REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025). REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA INÉS DÍAZ PEÑA Y OTROS. DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL - MUNICIPIO DE CUBARÁ. RADICACIÓN: 15238 33 33 002 2017 00084 011.
Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia de 16 de junio de 2020, mediante la cual, el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda: 1. Liseth Katherine Díaz y Alba Inés Díaz Peña demandaron en reparación directa en nombre propio y, la última, en representación de sus hijos C.Y.A.D. y J.R.A.D2., con el objeto de que se declare administrativamente responsables a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y al municipio de Cubará (Boyacá) «por concepto de los daños morales y los daños a la vida de relación que las entidades demandadas, le causaron a mis representados con motivo de la desaparición forzada del menor D.E.D.».
En consecuencia, solicitaron el reconocimiento de sendas indemnizaciones y condenas. 2. En sustento señalaron que, el 24 de febrero de 2015, el menor D.E.D. se encontraba en la vía que de Cubará (Boyacá) conduce al corregimiento de Samore ubicado en el municipio de Toledo (Norte de Santander), cuando fue detenido por el Ejército Nacional.
Lo que vulneró su derecho a la libre locomoción y lo puso en peligro, por ser una zona con alteración del orden público y no se tomaron las medidas necesarias para garantizar su seguridad. 3. Añadieron que luego de la retención, el menor fue trasladado a la Comisaría de Familia de Cubará; lugar donde Comisario de Familia Evaristo Tegria Uncaria expidió acta de entrega de menor y resolución 1. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=152383333002201700084011500123 2.
Respecto de quienes, por su condición de menores de edad, la Sala decide proteger su identidad. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [2] de imposición de sanción de conminación por presunto maltrato infantil. Dicho funcionario decidió trasladarse a Saravena (Arauca), con el fin de hacer la entrega del menor a su madre en su lugar de residencia. Sin embargo, en el trayecto del viaje, cuando transitaban a la altura del río Royota, el vehículo fue interceptado por tres (3) hombres, quienes arrebataron al menor, de quien se desconoce su paradero. 1.2.
Sentencia de primera instancia: 4. En sentencia de 16 de junio de 20203, el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, resolvió: “PRIMERO.- Declarar infundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA- EJERCITO NACIONAL y el MUNICIPIO DE CUBARÁ, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia- SEGUNDO.- Declarar no probada la excepción de “fuerza mayor”, propuesta por el MUNICIPIO DE CUBARÁ y la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA- EJERCITO NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. TERCERO.- Declarar probada la excepción de hecho exclusivo y determinante de un tercero propuesta por el MUNICIPIO DE CUBARÁ y la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA- EJERCITO NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. CUARTO.- Denegar las pretensiones de la demanda interpuesta, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. (…)”. 5.
Al descender al caso concreto, el a quo estudió los presupuestos generales de la responsabilidad extracontractual del Estado y el régimen de responsabilidad en casos de desaparición forzada, tales como el daño antijurídico, la imputación en términos de falla en el servicio y el nexo causal. Encontró acreditado el daño sufrido por los demandantes, consistente en la desaparición del menor D.E.D. 6.
Ahora bien, al examinar la imputación, adujo que se acreditó la existencia de la imputación fáctica a las entidades demandadas, fundada en la posible omisión de empleo de medidas de seguridad en el transporte del menor desde Cubará a su residencia en Saravena. Empero, al analizar la imputación jurídica o régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto, no se demostró que el Comisario de Familia estuviera en condición de impedir el rapto del 3.
Índice 3 – SAMAI 2da instancia. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [3] menor D.E.D., ni que este haya participado de manera activa en la consumación de dicho acto. 7. Adicionalmente, no se expresó que el menor ostentara una condición especial que dejara ver un eventual riesgo de desaparición, por lo cual, no se comprueba una omisión en el servicio de seguridad y protección correspondientes a las entidades accionadas que pudiese desenlazar en la desaparición de D.E.D. Ahora, si bien es cierto, la zona de ocurrencia de los hechos está envuelta en contextos de violencia por la constante presencia de grupos al margen de la ley, ello no es razón suficiente para endilgarle responsabilidad al Estado, toda vez que, se insiste, no se demostró que el funcionario tuviese algún tipo de participación en la desaparición del menor. 8.
Según el a quo, se probó que el Comisario de Familia de Cubará actuó conforme a los preceptos normativos contenidos en la Ley 1098 de 2006 -Código de Infancia y Adolescencia- en aras de restablecer los derechos del menor implicado. Siendo las cosas de este contorno, resultó probado para la instancia que no existe criterio de causalidad que permita inferir que la conducta desplegada por el Comisario de Familia de Cubará, tuviera incidencia en el daño producido. 9.
Así también, revisó allí la fuerza mayor y caso fortuito como eximentes de responsabilidad. Concluyó que en el caso concreto no se configuran los presupuestos legales y jurisprudenciales de estos eximentes de responsabilidad, máxime cuando se demostró que la desaparición de D.E.D. fue consecuencia del actuar de terceros. 10. Frente al hecho de un tercero como eximente de responsabilidad, el a quo adujo que se demostró que el daño fue causado por personas externas que interceptaron el vehículo para retener al menor.
Por lo anterior, coligió que la causa adecuada y eficiente del daño causado a los demandantes fue producto de las actuaciones desplegadas por los tres hombres desconocidos que sustrajeron al menor en su camino a la residencia. Por tales motivos, se negaron las pretensiones. 1.3. Recurso de apelación: 11. El 3 de julio de 20204, el apoderado actor apeló la sentencia y solicitó que fuera revocada.
Expuso que, contrario a lo argumentado por el a quo, el régimen de imputación aplicable no era el subjetivo de falla del servicio, sino el objetivo que no exige prueba de la culpa, ya que se trata de la inobservancia de los deberes derivados de la posición de garante que imponían a las demandadas el cumplimiento de obligaciones de resultado, como la preservación de la integridad física del menor. 4.
Ibidem. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [4] 12. Además, que no se configuró el eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero porque el rapto del menor sí era previsible y resistible al municipio demandado. Previsible por el horario tardío en que se trasladó al menor, el acceso a un transporte no autorizado, y por las condiciones de orden público que se presentaban en la zona.
Aspectos que no fueron tenidos en cuenta por el comisario de familia, pese a ser conocedor de las mismas. Y resistible por cuanto, los raptores del menor no ejercieron violencia ni amenaza para detener la marcha del vehículo, ni frente al comisario de familia para materializar la captura. 1.4. Alegatos de conclusión en segunda instancia: 13.
El Ministerio de Defensa – Ejército Nacional5, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Fundamentó su solicitud en el entendido que el daño ocurrió cuando D.E.D. estaba bajo la custodia de la Comisaría de Familia y no bajo el cuidado del Ejército Nacional. Adujo que, no se configura responsabilidad desde ninguno de los dos regímenes de responsabilidad aplicables. 14.
El Municipio de Cubará6 solicitó que se confirme la sentencia de primer grado, debido a que, operó el hecho de un tercero y que el Comisario de Familia buscaba impartir una medida de protección respecto del menor. Por lo cual, la conducta desplegada por aquel estuvo ajustada a lo consagrado en el Código de Infancia y Adolescencia en lo relativo al restablecimiento de derechos.
Razón por la que el daño no le era imputable. 15. La parte demandante7 reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito de apelación. 16. El Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia: 17. Con arreglo al artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 -en adelante CPACA-, compete a la Sala proferir sentencia de segunda instancia. 2.2.
Problema jurídico y tesis de la Sala: 18. Conforme lo dispone el artículo 328 del CGP, la competencia del ad quem se encuentra limitada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Por lo que, respecto de ellos se ocupará la Sala, salvo que se trate de aspectos que merezcan pronunciamiento oficioso, o cuando se trata de apelación presentada y sustentada por 5.
Índice 13 – SAMAI 2ª instancia. 6. Índice 16 – SAMAI 2ª instancia. 7. Índice 15 – SAMAI 2ª instancia. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [5] las partes. En este último evento el superior resolverá sin limitaciones. 19. De acuerdo con el marco jurídico de la apelación, corresponde a la Sala establecer lo siguiente: ¿el daño, consistente en la desaparición del menor D.E.D es imputable fáctica y jurídicamente a las demandadas? En caso afirmativo, se determinará ¿cuál es el régimen y título de imputación aplicable? y si ¿si resulta procedente estudiar el eximente de responsabilidad consistente en el hecho de un tercero? 20.
La Sala confirmará la sentencia que negó las pretensiones, porque la desaparición del menor no es imputable fáctica ni jurídicamente al Ejército Nacional ni al municipio de Cubará. Al primero, por cuanto en cumplimiento de sus funciones entregó al menor en adecuadas condiciones ante el comisario de familia. Y al ente municipal, porque el actuar de su comisario de familia fue diligente y acorde con las condiciones del caso, dado que su condición le permitía adoptar la medida de restablecimiento de derechos que, según el contexto, fuera la más garante de las prerrogativas de aquel.
Lo que no constituye falla del servicio. Y tampoco se verifica que pueda aplicarse el régimen objetivo de daño especial ni de riesgo excepcional, no solo porque el daño no pudo ser imputado fácticamente, sino porque no se trató del ejercicio de actividades riesgosas y/o peligrosas, ni de la imposición de una carga pública. Además, porque la adecuada gestión del comisario de familia eliminó el riesgo para el menor y porque, inclusive en el régimen objetivo de imputación bajo la égida de la inobservancia de obligaciones derivadas de la posición de garante, el nexo de causalidad no se presume, sino que, debe ser acreditado por la parte actora.
