1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA MAGISTRADO PONENTE: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ANDREA ROCÍO CEPEDA CASTRO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ RADICACION: 150013333 001 2020 00108 01 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo de Tunja que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES - La demanda 1. La señora Andrea Rocío Cepeda Castro, mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del oficio de 24 de febrero de 2020, que negó la solicitud de nombramiento y reintegro para la vigencia fiscal 2020 como docente de reemplazo del docente tutor José Albeiro Zambrano Castañeda, en el área de matemáticas de la Institución Educativa (en adelante IE) San Ignacio del municipio de Úmbita. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó su nombramiento y reintegro para la vigencia fiscal 2020 y los que en sucesivo tenga vigencia el programa “todos a aprender” (en adelante PTA), como docente reemplazo del docente tutor José Albeiro Zambrano Castañeda y mientras se le conceda la comisión remunerada.
Se pague el valor de los salarios, prestaciones sociales, aportes a seguridad social y subsidio familiar, causados desde la fecha en que se produjo su retiro y hasta cuando se produzca su nombramiento y reintegro, junto con los que en lo sucesivo se causen mientras tenga vigencia el referido programa. Que para todos los efectos salariales, prestacionales y laborales se declare que no ha existido solución de continuidad.
Que la sentencia se cumpla conforme los artículos 192 y ss. del C.P.A.C.A; y, que se condene en costas a la demandada. 2 - Fundamentos Fácticos 3. Indicó que, el Ministerio de Educación Nacional (en adelante MEN) implementó el programa PTA como parte de su estrategia de transformación de la calidad educativa para reducir brechas entre zonas rurales y urbanas, enfocándose en mejorar competencias en lenguaje y matemáticas.
Desde 2012, el MEN permitió la creación de empleos docentes temporales en Boyacá, financiados por el Sistema General de Participaciones, para ejecutar el PTA en IE de municipios no certificados, asignando aproximadamente 93 tutores en 2019. 4. Entre 2013 y 2019, la Secretaría de Educación de Boyacá (en adelante SEB) otorgó comisiones remuneradas a varios docentes titulares, incluido José Albeiro Zambrano Castañeda, para actuar como tutores del PTA.
Hecho que generó vacantes temporales que fueron cubiertas por docentes de reemplazo como la demandante, nombrada provisionalmente cada año en la IE San Ignacio de Umbita, en el área de matemáticas. 5. El 16 de diciembre de 2019, el MEN emitió la Circular 045 y ordenó a las entidades territoriales como Boyacá prorrogar comisiones de tutores antes de finalizar el año 2019.
Aunque Boyacá adoptó una planta temporal de cargos docentes para 2020 mediante el Decreto 0885, no prorrogó las comisiones ni nombró a los docentes de reemplazo, incluyendo a la demandante. En febrero de 2020, se prorrogaron las comisiones de tutores, pero se nombraron 40 nuevos docentes de reemplazo, dejando por fuera a la demandante. 6.
Debido a ello, el 5 de febrero de 2020, solicitó su reincorporación, pero fue rechazada mediante oficio del 24 de febrero, argumentando un retiro automático por la naturaleza provisional de su cargo, según la Ley 909/04 y el Decreto 648/17, sin justificación adicional ni acto administrativo motivado, a pesar de la continuidad del programa PTA y la necesidad del servicio. - Decisión de primera instancia 7.
El Juzgado primero Administrativo de Tunja, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda. 8. En primer lugar, analizó las inconformidades de la parte demandada respecto de los actos administrativos cuestionados con la demanda. Señaló que la Resolución No. 11236 de 2018, que nombró a la demandante en provisionalidad hasta el 15 de diciembre de 2019, también estableció su desvinculación, por lo que pudo haber sido impugnada por la parte actora discutiendo su retiro del servicio.
Sin embargo, tal actuación resultaba ser facultativa para la parte activa, en la medida en que existe otro acto que tiene el carácter definitivo, en el que se negó su nombramiento en provisionalidad para cubrir la vacante temporal generada para el calendario académico de 2020 en el cargo del que es titular el docente José Albeiro Zambrano Castañeda, en las mismas condiciones en que se venía haciendo periódicamente.
Por lo que, la demandante optó 3 legítimamente por demandar el oficio del 24 de febrero de 2020, que negó su reincorporación para 2020, ya que este es un acto definitivo e independiente, no formando un acto administrativo complejo con la desvinculación, según los criterios del Consejo de Estado. 9. De manera que, como las pretensiones buscan el nombramiento como reemplazo del docente José Albeiro Zambrano Castañeda para 2020 y mientras el PTA esté vigente, lo que podría lograrse anulando el oficio de 24 de febrero de 2020 sin necesidad de invalidar el acto de desvinculación. Por ello, el análisis se centra en su legalidad, omitiendo los argumentos sobre la desvinculación, como la falta de motivación. 10.
Así entonces, concluyó que el oficio del 24 de febrero de 2020 no es nulo. Ya que, aunque la demandante fue nombrada provisionalmente entre 2014 y 2019, su estabilidad laboral era relativa y la SEB no estaba obligada a renovar su nombramiento para 2020. La comisión del docente José Albeiro Zambrano en 2019 finalizó el 15 de diciembre, y su nueva comisión en 2020 era una situación administrativa distinta, no una prórroga.
Al reintegrarse a su cargo hasta el 7 de febrero de 2020, la vacante temporal de 2019 cesó, y no se demostró que la demandante estuviera en un registro de elegibles o tuviera protección constitucional especial que obligara a priorizarla. - Recurso de apelación. 11. Inconforme la parte demandante solicitó revocar la decisión. 12.
Reiteró que la SEB otorgó comisiones remuneradas a 60 docentes permanentes, incluido al docente José Albeiro Zambrano Castañeda, para actuar como tutores en el PTA entre 2013 y 2019, quien laboraba de manera permanente en la IE Técnica San Ignacio de Úmbita, en el área de matemáticas. Durante este período, la demandante fue nombrada docente de reemplazo provisional en la misma IE para cubrirlo. 13.
En 2020, bajo la nueva administración del gobernador Ramiro Barragán Adame y el secretario de Educación Jaime Raúl Salamanca Torres, se emitieron actos administrativos para prorrogar las comisiones de los docentes tutores, incluido el docente José Albeiro Zambrano, para el año lectivo 2020. Sin embargo, la administración no renovó el nombramiento de la demandante como docente de reemplazo, ya que designó a un nuevo docente de reemplazo, dejando sin empleo a la demandante. 14.
Sostuvo que su desvinculación se produjo a través de un acto administrativo no motivado, violando el debido proceso según lo establecido en el Decreto 2015/17 y la Ley 909/04. Estas normas exigen que la terminación de un nombramiento provisional en un cargo docente esté justificada y motivada, especialmente considerando la continuidad del PTA y su desempeño satisfactorio. 4 15.
Precisó que, la falta de un acto administrativo motivado constituye una vía de hecho administrativa, vulnerando derechos como la vida en condiciones dignas, el mínimo vital, la igualdad, el trabajo y el debido proceso. Además, señaló que el MEN autorizó la creación de una planta de cargos temporal para tutores y garantizó recursos para el programa, lo que obligaba a la administración a mantener su nombramiento para la vigencia fiscal de 2020. - Trámite procesal de segunda instancia 16.
Mediante auto del 28 de septiembre de 2023, se admitió el recurso de apelación, sin que fuese necesario decretar pruebas. Razón por la que no hubo lugar a dar traslado para alegar de conclusión, como lo establece el artículo 247-5 del CPACA. II. CONSIDERACIONES - Lo debatido en segunda instancia y problema jurídico. 17. Tesis del juez de primera instancia. Sostuvo que el oficio del 24 de febrero de 2020, que negó el nombramiento provisional de la demandante como reemplazo del docente José Albeiro Zambrano Castañeda para el año lectivo 2020, no es nulo, ya que este acto administrativo es definitivo e independiente, no un acto complejo con la desvinculación dispuesta por la Resolución No. 11236/18, que finalizó el 15 de diciembre de 2019.
Además, la estabilidad laboral de la demandante era relativa, SEB no estaba obligada a renovar su nombramiento, máxime si la nueva comisión del docente José Albeiro Zambrano en 2020 fue una situación administrativa distinta, y no se demostró que la demandante estuviera en un registro de elegibles o tuviera protección constitucional especial que priorizara su nombramiento. - Tesis de la apelación. 18.
Para la parte demandante se debe revocar la sentencia de primera instancia. Señala que su desvinculación como docente de reemplazo en 2020, mediante un acto administrativo no motivado, constituye una vía de hecho administrativa que viola el debido proceso establecido en el Decreto 2015/17 y la Ley 909/04, así como derechos fundamentales como la vida en condiciones dignas, el mínimo vital, la igualdad y el trabajo, dado que la SEB estaba obligada a renovar su nombramiento provisional para el año lectivo 2020, considerando la continuidad del PTA, la autorización del MEN para una planta de cargos temporal con recursos garantizados, y su desempeño satisfactorio. - Planteamiento del problema jurídico y tesis de la Sala. 19.
En los términos del recurso de apelación corresponde a la Sala determinar si el oficio del 24 de febrero de 2020, que negó el 5 nombramiento provisional de la demandante como docente de reemplazo para el año lectivo 2020, es nulo por violar el debido proceso y derechos fundamentales, o si, por el contrario, es un acto administrativo válido, dado que la estabilidad laboral de la demandante era relativa, no existía obligación de renovar su nombramiento, y la nueva comisión del docente José Albeiro Zambrano Castañeda en 2020 constituyó una situación administrativa distinta. - Tesis argumentativa propuesta por la Sala 20.
La Sala confirma el fallo de primera instancia, sosteniendo que la no renovación del nombramiento provisional de la demandante en el 2020 no constituye un retiro automático ni vulnera su estabilidad laboral relativa, ya que, según la Ley 909/2004, los nombramientos provisionales para vacantes temporales, como la generada por la comisión otorgada al docente José Albeiro Zambrano Castañeda (2013-2019), son temporales y no generan derechos de continuidad.
Los actos administrativos que la vincularon tuvieron plazos definidos, finalizando el 15 de diciembre de 2019, sin requerir motivación adicional para su terminación. La demandante no demostró estar en un registro de elegibles ni tener una condición de protección constitucional que obligara a la SEB a adoptar acciones afirmativas, y la Resolución No. 521/2020, que nombró a otro docente, se ajustó a la discrecionalidad administrativa, sin evidenciar arbitrariedad ni violación de derechos fundamentales. - Marco jurídico y jurisprudencial - La regulación de los empleos temporales.
Ley 909 de 2004 21. El artículo 125 de la Constitución Política señala que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. 22. El artículo 1 de la ley 909/04 señala los cuatro tipos de empleos que conforman la función pública, uno de los cuales es el empleo de carácter temporal.
Lo establece como una categoría especial de empleos en las entidades del Estado, de carácter temporal o transitorio, desligado del régimen de carrera administrativa, cuyas funciones se encaminan a atender actividades o suplir necesidades de la planta de personal en la entidad. 23. De donde se colige que, el empleo temporal es completamente distinto al empleo de carrera y constituye una categoría distinta de empleo público, lo cual se confirma en la ubicación de la norma demandada, pues la misma no se encuentra dentro de las normas que regulan la carrera administrativa sino en una norma independiente dentro de las que rigen el empleo público. 6 24.
El artículo 21 de la misma ley 909/04 determina las características particulares de los empleos temporales, la forma de ingreso y la manera en que ocurre su terminación: “ARTÍCULO
21. EMPLEOS DE CARÁCTER TEMPORAL. 1. De acuerdo con sus necesidades, los organismos y entidades a los cuales se les aplica la presente Ley, podrán contemplar excepcionalmente en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio. Su creación deberá responder a una de las siguientes condiciones: (…) 3. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> El ingreso a estos empleos se efectuará con base en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas.
De no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos. 4. Numeral adicionado por el artículo 6 del Decreto Ley 894 de 2017. El nuevo texto es el siguiente: El nombramiento en los empleos temporales se efectuará mediante acto administrativo en el que se indicará el término de su duración, al vencimiento del cual quien lo ocupe quedará retirado del servicio automáticamente.
Sin embargo, antes de cumplirse dicho término, el nominador en ejercicio de la facultad nominadora podrá declarar la insubsistencia del nombramiento, cuando el servidor no cumpla las metas del proyecto o actividades que dieron lugar a la creación de los mismos, de acuerdo con la evaluación que se establezca para el efecto y mediante acto administrativo motivado.
De igual manera, el retiro del servicio de los empleados temporales se podrá efectuar por las causales consagradas en los literales d), h), i), j), k), m) y n) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004.” 25. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado claramente que el empleo temporal no es de carrera, sino que constituye una categoría independiente de empleo público.
Así, en sentencia del 19 de junio de 2008 señaló que el empleo temporal no es de carrera ni de libre nombramiento y remoción: “Además, resulta entendible el grado de protección que le pretende dar el legislador al empleado temporal, pues si bien no tiene la categoría de empleado de carrera administrativa, tampoco la de uno de libre nombramiento y remoción, como quiera que se trata de personas que forman parte de las listas de elegibles (art. 3°, decreto 1227 de 2005) esto es, que superaron el concurso de méritos y esperan ser nombrados en el periodo de prueba que les permite acceder a la carrera administrativa; de ahí que su designación en un cargo de esta categoría significa la oportunidad preferencial de acceder a un empleo público en forma transitoria mientras se les nombra permanentemente en la planta de personal”1. 1 CE.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda. Consejero ponente: Jaime Moreno Garcia, diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008). Radicación número: 11001- 03-25-000-2006-00087-00(1475-06). 7 26. Por su parte, en sentencia del 16 de agosto de 20122 señaló que el empleo temporal constituye una nueva modalidad de vinculación a la función pública, diferente a las tradicionales de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa: “El empleo temporal constituye una nueva modalidad de vinculación a la función pública, diferente a las tradicionales de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa; tiene carácter transitorio y excepcional y, por ende, su creación sólo está permitida en los casos expresamente señalados por el legislador; ello exige un soporte técnico que justifique su implementación, el cual debe ser aprobado por el Departamento Administrativo de la Función Pública; además, se debe contar con la apropiación y disponibilidad presupuestal necesaria para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales”.
“Desde el punto de vista del cargo, la esencia del empleo temporal está en su transitoriedad, de lo cual se derivan otras diversas consecuencias, tales como: (i) no crea una vinculación definitiva con el Estado; (ii) no genera derechos de carrera administrativa; y (iii) está circunscrito exclusivamente a las labores para las cuales fue creado”. 27.
Respecto a la forma de terminación de dicho vínculo laboral, el Consejo de Estado, al declarar la nulidad del aparte que facultaba al nominador para declarar la insubsistencia del nombramiento, reiteró que, en razón a la transitoriedad de la relación laboral, la forma de desvincular al empleado temporal era por expiración del período fijado en el acta de nombramiento, el cual en todo caso depende de la disponibilidad presupuestal.
Frente a este punto precisó: “De acuerdo con lo anterior, resulta claro que en este caso el querer del legislador fue el de otorgar una cierta garantía de permanencia al empleado temporal, al definir que estaría supeditado al periodo fijado en el acta de nombramiento, el cual a su turno, pende de lo determinado en el estudio técnico y a la disponibilidad presupuestal; por ello, mal podía el Ejecutivo extralimitarse en su facultad reglamentaria, al querer incluir una disposición nueva, no contemplada en la ley reglamentada.
Además, resulta entendible el grado de protección que le pretende dar el legislador al empleado temporal, pues si bien no tiene la categoría de empleado de carrera administrativa, tampoco la de uno de libre nombramiento y remoción, como quiera que se trata de personas que forman parte de las listas de elegibles (art. 3°, decreto 1227 de 2005) esto es, que superaron el concurso de méritos y esperan ser nombrados en el periodo de prueba que les permite acceder a la carrera administrativa; de ahí que su designación en un cargo de esta categoría significa la oportunidad preferencial de acceder a un empleo público en forma transitoria mientras se les nombra permanentemente en la planta de personal.
En otras palabras: el art. 3° inciso 3° del decreto 1227 de 2005 fue muy claro en precisar que el ingreso a un empleo temporal no 2 Sala de Consulta y Servicio Civil; CP. William Zambrano Cetina,16 de agosto de 2012¸ Radicación número: 11001-03-06-000-2011-00042-00(2105) 8 genera derechos de carrera, pero por ello tampoco se puede concluir que es de libre nombramiento y remoción, lo cual se reafirma con el hecho de que prácticamente la única causal de retiro establecida para ellos es la culminación del periodo para el cual fueron designados.
Pero, además, es evidente que la frase acusada viola el principio de confianza legítima, como extensión del de la buena fe, pues el empleado que ha sido nombrado en un cargo temporal por un periodo determinado, tiene la idea de permanencia y estabilidad en el empleo, porque existe la expectativa cierta y fundada de conservarlo en cuanto cumpla fiel y eficientemente con sus obligaciones laborales, hasta cuando se venza tal periodo.” 28.
A su turno, el Decreto 1083/15, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública, modificado y adicionado por el Decreto 648 de 2017, señalaba en el derogado artículo 2.2.1.1.4 que “el nombramiento deberá efectuarse mediante acto administrativo en el que se indicará el término de su duración, al vencimiento del cual quien lo ocupe quedará retirado del servicio automáticamente.
El término de duración del nombramiento en el empleo de carácter temporal deberá sujetarse a la disponibilidad presupuestal.” 29. Así pues, teniendo claro que el empleo temporal no es de carrera administrativa, sino que es una categoría independiente de empleo público, de carácter transitorio y excepcional, cuyo régimen de ingreso y retiro se encuentra expresamente regulado en la ley, se procederá a con el análisis del caso concreto. - Caso Concreto. 30.
Con relación a las pruebas documentales es posible establecer como hechos relevantes para resolver el fondo del asunto, los siguientes: 31. A través de los siguientes actos administrativos se concedió comisión a docentes tutores y se determinó la persona que cubría la vacante temporal, así: Acto administrativo Comisión otorgada a docentes tutores Objeto de la Comisión Nombramiento durante la Comisión Término de la comisión. Resolución No. 569 de 24 de enero de 2013 No se indicó Mediante la Resolución 0441 del 24 de enero de 2013, la SEB otorgó comisión remunerada a 60 docentes titulares de las Instituciones del Departamento para cumplir de funciones de docentes tutores de los programas creados por el MEN: El Programa de Transformación de la Calidad Educativa, El Andrea Rocío Cepeda Castro No se indicó 9 Cierre de Brechas e Inequidad y Programa de Desarrollo de Competencias Ciudadanas.
Resolución No. 42 de 13 de enero de 2014 José Albeiro Zambrano Castañeda Mediante la Resolución 000041 del 13 de enero de 2014, la SEB otorgó comisión remunerada a 71 docentes titulares de las Instituciones del Departamento para cumplir de funciones de docentes tutores de los programas creados por el MEN: El Programa de Transformación de la Calidad Educativa, El Cierre de Brechas e Inequidad y Programa de Desarrollo de Competencias Ciudadanas.
Andrea Rocío Cepeda Castro Hasta el 5 de diciembre de 2014 Resolución No. 000355 de 6 de enero de 2015 José Albeiro Zambrano Castañeda Mediante la Resolución 000353 del 16 de enero de 2015, la SEB otorgó comisión remunerada a 71 docentes titulares de las Instituciones del Departamento para cumplir de funciones de docentes tutores de los programas creados por el MEN: El Programa de Transformación de la Calidad Educativa, El Cierre de Brechas e Inequidad y Programa de Desarrollo de Competencias Ciudadanas.
Andrea Rocío Cepeda Castro Hasta el 31 de diciembre de 2015 Resolución No. 008910 de 28 de diciembre de 2015 José Albeiro Zambrano Castañeda Mediante la Resolución 008660 del 16 de diciembre de 2015, la SEB otorgó comisión remunerada a 76 docentes titulares de las Instituciones del Departamento, hasta el 31 de diciembre de 2016, para cumplir de funciones de docentes tutores de los programas creados por el MEN: El Programa de Transformación de la Calidad Educativa, El Cierre de Brechas e Inequidad y Programa de Desarrollo de Competencias Ciudadanas.
Andrea Rocío Cepeda Castro Hasta el 31 de diciembre de 2016 Resolución No. 242 de 19 de enero de 2017 José Albeiro Zambrano Castañeda Mediante la Resolución, la SEB otorgó comisión remunerada a unos docentes titulares de las Andrea Rocío Cepeda Castro Hasta la finalización del calendario 10 Instituciones del Departamento, hasta la finalización del calendario académico correspondiente al año 2017, para cumplir de funciones de docentes tutores de los programas creados por el MEN: El Programa de Transformación de la Calidad Educativa, El Cierre de Brechas e Inequidad y Programa de Desarrollo de Competencias Ciudadanas. académico del 2017 Resolución No. 8713 de 10 de noviembre de 2017 José Albeiro Zambrano Castañeda Mediante la Resolución, la SEB otorgó comisión remunerada a 79 docentes titulares de las Instituciones del Departamento, el inicio del calendario académico 2018 y hasta el 31 de diciembre del mismo año, para cumplir funciones de docentes tutores de los programas creados por el MEN: Programa para la Excelencia Docente y Académica, "Todos a Aprender" Andrea Rocío Cepeda Castro Hasta el 31 de diciembre de 2018 Resolución No. 11236 de 19 de diciembre de 2018 José Albeiro Zambrano Castañeda Mediante Decreto No. 0602 del 19 de diciembre de 2018, se adoptó la Planta de cargos docente, de manera temporal para el año 2019, para IE ubicadas en municipios no certificados del Departamento de Boyacá, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, para el desarrollo del Programa de Transformación de la Calidad Educativa "Todos a Aprender" en una cantidad de 93 tutores para PTА.
Andrea Rocío Cepeda Castro Hasta el 15 de diciembre de 2019 Resolución No. 434 de 7 de febrero de 2020 José Albeiro Zambrano Castañeda Mediante Decreto N° 00885 del 26 de diciembre de 2019, se adoptó la Planta Temporal de cargos docente, para IE de carácter oficial ubicadas en municipios no certificados del Departamento de Boyacá, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones para el desarrollo del Programa Nacional de Oscar Fabián Martínez Rivera.
Nombramiento efectuado a través de la Resolución No. 521 de 10 de febrero de 2020 Hasta la finalización del calendario académico del 2020 11 Transformación de la Calidad Educativa "Todos a Aprender" para la vigencia 2020. Resolución No. 2620 de 6 de julio de 2020 José Albeiro Zambrano Castañeda Por la comisión de servicios otorgada al docente Rodrigo Espino Parada como titular de la IE Técnico Agropecuario del Municipio de Santa Sofia, en el Cargo de Directivo Docente Coordinador.
Hasta la finalización del calendario académico del 2020. Conforme la resolución No 667 de 2021 - La demandante, mediante derecho de petición de 5 de febrero de 2020, solicitó a la SEB la aplicación del fuero de estabilidad relativa y, en consecuencia, se procediera a dar continuidad a la provisionalidad originada con la Resolución No 11236 de 19 de diciembre de 2018. - Mediante oficio de 24 de febrero de 2020, el subdirector de talento humano de la SEB negó la petición, conforme los siguientes argumentos: 32.
De donde se desprende que entre 2013 a 2017, el MEN con el propósito de mejorar la calidad de educación a nivel preescolar, básica y media, definió tres estrategias para su implementación: programa de transformación de la calidad educativa, el cierre de brechas e inequidad y el programa de desarrollo de competencias ciudadanas. En tal sentido, expidió el concepto No 2012IE2777 de 1 de febrero de 2012, por el cual encontró viable la creación de empleos temporales en las plantas de cargos docentes de acuerdo con la ley 909/04. 33.
Bajo dicha consideración la SEB otorgó varias comisiones remuneradas a algunos docentes titulares de las IE del Departamento para cumplir las funciones de docentes tutores de los programas creados por el MEN. En lo que al presente asunto corresponde, expidió las Resolución No. 569 de 24 de enero de 2013, Resolución No. 42 de 13 de enero de 2014, Resolución No. 000355 de 6 de enero de 2015, Resolución No. 008910 de 28 de diciembre de 2015, Resolución No. 242 de 19 de enero de 2017 y Resolución No. 8713 de 10 de noviembre de 2017; por medio de las cuales confirió comisión al docente José Albeiro Zambrano Castañeda y se designó 12 a la docente Andrea Roció Cepeda Castro en la vacante temporal que se generó con ocasión de la comisión otorgada.
De los actos administrativos se advierte que los nombramientos correspondieron a los calendarios académicos 2013 a 2017. 34. Para el calendario académico de 2018, a través de la resolución No 8713 de 10 de noviembre de 2017, se otorgó, nuevamente, la comisión para para cumplir funciones de docentes tutores de los programas creados por el MEN: Programa para la Excelencia Docente y Académica, "todos a aprender".
En tal sentido se otorgó comisión de servicios como tutor del referido programa al docente José Albeiro Zambrano Castañeda y sobre la vacante temporal generada por la comisión conferida se nombró a la docente Andrea Rocío Cepeda Castro. Dicho nombramiento se efectuó hasta el 31 de diciembre de 2018, pues así expresamente se indicó en el acto administrativo que dispuso el nombramiento. 35.
En la vigencia 2019, mediante Decreto No. 0602 del 19 de diciembre de 2018, se adoptó la Planta de cargos docente, de manera temporal para el año 2019, para IE ubicadas en municipios no certificados del Departamento de Boyacá, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, para el desarrollo del Programa de Transformación de la Calidad Educativa "Todos a Aprender".
Razón por la que se otorgó comisión de servicios como tutor del referido programa al docente José Albeiro Zambrano Castañeda y, con el fin de garantizar el derecho fundamental a la educación y el normal funcionamiento de las IE nombró en provisionalidad, a través de la Resolución No 11236 de 19 de diciembre de 2018, sobre la vacante temporal generada por la comisión conferida, a la docente Andrea Rocío Cepeda Castro.
En ese acto administrativo se precisó que surtiría efectos fiscales a partir de la iniciación de labores del docente y hasta el 15 de diciembre de 2019. 36. Para el año 2020 también se confirió comisión al docente José Albeiro Zambrano Castañeda para desempeñarse como docente tutor del PTA del MEN. Sin embargo, para proveer la vacante temporal generada por la comisión conferida, a través de la resolución No 521 de 10 de febrero de 2020, se nombró al docente Oscar Fabián Martínez Rivera.
Siendo justamente dicha actuación la que genera el inconformismo de la demandante, pues considera que como fue nombrada provisionalmente en la vacante temporal para la ejecución del PTA año a año, desde el 2013 al 2019, para el calendario académico 2020 al no efectuarse su nombramiento se produjo un retiro automático del servicio desconociendo su estabilidad laboral relativa. 37.
Lo primero que debe precisar la Sala es que, revisado el expediente, no se advierte que la parte demandante haya manifestado o acreditado que estaba inscrita en el registro de personas elegibles correspondiente a la entidad territorial o que tenía alguna condición que la convirtiera en sujeto de especial protección constitucional, por lo cual la entidad demandada no estaba obligada a implementar acciones afirmativas en su favor, en dichos sentidos. 13 38.
Luego, partiendo del argumento de que las vacantes generadas por comisiones de docentes titulares son temporales, y los nombramientos provisionales para cubrirlas no generan derechos adquiridos a permanecer en el cargo, pues el acto de nombramiento debe indicar el término de su duración, siendo que, al ocurrir su vencimiento quien lo ocupe quedará retirado del servicio automáticamente; la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda debe confirmarse. 39.
Así, en el caso de la demandante, sus nombramientos entre 2013 y 20193 fueron realizados para cubrir una vacante temporal derivada de la comisión de un docente titular. Cada nombramiento tuvo una duración específica, explícitamente limitada al calendario académico correspondiente (hasta el 31 de diciembre de 2018 y el 15 de diciembre de 2019, respectivamente).
Por lo tanto, no existía un derecho adquirido a la renovación automática de su nombramiento para 2020. Ya que su nombramiento en provisionalidad, que ocurrió a través de la Resolución No 11236 de 19 de diciembre de 2018, surtió efectos fiscales hasta el 15 de diciembre de 2019, momento para el cual quedó retirada del servicio automáticamente. 40.
Ahora, sostiene la demandante que su desvinculación se produjo mediante un acto administrativo no motivado, violando el debido proceso según el Decreto 2015/17 y la ley 909/04. Sin embargo, esta afirmación no es cierta por cuanto, conforme a la Ley 909/04 los nombramientos provisionales para cubrir vacantes temporales, como las derivadas de comisiones, son de carácter temporal y no generan estabilidad laboral absoluta.
La vinculación de la demandante estaba sujeta a la vigencia de la vacante temporal y a la discrecionalidad de la SEB para proveerla. 41. De donde debe entenderse que la no renovación de su nombramiento en 2020 (Resolución No. 521 de 10 de febrero de 2020, que designó a Oscar Fabián Martínez Rivera) no constituye un "retiro automático del servicio", ya que su vinculación era de carácter provisional y temporal.
Esto es, la finalización de su vinculación no equivale a un despido o retiro, sino al cumplimiento del término estipulado en el acto administrativo de nombramiento. Por lo tanto, no era necesario un acto administrativo motivado para finalizar una vinculación que, por su naturaleza, tenía un plazo definido. 42. Y, por tanto, la SEB, dentro de su potestad discrecional, optó por designar a un nuevo docente para la vacante temporal, lo cual no requiere una motivación específica respecto a la no renovación de la demandante, dado que no existía un derecho adquirido a la continuidad. 43.
Ahora, la demandante argumenta que la falta de un acto administrativo motivado constituye una vía de hecho administrativa, 3 Resoluciones No. 569/2013, No. 42/2014, No. 000355/2015, No. 008910/2015, No. 242/2017, No. 8713/2017, y No. 11236/2018 14 vulnerando derechos como la vida en condiciones dignas, el mínimo vital, la igualdad, el trabajo y el debido proceso.
Este planteamiento carece de fundamento por las siguientes razones: 44. La SEB actuó conforme al marco normativo aplicable, incluyendo el Decreto No. 0602/18 y la Ley 909/04. La designación de un nuevo docente para la vacante temporal se realizó mediante un acto administrativo (Resolución No. 521/2020), que se presume legal y ajustado a las necesidades del servicio.
La demandante no aportó pruebas de arbitrariedad, discriminación o irregularidades en el proceso de selección del nuevo docente designado. 45. En cuanto a la vulneración de sus derechos fundamentales, la demandante no demostró que ostentara una condición de especial protección constitucional que obligara a la SEB ha adoptar acciones afirmativas en su favor, ni que estuviera incluida en un registro de elegibles que le otorgara prelación. Se reitera que la estabilidad laboral relativa de los empleados provisionales no implica un derecho automático a la renovación, especialmente en cargos temporales. 46.
Respecto a la afectación al mínimo vital, se advierte que, la demandante no acreditó que la no renovación de su nombramiento haya generado una afectación desproporcionada al mínimo vital, ya que su vinculación era temporal y no constituía su única fuente de ingresos de manera demostrable. Además, la SEB priorizó la continuidad del servicio educativo, lo cual prevalece sobre expectativas individuales en ausencia de derechos adquiridos. 47.
También se alegó que la autorización dada por el MEN para una planta temporal de cargos (Concepto No. 2012IE2777 de 2012 y Decreto No. 0602/2018) y la disponibilidad de recursos obligaban a la SEB a mantener su nombramiento en 2020. Sin embargo, se tiene que, dichas circunstancias no imponían la obligación de renovar automáticamente los nombramientos provisionales previos.
La SEB tenía la facultad de seleccionar a los docentes que considerara idóneos para cubrir las vacantes temporales. 48. Aunque la demandante alega un desempeño satisfactorio durante su vinculación (2013-2019), esto no genera un derecho automático a la renovación del nombramiento provisional. La Ley 909/04 no establece que el buen desempeño implique estabilidad laboral absoluta en cargos temporales.
La SEB podía, dentro de su potestad discrecional, optar por un nuevo docente para la vacante temporal, sin que ello implicara una violación de derechos. 49. En suma, se tiene que, la no renovación del nombramiento de la demandante en 2020 no constituye un retiro automático del servicio, ya que su vinculación era provisional y limitada temporalmente.
Asimismo, no se desconoció su estabilidad laboral relativa, pues esta no genera un derecho automático a la renovación, especialmente en ausencia de una condición de especial protección constitucional o de un registro de elegibles que le otorgara prelación. Y, por tanto, la SEB actuó dentro de su potestad discrecional y en cumplimiento del 15 marco normativo, garantizando el funcionamiento del servicio educativo.
Bajo tales consideraciones se confirmará la decicsión que negó las pretensiones de la demanda. -Condena en costas en segunda instancia 50. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se condena en costas en esta instancia, pues no se evidencia su causación. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el proferida el 27 de septiembre de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo de Tunja que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGELICA ALEXANDRA SANDOVAL AVILA Magistrada (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado