1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Tunja, 29 de mayo de 2025 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JORGE ELIECER SANCHEZ ARCHILA DEMANDADO: E.S.E. HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA RADICACIÓN No: 15238333300120200005701 SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?g uid=152383333001202000057011500123 ASUNTO PARA RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el día 23 de junio de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, en la que se declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la defensa de la Empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama.
ANTECEDENTES Demanda1 1 Índice número 3 del expediente digital SAMAI al interior del expediente de segunda instancia; Zip1_ED_EXPEDIENTE_20200057(.ZIP) NroActua 3. Documento número 01.- 2 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Jorge Eliécer Sánchez Archila solicitó se declare la nulidad del acto ficto negativo, configurado por la falta de respuesta de la ESE Hospital regional de Duitama a la petición radicada el 30 de octubre de 2019. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la corrección, el reajuste y la reliquidación de los factores de ingreso base de liquidación de la pensión de vejez, correspondientes al año 2004, en los mismos montos y porcentajes aplicados hasta el mes de agosto del año 2002. 4. Adicionalmente, solicitó el reconocimiento de la prima de antigüedad; el pago del excedente dejado de percibir por concepto de prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios, y prima de navidad; la realización de los aportes al fondo de pensiones; y la condena en costas y agencias en derecho. 5.
Como fundamento fáctico de las pretensiones, indicó que trabajó entre el 1 de mayo de 1980 y el 31 de diciembre de 2004 en el Hospital Regional de Duitama. 6. Expuso que mediante resolución número 18517 del 20 de mayo de 2005 se le reconoció pensión de vejez condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. 7. Con ocasión de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia del 16 de julio de 2015, ordenó a la UGPP reliquidar el valor de la pensión de vejez en el equivalente al 75% del promedio devengado en el último año de servicio (31 de diciembre de 2003 y el 31 de diciembre de 2004). 8.
En cumplimiento de dicha sentencia, la UGPP mediante resolución número 48581 del 29 de diciembre de 2017 reliquidó la pensión de vejez del demandante. Sin embargo, no tuvo en cuenta la prima de antigüedad. Considera que, aunque el señor Sánchez Archila tenía derecho a devengarla, la E.S.E. Hospital Regional de Duitama no se la reconoció ni pagó durante los años 2003 y 2004. 3 Sentencia de primera instancia2 9.
Mediante sentencia anticipada proferida el día 23 de junio de 2021, el Juzgado primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la defensa de la ESE Hospital regional de Duitama y negó las pretensiones de la demanda. 10. Como fundamento de su decisión, el juzgado señaló que, a partir del retiro del servicio, los emolumentos salariales y prestacionales que percibía o devengaba el demandante dejaron de ser prestaciones periódicas.
En consecuencia, cualquier reparo relacionado con la prima de antigüedad, o frente al valor o monto de las demás acreencias laborales, debió presentarse mediante la impugnación del acto administrativo que definió tal situación o, de no proceder recurso alguno, cuestionar su legalidad ante el Juez Contencioso Administrativo dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. 11.
Advirtió que en el expediente reposa la resolución número 495 del 1 de abril de 2005, suscrita por el gerente de la ESE Hospital regional de Duitama, mediante la cual se reconoce y ordena el pago de cesantías definitivas y otras prestaciones a favor del señor Jorge Eliecer Sánchez Archila, con ocasión del retiro definitivo del servicio, acto administrativo notificado el día 21 de abril de 2005. 12.
Por lo anterior, el Juzgado consideró que el demandante tenía hasta el día 22 de agosto del año 2005 para reclamar la reliquidación salarial y prestacional. Recurso de apelación3 13. El demandante, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia indicando que no reclama un reconocimiento pecuniario, sino 2 Índice número 3 del expediente digital SAMAI al interior del expediente de segunda instancia;
Zip1_ED_EXPEDIENTE_20200057(.ZIP) NroActua 3. Documento número 66. 3 Índice número 3 del expediente digital SAMAI al interior del expediente de segunda instancia; Zip1_ED_EXPEDIENTE_20200057(.ZIP) NroActua 3. Documento número 68. 4 los aportes al sistema de seguridad social, lo que está relacionado con el derecho irrenunciable y por tanto imprescriptible de la pensión de vejez.
Considera que por ser la prima de antigüedad un factor connatural e inherente a la pensión de vejez, resulta irrenunciable e imprescriptible y lo habilita para reclamarla en cualquier tiempo. 14. Señala que la resolución número 495 del día 1 de abril de 2005 fue demandada oportunamente y sus pretensiones fueron resueltas en los procesos: ordinario laboral 2005-229 ante el Juzgado laboral de Duitama, y luego en el proceso 2011-238, ante el Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo. 15.
Agrega que la seguridad social y los derechos derivados de ella como lo es la pensión y los factores salariales y prestacionales que la conforman, no están cobijados por los fenómenos de la prescripción ni por la caducidad de la acción. Trámite en segunda instancia 16. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 20 de enero de 20234.
Las partes no emitieron pronunciamiento y el expediente ingresó al despacho para proferir sentencia de segunda instancia5. CONSIDERACIONES Competencia 17. El artículo 153 de la Ley 1437 de 20116 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 4 Índice número 6 del expediente digital SAMAI.
Actuación en segunda instancia. 5 Índice número 13 del expediente digital SAMAI. Actuación en segunda instancia. 6 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, 5 18.
En consonancia con lo anterior, el artículo 328 del Código General del Proceso establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. Problema jurídico 19. Corresponde a la Sala establecer si conforme a los argumentos del recurso de apelación se debe confirmar o revocar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se abstuvo de emitir pronunciamiento de fondo. 20.
Si la respuesta al problema jurídico anterior resulta contraria a la tesis de la primera instancia, la Sala deberá proferir sentencia de fondo que resuelva el litigio. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL - De la caducidad en el medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho. 21. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables para que las personas acudan ante la jurisdicción, con el fin de satisfacer sus pretensiones, término que en caso de vencerse tiene como consecuencia que se configure el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 6 22.
Según lo establecido en el artículo 164 del CPACA la demanda contra los actos producto del silencio administrativo o contra los que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas se pueden radicar en cualquier tiempo7:
ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: En cualquier tiempo, cuando: (…) c. Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; 23.
El numeral segundo de dicho artículo, precisa que, en los demás casos, la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho debe presentarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…) 24. La caducidad del medio de control constituye una excepción que de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 puede declararse fundada mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A que textualmente señala: 7 Téngase en cuenta que, en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 estableció en su artículo 86 un término de caducidad, para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Sin embargo, dicha norma no resulta aplicable al caso pues su vigencia es a partir del 16 de julio de 2024. 7 ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Se podrá dictar sentencia anticipada: (…) 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva.
Caso concreto 25. Conforme al planteamiento del problema jurídico, corresponde a la Sala establecer si existe caducidad del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 26. El Juzgado de primera instancia consideró que operó la caducidad del medio de control porque al pretenderse la reliquidación o reconocimiento y pago de emolumentos de carácter salarial y prestacional, se debió cuestionar la legalidad del acto administrativo contenido en la resolución número 495 del 1 de abril de 2005, por medio del cual se reliquidaron las prestaciones solicitadas comoquiera que a partir del retiro del servicio los emolumentos salariales y prestacionales que devengaba el demandante dejaron de ser prestaciones periódicas. 27.
Por su parte, el demandante indica que el objeto de la demanda es el reconocimiento de aportes al sistema de seguridad social, los cuales no prescriben y por ende pueden ser reclamados en cualquier tiempo. 28. De lo anterior, se advierte que existe una diferencia sustancial entre el objeto del litigio determinado por el Juzgado de primera instancia y aquel argumentado en el recurso de apelación. Pues mientras para el Juez de primera instancia la controversia tiene relación con el reconocimiento de un emolumento de carácter salarial y prestacional no periódico, para el demandante la controversia gira en torno al reconocimiento de aportes al sistema de seguridad social. 29.
Lo que genera consecuencias diferentes en relación con el análisis de la caducidad del medio de control, pues si bien los aportes a pensión están 8 exceptuados de caducidad, pudiendo ser demandados en cualquier tiempo, lo cierto es que los emolumentos salariales y prestacionales deben demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador. 30.
Revisado el escrito de demanda, se advierte que las pretensiones: tercera8, cuarta9, quinta10, sexta11 y séptima12 plantean un problema jurídico relacionado con la obligación o no del Hospital Regional de Duitama de reconocer y pagar al actor, en el año 2004, la prima de antigüedad, el excedente de la bonificación por servicios prestados, el excedente de la prima de servicios, el excedente de la prima de vacaciones y el excedente la prima de navidad. 31.
Asunto respecto del cual el Juzgado de primera instancia acertó, al considerar que a partir del retiro del servicio del demandante dichos emolumentos dejaron de ser prestaciones periódicas, y, por consiguiente, la Sala considera que cualquier reparo debió realizarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación13 del acto administrativo número 843 del 23 de junio de 200514, por medio del cual el Hospital Regional de Duitama resolvió el recurso de reposición interpuesto por el demandante en contra del acto administrativo contenido en la resolución 495 del 1 de abril de 200515. 32.
Sobre el particular el Consejo de Estado precisó: 8 “ORDENAR a la ESE-HRD, RECONOCER la PRIMA DE ANTIGÜEDAD, la cual, aunque devengada, no le fue reconocida ni pagada al actor en el año 2004, último de servicio a la demandada (…)” 9 “ORDENAR a la ESE-HRD, RECONOCER el excedente, dejado de pagar, de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, del año 2004 (…)” 10 “ORDENAR a la ESE-HRD, RECONOCER el excedente, dejado de pagar, de la PRIMA DE SERVICIOS del año 2004, último de servicios del demandante a la demandada, que también hace parte de los factores del IBL de la pensión del acto (…)” 11 “ORDENAR a la ESE-HRD, RECONOCER el excedente, dejado de pagar, de la PRIMA DE VACACIONES del año 2004 (…)” 12 “ORDENAR a la ESE-HRD, RECONOCER el excedente, dejado de pagar, de la PRIMA DE NAVIDAD del año 2004(..)” 13 Literal c del numeral segundo del artículo 164 del CPACA. 14 Folio 111 del PDF denominado 42.- 2020-0057 ANEXOS Y EXPEDIENTE LABORAL que obra en ZIP del índice número número 3 del expediente digital SAMAI.
En este Acto Administrativo se ordenó reponer parcialmente la resolución número 495 del 1 de abril de 2005 en lo relacionado con la liquidación de la proporción de la prima de servicios y confirmó en todo lo demás la citada resolución número 495 de 2005. 15 Folio número 24 del PDF que contiene el escrito de demanda y sus anexos de la demanda.
Índice número 3 del expediente digital SAMAI al interior del expediente de segunda instancia. En este Acto Administrativo se liquidó y ordenó el pago de prestaciones en favor del señor Jorge Eliecer Sánchez Archila, se hizo el reajuste de todas las prestaciones devengadas durante los años 2002, 2003, 2004, ordenando al tesoro pagador de la Empresa Social del Estado, pagar al demandante la suma de $12.847.274 por concepto de prestaciones sociales pendientes. 9 “Esta corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral se encuentre vigente, se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide el acto administrativo que define el derecho y por ende debe demandarse dentro de la oportunidad establecida por el legislador”16 33.
De otro lado, se advierte que la segunda17 y octava18 pretensión del escrito de demanda plantean un problema jurídico diferente al expuesto en los párrafos anteriores. Este se relaciona con el ingreso base de cotización y el monto de los aportes al sistema de seguridad social que el Hospital Regional de Duitama debió efectuar en favor del demandante durante el año 2004, los cuales tienen la connotación de irrenunciables, imprescriptibles y no se ven afectados por el fenómeno de caducidad del medio de control. 34.
Sobre este asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado enseña frente a la naturaleza de las reclamaciones para el pago de aportes pensionales lo siguiente: “[…] En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo (…)”19 16Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero;
Sentencia 2017-05670 de 2020 Consejo de Estado 17 “ORDENAR a la ESE-HRD, corregir, reajustar y reliquidar los valores de los factores del ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión de vejez del actor, correspondientes al año 2004, último de servicio a la ESE-HRD, en el mismo monto y porcentajes como lo venía haciendo hasta agosto de 2002” 18 ORDENAR a la ESE-HRD, COTIZAR al fondo de pensiones, UGPP, los aportes correspondientes a las diferencias monetarias, dejadas de cancelar, entre el valor pagado y el valor reliquidado, en el porcentaje que le correspondía como empleador, conforme con el cálculo actuarial que la UGPP determine. 19 Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, de 25 de agosto de 2016, dentro del proceso radicado 23001233300020130026001 (00882015).
En esta providencia se establece que no opera la prescripción frente aportes pensionales. 10 35. Así las cosas, al estar en discusión los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y su incidencia al momento de liquidar el monto pensional, se considera que no operó el fenómeno jurídico procesal de la caducidad del medio de control respecto de este problema jurídico; y en ese sentido, se debe modificar la sentencia de primera instancia declarando que la caducidad operó únicamente respecto de las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de prima de antigüedad, y del excedente supuestamente dejado de pagar al demandante por concepto de los siguientes conceptos: bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, y prima de navidad. - Resolución de fondo de las pretensiones de la demanda relacionadas con aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 36.
De las pretensiones y hechos de la demanda, la Sala interpreta que el señor Jorge Eliécer Sánchez Archila solicita corregir los factores devengados en el último año de prestación de servicios (2004) y ordenar al Hospital Regional de Duitama realizar los aportes correspondientes para que así se actualice el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez. 37.
Respecto de la prima de antigüedad indica que, a pesar de tener derecho a ella en virtud de la cláusula 21 de convención colectiva20 celebrada en 1991, no le fue reconocida en el año 2004, no siento tenida en cuenta para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones. 38. El Hospital Regional de Duitama señala que mediante el decreto 1919 de 2002, se eliminó la prima de antigüedad que había devengado el demandante en razón a decretos proferidos de manera irregular por el departamento de Boyacá. 20 Dicha afirmación es realizada por el demandante en la reclamación administrativa de fecha 30 de octubre de 2019.
Así “En el nuevo HRD, en el año 1991, celebramos la última Convención Colectiva de trabajo, la cual fue respetada y cumplida por el HRD y luego por la ESE HRD hasta el mes de agosto de 2002, cuando por una errónea interpretación del decreto 1919 de 2002, me fueron desconocidos los derechos legal y extralegalmente adquiridos (…)” 11 39.
De las pruebas que reposan en el expediente se advierte que el señor Jorge Eliecer Sánchez Archila laboró al servicio del Hospital Regional de Duitama desde el 1 de mayo de 1980 hasta el 31 de diciembre de 2004. Que mediante resolución número 13487 del 21 de septiembre de 199421 la Comisión Nacional del Servicio civil lo inscribió en el escalafón de la carrera administrativa. 40.
Adicionalmente, en su expediente administrativo se encuentra el certificado de factores salariales y prestacionales en donde se relaciona la prima de antigüedad y se indica que fueron reconocidos en virtud del decreto 1240 de 1993 y de la resolución número 1182 de 199322. 41. Advierte la Sala que mediante dicho decreto 1240 de 1993 el gobernador de Boyacá de aquel entonces facultó al director del Hospital Regional de Duitama para mantener reconocimientos laborales de contenido económico a sus servidores; y a través de la resolución interna número 1182 de 1993 se mantuvieron unos reconocimientos laborales de contenido económico al personal incorporado del Hospital San Vicente ya liquidado al Hospital Regional de Duitama, entidad cesionaria. 42.
En ese sentido, se hace necesario precisar que el Decreto 1240 de 1993 fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Casanare23 fungiendo como sala de descongestión de la presente Corporación, al considerar que el gobernador de Boyacá de entonces, se había abrogado competencias privativas del Congreso de la República al definir el régimen prestacional de quienes habiendo laborado para el Hospital San Vicente de Duitama habían sido incorporados al Hospital Regional de Duitama, y por ende, la delegación realizada a favor del director para proferir las resoluciones 1182 y 1470 de 1993 carecían de sustento legal y constitucional. 21 Folio número 238 del PDF denominado como 42.- 2020-0057 ANEXOS Y EXPEDIENTE LABORAL que se encuentra en el índice número 3 del expediente digital SAMAI. 22 Folio número 72 del PDF denominado como 42.- 2020-0057 ANEXOS Y EXPEDIENTE LABORAL que se encuentra en el índice número 3 del expediente digital SAMAI. 23 Sentencia del 14 de julio de 2011, exp. 2002-00455-00, M. P. Héctor Alonso Ángel, en firme, pues contra la misma no se presentó recurso alguno. 12 43.
Esta Corporación, en asuntos similares, en donde se pretendía mantener el régimen salarial y prestacional contemplado en convenciones colectivas celebradas con el Hospital San Vicente de Duitama, de conformidad a lo establecido en la citada resolución interna número 1181 del 27 de septiembre de 1993 proferida por el Hospital Regional de Duitama señaló: “(…) si el Gobernador no tenía la competencia para expedir el Decreto a través del cual se facultó a los Directores de los Hospitales a mantener ciertos derechos económicos que habían sido pactados de forma convencional debido a la confusión que en ese momento se presentaba en cuanto a qué calidad de servidores ostentaban los trabajadores de aquellas entidades, igualmente inválidos son los actos administrativos proferidos en virtud de tal autorización, tanto por tratarse de aspectos del resorte exclusivo del Congreso de la República, como por pretender extender condiciones laborales pactadas a través de convenciones colectivas a empleados públicos (…)”24 44.
Problemática sobre la cual se ha ocupado el Consejo de estado25, analizando el régimen salarial y prestacional de empleados públicos de Empresas Sociales del Estado, señalando: - Desde la antigua Constitución de 1886 la competencia para fijar el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos es concurrente entre el legislativo y el ejecutivo, luego resulta desatinado que el Gobernador del Departamento de Boyacá hubiese expedido el Decreto cuestionado facultando a Directores de Hospitales para “mantener” reconocimientos salariales de contenido económico, cuando en realidad son nuevas prestaciones laborales que el legislador no ordenó al momento de reorganizar el sector salud. - El Gobernador del Departamento de Boyacá, cuando autorizó a los Directores de los Hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales derivaban en su mayoría de una convención colectiva, desconoció competencias que por ley y Constitucionalmente le han sido conferidas a otros órganos del Estado, aunado a que transformó infundadamente la facultad que le confirió la Asamblea Departamental en virtud de la Ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del Sector Salud Departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales. 24 Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de descongestión.MP César Humberto Sierra Peña. Sentencia proferida el 13 de junio de 2013 al interior del radicado 200500452-01 25 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A” Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.
Radicado número 15001-23-31-000-2000-01170-02(2111-07). En esta sentencia se decidió recurso de apelación en contra de sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 19 de julio de 2007 en donde se declaró la nulidad del Decreto 106 de 1993, expedido por el Gobernador del departamento de Boyacá. 13 - El objetivo de la Ley 10 de 1990 fue reorganizar el sistema nacional de salud en Colombia sin que de lo relacionado en la exposición de motivos se infiera la intención de otorgar facultad alguna para que las entidades territoriales pudieran reconocer algún tipo de derechos económicos o disponer regímenes salariales y prestacionales para sus empleados. - En ese orden, mal hizo el Gobernador de Boyacá en autorizar a los Directores de Hospitales para que establecieran -mantuvieran discrecionalmente beneficios laborales. 45.
Con todo, la Sala evidencia que la prima de antigüedad cuyos aportes al sistema de seguridad social son solicitadas por el demandante, fue un factor extralegal reconocido a través de convención colectiva, cuyos efectos se mantuvieron en razón a la presunción de legalidad que para aquel entonces respaldaba al decreto 1240 de 1993 y la resolución número 1182 del mismo año. Actos administrativos que, como se indicó previamente fueron declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativo. 46.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que se deben negar las pretensiones de la demanda, pues no pueden reconocerse aportes al sistema de seguridad social respecto de una prestación nacida a partir de una convención colectiva, inaplicable al demandante al ser un empleado público con vinculación legal y reglamentaria. 47. Al efecto téngase en cuenta el artículo 5526 de la Constitución Política de Colombia, en donde se garantiza el derecho a la negociación colectiva, con las excepciones que señale la Ley.
Una de estas excepciones la establece el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en donde se indica que los empleados públicos no pueden celebrar convenciones colectivas, así: Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aún cuando no puedan declarar o hacer huelga. 26 ARTICULO 55.
Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo. 14 48. Disposición normativa analizada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1234 de 2005 en la que se consideró que, la imposibilidad de presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas se encuentra ajustada a la Constitución Política de Colombia debido a la relación legal y reglamentaria existente entre la Administración y el empleado público. 49.
Sumado a lo anterior, se considera que ni la resolución 1182, ni el decreto 1240 de 1993 pueden tomarse como fuente de derechos laborales pues fueron expedidos por una entidad territorial quebrantando el ordenamiento jurídico al encontrarse por fuera del marco de sus atribuciones legales. 50. El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre los emolumentos creados por entidades territoriales y ha precisado que no constituyen factor salarial para efecto de liquidación de cesantías y pensiones, así: “En ese orden de ideas, la Sala colige que la «prestación departamental del Decreto 0796 del 23 de mayo de 1972» no puede reconocérsele al actor como factor salarial para la reliquidación de sus cesantías definitivas, puesto que se trata de un emolumento originado por el ente territorial por fuera del marco de sus atribuciones legales y usurpando al Gobierno Nacional que es el encargado de crear factores prestacionales y salariales.
Por consiguiente, las normas municipales o departamentales que crean dichos factores extralegales con posterioridad al Acto Legislativo 01 de 1968 contrarían la Carta Magna de manera directa implicando para el operador jurídico la obligación de inaplicarlas por inconstitucionales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Nacional, motivos por los cuales se desestimará el recurso incoado por la parte accionante”27( negrilla fuera del texto) 51.
En gracia de discusión, sabido es que el régimen salarial en favor de empleados públicos del orden nacional encuentra como fuente primigenia el decreto 1042 de 1978 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de mayo de 2022, expediente 76001-23- 33-000-2016- 00123-01 (2759-2021), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 empleos y se dictan otras disposiciones”, previendo en el Artículo 42 Literal a) los incrementos por antigüedad como factor salarial. 52.
No obstante, tal disposición no resulta aplicable a los servidores públicos del orden territorial pues así no fue dispuesto dentro del contexto de la descentralización territorial28 y menos aún conforme ha quedado dilucidado las entidades territoriales ostentan facultades para establecerlo. 53. En ese orden de ideas, la Sala concluye que debe modificarse la sentencia de primera instancia, toda vez que declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin advertir la existencia de pretensiones relacionadas con aportes al sistema de seguridad social, los cuales pueden ser solicitados en cualquier tiempo. 54.
Sin embargo, al analizar de fondo las pretensiones de la demanda, se advierte que no están llamadas a prosperar, toda vez que la prima de antigüedad (respecto de la cual se solicita aportes al sistema de seguridad social en pensiones), constituye un factor extralegal creado a través de convención colectiva inaplicable al demandante para el año 2004 al ser un empleado público con vinculación legal y reglamentaria.
Además, el decreto 1240 de 1993 no puede ser considerado como fuente de derechos laborales pues fue expedido por una entidad territorial que se extralimitó en sus competencias, en contravía del ordenamiento jurídico vigente para aquella época. 55. En síntesis, para la Sala, en relación con la pretensión de reajustar el ingreso base de cotización para pensión, incluyendo los conceptos de bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, y prima de navidad, se advierte que el único argumento que soporta la pretensión es que a juicio del demandante su reconocimiento en el año 2004 se debió realizar en el mismo monto y porcentajes en que la entidad lo hizo hasta el año 2002, sin que en los fundamentos de derecho de las pretensiones y/o en el concepto de violación se 28 Artículos 1 y 287 de la Constitución Política de Colombia. 16 expongan las razones de derecho concretas por las que considera que el reconocimiento y cotización en el 2004 fue menor al que legalmente tenía derecho.
Ahora, como se indicó respecto de la prima de antigüedad, no es jurídicamente posible reconocer, a un empleado público, prerrogativas nacidas a partir de una convención colectiva. En ese sentido, dichas pretensiones tampoco están llamadas a prosperar, máxime cuando de plano se evidencia que la pretensión es lograr el reconocimiento de factores prestacionales como si se trataran de asignación salarial. 56.
Cabe precisar que el demandante de forma aislada cita el decreto 1158 de 199429, sin embargo, dicho decreto no constituye la fuente legal por la que se deba reconocer el pago de prestación o factor salarial alguno. Lo anterior, pues su objeto es regular lo concerniente al ingreso base de cotización de quienes perciben los factores que allí se enlistan, no siendo fuente de creación de factor salarial alguno. Condena en costas. 57.
La Sala considera que no es procedente condenar en costas en esta instancia, por cuanto, el numeral 8 del artículo 365 establece que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, cuestión que no se verifica en el caso concreto. 58. Aunado a que, en el presente asunto no se evidencia que la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, conforme lo establece el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
DECISION 29 Por el cual se modifica el artículo 6 del Decreto 691 de 1994 17 51. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral primero de la sentencia proferida el día 23 de junio de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, el cual quedará así: Declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho únicamente respecto de las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de prima de antigüedad, y del excedente supuestamente dejado de pagar al demandante por concepto de: bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, y prima de navidad.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firma electrónica ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada