TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO 1 Tunja, veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 15238-33-33-001-2021-00097-01 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandado: MUNICIPIO DE SOATÁ Y OTROS Asunto: Resuelve recurso de apelación contra sentencia 1.
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra la sentencia proferida el 28 de marzo de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama, mediante la cual: i) declaró probada la excepción de inexistencia de vulneración y/o amenaza de derechos colectivos imputables a Corpoboyacá; ii) amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas; iii) condenó en costas al municipio de Soatá y a EMPOSOATA S.A. E.S.P. a favor del actor popular y iv) ordenó enviar una copia del fallo definitivo a la Defensoría del Pueblo.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1 Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el señor Yesid Figueroa García presentó demanda en contra de MUNICIPIO DE SOATÁ, CORPOBOYACA y EMPOSOATA S.A. E.S.P., con el siguiente objeto: 2.1. Que se ordenara a CORPOBOYACÁ que adelantara una inspección ambiental y sanitaria al predio conocido como “La Loma”, ubicado en la vereda la Chorrera del municipio de Soatá, con el fin de verificar: “el uso que se le est[aba] dando al mismo, el depósito de basuras y desechos que se est[aba] presentando, el depósito de desechos de animales para consumo humano, los olores que emit[ían] estos desechos, la presencia de roedores y carroñeros y los daños que se est[aban] generando a la salubridad, medio ambiente y salud de los habitantes de la vereda, el manejo de los residuos sólidos que se est[aba] dando, y las concretas medidas sanitarias y ambientales que se deb[ían] adoptar de forma urgente, a corto, mediano y largo plazo, que elimin[aran] los daños sanitarios y medioambientales graves que est[aban] acaeciendo”. 1 Expediente digital, índice 22 SAMAI, primera instancia 15238-33-33-001-2021-00097-01 2 2.2.
Que se ordenara al municipio de Soatá y a EMPOSOATA que llevaran a cabo el retiro total de la basura, desechos y restos animales depositados en el predio “La Loma”. 2.3. Que se ordenara al municipio de Soatá y a EMPOSOATA que llevaran a cabo la destrucción y retiro de las instalaciones que se levantaron en el predio “La Loma” y de la totalidad de los elementos reciclados, disponiendo un manejo adecuado y técnico para ese tipo de residuos. 2.4.
Que se ordenara a CORPOBOYACÁ, al municipio de Soatá y a EMPOSOATÁ que llevaran a cabo el sellamiento y encerramiento del predio “La Loma”, colocando avisos con la prohibición de arrojar basuras y con las consecuencias penales, sancionatorias y pecuniarias correspondientes. 2.5. Que se ordenara al municipio de Soatá y EMPOSOATA llevar a cabo la identificación de las personas naturales y jurídicas que venían depositando desechos, basuras y restos animales en el predio “La Loma”, que se iniciaran los procesos sancionatorios en su contra y se compulsaran copias a la Fiscalía General de la Nación y a CORPOBOYACÁ. 2.6.
Que se ordenara al municipio de Soatá y a EMPOSOATA que llevaran a cabo la fumigación, eliminación de roedores y carroñeros en el predio “La Loma” y en cada una de las viviendas limítrofes. 2.7. Que se ordenara al municipio de Soatá y a EMPOSOATA que llevaran a cabo los estudios y evaluaciones técnicas, así como las acciones sanitarias y ambientales necesarias para eliminar definitivamente la emisión de olores producidos por los desechos, basura, restos animales y mal manejo de residuos sólidos que presentaba el predio “La Loma”. 2.8.
Que se ordenara a CORPOBOYACÁ, al municipio de Soatá y a EMPOSOATA que llevaran a cabo un cronograma de inspección y control del manejo de desechos, basuras y restos animales sobre el predio “La Loma”. 2.9. Que se ordenara al municipio de Soatá y a EMPOSOATA que llevaran a cabo el proceso de reforestación y siembra de árboles en el predio “La Loma”, determinando la cantidad, especie y fecha de la siembra. 2.10.
Que se conformara un comité de verificación, conforme con lo señalado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 2.11. Que se condenara en costas procesales, conforme con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. 2.12. Que se ordenara la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en 15238-33-33-001-2021-00097-01 3 medio de amplia circulación nacional. 1.2 Los hechos 3.
La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 3.1. El sector conocido como “La Loma” ubicado en la vereda la Chorrera del municipio de Soatá, era utilizado antiguamente para el depósito y recolección de basuras del municipio y otras zonas de la provincia Norte del departamento de Boyacá. No obstante, el mal manejo de los residuos afectó gravemente la salubridad pública, el medio ambiente y la salud de los habitantes de la vereda, por lo que finalmente, producto de una acción de tutela impetrada por la comunicad, se ordenó el cierre definitivo del basurero. 3.2.
Actualmente funciona en el sector un centro de selección y embalaje de residuos inorgánicos, pero dado que durante el periodo de escogencia del reciclaje las basuras permanecen al aire libre, emiten olores nauseabundos, con proliferación de vectores, roedores y carroñeros, que afectan el medio ambiente, la salubridad pública y la salud de los habitantes de la vereda. 3.3.
En reclamaciones de 21 y 31 de mayo de 2022, dirigidas al departamento de Boyacá, a CORPOBOYACA, al municipio de Soatá y a EMPOSOATA, el actor solicitó la adopción de medidas de protección de los derechos colectivos a la salubridad pública y al medio ambiente sano, entre ellas el adelantamiento de una visita ambiental y sanitaria al predio, a fin verificar su uso y determinar las acciones procedentes. 3.4.
Tras visita técnica al sector, CORPOBOYACA informó que el municipio de Soatá no cuenta con un predio para la disposición de recursos sólidos. Por su parte, EMPOSOATA refirió la existencia de un contrato vigente para el depósito de basuras en el relleno de la empresa Coservicios S.A. E.S.P.; que las actividades de selección de residuos se desarrollan en el predio de su propiedad, denominado “La Loma”, cuyo cerramiento ha sido reforzado con alambres y lona; y que se han efectuado fumigaciones y labores reforestación, de modo que no existen emisión de olores ni mal manejo de residuos. 2.
La contestación a la demanda - CORPOBOYACA2 4. La Corporación Autónoma Regional de Boyacá – COPOBOYACA se opuso a cada una de las pretensiones, alegando ausencia de responsabilidad en la configuración de las acciones descritas e indicando que su obrar siempre 2 Expediente digital, índice 22 SAMAI primera instancia (archivo 33) 15238-33-33-001-2021-00097-01 4 ha estado encaminado al logro de sus cometidos estatales. 5.
Señaló que en la visita realizada por la entidad se estableció que el predio no presentaba disposición inadecuada de residuos sólidos domiciliarios de ningún tipo y que en el recorrido se observó una estructura básica con elementos de aislamiento perimetral y sin residuos dispuestos. Explicó que, si bien la Corporación es la autoridad ambiental en la zona, no se han identificado infracciones que permitan iniciar procesos administrativos por posible incumplimiento de la normatividad ambiental, acotando que su actuación se contrajo a efectuar ciertas recomendaciones al finalizar la visita técnica. 6.
Aclaró que las CAR son entes corporativos de carácter público, encargados de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables de su jurisdicción y propender por el desarrollo sostenible del país; que de acuerdo con la normatividad vigente, compete a la autoridad ambiental en la jurisdicción exigir al generador de olores ofensivos la elaboración del Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos – PRIO y realizar su evaluación, mas no su ejecución o implementación; y que como para la fecha no contaba con información sobre la problemática en concreto, no hubo omisión respecto de las funciones legales de la autoridad ambiental. 7.
Así mismo, propuso como excepciones: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “Inexistencia de vulneración y/o amenaza de derechos colectivos imputables a CORPOBOYACA tanto por acción, como por omisión de un deber normativo” y “Ausencia de elementos que estructuren responsabilidad a CORPOBOYACA”. - MUNICIPIO DE SOATÁ3 8.
El apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones, señalando que el municipio no había omitido el cumplimiento de sus funciones, como quiera que sus competencias en materia de vigilancia ambiental se activaban con el inicio de los procesos por comportamientos contrarios a la convivencia en materia ambiental, sin que para la fecha existiera queja o denuncia al respecto.
Añadió que de los fundamentos fácticos no se infería un nexo causal entre las presuntas conductas cometidas por la empresa de servicios públicos y el municipio, de donde devendría la falta de legitimación del ente territorial. 9. Asu vez, propuso como excepciones: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “Excepción de improcedencia de la acción popular por inexistencia de omisiones de la entidad pública que conlleven a su responsabilidad” y “Excepción de inexistencia de daño contingente o inminente”. 3 Expediente digital, índice 22 SAMAI primera instancia (archivo 34) 15238-33-33-001-2021-00097-01 5 - EMPOSOATA4 10.
La Empresa de Servicios Públicos de Soatá – EMPOSOATA excepcionó “Improcedencia y caducidad de la acción popular – inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos”, aduciendo que para la fecha en que se instauró la demanda la empresa había desplegado acciones para actualizar el estado del inmueble donde se surtía la disposición final de los residuos sólidos, de modo que no tenía sentido adelantar una acción preventiva o restaurativa frente a un daño que no se encontraba demostrado. 11.
Explicó que existen contratos interadministrativos suscritos con la Compañía de Servicios Públicos de Sogamoso – COSERVICIOS S.A. E.S.P., donde constaba la disposición de toneladas de residuos orgánicos para la vigencia 2020; que se realizó el cerramiento del predio con refuerzo de alambre de púas; y que se instaló el letrero de prohibido arrojar basuras en el predio, informando las consecuencias del incumplimiento de dicha prohibición. Agregó que se habían realizado jornadas de fumigación al predio y viviendas aledañas; que en el sitio se avanzaba en el reciclaje de residuos sólidos inorgánicos, cuyo proceso de selección y embalaje no emitía olores con efectos secundarios; y que la empresa venía reforestando el área con la siembra de árboles de flores perfumadas. 12.
Refirió que en visita ocular de 9 de julio de 2021 CORPOBOYACA había advertido que el predio no presentaba disposición inadecuada de residuos sólidos domiciliarios de ningún tipo y que contaba con aislamiento perimetral. Acotó que, a la luz del artículo 11 de la Ley 472 de 1998, como las acciones pertinentes fueron ejercidas con anterioridad a la presentación de la demanda, la acción de la referencia estaría caducada. 13.
Por otra parte, alegó “Insuficiencia probatoria – Carga probatoria en Cabeza del accionante”, sobre lo cual adujo que, no obstante el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 imponía al accionante la obligación de probar los hechos alegados, aquel no habría aportado prueba técnica o de otro tipo que permitiese identificar fechas concordantes con los hechos mencionados, de modo que no habría elementos para inferir la vulneración de derechos colectivos. 3.
Pacto de cumplimiento En diligencia de 21 de septiembre de 20215 se llevó a cabo audiencia de pacto 4 Expediente digital, índice 22 SAMAI primera instancia (archivo 35) 5 Índice 39 SAMAI primera instancia 15238-33-33-001-2021-00097-01 6 de cumplimiento, la cual se declaró fallida por carencia de ánimo conciliatorio de las entidades accionadas, ordenándose continuar con el trámite procesal correspondiente.