De otro lado, ante el alto grado de probabilidad de que el menor se encontraba ejerciendo actividades delictivas, no es del resorte del instituto de la responsabilidad civil resarcir perjuicios cuando la causa tuvo origen en la ejecución de conductas irregulares. 21. En tal sentido, como no prospera el juicio de imputación, no viene al caso abordar el eximente de responsabilidad.
Ello sería viable solo de haberse imputado el daño desde las esferas de lo fáctico y lo jurídico. Por tal razón, se revocará el numeral tercero de la sentencia de primer grado y se confirmará lo restante. 2.3. Caducidad del medio de control. 22. El literal i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA consagra como término de caducidad del medio de control de reparación directa dos (2) años, contados i) a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o ii) desde cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238333300220170008401 [6] posterior, siempre que acredite la imposibilidad de conocerlo antes de su acaecimiento. 23. En este caso i) la desaparición del menor ocurrió el 24 de febrero de 2015, ii) la solicitud de conciliación tuvo lugar el 16 de diciembre de 20168 cuando habían transcurrido 1 año, 9 meses y 21 días, y iii) la constancia de no acuerdo se expidió el 7 de abril de 20179.
Como la demanda se presentó en esta última fecha según consta en acta de reparto No. 17910, lo fue dentro de la oportunidad legal. 2.4. ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO: 2.4.1. Daño: 24. Se encuentra acreditado y no es objeto de controversia en sede de apelación que, el 24 de febrero de 2015, menor D.E.D fue conducido por miembros del Ejército Nacional ante el comisario de familia del municipio de Cubará (Boyacá).
Funcionario que dispuso trasladar al menor hacia su residencia en el municipio de Saravena (Arauca) y mientras se producía el desplazamiento, el vehículo en que se movilizaban fue detenido por tres (3) hombres que raptaron al menor en comento, sin que se conozca su paradero. Por lo que, se verifica el daño consistente en la desaparición de D.E.D. 2.4.2.
Imputación: 25. El artículo 90 de la C.P. establece la cláusula general de responsabilidad del Estado al advertir que éste “(…) responderá por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Tal disposición no privilegió ningún régimen en particular11. Así, de cara al principio del iura novit curia, corresponderá al juzgador determinar el régimen y título de imputación aplicable, según las particularidades de cada caso. 26.
La imputación, como elemento del juicio de responsabilidad ha sido definida como “(…) la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello”12. Y procede en tanto se encuentre acreditado un daño cierto, personal y directo. 27. En el plano fáctico, corresponderá determinar desde el punto de vista causal, si el resultado lesivo es atribuible a la acción u omisión del agente estatal13.
En el marco de este análisis deberá verificarse la 8. Fl. 31 Exp físico. 9. Fl. 31 Exp físico. 10. Fl. 33 Exp físico. 11. Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996. 12. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 8 de junio de 2016. Exp: 47001-23-31-000-2009-00164- 01(39583). C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E) - Consejo de Estado- Sección Tercera, sentencia de 24 de febrero de 2016.
Exp: 66001233100020030074801 (34.796). 13. Consejo de Estado- Sección Tercera. Sentencia de 10 de septiembre de 2014. Exp: 05001-23-31-000-1991-06952- 01(29590) - Sentencia de 9 de junio de 2010. Rad. 1998-0569: “( ) La imputación fáctica supone un estudio conexo o conjunto entre la causalidad material y las herramientas normativas propias de la imputación objetiva que han sido delineadas precisamente para establecer cuándo un resultado, en el plano material, es atribuible a un sujeto.
(…)”. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [7] existencia del nexo causal entre la conducta del agente estatal y la ocurrencia del daño. El nexo causal es entonces la relación necesaria y eficiente entre la conducta del agente y el daño irrogado a la víctima y/o perjudicado. 28. En cuanto a imputaciones por acción, se ha acudido principalmente a las teorías de la equivalencia de las condiciones y de la causalidad adecuada.
Conforme a la primera, se podía tener como causa del daño cualquiera que antecediera a su causación. No obstante, en la actualidad la teoría causal predominante es la segunda, según la cual, es causa eficiente y determinante del daño, sólo aquella que, en el curso normal de los acontecimientos, tiene la entidad suficiente para producir el resultado lesivo14. 29.
En materia de imputaciones por omisión, se ha insistido que la teoría de la causa adecuada deviene insuficiente. Y es así porque en esos eventos no es posible determinar una acción positiva a partir de la cual se configure el nexo causal, pues bajo el aforismo consistente en que “de la nada no se produce nada”15, se ha entendido que “(…) del comportamiento omisivo – entendido en sentido material, físico o fenomenológico– no se desprende o deriva nada en el mundo exterior.”16.
Así: “Si bien en los fenómenos de responsabilidad estatal por acción brota de manera clara el nexo de causalidad entre un hecho dañino y el daño, situación que permite imputar el resultado dañoso al sujeto causante, en los juicios de responsabilidad estatal por omisión, no es posible para el instituto de daños establecer una relación causal entre la conducta reprochable y el daño final, sino definir por qué un determinado resultado dañoso, (…), debe ser atribuido a una persona que fenomenológicamente no lo causó, lo cual se determina con arreglo a criterios jurídicos y no naturales; esto es, un juicio propio de imputación y no de causalidad.
El fundamento para imputar el resultado dañoso (…) se construye sobre razones de derecho y no sobre razones de hecho, en virtud de las cuales se atribuye la responsabilidad a la entidad demandada en la medida que se comprueba que infringieron 14. Al respecto, Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 11 de mayo de 2017.
Exp: 54001233100019980032001(41330) - Sentencia de 11 de diciembre de 2002. Exp: 05001232400019930028801. 15. Al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 31 de mayo de 2019. Rad. 13001- 23-31-000-2003-00307-01(45901). C.P. Nicolás Yepes Corrales. – Sentencia del 18 de mayo de 2017. Rad. 36.386. C.P. Jaime Orlando Santofimio. - Sentencia del 23 de noviembre de 2017.
Exp: 23001-23-31-000-2005-00462- 01(39823). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. – Sentencia del 9 de junio de 2010. Rad: 66001-23-31-000-1998-00569- 01(19385). C.P. Enrique Gil Botero. Allí se señaló: “En consecuencia, la imputación fáctica puede derivarse de la constatación en el plano material de la falta de intervención oportuna que hubiera podido evitar el resultado;
(…) / De lo contrario, la responsabilidad derivada de la omisión no tendría asidero, como quiera que a partir de la inactividad no se deriva nada, es decir, no se modifica el entorno físico; (…)”. 16. Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 6 de noviembre de 2019. Rad. 76001-23-31-000- 2006-01363-01. C.P. María Adriana Marín: “De modo que, si la tesis de la imputación objetiva tiene como finalidad solucionar problemas de incertidumbre causal, lo lógico es que sea la llamada a operar en aquellos eventos en que daños se atribuyen a comportamientos omisivos en los que la causalidad no tiene asidero, pues, se insiste, de la nada no se desprende nada en sentido material. / Ahora, la posición de garante es uno de los instrumentos de que se vale la imputación objetiva para determinar si un resultado o daño es atribuible a un sujeto de derecho, en virtud de una omisión jurídicamente relevante.”.
REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [8] estándares normativos funcionales fijados por el orden jurídico.”17 (Resalta la Sala). 30. Así las cosas, cuando se trata de omisiones, el juicio de atribución no en todos los casos necesariamente se estructura sobre la imputación netamente fáctica. En algunos eventos resulta viable acudir a criterios jurídicos de imputación objetiva como la posición de garante por omisión del deber de custodia y cuidado, el principio de confianza y el incremento del riesgo permitido o riesgo jurídicamente desaprobado18-19, sin que esto implique confundirse con la aplicación del régimen objetivo. 31.
En todo caso, ha de establecerse que la inobservancia de deberes constituya causa eficiente y determinante del daño y/o que, su virtual acatamiento tenga la entidad de interrumpir el curso causal de los acontecimientos. Esto es, que el comportamiento omisivo “(…) tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño”.
Aspecto sobre el cual ha destacado que, debe verificarse: “(…) la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse “temporalmente hablando” de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta” 20.
(Resalta la Sala). 32. En decisiones recientes emitidas el pasado 28 de octubre21-22 y 9 de abril23, la Sección Tercera del Consejo de Estado reiteró que, como elemento esencial del juicio de responsabilidad extracontractual, aun en materia de imputación por omisión, el nexo causal no se presume, sino que, en virtud de la regla de carga de la prueba, debe ser acreditado por la parte actora. 33.
Ahora bien, desde el plano jurídico deberá establecerse el fundamento normativo que permita endilgar a la conducta activa u omisiva del agente estatal, la obligación de reparar el daño. La atribución de este deber jurídico operará conforme a los títulos de imputación desarrollados por el Consejo de Estado. A saber, subjetivo de falla probada del servicio, y objetivos de daño especial y riesgo 17.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 30 de mayo de 2018. Exp: 66001-23-31-000- 2006-00300-01. C.P. Jaime Orlando Santofimio. 18. Al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 6 de noviembre de 2019. Rad. 76001- 23-31-000-2006-01363-01. C.P. María Adriana Marín. – Sentencia del 28 de enero de 2015.
Rad. 05001-23-31-000- 1997-03186-01. C.P. Olga Melida Valle de la Hoz. 19. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 18 de febrero de 2010. Exp: 18274. C.P. Enrique Gil Botero. 20. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 12 de noviembre de 2014. Rad: 25000-23-26- 000-2001-02070-01(30874). C.P. Olga Mélida Valle De De La Hoz. 21.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 28 de octubre de 2024. Exp: 25000233600020150032001 (57937). C.P. William Barrera Muñoz. 22. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 28 de octubre de 2024. Exp: 25000233600020150074801 (69581). C.P. William Barrera Muñoz. 23. Consejo de Estado. Sección Tercera.
Subsección C. Sentencia de 9 de abril de 2025. Exp: 76001233100020110009801 (68050). C.P. Nicolás Yepes Corrales. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [9] excepcional24, a partir de los cuales, se ha sostenido que la declaratoria de responsabilidad no deviene siempre de la antijuridicidad de la actuación u omisión, sino de la antijuridicidad del daño. Por lo tanto: “i) si la conducta estatal -acción u omisión- de la cual se deriva el daño antijurídico es ilícita, es decir, contraria a los deberes jurídicos impuestos al Estado, y el daño ocasionado es atribuido a este, el régimen de responsabilidad por el cual se le imputará el resultado dañoso será el subjetivo por falla del servicio; ii) si la conducta estatal generadora del daño es, por el contrario, lícita, pero riesgosa, y el daño es producto de la materialización de dicho riesgo de carácter excepcional, el cual es creado conscientemente por el Estado en cumplimiento de sus deberes constitucional y legalmente asignados, el régimen de responsabilidad aplicable será el objetivo por riesgo excepcional; y iii) si la conducta estatal es también lícita, no riesgosa y se ha desarrollado en beneficio del interés general, pero produce al mismo tiempo un daño de naturaleza grave o anormal que impone un sacrificio mayor a un individuo o grupo de individuos determinado con lo que se rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas, el fundamento de la responsabilidad será también objetivo bajo la modalidad de daño especial.
(…)”25. (Se resalta) 34. En materia de imputaciones por omisión (en general), de imputaciones por omisión del deber de proporcionar seguridad y protección (en particular)26, y de imputaciones por vulneración de la posición de garante derivada de una relación de especial sujeción27 se ha decantado que el título de imputación aplicable es el de falla probada del servicio “(…) pues lo que se persigue en estos eventos es, precisamente, declarar el incumplimiento de un contenido normativo a cargo del Estado, circunstancia que supone el estudio de la forma en la que dejó de prestarse el servicio (inacción) o de la forma en la que se prestó el servicio, es decir, si fue deficiente o tardío.”28 (Se resalta). 35.
Esclarecido lo anterior, a efectos de dilucidar si el daño es imputable fáctica y jurídicamente a las demandadas, se encuentra acreditado y no es objeto de controversia lo siguiente: - El 24 de febrero de 2015, el menor D.E.D. salió de su casa ubicada en el municipio de Saravena (Arauca), acompañado de otras personas con quienes aparentemente cobrarían unos dineros producto de una presunta extorsión, en inmediaciones del municipio de Cubará 24.
Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 16 de mayo de 2016. Exp: 23001233100020030026901(35797). C.P: Jaime Orlando Santofimio - Sentencia de 18 de febrero de 2010. Exp: 18274, entre otras. 25. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sala Plena. Sentencia de 20 de junio de 2017. Exp: 250002326000199500595- 01(18860).
C.P. Ramiro Pazos. 26. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 26 de marzo de 2025. Exp: 25000233600020180035301 (69191). C.P. Fredy Ibarra Martínez: “”.. 27. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 9 de abril de 2025. Exp: 76001233100020110009801 (68050). C.P. Nicolás Yepes Corrales. 28.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 28 de octubre de 2024. Exp: 25000233600020150074801 (69581). C.P. William Barrera Muñoz. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [10] (Boyacá). Así lo relató la progenitora en declaración rendida ante la Fiscalía General de la Nación en el proceso iniciado por la denuncia presentada por el comisario de familia de Cubará ante la desaparición. - En el relato, la madre del menor dijo que, el día del suceso i) el menor salió de la casa en compañía de Hermes Antonio Escobar, quien era amigo conocido de su hermano Ángel Leonel Díaz Peña, ii) dicho pariente le pidió que le dejara el teléfono celular porque estaba esperando una llamada, iii) recibió la llamada del comisario informado que llevaría al menor a Saravena y, aproximadamente quince minutos después recibió llamada de su hermano Ángel Leonel, quien le informó que se encontraba ya en Venezuela, que al menor “lo habían agarrado” porque fue a cobrar unos dineros producto de una extorsión efectuada al señor Alcides Mendoza en inmediaciones del municipio de Samore cerca a Cubará, y que “a ese chino no le va a pasar nada”, porque ya habían realizado la misma conducta al señor Alcides Mendoza a inicios de febrero de 2015, época en la que el menor llevó a la casa un mercado que, entre otras cosas tenía linternas y prestobarbas.
Y que, como le comentó su hermano en la llamada telefónica, a inicio de febrero de 2015 acudieron a donde la familia Mendoza y bajo presión les entregaron $20.000. - En acta manuscrita, suscrita por el comandante del Batallón Especial Energético y Vial No.18 se consignó que siendo las 17:35 del 24 de febrero de 2015: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 128 del 22 de enero de 2003, de manera atenta me permito entregar al señor Comisario de Familia EBARISTO TEGRIA UNCARIA, C. C. 946644 al menor D.E.D. identificado con tarjeta de identidad N° *****, edad 16 años quien por manifestaciones de la comunidad indican que al parecer se encontraba pidiendo plata de una extorsión en el corregimiento de Cedeño, Municipio de Toledo Norte de Santander con el objeto de que reciba el procedimiento adecuado por su condición de menor de edad.” (Se resalta). - El menor quedó a cargo de la comisaría de familia de Cubará. En dicha dependencia, con fecha 24 de febrero de 2015 y hora: 07:45 PM, el comisario emitió documento denominado “Acta de entrega de menor y resolución de imposición de sanción de conminación por presunto maltrato infantil”.
Del documento se extrae que el comisario se comunicó con la madre del menor, quien informó que por cuestiones de escases económica y quebrantos de salud, estaba en imposibilidad para ir de Saravena a Cubará a recibir a su hijo. Situación ante la cual, se consignó que, en garantía de los derechos del adolescente, el comisario decide trasladarse para llevarlo a su lugar de residencia. También se registraron los compromisos a cargo de la madre y la respectiva amonestación. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238333300220170008401 [11] - Mediante noticia criminal FPJ-2 de 25 de febrero de 2015, el comisario formuló denuncia por la desaparición del menor D.E.D. De su contenido, así como de los testimonios del comisario de familia y el conductor José Narváez, se extrae que, el comisario recibió llamada de miembros del Gaula para que se acercara a recibir al menor que estaba custodiado por el ejército nacional.
Ante la información de que el menor estaba presuntamente cometiendo actividades delictivas inició el respectivo procedimiento de restablecimiento de derechos, con ocasión del cual insistió e increpó a la progenitora para que acudiera a llevar a su hijo, pero esta no aceptó. Sin embargo, vía telefónica, aquella autorizó al comisario para que llevara al menor hasta Saravena y así procedió el funcionario, luego de que el alcalde municipal consintiera la decisión, con sustento en la autorización dada por la progenitora.
Por lo que, por intermedio de un funcionario de la alcaldía, acudió al señor José Narváez para que le prestara el servicio de transporte hasta Saravena, pues tal práctica era de uso común en la municipalidad. - El comisario relató que el traslado inmediato y ubicación en el núcleo familiar fue la medida que consideró más apta para la protección de los derechos del menor porque, en el municipio no existía hogar de paso.
Adujo que el transporte fue prestado por un vehículo particular porque en la alcaldía no contaban carro oficial para tales fines. Además, porque ya eran alrededor de las 06:00 pm y “(…) ya las oficinas de donde se despachan los carros ya no estaban en servicio, o sea, ya le toca a uno llamar a la persona pues que uno tenga relación a un celular o a una persona que conozca que preste este servicio en el municipio.”. - Iniciado el viaje, en el sector conocido como “El Royota”, el vehículo fue detenido por tres (3) sujetos quienes, ejerciendo actos de simulación de porte de armas, pero sin ejecutar actos de violencia abrieron las puertas, conminaron al comisario para que descendiera e ingresaron al automotor.
Según su relato, el comisario se abstuvo de responder a tales actos porque el menor no opuso resistencia y parecía conocer a los referidos sujetos, y además porque aseveró carecer de elementos de defensa personal. - Seguidamente, el vehículo emprendió la marcha y, según lo informado por el conductor José Narváez y reafirmado en su testimonio, más adelante los sujetos que lo abordaron le ordenaron detener el carro en un lugar oscuro, descendieron junto con el menor, quien no se opuso y actuaba como si conociera a sus captores, quienes le ordenaron regresarse hacia Cubará y guardar silencio sobre lo sucedido. - El conductor relató que se dedicaba por varios años a prestar esa clase de servicios en el municipio de Cubará, ya que era una práctica cotidiana y de ahí obtenía sustento.
Y que al momento de la detención del vehículo “(…) Yo quede estático porque de todas maneras eso nunca sucede (…)”. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [12] - En informe de investigación de campo de 18 de agosto de 2015, la policía judicial consignó que en la zona de ocurrencia de los hechos delinquían bandas criminales y un grupo subversivo de las FARC denominado Daniel Bandam. - En informe investigativo contenido en Formato FPJ-11 de 4 de septiembre de 2015, la policía judicial dejó constancia que, en cumplimiento del programa metodológico establecido, se hizo cruce de bases de datos de las hojas de vida de los integrantes del bloque oriental de las FARC que tenía presencia en la zona, con noticias criminales relacionadas con víctimas de desaparición forzada.
Sin embargo, no se logró establecer que dato relevante que relacionada al grupo subversivo con la desaparición del menor. - El 26 de julio de 2016 se recepcionó declaración de Omaira Mendoza – hija de la presunta víctima de las conductas extorsivas - Alcides Mendoza. Del relato se extrae que, además del hecho ocurrido el 24 de febrero de 2015, i) a inicios de febrero del mismo año (como lo narró la madre del menor), el desaparecido hizo presencia con otros sujetos en su lugar de habitación, donde tenía una tienda de abarrotes.
Allí fue intimidada y producto de ello entregó $20.000 y un mercado que, entre otras cosas tenía linternas y prestobarbas (elementos descritos en la declaración de la madre del menor cuando narró que a inicios de febrero de 2015 su hijo llevó a la casa un mercado con tales elementos), ii) nunca fue amenazada con armas ni observó que quienes la extorsionaban, las portaran efectivamente, y iii) miembros del ejército requisaron a los presuntos extorsionistas cuando los hallaron por el camino, pero no los retuvieron porque no sabían de sus conductas y porque no portaban armas. 36.
La quaestio facti o contexto fáctico planteado es el que determina el régimen y título de imputación aplicables y sugiere a título enunciativo la concurrencia de imputaciones derivadas de categorías como la desaparición forzada y actos violentos de terceros -como lo propuso el a quo-, y por omisión por el incumplimiento de las obligaciones de garantía derivadas de la posición de garante -como se sugirió en la alzada-. 37.
En punto a la imputación fáctica, es evidente que la desaparición del menor no fue producto de una acción positiva imputable a agentes estatales, sino a particulares. Pues los sujetos que ordenaron la detención del automotor fueron quienes aprehendieron al menor, descendieron del vehículo y a partir de entonces asumieron su cargo y custodia.
Tal situación conllevó al a quo a determinar ausencia de falla en el servicio y la configuración del eximente hecho de un tercero, por considerar que el comisario actuó conforme a los deberes que le eran exigibles de acuerdo con la Ley 1098 de 2006. Punto en el cual cabe aclarar que, la intervención de los agentes privados debió abordarse al momento de verificar el nexo causal y no como fundamento del eximente liberatorio, pues en REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238333300220170008401 [13] términos netamente fácticos, el actuar de los captores fue la causa de la desaparición del menor. 38. El anterior aserto podría ser suficiente para la negativa de las pretensiones por ausencia de nexo causal, dado que materialmente, la conducta de las demandadas no fue causa eficiente y determinante del daño. No obstante, como se expuso en líneas atrás, la imputación fáctica puede tener génesis en acciones y omisiones.
Y como en este caso, tanto en la demanda como en la alzada se alegó que el municipio de Cubará incurrió en omisiones derivadas de la posición de garante que ostentaba el menor frente al comisario de familia por encontrarse bajo su cuidado, corresponde estudiar la imputación en el plano de la omisión. 39. En tal sentido se memora que, en tratándose de imputación por omisión debe acudirse a criterios normativos o de imputación objetiva como la posición de garante por omisión del deber de custodia y cuidado, y el incremento del riesgo permitido o riesgo jurídicamente desaprobado.
Esto al margen del régimen (subjetivo u objetivo) y título de imputación (falla del servicio, daño especial, riesgo excepcional) que se estime aplicar, puesto que el análisis se adelanta apenas en el campo fáctico y el título de imputación en el plano jurídico. De prosperar el análisis del nexo causal, el juez determinará el régimen y título dentro del cual encajan los supuestos de hecho. 40.
Acudir a tales criterios, se insiste, no debe confundirse con la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad. Y es así porque, desde la dogmática propia del derecho penal y la teoría general del delito, tales ingredientes normativos son dispositivos de ampliación de la conducta punible -desde el campo de la acción hacia la omisión p.ej-, y “(…) con enlace regulativo para todos los tipos de resultado (…)”29, como lo sostiene el tratadista Fernández Carrasquilla.
Por lo que, son el sustento del reproche de conductas, análisis del cual se prescinde en los regímenes objetivos donde la calificación del actuar del agente no es la base del juicio de responsabilidad. 41. Estos criterios de atribución normativa tuvieron génesis en el derecho civil alemán, pero se han desarrollado e implantado desde la dogmática penal30, a partir de los fundamentos expuestos por algunos de los principales exponentes de la teoría de la imputación objetiva como Claus Roxin y Gûnter Jakobs.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal ha expresado que la posición de garante es: “(…) la situación en la que se halla una persona, en virtud de la cual tiene el deber jurídico concreto de obrar para impedir que se produzca un resultado típico que es evitable. 29. Fernández, Jua. Derecho Penal fundamental. p 168-169. 30.
Olivares, Frank. La causalidad en la responsabilidad patrimonial del Estado. Tirant lo Blanch. 1ª Ed. Bogotá, 2024. p 123-125. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [14] Cuando quien tiene esa obligación la incumple, y con ello hace surgir un evento lesivo que podía ser impedido, abandona la posición de garante.
(…) viola la posición de garante quien estando obligado específicamente por la Constitución y/o la ley a actuar se abstiene de hacerlo y con ello da lugar a un resultado ofensivo que podía ser impedido. Es el concepto que vincula el fenómeno estudiado con los denominados delitos de comisión por omisión, impropios de omisión o impuros de omisión.”31 (Se resalta). 42.
A partir de su acepción, es claro entonces que la omisión se predica de un deber jurídico preexistente, cuya ejecución reclama evitar un resultado lesivo. Por tales motivos, no es posible imputar omisiones a partir de obligaciones inexistentes, y por esto se entiende que la omisión no es una mera inacción, sino que se predica de un comportamiento esperado impuesto normativamente, que debe ser materializado según las posibilidades y medios disponibles en cada caso concreto.
Al respecgo, doctrina autorizada ha resaltado: “Así que, existe una gran diferencia entre una mera conducta pasiva simple o inacción y una omisión, en el entendido de que la omisión está unida a la conducta decretada por el ordenamiento jurídico y no cualquier conducta, sino una conducta particular, lo cual resulta lógico en el entendido de que exigirle al Estado obligaciones que no están radicadas en su cabeza, conlleva a una contradicción lógica si se quiere concluir que existe responsabilidad.
(…) Gonzláez Lagier sostiene que “la omisión consiste en no hacer algo que se podía y debía haber hecho, o al menos que se esperaba que hiciera” lo cual se comparte, en el entedido que existen obligaciones generales en cabeza del Estado derivadas de principios como por ejemplo proteger en su integridad a toda la comunidad, el cual está estipulado en el artículo segundo de la Constitución Política; sin embargo, cuando se analiza el caso particular, o se baja de nivel dicha obligación, tenemos que el Estaso así esté cumpliendo sus obligaciones de manera general, le resulta totalmente imposible evitar un hecho dañino en ciertos eventos particulares.
(…) (…) es decir, omitir es la ausencia de un movimiento instituiconal esperado dentro de las posibilidades de actuar, por lo que omisión no es una conducta pasiva simple, omisión es falta de acción esperada o decretada. La omisión se predica 31. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Sentencia de 27 de julio de 2006.
Exp: 25536. M.P. Álvaro Hernando Pérez Pinzón. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [15] únicamente de la intención de no ejecutar algo que sabe que puede ejecutar”32 43. A partir de lo anterior, y como se referirá, es cierto que en cabeza del comisario de familia existían unos deberes de custodia y cuidado propios de la posición de garante frente al menor desaparecido.
Sin embargo, es claro que, en modo alguno, el contenido obligacional a su cargo no previó la exigencia de un resultado que el funcionario estuviera en obligación de evitar. Dicho de otro modo, las obligaciones propias del Sistema Nacional de Bienestar Familiar no estipularon el resultado de integridad absoluta del menor bajo cualquier circunstancia. Luego, como tales deberes fueron cabalmente cumplidos tal como se expondrá más adelante, se ejecutó la conducta debida de acuerdo al contexto, y se deduce la inexistencia de la omisión alegada, pues no era deber del comisario evitar a toda costa la desaparición del menor. 44.
De otro lado, según se expuso, el hecho de alegar la ocurrencia de una omisión derivada de la inobservancia de los deberes exigibles al comisario de familia en su condición de garante de la integridad del menor por tratarse de un órgano adscrito al Sistema Nacional de Bienestar Familiar (Decreto 936 de 2013, art. 83 Ley 1098 de 2006), no exime a la parte actora de su carga probatoria consistente en acreditar también el nexo causal, dado que no son de recibo las presunciones de causalidad, tal como se expuso en líneas atrás con arreglo a la jurisprudencia vigente para la época y en la actualidad.
Aspecto sobre el cual se ha insistido que: “En materia de responsabilidad del Estado, son presupuestos del deber de indemnizar: (i) el daño, (ii) el hecho dañoso o generador y (iii) el nexo de causalidad entre el daño y el hecho generador (por acción u omisión). El tercero y último entendido como “la relación necesaria y eficiente entre el hecho generador del daño y el daño probado”.
Esta relación, en principio, se define en términos de causa-efecto, y, de no estar acreditada, impide el juicio de responsabilidad. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la entidad no será responsable de la culpa o falta que se le imputa sino cuando haya una relación de causalidad entre su acto y el daño sufrido por la víctima, o cuando esa culpa o falta haya sido determinante en el daño causado.
(…) Este elemento, al ser autónomo y distinto de la conducta, no admite ningún tipo de presunción como sí se admitió en algunos eventos con la culpa o la falla. Por lo anterior, para que la pretensión de responsabilidad prospere es necesario que el demandante acredite, además del daño, 32. Olivares, Frank. La causalidad en la responsabilidad patrimonial del Estado.
Tirant lo Blanch. 1ª Ed. Bogotá, 2024. p 151. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [16] cuyo resarcimiento persigue, que ese resultado tuvo por causa directa y adecuada la conducta imputable a la entidad pública demandada. Descendiendo al caso, en eventos de responsabilidad por falla del servicio (régimen aplicable en eventos de omisión), para que se active la responsabilidad extracontractual del Estado, resulta necesario que exista un daño antijurídico y que su origen provenga de una acción tardía o defectuosa, o una inacción del Estado, de manera tal que aquél le resulte imputable, sin que se advierta la intervención de una causa extraña. La jurisprudencia ha establecido que, al estudiar la responsabilidad del Estado por omisión, el juez debe determinar si están acreditados los siguientes elementos: (i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada, de realizar la acción con la cual se habrían evitado los daños;
(ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de los que disponía la entidad para el adecuado cumplimiento del deber legal, conforme a las circunstancias del caso; (iii) un daño antijurídico y (iv) la relación causal entre la omisión y el daño. Frente a este último elemento, esta Sección ha indicado que lo determinante no es la existencia efectiva de la relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que, de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal, impidiendo la producción del daño. Por ello, el juez debe establecer el daño, la causa del mismo, si el Estado estaba en posibilidad de interrumpir ese proceso causal y si tenía el deber jurídico de hacerlo.
(…) El juicio de responsabilidad supone el estudio del nexo causal entre la conducta del demandado y el efecto adverso que de ella se deriva para el demandante, de ahí que la acción o la omisión de las autoridades debe ser la causa directa del daño que se reclama en la demanda para imputar responsabilidad al Estado. De modo que, si no se prueba la verdadera causa que desencadenó el hecho dañoso, no es posible atribuir responsabilidad al demandado.
Por ello, para que la pretensión de responsabilidad prospere es necesario que el demandante acredite el daño y que ese resultado tuvo por causa adecuada la conducta que se le imputa al demandado. Bajo estas consideraciones, es impertinente e innecesario un estudio de conducta frente al Distrito Capital, puesto que, conforme a lo demostrado en el proceso, no existe nexo causal alguno entre la omisión imputada a la administración pública REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238333300220170008401 [17] (omisión que, entre otras cosas, no se acreditó) y el daño que alega la parte actora (…).”33 (Resalta la Sala). 45. A similares conclusiones se arribó en caso donde se reclamó la aplicación del régimen objetivo y se estudió la omisión del deber de suministrar protección y seguridad bajo el título de falla del servicio: “La parte recurrente afirma que en el presente asunto se encuentra acreditada la responsabilidad patrimonial extracontractual de las entidades demandadas con apoyo en las previsiones conceptuales del régimen objetivo (…) debido a la omisión en que incurrieron por no suministrarle medidas tendientes a garantizar su seguridad y protección, responsabilidad que, en su criterio, no fue desvirtuada por las accionadas y, por ende, esto conlleva a que se revoque la decisión de primera instancia y se acceda a las súplicas de la demanda.
(…) De tiempo atrás la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación34 ha precisado que el Estado debe responder patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas cuando: (i) se acredite que la persona contra quien se dirigió el ataque había solicitado previamente medidas de protección a las autoridades y estas no se las brindaron o las mismas fueron insuficientes o tardías, de tal manera que los efectos antijurídicos de la omisión concretados en un daño son objeto de reproche jurídico (infracción a la posición de garante)35;
(ii) la víctima no pidió las medidas referidas pero, las fuerzas del orden conocían las amenazas que se cernían contra su vida36 y, por ende, estaban obligadas a actuar (deber de diligencia) y, (iii) porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, como por ejemplo, la grave alteración del orden público y el conocimiento público de amenazas por parte de terceros, el hecho era previsible y cognoscible, y no se realizó actuación alguna encaminada a su protección37.
También se ha puntualizado que, a pesar de que es un deber inherente al Estado garantizar la protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida, a la integridad física o a los bienes de las personas causados por terceros porque las obligaciones del Estado son relativas, en la medida que se circunscriben a sus capacidades de atención y respuesta en cada caso concreto; sin 33.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 28 de octubre de 2024. Exp: 25000233600020150032001 (57937). C.P. William Barrera Muñoz. 34. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de agosto 29 de 2012, expediente no. 24.444, MP Stella Conto Díaz del Castillo; sentencia de agosto 11 de 2011, expediente no. 20.325, MP Mauricio Fajardo Gómez, expediente no. 54.689, MP Freddy Ibarra Martínez con salvamento de voto parcial del magistrado Martín Bermúdez Muñoz. 35.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, rad. 20511, MP Ruth Stella Correa Palacio. 36. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de junio 19 de 1997, rad. 11875, MP Daniel Suárez Hernández. 37. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de octubre 30 de 1997, rad. 10958, MP Ricardo Hoyos Duque, sentencia de 12 de abril de 2024, rad. 60271, MP Fredy Ibarra Martínez con salvamento de voto del magistrado Alberto Montaña Plata.
REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [18] embargo, esta misma Corporación, en abundantes pronunciamientos, ha resaltado que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa el incumplimiento a sus deberes, sino que, debe examinarse en cada caso si en efecto fue imposible cumplir con los estándares funcionales38.
(…) Incluso de aceptarse que en este caso el estudio de la responsabilidad estatal debe abordarse por un régimen objetivo, para la Sala es claro que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar por la falta de demostración probatoria del nexo de causalidad entre el daño y la actividad de la administración, (…)”39 (Se resalta). 46.
En el mismo sentido se ha establecido que: “Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño. La falla del servicio surge, entonces, a partir de la comparación entre los deberes del Estado frente a una función determinada –marco normativo– y la conducta –por acción u omisión– asumida en cada evento.
Sin embargo, el Estado no puede considerarse un asegurador universal o que, de presentarse una omisión, se configura la responsabilidad extracontractual de manera automática. El deber de intervención del Estado no es absoluto, pues está condicionado a la disponibilidad de recursos económicos y humanos, a la capacidad institucional y al complejo funcionamiento del aparato estatal.”40 (Se resalta). 47.
También en sentencias de 9 de abril de 2025 y 19 de febrero de 2024, donde se estudiaron casos en que resultan exigibles deberes de la posición de garante por existir una relación de especial sujeción frente al Estado41 y muerte de un particular que habría sido retenido en forma ilegal42, respectivamente, se determinó que, aun en eventos de responsabilidad objetiva es carga de la parte actora demostrar el nexo causal.
Esto es que, el daño tuviera origen en la 38. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 3 de abril de 2020, expediente no. 47.334, MP Ramiro Pazos Guerrero. 39. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 26 de marzo de 2025. Exp: 25000233600020180035301 (69191). C.P. Fredy Ibarra Martínez. 40.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 28 de octubre de 2024. Exp: 25000233600020150074801 (69581). C.P. William Barrera Muñoz. 41. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 9 de abril de 2025. Exp: 76001233100020110009801 (68050). C.P. Nicolás Yepes Corrales: “Con todo, aunque es pacifica la postura en virtud de la cual se ha admitido analizar los daños ocasionados a personas que se encuentran recluidas en establecimiento carcelario desde la óptica de la responsabilidad objetiva, es menester precisar que, en todo caso, para su atribución es necesario establecer el respectivo nexo causal entre la conducta imputable a la entidad demandada y el efecto adverso que de ella se deriva, el cual debe estar debidamente acreditado, porque el origen de la responsabilidad gravita en la atribución del daño. Entonces, para que la pretensión de responsabilidad extracontractual pueda tener vocación de prosperidad en atención a este régimen que prescinde de la falla (negligencia), el extremo activo debe acreditar, además del daño cuyo resarcimiento persigue, que tal resultado tuvo por causa directa y adecuada aquella actividad imputable a la demandada y de la que sobrevino la consecuencia lesiva, de lo cual se desprende que ausente la prueba de la relación de causalidad, las pretensiones estarían destinadas al fracaso.”. 42.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 19 de febrero de 2024. Exp: 19001230000020110012301 (59080). C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [19] omisión alegada o que, de haberse cumplido con la conducta omitida, el daño no se habría producido: “En este orden de ideas, se evidencia que no existe prueba que permita acreditar que la muerte del señor Criollo Arévalo es imputable a la entidad demandada, pues se echan de menos elementos materiales probatorios que den cuenta que su deceso se produjo indefectiblemente por la omisión de custodiar y vigilar al interno, ni que el INPEC hubiere incurrido en una violación de una obligación particular y concreta a su cargo que, de haberse honrado, hubiera impedido el deceso de Jorge Elías Criollo Arévalo, y mucho menos, que alguna actuación suya hubiese coadyuvado en la determinación para causar su muerte, en consecuencia, no se logró acreditar el nexo causal entre este suceso y las posibles omisiones de control y vigilancia por parte del INPEC.
(…) Y aunque está demostrado que el fallecimiento de Jorge Elías Criollo Arévalo ocurrió cuando se encontraba bajo una relación de especial sujeción con el Estado, (…); fuerza concluir que la muerte del interno Criollo Arévalo no es atribuible a la entidad accionada ni siquiera aún bajo un título objetivo de atribución jurídica de responsabilidad, pues, como se evidenció, no fue posible establecer (…) que dicho daño tuviera origen en una omisión imputable al INPEC.
(…) Es que la obligación indemnizatoria derivada de la declaratoria de responsabilidad extracontractual para que se halle configurada exige prueba de todos los elementos de la responsabilidad, lo cual, por supuesto, entre otros, implica probar el nexo causal, que en el caso de marras se extraña.”43 (Se resalta). 48. En el caso de la muerte del particular que fue aparentemente retenido de forma ilegal por terceros se expuso que: “En cuanto al deber genérico de las autoridades de la República de velar por el bienestar, seguridad y protección general de todas las personas residentes en Colombia, derivado del artículo 2 de la Constitución, merece la pena anotar que no implica necesariamente que exista la obligación omnímoda de evitar la ocurrencia de cualquier daño; tampoco, que en aquellos eventos en que se materialice un daño medie necesariamente una omisión culposa del Estado que suponga, sin más, el deber automático de entrar a repararlo; pues ello equivaldría a que el Estado funja como un asegurador universal y anónimo de indemnidad frente a 43.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 9 de abril de 2025. Exp: 76001233100020110009801 (68050). C.P. Nicolás Yepes Corrales. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [20] cualquier perjuicio que se derive o pueda provenir del obrar ilícito de terceros, respecto de los cuales no esta obligado a responder.
(…) (…) La afirmación del recurso según la cual se trasladó la carga de la prueba a la víctima que es quien está en menor capacidad de asumirla, y que el juez no puede ser un mero espectador de los dramas humanos derivados de la violencia, en tanto la justicia rogada no es absoluta y bien puede fallar allende lo pedido, no encuentra eco favorable en esta sala de decisión, toda vez que no se puede desconocer que es el demandante quien debe cumplir con la carga argumentativa y probatoria respecto de los hechos y pretensiones que alega en la demanda.
Deber procesal que no puede ser asumido por el juez de conocimiento, (…). (…) Tampoco se realizó por parte del demandante ninguna inferencia lógica que permitiera establecer, con base en la prueba obrante al plenario, una fuente indiciaria sólida respecto a que los grupos ilegales que operaban en la zona hubieran sido los perpetradores del hecho generador de daño cuya reparación directa demanda.”44 (Se resalta). 49.
El anterior entendimiento que exige la prueba de la relación de causalidad también ha sido prohijado por doctrina autorizada. Al respecto, se trae a colación el análisis efectuado sobre una decisión proferida en el año 2011 (Exp 36912) por la Sección Tercera donde se condenó al ICBF, con base en el principio de solidaridad y la prevalencia del interés superior del menor, sin hallarse demostrado el nexo causal: “En palabras de Anthony Honoré45 (…), la justicia correctiva es un “principio relacional” que exige la configuración de “un nexo causal entre la conducta del demandado y la pérdida del demandante”.
El Consejo de Estado, en contra de esta concepción, desestima este último elemento y, aún en los casos en que se encuentra ausente, declara la responsabilidad por daño especial. Recurre, por ello, en realidad, a la justicia distributiva, la que, (…) no se acompasa con la noción de responsabilidad, sino con el principio de solidaridad.
(…) también en este caso se desnaturaliza la noción de responsabilidad patrimonial, en la medida en que se excluye del análisis la consideración de uno de sus elementos estructurales, la causalidad, por lo cual, de nuevo, se le da un entendimiento que supone su confusión con figuras bien 44. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 19 de febrero de 2024.
Exp: 19001230000020110012301 (59080). C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 45. HONORÉ. “La moralidad del derecho de la responsabilidad civil extracontractual”, cit., pp. 131-133.. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [21] diferenciadas como son los mecanismos de colectivización de los riesgos sociales.”46 (Se resalta) 50.
La doctrina en cita también resaltó que, cuando en un juicio de responsabilidad se prescinde de la prueba de la relación causal, se incurre en vía de hecho por defecto sustantivo. Y como ejemplo citó sentencia T-114 de 2002 en la que se plasmó tal consideración. 51. Así, es claro que corresponde a la parte accionante acreditar que la omisión fue causa del daño, no como acción positiva, sino que, por virtud de su eventual cumplimiento se hubiera interrumpido el curso causal de la producción del daño. Dicho de otro modo, que, de haberse cumplido la conducta omitida, el daño no se hubiera producido.
Sin embargo, no sucedió así, pues la parte demandante no lo acreditó. 52. Al margen que en la alzada se solicitara la aplicación del régimen objetivo de responsabilidad, la Sala no pasa desapercibido que le invocó el incumplimiento de la obligación de resultado derivada de la posición de garante que ostentaba el menor frente al comisario de familia.
Al respecto, vía jurisprudencial se ha considerado que: “Por posición de garante debe entenderse aquella situación en que coloca el ordenamiento jurídico a un determinado sujeto de derecho, en relación con el cumplimiento de una específica obligación de intervención, de tal suerte que cualquier desconocimiento de ella acarrea las mismas y diferentes consecuencias, obligaciones y sanciones que repercuten para el autor material y directo del hecho.
Así las cosas, la posición de garante halla su fundamento en el deber objetivo de cuidado que la misma ley –en sentido material– atribuye, en específicos y concretos supuestos, a ciertas personas para que tras la configuración material de un daño, estas tengan que asumir las derivaciones de dicha conducta, siempre y cuando se compruebe fáctica y jurídicamente que la obligación de diligencia, cuidado y protección fue desconocida”47.
(Resalta la Sala) 53. El Consejo de Estado ha reconocido que los daños irrogados a menores de edad a cargo de instituciones como las comisarías de familia y el ICBF deben ser objeto de reparación, siempre que le sean imputables al incumplimiento de los deberes que exige la posición de garante. Ello es lo que permite “(…) afirmar que el daño irrogado a la víctima le es imputable, como si física o materialmente lo hubiera causado, dado que normativamente estaba obligado a impedirlo.
En otros términos, si el Estado se halla en posición de garante y no impide un resultado nocivo, es tanto como si lo hubiera ocasionado materialmente.”48(Se resalta). 46. M`Causland, María Cecilia. Equidad judicial y responsabilidad extracontractual. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2019. p 675-682. 47. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 4 de octubre de 2007. Expediente: 15.567. C.P. Enrique Gil Botero. 48. Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 6 de noviembre de 2019. Rad. 76001-23-31-000- 2006-01363-01. C.P. María Adriana Marín. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [22] 54. Sin embargo, la misma jurisprudencia ha esclarecido que, las reglas de la imputación objetiva no pueden ser aplicadas de manera ilimitada, pues se caería en el riesgo de utilizarla como herramienta de aseguramiento universal.
Por lo cual: “Debe, sin duda, plantearse un juicio de imputación en el que demostrado el daño antijurídico, deba analizarse la atribución fáctica y jurídica en tres escenarios: peligro, amenaza y daño. En concreto, la atribución jurídica debe exigir que sea en un solo título de imputación, la falla en el servicio, en el que deba encuadrarse la responsabilidad extracontractual del Estado, sustentada en la vulneración de deberes normativos, que en muchas ocasiones no se reducen al ámbito negativo, sino que se expresan como deberes positivos en los que la procura o tutela eficaz de los derechos, bienes e intereses jurídicos es lo esencial para que se cumpla con la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho.”49 (Se resalta). 55.
Bajo esa tesitura, debe entenderse que la posición de garantía se predica de la existencia y verificación previa de un conjunto de deberes de protección y cuidado claramente asignados al ente estatal. Si el daño se produce por fuera de dicho ámbito, o se verifica que al garante le era imposible evitar o disminuir el riesgo de concreción, no habrá lugar a declarar la responsabilidad estatal. 56.
Así las cosas, la prosperidad del juicio de responsabilidad estatal por omisión de los deberes de protección dependerá no solo de la simple acreditación del incumplimiento o negligencia por parte de la autoridad. Debe demostrarse que la realización o ejecución material de la conducta que se alega omitida ostentaba la entidad suficiente para romper el curso causal de los acontecimientos de tal manera que evite la configuración del daño. 57.
En el caso analizado, la Sala no discrepa en que, por pertenecer la comisaría de familia al Sistema Nacional de Bienestar Familiar tal como se extrae de los Decretos 936 de 2013 y 1084 de 2015, es factible predicar que el menor ostentaba posición de garante frente al comisario del municipio de Cubará. Empero, ello no genera automáticamente la declaratoria de responsabilidad extracontractual.
Y es así porque, no se verifica que, en su condición, el comisario incumpliera deber normativo alguno. 58. Por virtud de lo dispuesto en el artículo 53 y ss de la Ley 1098 de 2006, el comisario de familia goza de amplias potestades para determinar en cada caso concreto de acuerdo con sus particularidades, cuál es la medida o medidas idóneas para el restablecimiento y protección de los derechos de los menores: 49.
Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 26 de marzo de 2014. Rad. 50001-23-31-000- 2000-00116-01. C.P. Jaime Orlando Santofimio. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [23] “ARTÍCULO
53. MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS. Son medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes las que a continuación se señalan. Para el restablecimiento de los derechos establecidos en este código, la autoridad competente tomará alguna o varias de las siguientes medidas: 1. Amonestación con asistencia obligatoria a curso pedagógico. 2.
Retiro inmediato del niño, niña o adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos o de las actividades ilícitas en que se pueda encontrar y ubicación en un programa de atención especializada para el restablecimiento del derecho vulnerado. 3. Ubicación inmediata en medio familiar. 4. Ubicación en centros de emergencia para los casos en que no procede la ubicación en los hogares de paso. 5.
La adopción. 6. Además de las anteriores, se aplicarán las consagradas en otras disposiciones legales, o cualquier otra que garantice la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes. 7. Promover las acciones policivas, administrativas o judiciales a que haya lugar. (…)” 59. Recuérdese que, como se acreditó, el comisario impartió amonestación a la madre de D.E.D. Empero, era evidente que dicha medida no resultaba idónea, por cuanto la progenitora no estuvo presta a asistir a la comisaría a recibir a su hijo.
En cuanto al retiro inmediato de la actividad vulneradora, tampoco procedía por cuanto el comisario no fue testigo de la comisión de punibles por parte del menor y, en todo caso, lo recibió de manos del ejército y lo llevó consigo al edificio municipal. 60. Por lo que, la siguiente opción u obligación jurídica exigible era la ubicación inmediata del menor en su residencia de origen en el municipio de Saravena.
Decisión que sí resultaba adecuada ante las particularidades del caso. A saber, que i) la progenitora renuente aceptó que su hijo fuera trasladado, ii) en el municipio no existía centro de emergencia ni hogar de paso, iii) por la hora de los acontecimientos ya no se prestaba el servicio de transporte público, iv) no pudo concluirse que efectivamente existía alteración del orden público, pues ello no se extrae de las declaraciones rendidas ni de las documentales que reposan en el plenario, sino que, antes bien, como lo declaró el conductor, quien conducía en esos trayectos desde 1998, no era frecuente que en esa zona y horario se presentaran situaciones como el rapto del menor ni la presencia de los sujetos que lo raptaron, y v) podía ser mar riesgoso para la integridad del menor dejarlo en el municipio que llevarlo a su núcleo familiar, pues en ese escenario, no REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 15238333300220170008401 [24] era obligación del comisario hacerse cargo de D.E.D. y llevarlo a pernoctar consigo. Por lo que, ante la situación de urgencia de protección, la opción más plausible y acorde a sus funciones fue la que ejecutó el comisario. 61. Por lo tanto, contrario a lo expuesto en la alzada, mal podría concluirse que el comisario actuó sin competencia, fuera de su horario laboral, que carecía de acto administrativo que autorizara el traslado y que utilizó ilegalmente un medio de transporte no autorizado. 62.
Esto demuestra entonces que, pese al resultado final, no se acreditó que el comisario hubiera omitido los deberes que le eran exigibles en su posición de garante. De haber sucedido así podría concluirse que el daño le era imputable como si materialmente lo hubiera causado. De igual forma, la parte actora tampoco acreditó ni la Sala verifica en modo alguno que, al menos probablemente, el cumplimiento de las obligaciones que el recurrente adujo omitidas, hubiera conducido a que el menor no fuera raptado.
Es decir que, en términos causales, aun cuando el comisario hubiese contado con acto de delegación, actuado dentro de la jornada laboral y contratado un transporte público, no se advierte en qué medida el daño no se hubiera producido. Y tampoco se trató del incremento de un riesgo en tanto que, tal instituto se predica predominantemente del ejercicio de actividades que, en razón a su naturaleza son catalogadas como riesgosas y/o peligrosas.
Y este no fue el caso. Además, porque, se reitera, la diligencia del comisario aminoró el riesgo que pudiera ocurrir frente al menor. 63. Razón por la cual no es posible imputar el daño a título de omisión en términos de imputación fáctica. Esto porque, de acuerdo con las particularidades del caso y teniendo en cuenta los medios disponibles, el comisario no incurrió en omisión en el cumplimiento de sus deberes como garante del menor desaparecido, sino que, antes bien, so pretexto de su protección, ejecutó las conductas que se hallaban a su alcance.
Punto en el cual conviene recordar que, como se expuso, el cumplimiento de deberes se predica en cada caso particular y de acuerdo con los medios disponibles dado el carácter relativo de la falla del servicio. 64. Por el contrario, bien podría llegarse a la conclusión que, el incumplimiento de la posición de garante también podría predicarse respecto de la madre del menor, quien, pese a las advertencias e informaciones dadas por el comisario, fue renuente a comparecer ante la Comisaría de Familia para recibir a su hijo, quien fue hallado en un municipio distinto al de su residencia. Por ello, tal incumplimiento también contribuyó a la desaparición del menor en tanto, si su progenitora hubiera atendido al llamado del comisario, el menor no hubiera desaparecido, al menos mientras se encontraba en compañía de aquel.
REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [25] 65. Adicionalmente, cabe precisar que, si bien los relatos y el informe de investigación de campo dieron cuenta de la presencia del grupo subversivo de las FARC y de bandas criminales en la zona de ocurrencia de los hechos, no existen más elementos suasorios directos ni indirectos con los cuales se acredite o se infiera al menos la existencia de conflicto armado o la grave alteración del orden público, y menos que el menor tuviera relación con dicha circunstancia. Por lo que tampoco resultaba exigible al comisario de familia tomar medidas adicionales, máxime cuando no existían ni eran fácticamente posibles, pues la opción restante hubiera sido llevar consigo al menor a pernoctar en su residencia y esta no es la conducta exigible por virtud del contenido obligacional expuesto.
Al respecto, en caso similar se consideró: “Esto es así, pues si bien es cierto que los hechos conocidos dan cuenta de que en la zona donde al parecer ocurrió la desaparición operaban fuerzas al margen de la ley, no es menos cierto que no se cuenta con prueba alguna, directa o indirecta, de la que pueda colegirse válidamente la desaparición y posterior muerte del señor (…) a manos de paramilitares, y que ello, además, ocurrió con la colaboración, aquiescencia o tolerancia del Estado.
Pues, las referencias indiciarias se limitan a testigos de oídas de cuyo relato no es posible obtener como hecho probado la ocurrencia del daño en las condiciones alegadas por la parte actora.”50 (Se resalta). 66. Lo anterior es sustento suficiente para negar la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la prosperidad de la alzada.
Y es así porque, como no prosperó el juicio de imputación fáctica ni en el plano de la acción ni de la omisión como se alegó en la alzada, deviene innecesario atribuir la conducta activa u omisiva inexistente a un régimen o título de imputación. Se insiste, porque no hay nada que imputar a efectos de encuadrar en alguno de los juicios de atribución aplicables a casos como el presente. 67.
Empero, en orden a resolver los cargos de apelación, la Sala dirá que, en oposición a lo invocado en la alzada, el caso no debía ser juzgado bajo el régimen objetivo. En primer lugar, porque no existió conducta activa ni omisiva. Y en segundo, porque el régimen subjetivo de falla probada del servicio es de aplicación preferente en tanto se sustenta en la vulneración del contenido obligacional a cargo del Estado, y esto puede ocurrir vía acción u omisión. En efecto, se corroboró que, en tratándose de omisiones, por regla se aplica el régimen subjetivo y no el objetivo.
En todo caso, aun cuando el régimen objetivo exime de probar la culpa de la administración como lo adujo el recurrente, también es cierto que ello no le eximía de la carga de probar el nexo causal. Lo cual no sucedió. 50. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 19 de febrero de 2024. Exp: 19001230000020110012301 (59080).
C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [26] 68. De otro lado, no podía acudirse a las figuras de daño especial ni de riesgo excepcional, propias del régimen objetivo en la medida que, como se reseñó, no se trató del ejercicio de actividades riesgosas y la conducta del comisario aminoró las posibles condiciones de riesgo.
Además, porque tampoco se trató de la previa imposición de una carga excesiva, anormal y grave en contra de los demandantes. 69. También ha de precisarse que, si eventualmente el caso se analizara desde la óptica de los casos de responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la ocurrencia de actos violentos a manos de terceros, o como caso de desaparición forzada (que no se deriva de los supuestos fácticos), a igual conclusión se arriba por cuanto dichos casos se juzgan en forma predominante bajo falla en el servicio. 70.
La responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la ocurrencia de actos violentos a manos de terceros ha recibido un tratamiento jurisprudencial variado, tal como se condensó en sentencias de 201351 y de unificación de 201752, proferidas por el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Esta última, reiterada por la Corte Constitucional en sentencia SU-353 de 2020.
Según los antecedentes jurisprudenciales, de acuerdo con las particularidades de cada caso y en observancia del principio iura novit curia, en estos asuntos se ha aplicado el régimen subjetivo general de falla del servicio53 y los objetivos de daño especial y riesgo excepcional. 71. El primero, cuando se endilga incumplimiento u omisión de los deberes de protección y vigilancia, por tratarse de una vulneración al contenido obligacional a cargo del Estado “(…) como en los eventos en los cuales aquél -daño- se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o cuando la víctima ha solicitado protección a las autoridades y éstas no se la han brindado o porque, en razón de las especiales circunstancias del momento, el hecho es previsible y no se realiza ninguna actuación dirigida a protegerla.”54.
También cuando los ataques se dirigen contra instituciones y/o bienes representativos del Estado, siempre y cuando: “(i) existían amenazas de la acción terrorista en relación con esa institución y las autoridades, competentes y con capacidad para contener el ataque, omitieron ese deber o brindaron las condiciones 51. Al respecto: Consejo de Estado.
Sección Tercera Sala Plena. Sentencia de unificación de 6 de junio de 2013. Exp: 05001-23-31-000-1997-01432-01(26011). C.P. Enrique Gil Botero. 52. Al respecto: Consejo de Estado. Sección Tercera Sala Plena. Sentencia de unificación de 20 de junio de 2017. Exp: 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860). C.P. Ramiro Pazos Guerrero - Balance jurisprudencial sobre los regímenes de responsabilidad estatal por daños causados por actos violentos de terceros.
Reiteración en Corte Constitucional SU- 353 de 2020. 53. “(…) la falla del servicio, que es el criterio de imputación principal para establecer la responsabilidad del Estado, tiene como presupuesto el reconocimiento de la existencia de mandatos de abstención –deberes negativos- como de acción – deberes positivos- a cargo del Estado, para que se genere responsabilidad con fundamento en ello es menester acreditar, a título de ejemplo, i) el incumplimiento de deberes normativos, ii) la omisión o inactividad de la administración pública, o iii) el desconocimiento de la posición de garante institucional que pueda asumir la administración”. – Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 28 de enero de 2015. Exp: 05001- 23-31-000-2002-03487-01(32912). 54. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 13 de marzo de 2017. Exp: 68001-23-31-000- 2001-00483-01(47644). En igual sentido, Sentencia de 25 de febrero de 2009. Exp: 18001-23-31-000-1997-00007- 01(18106). C.P: Ruth Stella Correa Palacio.
REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [27] de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso.”. 72. Por esto se ha decantado que, cuando se trata de actos indiscriminados, dirigidos en contra de la población civil y no de instituciones o bienes estatales “(…) la responsabilidad del Estado sólo podría estructurarse desde la perspectiva de la falla del servicio.” 55. 73.
De otro lado, procederá la aplicación del régimen objetivo si, i) con la actuación legítima del Estado se imponen cargas excesivas y/o adicionales a las que normalmente deben soportar los ciudadanos56, generando un desequilibrio anormal y grave -daño especial- y, ii) por la realización de actividades peligrosas que conllevan a la concreción de un riesgo excesivo creado por el Estado, como en aquellos eventos en que se encuentra latente una situación de conflicto armado interno57, o el ataque se dirige contra funcionarios, instituciones o bienes representativos del estado58.
Lo que, por criterios de justicia, equidad y solidaridad impone al Estado el deber de reparar59 -riesgo excepcional-60. 74. Así mismo, bajo la actual tendencia jurisprudencial, y donde llegara a contemplarse la posibilidad de juzgar el caso bajo los contornos de los eventos de desaparición forzada, que no es el caso, también ha prevalecido la aplicación del régimen subjetivo de falla probada del servicio, por ser el régimen general, aun en contextos de conflicto armado.
Lo cual tampoco sucedió en este caso. Además, porque se trata de la vulneración de postulados convencionales, constitucionales y legales por virtud de los cuales, corresponde al Estado garantizar la integridad de sus habitantes. Al respecto, recientemente se expuso que: “La responsabilidad del Estado no puede deducirse del contexto generalizado de violencia propio del conflicto armado.
En los términos del artículo 90 de la Constitución, la responsabilidad del Estado de reparar los perjuicios por un hecho dañoso solo puede declararse cuando está acreditado que este le 55. Consejo de Estado. Sección Tercera Sala Plena. Sentencia de unificación de 20 de junio de 2017. Exp: 25000-23- 26-000-1995-00595-01(18860). C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 56.
Consejo de Estado. Sección Tercera Sala Plena. Sentencia de unificación de 20 de junio de 2017. Exp: 25000-23- 26-000-1995-00595-01(18860). C.P. Ramiro Pazos Guerrero. - Sentencia de 3 de mayo de 2007. Exp: 16.696. C.P. Enrique Gil Botero - Sentencia de 2 de octubre de 2008. Exp: 52001-23-31-000-2004-00605-02(AG). C.P. Myriam Guerrero de Escobar. 57.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 30 de noviembre de 2022. Exp: 73001-23-31- 000-2011-00088-01(53927). C.P. Nicolás Yepes Corrales. - Sentencia de 19 de abril de 2012. Exp: 21.515. C.P. Hernán Andrade Rincón. - Sentencia de 6 de junio de 2013. Exp: 05001-23-31-000-1997-01432-01(26011). C.P. Enrique Gil Botero. 58.
Consejo de Estado. Sección Tercera Sala Plena. Sentencia de unificación de 20 de junio de 2017. Exp: 25000-23- 26-000-1995-00595-01(18860). C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 59. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 30 de marzo de 2020. Exp: 51.795. 60. Consejo de Estado. Sección Tercera Sala Plena. Sentencia de unificación de 20 de junio de 2017.
Exp: 25000-23- 26-000-1995-00595-01(18860): “Para que pueda imputarse responsabilidad a la administración a título de riesgo excepcional por los daños derivados de actos violentos de terceros, es necesario que el acto sea dirigido en contra de altos funcionarios, bienes o elementos representativos del Estado y que el fundamento de imputación, esto es, el riesgo creado por la administración a la población civil o a sus bienes sea cierto y lícito y de naturaleza excepcional, es decir, caracterizado por exceder las cargas públicas en relación con el provecho o utilidad para el Estado y la sociedad.”.
REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [28] es imputable al Estado por haber sido causado por la acción o la omisión de sus agentes. (…), aceptar que las circunstancias generales que atravesaba el país y el departamento del Valle del Cauca en el momento en que ocurrió la desaparición son suficientes para atribuirle responsabilidad al Estado, implicaría considerar que dicha responsabilidad puede estructurarse con la sola constatación de que los hechos ocurrieron en determinado período de tiempo y en determinado sector del territorio.
No se puede declarar la responsabilidad del Estado sin examinar la actuación de sus agentes en relación con el caso específico, pues ello implicaría concluir que debe responder por todas las muertes ocurridas en el conflicto armado. Y esta consideración desconoce que la responsabilidad patrimonial del Estado, en los términos de la norma constitucional citada, solo puede declararse cuando se acredita que el daño ha sido causado por la acción o la omisión de las autoridades, establecida a partir de lo ocurrido en los hechos concretos de la causa.
Establecer una obligación de reparación sin causalidad por acción u omisión de las autoridades públicas no se ajusta a lo previsto en el artículo 90 de la CP. No hay duda de que, según dicha norma —artículo 90 superior—, el Estado debe responder por los daños antijurídicos causados a los particulares; pero, para que surja tal obligación, es menester acreditar que la causa del daño fue una acción o una omisión de las autoridades públicas.
El límite de la responsabilidad del Estado es la causalidad y los jueces administrativos carecen de competencia para condenar al Estado a reparar daños cuando no se demuestre este presupuesto».61 (Resalta la Sala). 75. En el presente caso, es dable colegir que, ante la ausencia de imputación fáctica no era necesario abordar el estudio de la imputación jurídica.
Se hizo alusión a tal aspecto, a fin de abarcar el restante cargo de alzada, para concluir esencialmente que no era procedente juzgar el caso bajo la óptica del régimen objetivo. 76. Finalmente, no sobra destacar también que, como lo relataron de manera coincidente y concordante la madre del menor y la señora Omaira Mendoza, podría concluirse con alto grado de verosimilitud que, aparentemente, el menor desaparecido participada y/o ejecutaba cobros de dinero bajo amenazas.
Esto, no con fines de realizar la atribución jurídica de un tipo penal, dado que prevalece la garantía de la presunción de inocencia, sino para resaltar que, de haberse verificado una imputación fáctica a las demandadas, es contrario al fin resarcitorio de la responsabilidad civil reparar los daños que tuvieron origen en el ejercicio de actividades como las descritas. 61.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 12 de abril de 2024. Radicación 76001-23-33-000-2017-00829-01 (65485). M.P. Martín Bermúdez Muñoz. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [29] 77. En virtud de lo expuesto, debe destacarse que, tal y como se expuso, no resulta viable realizar un análisis de fondo frente al cargo de apelación relativo a la no configuración del eximente de responsabilidad como lo propuso el recurrente.
Esto porque, no existió imputación fáctica ni jurídica. Y como el propósito de tales causales es impedir el juicio de imputación que no existió en este caso, por sustracción de materia no es procedente ahondar en su estudio, pues “(…) cuando se encuentra que no hay responsabilidad de la administración, por razones obvias no procede el estudio de causales de exoneración.”62. 78.
Así las cosas, la Sala coincide con el a – quo en punto a la negativa de las pretensiones como se dispuso en el numeral cuarto de la sentencia apelada. Sin embargo, en gracia de brindar claridad se dispondrá revocar los numerales segundo y tercero en los que se decidió de fondo sobre las excepciones de fuerza mayor y hecho exclusivo y determinante de un tercero, propuestas por el municipio de Cubará y el Ministerio de Defensa Nacional.
Se insiste, porque para que proceda el análisis de los eximentes, de manera previa debe acreditarse que efectivamente existió responsabilidad imputable al Estado para, sólo en ese escenario, eximirla o atenuarla. 2.5. Condena en costas: 79.. El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas (…) En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”.
La norma acogió un criterio objetivo valorativo que faculta imponer condena en costas a la parte vencida o a quien le haya sido resuelta desfavorablemente la apelación, siempre que aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, tal como lo señalan los numerales 1º, 3º y 8º del artículo 365 del CGP. Por lo tanto, no se condenará en costas en esta instancia, teniendo en cuenta que el recurrente ejerció el derecho de impugnación bajo la convicción de que contaba con suficiente respaldo legal y jurisprudencial que consideró pertinente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR los numerales segundo y tercero de la sentencia de 16 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Tercero 62. Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de Decisión No. 5.
Sentencia del trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación 15238-33-33-003-2018-00136-01. M.P. Néstor Arturo Méndez Pérez. REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 15238333300220170008401 [30] Administrativo de Duitama, en los que se decidió sobre los eximentes de responsabilidad, según lo expuesto. SEGUNDO.- CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de 16 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, que NEGÓ las pretensiones de la demanda, según lo expuesto.
TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO.- Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen. Déjense las constancias de rigor en el aplicativo SAMAI. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (Con salvamento de voto) (Firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado