sentencia apelada y relevarla de toda responsabilidad frente al reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la actora, dejando en firme la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Reafirma que el reconocimiento corresponde exclusivamente a COLPENSIONES, por ser el último fondo al que la demandante estuvo afiliada. - PRONUNCIAMIENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN ART. 247 CPACA modificado por el 67 LEY 2080 No. 4, contra la Providencia de fecha 30 de septiembre de 2024.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [8] 26. La apoderada de la UGPP allega pronunciamiento de su propio recurso en los siguientes términos: 27. Manifiesta su desacuerdo con el fallo de primera instancia al considerar que se incurrió en una errónea valoración probatoria, pues en su criterio, quien debía asumir el reconocimiento de la pensión de la señora Rosalba González de Becerra era COLPENSIONES, y no la UGPP. 28.
Lo anterior, por cuanto la afiliación y el cumplimiento del estatus pensional por parte de la demandante ocurrió cuando ya estaba vinculada a COLPENSIONES, entidad que, según la normativa vigente y la jurisprudencia del Consejo de Estado, sería la competente para el reconocimiento de la prestación. 29. En sustento de lo anterior, detalla el marco normativo aplicable, comenzando con la creación de CAJANAL y su posterior supresión mediante el Decreto 2196 de 2009, lo que conllevó al traslado de sus afiliados al ISS, hoy COLPENSIONES.
En ese contexto, se precisó que la UGPP fue creada con funciones específicas en materia de seguimiento y control de las contribuciones parafiscales, así como con competencia residual para asumir el reconocimiento de pensiones únicamente respecto de afiliados que cumplieron requisitos pensionales antes del 1° de julio de 2009. 30. Asimismo, hace un recuento de las disposiciones legales y reglamentarias (Decretos 169 de 2008, 4269 de 2011, 1068 de 2015 y 575 de 2013), así como de la Ley 1607 de 2012, las cuales delimitan claramente el marco funcional de la UGPP.
En particular, se destacó que el reconocimiento de pensiones radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011 fue asignado a la UGPP solo cuando se tratara de administradoras suprimidas o en liquidación, y siempre que los derechos pensionales se hubieran causado antes del traslado al ISS. 31. Respecto a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 17 de febrero de 2021 (Rad. 11001-03-06-000-2020-00244-00), la competencia para reconocer las pensiones estructuradas con posterioridad al 1° de julio de 2009 corresponde a COLPENSIONES, cuando esta fue la última entidad a la que estuvo afiliado el trabajador y donde adquirió su estatus pensional. 32.
En ese sentido, indica que la señora Rosalba González de Becerra, luego de su retiro del servicio en la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, cotizó ante COLPENSIONES, y allí cumplió con el requisito de edad en julio de 2010. Por tanto, no solo estructuró su derecho pensional en esa entidad, sino que fue esta la que debió haber conocido del reconocimiento de la prestación. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [9] 33. Finalmente, la apoderada concluye que al haberse asignado erradamente la obligación a la UGPP, el fallo debía ser revocado parcialmente para que se reconociera la falta de legitimación en la causa por pasiva de esta entidad, y se trasladara la obligación del reconocimiento pensional a COLPENSIONES.
En consecuencia, se solicitó la revocatoria de los numerales tercero, cuarto, quinto y sexto de la providencia impugnada. - Alegatos de conclusión en Segunda Instancia: 34. Vencido el término legal dispuesto en el artículo 293-1 del CPACA, durante el trámite de la segunda instancia, ninguna de las partes presentó escrito de alegatos de conclusión. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA A. CONTROL DE LEGALIDAD 35. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra hasta este momento que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso. B. PROBLEMA JURIDICO 36. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la UGPP, corresponde a esta Sala establecer si: ¿Debe la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– reconocer y pagar la pensión de vejez solicitada por la señora Rosalba González de Becerra, a pesar de que el estatus pensional se estructuró con posterioridad al 1 de julio de 2009 y la última entidad a la que cotizó fue COLPENSIONES, o, por el contrario, corresponde a esta última entidad asumir dicha obligación pensional, en virtud de la normativa vigente y la jurisprudencia sobre distribución de competencias entre administradoras del régimen de prima media? 37.
De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en los recursos por las partes, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: - Tesis argumentativa propuesta por la Sala NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [10] 38. La Sala confirmara la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que, en el presente asunto, la controversia se circunscribe a determinar la entidad competente para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Rosalba González de Becerra, habiéndose establecido que la actora prestó sus servicios a la Secretaría de Educación de Boyacá entre el 28 de marzo de 1978 y el 3 de junio de 2003, cotizando de manera principal y continua a la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL–, con lo cual consolidó el tiempo de servicio exigido por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la Ley 33 de 1985 antes de su liquidación. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– asumir dicha obligación cuando, como en este caso, el afiliado cumplió el requisito de tiempo o semanas antes del 1º de julio de 2009, se retiró con anterioridad a esa fecha y solo restaba el cumplimiento de la edad, sin que aportes aislados al ISS o COLPENSIONES, carentes de traslado voluntario o desafiliación definitiva, modifiquen la última vinculación relevante; por ende, se confirma la decisión de primera instancia que ordenó a la UGPP el reconocimiento y pago de la prestación, en aplicación del marco normativo y jurisprudencial vigente.
C. ANÁLISIS DE LA SALA Y CASO CONCRETO 39. El apoderado de la parte demandada (UGPP), en su recurso de apelación solicita la revocatoria total de la sentencia de primera instancia al considerar que se le asignó indebidamente la obligación de reconocer la pensión de vejez de la señora González de Becerra, pese a que su estatus pensional se estructuró el 28 de julio de 2010, posterior al 1° de julio de 2009, fecha a partir de la cual, según la normativa aplicable (Ley 1151 de 2007, Decreto 2196 de 2009, Decreto Ley 169 de 2008, Decreto 4269 de 2011, Decreto 1068 de 2015 y Ley 1607 de 2012) y la jurisprudencia del Consejo de Estado (Rad. 11001-03-06-000-2020-00244-00), la competencia corresponde a COLPENSIONES cuando el afiliado no cumplió edad y semanas antes del 30 de junio de 2009 y cotizó posteriormente a esa administradora; sostuvo que el fallo vulneró el principio de legalidad del gasto público y la sostenibilidad del sistema pensional (art. 48 C.P. y art. 9 Ley 100 de 1993) al ordenar el uso de recursos públicos para una obligación ajena, afectando la equidad en su destinación, máxime cuando la actora conocía desde el inicio la falta de competencia de la entidad, por lo que no podía alegar ignorancia de la ley; en consecuencia, solicitó ser relevada de toda responsabilidad y que se mantuviera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, atribuyendo la obligación exclusivamente a COLPENSIONES.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [11] 40. Lo primero que resulta pertinente señalar es que, en el caso sub examine, no se advierte controversia alguna en relación con la existencia y procedencia del derecho pensional reconocido en la providencia objeto de cuestionamiento, pues tal aspecto fue definido y declarado en la sentencia recurrida sin que haya sido objeto de impugnación directa.
El núcleo de la disensión planteada en el recurso de apelación radica, más bien, en la determinación de la entidad obligada al reconocimiento y pago de la pensión reclamada por la señora Rosalba González de Becerra, concretamente si dicha responsabilidad recae en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, tal como lo concluyó el a quo en la decisión de primera instancia. 41.
En consecuencia, la cuestión jurídica que debe resolver esta instancia se limita a determinar, a la luz del marco normativo aplicable y de los antecedentes fácticos y probatorios del proceso, si la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) ostenta la competencia funcional y material para reconocer y pagar la prestación pensional reclamada, o si, por el contrario, dicha obligación corresponde a otra entidad, atendiendo a la naturaleza del vínculo laboral, al régimen pensional aplicable y a las reglas de transición que resulten pertinentes en el caso concreto. 42.
La Sala advierte que dentro del proceso fueron allegadas varias certificaciones relacionadas con los factores salariales y los aportes efectuados durante el tiempo de servicios de la demandante, expedidas en diferentes fechas. Entre ellas, se destaca el formato 1, emitido el 23 de diciembre de 2014 por la Secretaría de Educación de Boyacá, en el cual reposan elementos relevantes para el análisis del régimen pensional aplicable.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [12] FORMATO 1 43. De igual forma obra certificación (FORMATO 2) de fecha 24 de noviembre de 2020, expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, en la que se certifica: FORMATO 2 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [13] 44. Las pruebas relacionadas que fueron aportadas al plenario, demuestran que durante todo el tiempo laborado por la demandante ROSALBA BECERRA DE GONZALEZ, comprendido entre el 28 de marzo de 1978 al 3 de junio de 2003, con la Secretaría de Educación de Boyacá, se efectuaron sus cotizaciones para pensión a la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL – CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. 45.
De igual forma obra reporte de cotizaciones a COLPENSIONES NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [14] FORMATO 3 FORMATO 4 46. La Sala advierte que las cotizaciones registradas en la base de datos de COLPENSIONES presentan inconsistencias sustanciales que comprometen su valor demostrativo en este proceso.
En efecto, conforme al formato 4, se relacionan aportes correspondientes a los meses de enero a marzo de 1996; no obstante, en el formato 3 se indica como cotizados únicamente los meses de enero y febrero de 1996, y, adicionalmente, que entre marzo de 1996 y diciembre de 1998 se contabilizaron únicamente dieciséis (16) semanas, con fecha de pago del 21 de mayo de 1997.
Esta divergencia refleja una falta NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [15] de correspondencia entre los periodos reportados y las semanas efectivamente acreditadas. 47. De igual forma, se constata que las cotizaciones correspondientes a los meses del año 2000, registradas en el formato 4, aparecen con fecha de pago del 14 de junio de 2011 y sobre un ingreso base de cotización de noventa y siete pesos ($97), valor que resulta irrisorio e incompatible con la realidad económica, lo que constituye un indicio adicional de inconsistencia en la información reportada. 48.
Tales irregularidades, unidas a la ausencia de documentos soporte que permitan acreditar con certeza la legalidad, oportunidad y efectividad de dichos aportes, generan dudas razonables sobre la veracidad y confiabilidad de la información contenida en el reporte de semanas cotizadas. De conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 176 del Código General del Proceso, incumbe a la parte interesada la carga de probar los supuestos de hecho en que se fundamenta su pretensión, aportando elementos probatorios idóneos y coherentes que puedan ser valorados con arreglo a las reglas de la sana crítica. 49.
En consecuencia, al carecer esta prueba de la suficiencia y credibilidad necesarias para respaldar la densidad de semanas alegada, la Sala prescinde de su valoración para el análisis de fondo, en aplicación del artículo 176 ibidem, que establece que la prueba debe ser apreciada integralmente atendiendo a los principios de la lógica, la ciencia y la experiencia. 50.
Así las cosas, la Sala procede a adentrarse en el análisis de fondo con el propósito de establecer cuál es la entidad administradora de pensiones obligada al reconocimiento y pago de la prestación reclamada por la señora ROSALBA BECERRA DE GONZÁLEZ. 51. La cuestión jurídica central consiste en determinar si dicha competencia corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, tal como lo concluyó el a quo en la sentencia recurrida, o si, por el contrario, recae en COLPENSIONES, como lo sostiene el apoderado judicial de la UGPP en el recurso de apelación. 52.
Para resolver este aspecto, la Sala deberá examinar el marco normativo aplicable, la naturaleza del vínculo laboral de la demandante, el régimen pensional vigente al momento de su vinculación y los eventuales regímenes de transición que pudieran cobijar su situación particular, así como los elementos probatorios que obran en el expediente.
Solo a partir de esta valoración integral será posible definir, con certeza jurídica, la entidad competente para asumir el reconocimiento y pago de la pensión en disputa. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [16] 53. La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 48 que la seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público de carácter obligatorio, cuya prestación debe garantizarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, atendiendo a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Este mandato constitucional se desarrolla a través de un marco normativo que busca asegurar que todas las personas tengan acceso a las prestaciones económicas y asistenciales cuando enfrenten contingencias que afecten su capacidad para generar ingresos. 54. En materia pensional, la Ley 100 de 1993 estructuró el Sistema General de Pensiones bajo dos regímenes mutuamente excluyentes: el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad1.
Esta configuración legal no solo definió la naturaleza y características de cada régimen, sino que también determinó las entidades responsables de su administración, así como las condiciones y requisitos para acceder a sus beneficios. 55. Conforme a lo establecido en el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 34 del Decreto 692 de 1994, el Instituto de Seguros Sociales –ISS– fue designado como administrador general del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
No obstante, se permitió que las cajas y fondos de previsión continuaran administrando dicho régimen exclusivamente respecto de sus afiliados a la fecha de entrada en vigencia del sistema (31 de marzo de 1994). Esto implicó que, desde entonces, no podían admitirse nuevos cotizantes en estas entidades, salvo casos específicos como el de los beneficiarios del régimen de transición, que conservaban sus condiciones anteriores en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la prestación. 56.
La supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL– fue dispuesta mediante el Decreto 2196 de 2009, ordenándose el traslado masivo de sus afiliados al ISS a partir del 1º de julio de 2009. En este proceso, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– asumió competencias específicas en materia de reconocimiento pensional.
Dichas competencias incluyen el reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, al momento de la liquidación, ya habían cumplido el requisito de tiempo de servicios o semanas cotizadas, pero que se encontraban retiradas o desafiliadas, en espera de cumplir la edad exigida por la ley. 57. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en providencias del 20 de noviembre de 2014, 10 de noviembre de 1 Ley 100 de 1993, arts. 10, 12 y 13.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [17] 2015, 18 de mayo de 2016 y 24 de noviembre de 2022, entre otras2, consolidó una línea jurisprudencial según la cual corresponde a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de quienes, estando afiliados a CAJANAL, cumplieron el tiempo de servicios o semanas requeridas antes de su liquidación y se retiraron antes del 12 de junio de 2009, quedando únicamente a la espera de cumplir la edad.
Esta regla ha sido reiterada como un criterio vinculante para determinar la entidad obligada, evitando así conflictos de competencia entre la UGPP y COLPENSIONES. 58. En contraposición, la jurisprudencia ha delimitado que COLPENSIONES es la entidad competente para asumir el reconocimiento de pensiones cuando el afiliado, al momento del traslado masivo desde una caja liquidada, no había consolidado los requisitos de tiempo o semanas; cuando su vinculación proviene de un traslado voluntario al ISS; o cuando nunca estuvo afiliado a caja, fondo o entidad de previsión pública antes del 1º de abril de 1994.
Estas circunstancias, claramente diferenciadas, garantizan que la asignación de competencia se realice con base en criterios objetivos y verificables. 59. En el presente caso, se encuentra acreditado que la señora Rosalba González de Becerra prestó sus servicios del 28 de marzo de 1978 al 3 de junio de 2003 como auxiliar de servicios generales en la Secretaría de Educación de Boyacá, efectuando cotizaciones principalmente a CAJANAL por un período superior a veinticinco años.
Este tiempo excede con amplitud el mínimo legal requerido para acceder a la pensión de vejez bajo el régimen de transición, lo que resulta determinante para la asignación de la competencia en el reconocimiento. 60. La demandante cumplió el tiempo de servicios exigido por la ley en marzo de 1998, se retiró de su empleo el 3 de junio de 2003 y alcanzó la edad de cincuenta y cinco años el 28 de julio de 2010.
Esta secuencia cronológica evidencia que el estatus pensional se consolidó después del retiro y dentro del marco temporal del régimen de transición previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005. La combinación de estos factores permite ubicar el caso dentro del supuesto fáctico regulado por la jurisprudencia que atribuye la competencia a la UGPP. 61.
Aunque en la historia laboral de la demandante se registran aportes aislados al ISS en 1996 y en el año 2000, no existe prueba que permita establecer que dichos aportes obedecieron a un traslado voluntario de régimen o a una desafiliación definitiva de CAJANAL. Por el contrario, el volumen y continuidad de las cotizaciones a 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. 2014-00228-00 (20 nov. 2014), Rad. 2015-00121-00 (10 nov. 2015), Rad. 2016-00042-00 (18 mayo 2016), Rad. 2018-00392-01 (24 nov. 2022).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [18] CAJANAL confirman que esta fue la última entidad a la que se efectuaron aportes de manera relevante y prolongada. 62. El artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 dispone que la pensión de jubilación por aportes debe ser reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se realizaron aportes durante un período mínimo de seis años, y, en caso de no cumplirse este lapso, por aquella a la que se haya cotizado el mayor tiempo.
Aplicando este precepto al presente caso, la entidad que reúne ambas condiciones es CAJANAL, cuya competencia para el reconocimiento ha sido asumida por la UGPP tras su liquidación. 63. La línea jurisprudencial del Consejo de Estado ha enfatizado que lo determinante para asignar la competencia a la UGPP no es la fecha en que se cumple la edad, sino el hecho de que el tiempo de servicio o las semanas requeridas se hayan consolidado antes de la liquidación de la caja y que, a la fecha de su cierre, el afiliado estuviera retirado o desafiliado.
Bajo este parámetro, la situación de la demandante encaja plenamente en la hipótesis prevista para que la UGPP asuma el reconocimiento. 64. Los actos administrativos expedidos por la UGPP que negaron el derecho reclamado, desconocen el marco normativo y jurisprudencial aplicable, pues atribuyeron la competencia a una entidad no obligada, incurriendo en falsa motivación y vulnerando las reglas legales sobre asignación de competencia. Esta situación justifica la declaratoria de nulidad de dichas decisiones administrativas. 65.
En mérito de lo expuesto, se confirmará en todas sus partes la sentencia recurrida en apelación por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, al encontrar ajustada a derecho la decisión que ordenó a dicha entidad el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor de la señora Rosalba González de Becerra.
Tal determinación se adopta en aplicación de las disposiciones propias del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de lo previsto en la Ley 33 de 1985, interpretadas de manera armónica con las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la asignación de competencia en materia pensional.
D. DE LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. 66. De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo — CPACA—, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la condena en costas procede únicamente cuando se evidencie que la actuación de la parte vencida careció de fundamento legal o se NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [19] adelantó con temeridad, salvo en procesos de interés público. A su vez, el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, exige que se acredite la causación de gastos procesales para que proceda dicha condena. 67. En el trámite de la segunda instancia no se demostró la existencia de expensas o erogaciones atribuibles a esta etapa, ni se evidenciaron conductas temerarias o carentes de fundamento jurídico por parte de las partes procesales.
Por el contrario, ambas ejercieron sus derechos de defensa y contradicción dentro de los principios de lealtad procesal y debido proceso, tratándose además de un litigio en materia pensional, en el que subyace un interés constitucional y de seguridad social. 68. En consecuencia, ante la ausencia de prueba sobre la causación de costas y al no configurarse los supuestos legales para su imposición, se dispondrá no condenar en costas en la segunda instancia, conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, el artículo 365 del CGP y la jurisprudencia del Consejo de Estado, que exige valorar la concurrencia de los presupuestos normativos antes de ordenar su reconocimiento.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de Sala de Decisión Cuarta, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238 3333 003 2020 00008 01 [20] Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado Firmado electrónicamente LALO ENRIQUE OLARTE RINCON Magistrado Firmado electrónicamente ANGELICA ALEXANDRA SANDOVAL AVILA Magistrada