Allí mismo se decretaron las pruebas del proceso. 4. La sentencia de primera instancia6 14. Mediante sentencia de 28 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama resolvió: “i) Declarar probadas la excepción de inexistencia de vulneración y/o amenaza de derechos colectivos imputables a Corpoboyacá tanto por la acción, como por la omisión de un deber normativo, propuesta por esta entidad; ii) AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y a la seguridad y salubridad públicas; contemplados por los literales a) y g) del art. 4º de la Ley 472 de 1998; iii) Con el fin de evitar el daño contingente, y/o hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos colectivos invocados, ORDENAR al Municipio de Soatá y a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios EMPOSOATA S.A. E.S.P: 1.
Que, desde el ámbito de sus competencias, y en el término de tres meses, contado a partir de la firmeza de esta decisión, elaboren y presenten un plan de mejoramiento y adecuación de la estructura ubicada en el predio LA LOMA, en donde se lleva a cabo el proceso de almacenamiento temporal, selección y embalaje para el aprovechamiento de los residuos sólidos inorgánicos, con el propósito de implementar integralmente las pautas contenidas en la Guía Técnica Colombiana No. 24 de 2009.
Dicho plan deberá ser implementado en un plazo máximo de un año. 2. Mientras se implementa integralmente el plan anterior, y de forma inmediata, deberán acatar las recomendaciones contenidas en el concepto técnico emitido por CORPOBOYACÁ el día 30 de junio de 2021, relacionadas con la aplicación del protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 1541 de 2013. 3.
Adicionalmente, EMPOSOATÁ S.A. E.S.P. deberá cumplir estrictamente los requerimientos contenidos en el oficio No. 102-010621 del 02 de agosto de 2021, formulados por Corpoboyacá-oficina territorial de Soatá. 4. De conformidad con lo dispuesto en el artículo el artículo 2.3.2.2.2.3.45 del Decreto 1077 de 2015, EMPOSOATÁ S.A. E.S.P. deberá hacer, en el término máximo de dos meses, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, un censo de puntos críticos que incluya el predio LA LOMA y sectores aledaños, (o actualizarlo si ya cuenta con uno), con el fin de realizar con intervalos máximos de un mes operativos de limpieza.
Además, deberá remitir la información que considere relevante al municipio de Soatá y la Inspección de Policía Municipal, para efectos de que se adelanten acciones tendientes a prevenir y sancionar conductas relacionadas con el depósito irregular de desechos de cualquier tipo en el predio LA LOMA y zonas aledañas. De tales acciones, se deberá rendir el informe 6 Índice 109 SAMAI primera instancia 15238-33-33-001-2021-00097-01 7 correspondiente, en el término de tres meses. 6.
El Municipio de Soatá deberá dar cumplimiento integral a lo dispuesto en el ARTÍCULO 2.3.2.2.3.94. del Decreto No. 1077 de 2015, en relación con la realización de campañas de orientación y capacitación de cómo separar y aprovechar los residuos sólidos en el marco del PGIRS. Adicionalmente, como primera autoridad de policía, deberá adelantar los procedimientos policivos y aplicar las sanciones a las personas naturales y/o jurídicas que continúen disponiendo irregularmente residuos en los sectores aledaños al predio La Loma; iv) CONDENAR en costas al Municipio de Soatá y a la Empresa de Servicios Públicos domiciliarios EMPOSOATA S.A. E.S.P. Se fija como agencias en derecho el equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, cuyo pago se realizará, de forma solidaria por las entidades condenadas, a favor del actor popular.
Por Secretaría, liquídense las costas; v) Negar las demás pretensiones de la demanda; vi) En virtud de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por Secretaría, envíese a la Defensoría del Pueblo, una copia del fallo definitivo de la acción popular de la referencia, para los efectos y fines pertinentes.” 14.1. Al respecto, luego de concretar un marco jurídico en torno al objeto de las acciones populares y al alcance y núcleo esencial de los derechos colectivos invocados, el a quo indicó que para la prosperidad de las pretensiones debía quedar debidamente acreditada la amenaza real o vulneración de un derecho colectivo, así como que esa amenaza o vulneración se hubiese dado como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas.
Así mismo, reseñó que la carga de la prueba en cabeza del actor estaba contenida en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, norma cuya exequibilidad había sido declarada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-215 de 1999. 14.2. Afirmó que desde el año 2012 se habían venido adelantando, como parte integral del Plan de Gestión, actividades de selección en la fuente y clasificación de materiales aprovechables, propósitos para los cuales se había postulado al predio “La Loma”, pero que, conforme con los medios de prueba, podía colegirse que solo hasta 2015 había comenzado la actividad de almacenamiento y selección de residuos inorgánicos en el predio por parte de EMPOSOATA.
Indicó que, desde la fecha de clausura del botadero a cielo abierto hasta la actual, el predio no había sido destinado por el municipio ni por EMPOSOATA para la disposición final de residuos orgánicos o inorgánicos no aprovechables, como quiera que los primeros eran llevados directamente al relleno sanitario contratado, mientras que los segundos eran conducidos allí mismo luego de agotado el respectivo proceso de clasificación. 14.3.
No obstante, señaló que, además de lo precario de la construcción, desde el cierre del botadero, hacía más de 25 años, ni el Municipio ni la Empresa de Servicios Públicos habían llevado a cabo alguna actividad 15238-33-33-001-2021-00097-01 8 encaminada a la efectiva recuperación ambiental del inmueble, ni de concientización pública sobre la prohibición de arrojar basuras en el sitio, contrario a lo cual, el diseño de la estructura y su destinación al almacenamiento temporal de productos inorgánicos habían arraigado en la comunidad la convicción errada de que el predio aún se destinaba al almacenamiento de todo tipo de residuos.
En similar sentido, indicó que a partir de los indicios y pruebas obrantes en el plenario era posible colegir que se habían positado y se podrían seguir depositando productos orgánicos, cuyo manejo deficiente podría incidir en la proliferación de vectores, roedores, carroñeros y caninos. 14.4. Precisó que de acuerdo con los informes técnicos elaborados por CORPOBOYACÁ y por la Secretaría de Ambiente del departamento de Boyacá, antes de la solicitud elevada por el actor EMPOSOATA no había adoptado ninguna medida para evitar afectaciones derivadas del almacenamiento temporal, selección y embalaje de residuos en el predio “La Loma”, lo cual sólo empezó a evidenciarse desde mediados de 2021, después de la visita llevada a cabo por CORPOBOYACÁ. Añadió que también había quedado demostrada la precariedad de la infraestructura, resaltando que además de su fragilidad la misma no cumplía todos los criterios de buen funcionamiento contenidos en la GTC 24 de 2009. 14.5.
Por otra parte, arguyó que por virtud del carácter preventivo y precautelativo de la acción, al momento de resolver de fondo el juez no podía pasar por alto todas las deficiencias que identificara. En tal sentido, halló que persistía desconocimiento de las pautas contenidas en la guía técnica que podría generar mayores afectaciones a los derechos colectivos, configurándose una amenaza que justificaba la intervención del juez popular y la toma de medidas preventivas. 14.6.
Con todo, estimó que la información contenida en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y en el Plan de Manejo Ambiental, así como las peticiones realizadas por la comunidad, daban cuenta del conocimiento previo de la problemática ambiental del sector por parte de las entidades accionadas, lo que, aunado a la falta de medidas de prevención, mitigación y/o compensación, reflejaban la desidia del Municipio frente a su deber de conjurar cualquier afectación a los derechos colectivos. 14.7.
Así las cosas, el a quo halló suficientemente demostrada la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, advirtiendo de paso una posible vulneración del derecho de acceso a los servicios públicos y a que su prestación fuera eficiente y oportuna, en la medida en que una de las razones por las que en los alrededores del predio se acumulaban desechos era que ni la administración central ni EMPOSOATA prestaban el servicio de aseo en el área rural del 15238-33-33-001-2021-00097-01 9 municipio. 14.8.
Previo a explicitar las medidas a adoptar, indicó que no accedería a las solicitudes relacionadas con la destrucción y retiro de las instalaciones y de los elementos reciclados, de un lado, porque no se hallaba demostrado que el predio “La Loma” estuviese ubicado en una zona cuyo uso de suelo no permitiese el funcionamiento del centro temporal de almacenamiento de residuos, y, de otro, teniendo en cuenta que las afectaciones ambientales y a la salubridad pública identificadas no provenían únicamente de las actividades de selección de residuos, sino de varias acciones y omisiones, tanto de los particulares como de las autoridades accionadas. 14.9.
Así mismo, afirmó que la eliminación del centro de acopio y/o almacenamiento temporal, lejos de garantizar el derecho a un ambiente sano, podría conllevar un retroceso en los procesos de implementación del Plan de Gestión de Residuos, siendo lo correcto velar porque su funcionamiento se llevara a cabo con observancia de las normas legales y técnicas previstas para reducir los impactos negativos. 14.10.
Finalmente, anunció que negaría la solicitud de conformar un comité de verificación de cumplimiento del fallo, dada la obligatoriedad de las órdenes judiciales, so pena de que las entidades tuviesen que responder por su incumplimiento, y toda vez que, de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, la integración de dicho comité es una facultad y no un imperativo. 5.
Recurso de apelación7 15. El actor impugnó la decisión, formulando como reparos los que en su orden denominó: i. “la ineficacia, insuficiencia e impertinencia de las medidas adoptadas por el a-quo para conjurar la violación de derechos colectivos”, sobre lo cual adujo que se privilegia el interés económico de los agentes vulneradores, al permitir el funcionamiento de un centro de embalaje sin requerimientos técnicos, habiendo previsto el a quo unas medidas superfluas e inútiles para la superación de la problemática.
Indicó que conforme con el informe técnico y demás medios de prueba, y tal como lo analizara el juez de instancia, el sitio de embalaje no cumplía con los criterios técnicos de funcionamiento, afectando a las comunidades de la zona con la proliferación de olores, carroñeros, moscos y demás, lo cual imponía la adopción de medidas estructurales y definitivas, como vendría a serlo el cierre definitivo del centro de embalaje. 16.
Agregó que el informe técnico efectuó unas recomendaciones en materia 7 Índice 111 SAMAI, primera instancia 15238-33-33-001-2021-00097-01 10 medio ambiental que no fueron adoptadas por la primera instancia y que el cierre del lugar permitiría el mejoramiento paisajístico, vegetal y la recuperación de la zona. ii.
“la violación y desconocimiento por parte del a-quo del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que lo obliga a conformar un comité de verificación y jurisprudencia reiterada por el Consejo de Estado”, arguyendo que ello no era potestativo del juez, sino un imperativo legal e instrumento para verificar el tiempo de cumplimiento de las órdenes de protección de los derechos colectivos. iii.
“el desconocimiento de precedente vertical que obliga al juez popular a ordenar la publicación de la sentencia estimatoria de las pretensiones en medio de amplia circulación a cargo de los demandados”, señalando que esta Corporación había fijado la postura de que se debía ordenar la publicación en medio de amplia circulación nacional de la sentencia que amparara derechos colectivos, precedente aplicable por virtud de los principios de publicidad e interés general, en razón de lo cual solicitaba que se dispusiera la publicación de los fallos de primera y segunda instancia. iv.
“el desconocimiento, parcialidad y sesgo en aplicar la regla 2.6 de la Sentencia de Unificación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998”, al respecto de lo cual reprochó que el a quo hubiese señalado como agencias en derecho a su favor 1 SMLMV, cuando su actividad procesal había ido más allá de la reclamación previa, la demanda, la audiencia de pacto de cumplimiento y los alegatos, habiéndose omitido valorar su desempeño en etapa probatoria, incluidas la contradicción y la solicitud complementación del informe técnico, todo lo cual daba cuenta de una actividad proactiva y dinámica, con dedicación de tiempo y trabajo que no fueron valorados por el juez, en el marco de una sentencia de unificación. 6.
Actuación en segunda instancia 17. Mediante auto calendado el 13 de junio de 20228 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 28 de marzo de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama. Vencido el término de ejecutoria de dicho proveído, el expediente ingresó al despacho sin pronunciamiento de las partes.
II. CONSIDERACIONES 1. Asunto para resolver y decisión de la Sala 18. Teniendo en cuenta el recurso de apelación interpuesto por la parte 8 Índice 04 SAMAI, segunda instancia. 15238-33-33-001-2021-00097-01 11 demandante, la Sala deberá establecer, en su orden: i. si las medidas adoptadas por el a quo para amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas, resultan idóneas y suficientes para conjurar la vulneración, o si ésta fuera de tal magnitud que la única solución fuera el cierre definitivo del centro de reciclaje; ii. si el juez faltó a un deber legal al no disponer la conformación de un comité para verificar el cumplimiento de la decisión; iii. si debía ordenarse la publicación de la sentencia en medio de alta circulación nacional; y iv. si la decisión acerca de las costas procesales se ajusta a los parámetros de la sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado. 19.
Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo el siguiente entendido: 2. Objeto y finalidad el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos. 20. El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “Artículo 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella ” 21. En desarrollo de este precepto constitucional, se expidió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2° define las acciones populares, de la siguiente manera: “Artículo 2°.
Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible ” 22.
De acuerdo con lo anterior, las acciones populares se ejercen, de dos maneras: para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley; o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Excepcionalmente, revisten un carácter indemnizatorio, en la medida en que en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la 15238-33-33-001-2021-00097-01 12 vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado9. 23.
Se trata pues, según lo dispuesto por el artículo 9º ibidem, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 24. De ese modo, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente10. 25.
De otra parte, tratándose del alcance de las órdenes impartidas en una sentencia donde lo discutido es la protección de los derechos e intereses colectivos, es preciso destacar que el Consejo de Estado ha señalado: “Es de recordarse que las órdenes emanadas del juez popular no obedecen a su capricho, sino a que con su oportuno cumplimiento se protejan los derechos colectivos que se encuentran amenazados o conculcados, siendo esta la única finalidad de esta acción constitucional, pues esta corporación ha sido clara en precisar que compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados. [ ] Conviene recordar que en tratándose de acciones constitucionales como la presente, al fallador le compete proferir la orden que, dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado (art. 34 Ley 472 de 1998), lo que en modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el demandante, aunque pueden resultar semejantes (…)”11 – Negrilla fuera del original –. 26.
De suerte que, en sede popular, la autoridad judicial respectiva cuenta con la facultad para impartir órdenes a fin de lograr la protección efectiva de los derechos colectivos invocados, pero bajo criterios de razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal. 3. Caso concreto 27. El trámite de primera instancia finalizó con sentencia en la que se ampararon los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la 9 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 13 de febrero de 2018. Radicación: 25000231500020020270401. C.P: William Hernández Gómez 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 15001-23-31-000-2010- 01166-01(AP).
Actor: Jaime Asdrúbal Forero Guerrero. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de marzo de 2012. Radicación 88001-23-31-000-2010-00071 01. Actor: Jaime Miguel Torres Padilla 15238-33-33-001-2021-00097-01 13 seguridad y salubridad públicas, consecuencia de lo cual se dispusieron medidas para evitar el daño contingente y/o hacer cesar el peligro o amenaza. 28.
El demandante recurrió la decisión, solicitando que fuera revocada para que, en su lugar, se dispusiera el cierre definitivo del centro de reciclaje y la destrucción total de sus instalaciones; que se ordenara la conformación de un comité para verificar el cumplimiento de la sentencia; que se ordenara la publicación de las sentencias de primera y segunda instancia en medio de amplia circulación nacional; y que se fijara como agencias en derecho a su favor 3 SMLMV. 29.
Así las cosas, la Sala comenzará por establecer el alcance de las órdenes emitidas por el a quo, en punto de contrarrestar la vulneración de los derechos colectivos; valorará su pertinencia y utilidad, a fin de poder pronunciarse frente a la solicitud de cierre definitivo. 30. Al respecto, se precisa que el artículo 34 de la Ley 472 de 199812 autoriza al juez de la acción popular para imponer conductas con el fin de proteger el derecho o interés colectivo vulnerado y de prevenir la reincidencia frente a su vulneración. De allí que, como se acotara en precedencia, compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados, sin que ello le imponga la obligación invariable de proferir la orden propuesta por el demandante. 31.
En el mismo sentido, la jurisprudencia ha convalidado la facultad del juez de impartir órdenes para salvaguardar el núcleo esencial de los derechos colectivos en cualquier etapa del proceso y ha aceptado que, con el mismo propósito, éste pueda decidir aún por fuera de los estrictos términos de la demanda o de la impugnación, siempre que se guarde relación con el hecho generador del daño. Al respecto, ha dicho la Sala Plena del Consejo de Estado: “Ahora bien, en materia de acciones populares, la misma ley ha otorgado al juez la facultad de impartir las órdenes necesarias para garantizar el núcleo esencial de los derechos colectivos que se pretenden salvaguardar con el ejercicio de la misma, no sólo en la sentencia sino también desde el inicio y en cualquier momento del proceso a través del decreto de medidas cautelares, sin enmarcar específicamente a aquellas en lo pedido por el actor popular en la demanda.
(…) Jurisprudencialmente se ha aceptado la posibilidad de que el juez popular profiera fallos ultra y extra petita en el sentido de amparar derechos colectivos diferentes a los invocados por el actor popular en la demanda; estudiar hechos adicionales a los planteados inicialmente, proferir órdenes diferentes a las pedidas por los actores en las 12 ARTÍCULO 34.- Sentencia. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. (…). 15238-33-33-001-2021-00097-01 14 pretensiones, e incluso apartarse de los términos de la impugnación en fallos de segunda instancia, todo lo anterior, siempre que se guarde relación con el hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos generales con la causa petendi.”13 32.
En contraste con lo anterior, frente a la naturaleza del medio de control y las limitaciones del juez de la acción popular, la Sección Tercera de la Alta Corporación ha señalado: “La acción popular no tiene un carácter supletivo o residual frente a otras acciones judiciales, sino que se caracteriza por ser autónoma y principal dado que su objeto es la protección de derechos colectivos.
Ello no implica que las facultades del juez de la acción popular sean ilimitadas, pues es claro que este medio de control no procede para controvertir las leyes de la República y discutir decisiones judiciales de constitucionalidad; ni para cuestionar la constitucionalidad del proceso de concertación y entrada en vigor de Tratados Internacionales; tampoco para discutir decisiones judiciales; no es el medio idóneo de verificación y cumplimiento de lo decidido por otras autoridades judiciales; ni es el mecanismo para cuestionar la validez de contratos estatales o estudiar controversias que deben tramitarse a través de los medios de control ordinarios (v.gr. acción de controversias contractuales).14” 33.
De esta manera, constatadas la autonomía y amplias facultades del juez de la acción popular al momento de decretar medidas para salvaguardar los derechos colectivos, procede determinar si las adoptadas por el a quo en la sentencia resultan adecuadas para dicho fin, y proporcionales, de acuerdo al grado de afectación demostrado a lo largo del trámite.
A propósito, resultan pertinentes los conceptos técnicos aportados por CORPOBOYACA y por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible departamento de Boyacá, entes especializados y con autoridad en materia medioambiental, quienes informaron: 34. En concepto técnico de 30 de julio de 202115, producto de la visita técnica de inspección ocular al predio “La Loma”, ubicado en la vereda Chorrera, sector La Cabrerita del municipio de Soatá, en atención al derecho de petición elevado por el actor, CORPOBOYACA informó: “6.CONCEPTO TÉCNICO [ ] El predio actualmente no presenta disposición inadecuada de residuos sólidos domiciliarios de ningún tipo: residuos domésticos, reciclable, restos de animales de sacrificio, entre otros.
En los sectores recorridos se observa estructura básica, un patio amplio y los elementos de aislamiento perimetral con lona verde, cerca de madera y reja metálica, además de alambra de púa en varios sectores, principalmente en el perímetro adjunto a l Troncal Central del Norte. En ninguno de los sitios se encontraros residuos dispuestos. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación de 5 de junio de 2018, Rad. 15001333100120040164701, C.P. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO 14 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, Sentencia de 27 de abril de 2020, Rad. 81001233920150002301, C.P. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE 15 Expediente digital, índice 22 SAMAI primera instancia (archivo 33) 15238-33-33-001-2021-00097-01 15 Los asistentes manifiestan que recientemente se realizaron las obras de aislamiento perimetral, reforzamiento de portón e instalación de un letrero de “Prohibido botar basura”, ya que como se sustente en el registro fotográfico que anexa el derecho de petición, estos elementos no existían hasta el mes de mayo de 2021.
Igualmente indican que pocos días antes de la visita se recogieron los residuos y se sembraron unas plantas cerca del acceso vehicular. El registro fotográfico adjunto a la queja efectivamente corresponde al lugar visitado y se tomó un momento en el cual sí se hacía disposición de residuos sólidos en el lugar.” 35. Y más adelante consignó las siguientes “7.
RECOMENDACIONES Requerir a Emposoatá ESP para que se ciña estrictamente al desarrollo de la clasificación de residuos sólidos como lo son cartón, vidrio, papel archivo, metales y aluminios, en el predio denominado La Loma con numero catastral 157530001000000040404000000000 de la vereda Chorrera de Soatá, en observancia a lo regulado en el Decreto Municipial 107 de 16 de diciembre de 2015.
Adicionalmente requerir a Emposoatá ESP para que genere acciones de mitigación de posibles afectaciones atmosféricas por olores ofensivos. En observancia de la Resolución 1541 de 2013 emanada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y en caso de Corpoboyacá vuelva a atender quejas relacionadas con esas afectaciones y sean perceptibles, requerirá la activación del Protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos.
Recomendar a Emposoatá ESP realizar siembra de árboles en el predio La Loma de la vereda Chorrera para mitigar posibles impactos y mejorar la calidad ambiental en general del sector. Igualmente, activar las medidas d manejo y mitigación de impactos consignada en el PGIRS. Recomendar a Emposoatá ESP el control y vigilancia de afectaciones de terceros que hagan inadecuada disposición de cualquier tipo de residuos sin autorización en el predio La Loma de la vereda Chorrera y dar a conocer las pruebas a esta Entidad para adelantar los trámites sancionatorio a que haya lugar.” 36.
Por su parte, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible del Departamento de Boyacá, como resultado de la visita técnica de inspección ocular realizada al predio “La Loma” el día 25 de octubre de 2021, en cumplimiento del dictamen decretado por el juez en auto de pruebas, efectuó las siguientes “RECOMENDACIONES a. Generar un proceso de contingencia ambiental dispuesto o formulado por la administración municipal y avalado por la autoridad ambiental (Corporación Autónoma Regional Corpoboyacá), para evitar más complicaciones ambientales póstumas a la intervención presentada en inmediaciones del predio “La Loma” y sus alrededores. 15238-33-33-001-2021-00097-01 16 b. Continuar y reactivar los procesos reglamentarios en el manejo y adecuada disposición final de los residuos sólidos y orgánicos resultantes de las actividades de operación de la empresa EMPOSOATA. c. Se recomienda continuar con las jornadas de control de vectores in situ contra vectores y dar cumplimiento a la Guía Técnica Colombiana GTC 24 de 2009 en el área de almacenamiento transitorio. d. Se recomienda realizar un inventario florístico, tanto puntual como local; para establecer planes de reforestación pasiva en el área o posibles estrategias directas de compensación FORMATO Versión: 0 Código: M-PD- ID-F-006 INFORME DE VISITAS DE CAMPO Fecha: 24/Jul/2019 ambiental. e. Se recomienda realizar la identificación de posibles zonas vulnerables y estratégicas circundantes a la supuesta zona de afectación que podría llegar a tener una mayor afectación, debido a las actividades de inadecuada disposición de restos animales. f. Se recomienda hacer una inspección y revisión exhaustiva por parte de la administración municipal, con acompañamiento y seguimiento policial; de los procesos de disposición inadecuada de restos animales en zonas aledañas al predio La Loma, generados por el sacrificio clandestino luego del cierre de la planta de aprovechamiento animal que existía en el municipio; debido a que dichos procesos encuentran sin seguimiento alguno y se evidencia que se lleva realizando dicha actividad en las zonas aledañas al predio La Loma. g. Se recomienda, llevar a cabo seguimiento, control y mantenimiento periódico de las barreras de aislamiento del área intervenida con el fin de optimizar los procesos que se vayan a realizar en dicha área, facilitando la detección oportuna de posibles afectaciones. h. Se recomienda acatar las disposiciones y realizar las acciones que solicite la Corporación Autónoma Regional Corpoboyacá, como autoridad ambiental de competencia directa frente a la ocurrencia del evento. 37.
Lo anterior permite colegir que, más allá de las amplias facultades con que cuenta el juez de la acción popular al momento de adoptar medidas para conjurar la vulneración o amenaza de derechos colectivos, su proceder en este caso se presume proporcional al grado de afectación de los mismos, como quiera que las conductas ordenadas en el fallo a las entidades responsables guardan correspondencia con lo retratado en el proceso y con las recomendaciones efectuadas por entidades especializadas en la materia. 38.
Es así que las medidas decretadas por el juez, relacionadas con i) la elaboración, presentación e implementación de un plan de mejoramiento y adecuación de la estructura ubicada en el predio “La Loma”, ii) la implementación de un protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos, iii) el acatamiento estricto de los requerimientos formulados por CORPOBOYACÁ, iv) la elaboración de un censo de puntos críticos, v) el deber de informar a la Policía Municipal con fines preventivos y de sanción de conductas relacionadas con el depósito irregular de desechos y vi) la realización de campañas de orientación y capacitación sobre separación y 15238-33-33-001-2021-00097-01 17 aprovechamiento de residuos sólidos en el marco del PGIRS, lejos de poder llegar a considerarse “superfluas e inútiles”, se tornan idóneas, de acuerdo con los diagnósticos efectuados por las entidades autorizadas en materia medioambiental. 39.
Por otro lado, debe precisarse que la titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental está en cabeza del Estado, la cual ejerce a través, entre otros, de las Corporaciones Autónomas Regionales, al tiempo que la imposición de sanciones definitivas requiere agotar el procedimiento sancionatorio consagrado a partir del artículo 17 de la Ley 1333 de 2009. 40.
En ese sentido, si bien el artículo 40 de la aludida disposición enlista como sanción aplicable al responsable de infracción ambiental el “Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio”, tal proceder debe ser consecuencia de la declarada responsabilidad del infractor, mediante acto administrativo motivado que ponga fin al proceso sancionatorio.16 Al respecto, se rememora que en el concepto técnico de 30 de julio de 202117 CORPOBOYACA habría advertido que “La destrucción y retiro de las instalaciones ubicadas en el predio y sectores recorridos no puede ser ordenado por esta entidad sin el agotamiento del procedimiento correspondiente según lo reglado en la Ley 1333 de 2009”, tal como lo replicara al hoy actor popular mediante oficio 10835 de 14 de agosto de 202118, en el que adicionalmente le informó que “Según lo evidenciado en el concepto técnico TNG-074-2021 del 30/07/2021, esta Entidad no encuentra mérito de iniciar un proceso sancionatorio que adicionalmente deba ser puesto en conocimiento de la fiscalía General de la Nación”. 41.
De modo que, no habiendo sido demostrada en el plenario una afectación de derechos colectivos, o amenaza, que en criterio de las entidades especializadas hubiera implicado considerar como única solución plausible el cierre del centro de reciclaje, no podría el a quo haber procedido en ese sentido, ya que con ello habría desconocido el debido proceso sancionatorio ambiental y usurpado funciones de las autoridades administrativas con esa potestad. 42.
Adicionalmente, cabe señalar, como lo hiciera el juez en su decisión, que no se probó alguna infracción de normas sobre el régimen de uso del suelo, que pudiese llevar a replantear la destinación del predio, y que, según quedara consignado en oficio de 5 de noviembre de 2021 de la 16 ARTÍCULO 40. Sanciones. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental.
La autoridad ambiental competente impondrá al (los) infractor (es), de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones: (…) 3. Cierre temporal o definitivo del establecimiento edificación o servicio. (…). 17 Expediente digital, índice 22 SAMAI primera instancia (archivo 33) 18 Ídem 15238-33-33-001-2021-00097-01 18 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios19, el centro de selección y embalaje de residuos inorgánicos, no requiere de licencias o permisos de parte de Corpoboyacá, así como que tales actividades hacen parte de la cadena de la prestación del servicio público de aseo. 43.
Por otra parte, el Plan de Desarrollo “Soatá, Juntos por un mejor futuro”20, vigencia 2020-2023, en el numeral 3.1.3.3. PROGRAMA: LIMPIEZA Y ASEO ES RESPONSABILIDAD DE TODOS establece como objetivo “Mejorar la prestación del servicio de aseo mediante el mejoramiento e incremento de la infraestructura física y campañas de sensibilización de educación ambiental”, con respecto a lo cual se expone que: “El municipio de Soatá no cuenta con las medidas suficientes para el tratamiento de residuos sólidos.
Una situación evidente, si se tiene en cuenta la ausencia de sistemas e infraestructuras para la recolección, separación, tratamiento y disposición final de los residuos. Existen fallas en la recolección, porque no hay una cobertura geográfica total en el servicio de saneamiento, Existen fallas en la separación por falta la sensibilización en la comunidad para la separación de basuras.
Y la disposición final de los residuos lo hace a través de convenio con Cooservicios de Sogamoso y el cual solo se tiene vigencia hasta 2020.” 44. Así entonces verificadas la legalidad y la necesidad de la actividad de aprovechamiento de residuos sólidos inorgánicos, con miras a reducir progresivamente la cantidad de materiales cuya disposición final deba realizarse en rellenos sanitarios, la Sala encuentra que el cierre y destrucción de las instalaciones del centro de reciclaje ubicado en el predio ”La Loma”, sin que exista una mejor opción para la ejecución de tan importante labor, resultaría contraproducente en términos medio ambientales, pudiendo incluso conducir a la proliferación de las áreas que la población urbana y rural del municipio de Soatá emplearía para disponer de sus desechos. 45.
Por lo expuesto, la Sala negará la solicitud de revocatoria de las órdenes impartidas por el a quo, no sin antes precisar que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, y que, en todo caso el actor puede promover incidente de desacato, en los términos del artículo 41 de la misma disposición. 46.
Con estas últimas consideraciones, se negará la solicitud de creación de un comité para verificar el cumplimiento del fallo, dado que, como lo advirtiera el juez en sus motivaciones, tal proceder a la luz del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 es optativo, y como quiera que para los mismos efectos podría el actor promover el trámite desacato, cuyo fin último es el empleo de la sanción para lograr el cumplimiento de la sentencia. A propósito, ha 19 Índice 58 SAMAI, primera instancia 20https://ccduitama.org.co/wp-content/uploads/2020/12/18200_plan-de-desarrollo-soata-2020- 2023_compressed.pdf 15238-33-33-001-2021-00097-01 19 señalado la Corte Constitucional21: “El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo constitucional.
Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Así entonces, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la imposición o no de una sanción en el curso del incidente de desacato puede llevar a que el accionado se persuada del cumplimiento de la orden de tutela.
En tal sentido, en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia.” 47. También se despachará desfavorablemente la solicitud de publicar las sentencias en medio de alta circulación nacional, toda vez que el penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 199822 supedita dicho proceder a las sentencias aprobatorias de pacto de cumplimiento, y como quiera que la posibilidad de acuerdo se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las entidades accionadas. 48.
Finalmente, se debe reseñar que esta Corporación ha accedido a modificar, vía apelación, decisiones en las cuales el a quo no habría ordenado pagar costas al actor popular, al considerarlas improcedentes, específicamente en casos en los que el trámite de instancia había culminado por aprobación del pacto de cumplimiento, disponiendo en cambio su liquidación y pago.
No obstante, también se ha advertido que el monto de las agencias en derecho es un asunto del criterio y de la autonomía del fallador, siempre que respete los topes tarifarios determinados por el Consejo Superior de la Judicatura, así como las reglas de unificación fijadas por el Consejo de Estado en sentencia de 6 de agosto de 201923, la que sobre el particular dispuso: “Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas” 49. En tales circunstancias, dado que el monto de las agencias en derecho fijado en la sentencia se ajusta a lo regulado en el Acuerdo PSAA16-10554 de 21 Corte Constitucional, Sentencia T-652 de 2010, M.P. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO 22 Artículo 27.
Pacto de cumplimiento. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, (…) La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas.
(…)” 23 Consejo de Estado, Sala de Decisión No. 27, Sentencia de 6 de agosto de 2019, Rad. 15001333300720170003601, C.P. Rocío Araújo Oñate 15238-33-33-001-2021-00097-01 20 2016 del Consejo Superior24 y no existiendo una tarifa legal para determinar la cantidad o la intensidad de las actuaciones procesales necesarias para aumentar o disminuir dicho monto, no hay motivos suficientes para desvirtuar o para calificar de injusto el que razonadamente habría concretado el juez en su decisión, menos, teniendo en cuenta que el valor de las costas procesales no se agotó con este solo ítem, sino que, en todo caso, en el mismo numeral se ordenó liquidar costas, lo cual supone reconocer que el actor pudo haber incurrido en el pago de expensas u otras erogaciones que le deberán ser reconocidas y desembolsadas luego de aprobada la respectiva liquidación. 50.
Con todo, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, en los términos señalados por el a quo. 4. Condena en costas 51. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 prevé que el juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. 52. Por su parte, el artículo 365 del C.G.P. señala que en los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en ese código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. [ ] 24 ARTÍCULO 5º.
Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL (…) En primera instancia. (…) b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 SMLMV (…). 15238-33-33-001-2021-00097-01 21 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación ”. 53.
La Sala de Decisión Especial No. 27 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 6 de agosto de 201925, unificó jurisprudencia en el siguiente sentido: “2.1. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia”. 54.
Conforme con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 55.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 25 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial núm.27;
C.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia de 6 de agosto de 2019; núm. Único de radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01 15238-33-33-001-2021-00097-01 22 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 56.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 57.
Conforme lo expuesto, no se condenará en costas en esta instancia, toda vez que no se evidencia su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de marzo de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Aclaración parcial de voto DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado