Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 6 Magistrada Ponente: Angélica Alexandra Sandoval Ávila Tunja, trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control Ejecutivo. Ejecutante MUNICIPIO DE DUITAMA Ejecutado CONSORCIO DUITAMA 2014, CARLOS MANUEL VERGARA BRAVO; PEÑALOZA & BLANCO INGENIERÍA S.A.S. P&B INGENIERÍA S.A.S. Expediente 15238-33-33-003-2023-00090-011.
OBJETO DE LA DECISIÓN 1. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutante en contra del auto del 19 de julio de 2024, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, a través del cual negó el mandamiento ejecutivo. I.
ANTECEDENTES Pretensiones2 2. La entidad ejecutante, por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se libre mandamiento de pago en los siguientes términos: “Solicito señor Juez, se sirva librar mandamiento de pago en contra de los ejecutados y a favor del Municipio de Duitama a efectos que, por esta vía Ejecutiva, paguen la suma liquida de dinero resultante de la liquidación unilateral del Contrato de Obra Pública COP- 0140009 cuyo objeto era: “Construcción del Centro de Integración Ciudadana CIC en el Municipio de Duitama”, contenida en el Acta de Liquidación Unilateral de fecha 18 de julio de 2018.
Respecto de PEÑALOZA & BLANCO INGENIERIA S.A.S. P&B INGENIERÍA S.A.S. (Hoy CONSTRUCCIONES VSB S.A.S.) y CARLOS MANUEL VERGARA BRAVO, integrantes del Consorcio Duitama 2014, lo siguiente: PRIMERA: Por la suma de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y UN MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS CON CUARENTA Y DOS CENTAVOS M/CTE.
($132.551.243,42) correspondiente al valor a devolver por parte del contratista CONSORCIO DUITAMA 2014 integrado PEÑALOZA & BLANCO INGENIERIA S.A.S. P&B INGENIERÍA S.A.S. (Hoy CONSTRUCCIONES VSB S.A.S.) y CARLOS MANUEL VERGARA BRAVO, como resultado del cruce de cuentas efectuado en el Acta de Liquidación Unilateral del Contrato de Obra Pública No. COP-20140009 suscrita el 18 de julio de 2018.
SEGUNDA: La suma deberá ser indexada hasta la fecha del pago efectivo y/o cumplimiento de la decisión judicial.
TERCERO. Por el valor de los intereses de mora correspondientes que se causen desde el día dieciocho (18) de julio de 2018, fecha en que se hizo exigible la obligación hasta el momento en que se haga efectivo el pago de la misma, de acuerdo a la tasa máxima legal 1https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1500133330092023000910 11500123 2 Índice 001 SAMAI – primera instancia Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA.
Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 2 autorizada por la Superintendencia Financiera de Colombia.
CUARTO. Que se condene a pagar las costas y agencias en derecho dentro del presente proceso.” 3. Informó que entre el Municipio de Duitama y el Consorcio Duitama 2014 (integrado por P&B Ingeniería S en C (80%) y Carlos Manuel Vergara Bravo (20%) Según el documento de conformación) suscribieron el contrato de obra No. COP-20140009 el 16 de septiembre de 2014, cuyo objeto es la construcción del Centro de Integración Ciudadana (CIC) en el Municipio de Duitama. 4.
Señaló que el acta de inicio se suscribió el 10 de noviembre de 2014, estableciendo un plazo de 3 meses para la ejecución del contrato. El valor estimado del contrato fue $771.601.952,80, con un anticipo del 30%, es decir, $231.480.585,84. Con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones se suscribió póliza de cumplimiento. 5.
Realizó el primer pago por valor de $231.480.585,84 con comprobante de egreso No. 2014002927, respecto del plazo de ejecución manifestó que se suscribieron “otrosí” y adiciones que ampliaron los términos o suspensión del contrato, quedando como fecha final el día 20 de septiembre del 2016. 6. Indicó que el 10 de julio de 2015, se disminuyó el valor del contrato de Obra Pública N° COP-20140009 en $462.753.571,64.
El 20 de octubre de 2016, la supervisora del contrato informó que el contratista incumplió con varias actividades y no respondió a los requerimientos, por lo que se inició un trámite administrativo, a pesar de estar debidamente notificados de la celebración de la audiencia, los contratistas ni la aseguradora asistieron a las audiencias. 7.
Manifestó que el 17 de febrero de 2017 se citó a la aseguradora para que asistiera a la audiencia contemplada en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011. Ante la inasistencia de las partes, el ente territorial expidió la Resolución No. 145 del 16 de febrero de 2017, declarando un siniestro y haciendo efectiva la cláusula penal y la póliza de seguros, además de ordenar la devolución de un saldo y dio por terminado el contrato. 8.
Refirió que Seguros del Estado S.A., presentó solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 145 del 16 de febrero de 2017, siendo resuelta negativamente por la entidad en Resolución 354 del 4 de abril del 2018, y por medio de la cual, se ordenó la ocurrencia del siniestro por incumplimiento, se ordenó el pago de $46.275.357 correspondiente a la cláusula penal en contra de Seguros del Estado S.A., y se dispuso la devolución de $132.551.243 a cargo del contratista, quedando ejecutoriado el día 20 de abril de 2018. 9.
Aclaró que el 18 de julio de 2018, el Alcalde de Duitama y el Interventor del contrato suscribieron el Acta de Liquidación Unilateral del contrato de obra pública, conforme a las Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA. Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 3 leyes y la Resolución No. 154 de 2017.
Este acto es un título ejecutivo complejo que cumple con los requisitos legales y contiene una obligación clara, expresa y exigible, sin que, la ejecutada hubiere realizado algún pago al saldo ni a los intereses, a pesar de haber sido notificada. 10. Por lo expuesto, el ejecutante aportó entre otros documentos, i) la constitución del Consorcio Duitama 2014, ii) copia del contrato de obra No. COP-20140009, iii) Resolución 145 del 16 de febrero de 2017, iv) Resolución No 354 del 4 de abril de 2018 y v) Copia simple del documento titulado “Acta de liquidación” de fecha 18 de julio de 2018.
Providencia apelada3 11. El Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, a través del auto del 19 de julio de 2024, negó el mandamiento de pago ejecutivo por las siguientes razones: 12. La a quo determinó que el título ejecutivo en cuestión tiene naturaleza compleja, tras analizar los documentos aportados en la demanda ejecutiva. Señaló que la obligación que se pretende ejecutar está contenida en la liquidación unilateral del contrato de obra pública.
Sin embargo, aunque se cumple con el criterio subjetivo, no se satisface el criterio objetivo, ya que no se especifican la causa, el motivo, la finalidad ni los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan los valores adeudados por el contratista. Asimismo, observó que la liquidación unilateral no fue notificada personalmente al contratista y que por su conducto se haya dado lugar a ejercer su derecho de defensa y contradicción. 13.
Adicionalmente, el juzgado indicó que el documento carece de claridad, pues presenta afirmaciones contradictorias. Por un lado, declara que el objeto del contrato se “cumplió satisfactoriamente” y que las obligaciones de las partes fueron ejecutadas de manera adecuada según el acta de recibo final, afirmando además que las partes se encuentran a paz y salvo por todo concepto.
Por otro lado, exige la firma del Ordenador del Gasto, el Contratista y el Supervisor para su validez, lo que genera dudas sobre el estado jurídico de las obligaciones y la veracidad de la liquidación. Esta imprecisión dificulta su aplicación como título ejecutivo. 14. Finalmente, el juzgado señaló la ausencia de la constancia de ejecutoria del acto administrativo que declaró la liquidación unilateral del contrato, como lo exige el numeral 4 del artículo 297 del CPACA.
En consecuencia, concluyó que no se aportaron los documentos requeridos para conformar el título ejecutivo complejo que permita verificar si este constituye una obligación clara, expresa y exigible, como lo solicitaba la entidad ejecutante. 3 Índice 005 SAMAI – primera instancia Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA.
Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 4 Recurso de apelación4 15. El ejecutante apeló, argumentó que la necesidad de interponer la demanda ejecutiva surge por el incumplimiento del contrato por parte de los contratistas y ante la negativa de realizar la liquidación bilateral. Por ello, se procedió a realizar la liquidación unilateral del contrato, acta que considera es un título ejecutivo complejo, y del cual se desprenden obligaciones claras, y exigibles. 16.
Posteriormente, citó sentencias mediante las cuales se ha establecido que la Ley 80 de 1993 asigna a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos ejecutivos, lo cual fue confirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-388 de 1996. Los procesos de ejecución buscan hacer efectivos derechos reconocidos mediante la intervención de un juez, basándose en un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. 17.
Si no existe acta de liquidación, aún puede intentarse la acción ejecutiva, siempre que las obligaciones sean claras, expresas y exigibles. Los títulos ejecutivos contractuales pueden ser simples o complejos, dependiendo de si la obligación se determina con uno o varios documentos. En contratos públicos, los títulos suelen ser complejos y deben cumplir con los requisitos pactados para el pago. 18.
Se considera que el acta de liquidación del contrato constituye un título valor, en la medida en que en ella se consagra una obligación clara, expresa. Su contenido evidencia, conforme a la ecuación financiera, la existencia de un saldo a su favor derivado de un porcentaje de obra no ejecutado. II. CONSIDERACIONES La procedencia del recurso de apelación y competencia. 19.
Esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con los artículos 1535 y 243-16 del CPACA, y lo dispuesto en el literal g) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA7. 4 Índice 006 SAMAI – primera instancia 5 Artículo 153.Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 6 Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…). 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 7 ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…). 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA.
Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 5 20. Conforme a la normatividad antes referenciada, procede el recurso de apelación, en el entendido que se negó el mandamiento de pago. Problema jurídico 21. Debe determinar la Sala, si en este caso los documentos aportados con la demanda constituyen título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. 22.
Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera: Análisis de los argumentos de apelación 23. La Sala precisa que, en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 320 del C.G.P., se resolverá única y puntualmente cada uno de los argumentos expuestos por la parte ejecutante en el recurso de apelación. “ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.” (…). Del título ejecutivo 24. Como lo establece el artículo 422 del Código General del Proceso, el título ejecutivo es aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible, y que proviene del deudor o de su causante o de una providencia judicial y que constituye plena prueba en contra del obligado, así: “Artículo 422.
Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.” (Negrillas por la Sala). 25. La norma antes transcrita, determina que el título ejecutivo debe reunir condiciones formales y de fondo. (…). Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA.
Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 6 26. Las primeras se refieren a documentos que constituyan una unidad jurídica, los cuales deben ser auténticos y provenir del deudor o de su causante. También pueden derivar de una sentencia de condena emitida por un juez o tribunal de cualquier jurisdicción, así como de otra providencia judicial que cuente con fuerza ejecutiva de acuerdo con la ley.
Asimismo, se incluyen las providencias que, en procesos contencioso- administrativo o de policía, aprueben la liquidación de costas o determinen los honorarios de los auxiliares de la justicia. 27. Las segundas exigencias, también conocidas como exigencias de fondo, se refieren a la necesidad de que en estos documentos se establezca, a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación que sea clara, expresa y exigible.
Además, dicha obligación debe ser líquida o liquidable mediante una simple operación aritmética en el caso de que se trate del pago de una suma de dinero. 28. Por esta razón, las tres condiciones de fondo del título ejecutivo deben estar incluidas en el documento, en el caso de un título simple, o en el conjunto de documentos, si se trata de un título complejo. 29.
De conformidad con lo expuesto por la jurisprudencia, el título ejecutivo es claro cuando “(…) los elementos de la obligación (sujeto activo, sujeto pasivo, vínculo jurídico y la prestación u objeto) están determinados o, por lo menos, pueden inferirse por la simple revisión del título ejecutivo (…)”8, lo que significa que deben ser perfectamente individualizados y sin perjuicio de que se pierda la característica.
Por ello, se debe determinar con los datos contenidos en el documento y sin necesidad de acudir a otros elementos probatorios. 30. La obligación es expresa, según la jurisprudencia, cuando “(…) se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer…”9. En ese contexto, deben estar debidamente determinadas y sin lugar a dudas en el documento las obligaciones implícitas. 31.
El concepto de obligación exigible implica que esta se encuentra en condiciones de ser cumplida de manera inmediata, es decir, no está sujeta a plazos, condiciones o modos, por tratarse de una obligación pura, simple y que ya ha sido declarada. Por lo tanto, se entiende que una obligación exigible es aquella que otorga un derecho que puede ser reclamado de forma ejecutiva. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Providencia de 30 de mayo de 2013. Rad.: 25000-23-26-000-2009-00089-01(18057). Actor: Banco Davivienda S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. – Citada posteriormente por el Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección “B”, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter, Providencia del 11 de abril de 2019, radicado 05001-23-33-000-2016-02362-01 (2907-17). 9 Ibidem Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA.
Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 7 32. El título ejecutivo, en materia contencioso administrativo, está regulado en el artículo 297 del CPACA, el cual establece: “Artículo 297.Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
(…) 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
(…).” (Resaltado por la Sala). 33. Por lo expuesto, los requisitos formales y materiales del título ejecutivo son: i) debe existir un documento que provenga de un deudor o de su causante y constituya plena prueba contra él o una sentencia judicial de condena, y ii) que contenga una obligación clara, expresa y exigible. De la liquidación del contrato como título ejecutivo. 34.
El título ejecutivo puede presentarse en forma singular, es decir, constituido por un único documento, como es el caso de (una letra de cambio, un cheque o un pagaré). Alternativamente, puede ser complejo cuando se compone de un conjunto de documentos. Esto puede incluir, por ejemplo, un contrato junto con las constancias de cumplimiento o los recibos de las obras, servicios o bienes contratados, así como el reconocimiento del deudor respecto al precio pendiente de pago, el acta de liquidación, entre otros, siempre y cuando estos contengan obligaciones claras, expresas y exigibles. 35.
Desde hace tiempo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el acta de liquidación bilateral firmada por las partes constituye un título ejecutivo por si sola, siempre que en ella se incluya una obligación clara, expresa y exigible a favor de la administración o del contratista. Esto se debe a que en dicho documento se consignan las obligaciones correspondientes a cada una de las partes contratantes.
En este sentido, la mencionada Corporación ha indicado: “Cuando se realiza la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato, la respectiva acta suscrita entre las partes, contiene obligaciones claras, expresas y exigibles cargo de las mismas, de tal suerte que dicho documento constituye título ejecutivo y ello es así, como quiera que dicho acto se constituye en un negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo…”10 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, Rad: 25000-23-26-000- 2002-01920-02 (32666) C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA. Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 8 36. En igual sentido, se ha pronunciado el Consejo de Estado frente al acto de liquidación unilateral del contrato al considerar que11: “En otras ocasiones el título ejecutivo está constituido sólo por el acto administrativo, en el cual la Administración en uso del poder coactivo que tiene en ejercicio de la facultad que le ha sido atribuida por el artículo 61 de la ley 80 de 1.993 de liquidar unilateralmente el contrato, procede a declarar la existencia de una obligación a cargo del contratista, o a reconocer la existencia de una obligación en su contra.
(…). En relación con la conformación del acto de liquidación unilateral de un contrato estatal como título ejecutivo de recaudo esta Sala ha manifestado: “Conforme se señaló en el acápite precedente, la Sala ha manifestado en varias providencias que, cuando un contrato está liquidado, sólo procede la ejecución por la efectividad de las obligaciones correspondientes con fundamento en lo que consta en la liquidación bilateral, unilateral o judicial, según el caso.
Se ha sustentado esa tesis en la naturaleza y los efectos de la liquidación del contrato, a través de la cual se “deciden todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato; es un acto que, por ende, finiquita la relación existente entre las partes del negocio jurídico; la liquidación tiene naturaleza de un ajuste final de cuentas”25, para demostrar la existencia de obligaciones contractuales insolutas, debe acudirse a la correspondiente liquidación. Lo anterior sin perjuicio de que el juez del contrato, en desarrollo de un proceso declarativo, pueda revisar la liquidación unilateral o bilateral correspondiente, con fundamento en pretensiones formuladas para que se incluyan obligaciones en favor de una de las partes del contrato.
De ello se deduce que la liquidación del contrato goza del principio de intangibilidad, no sólo cando es unilateral o judicial, sino también cuando es bilateral. En este sentido la Sala ha precisado que procede declarar la existencia a favor del contratista, no incluidas en la liquidación bilateral del mismo, si el interesado hizo la correspondiente salvedad respecto de saldos insolutos y los demuestra o cuando, al no haber hecho la salvedad, demuestra la nulidad de la liquidación; ello en el entendido de que ésta se presume definitiva y obliga a las partes en los términos de su contenido26 En efecto sin una parte no está conforme con la liquidación – unilateral o bilateral – debe acudir a un proceso judicial declarativo, para demostrar la existencia o inexistencia de las obligaciones que se reclaman… De lo expuesto se colige que liquidar el contrato es finiquitarlo; que, con la liquidación del contrato se define el estado económico del mismo y que, liquidado el contrato, debe estarse a lo resuelto en la liquidación respecto de las obligaciones derivadas del contrato estatal, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación, por vía judicial.
Todo lo anterior ha servido de fundamento a la Sala para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye el único título ejecutivo válido, teniendo en cuenta que, como se dijo, ella es el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y por ende sólo pueden tenerse como claras, expresas y exigibles las que emanen de la misma…”27 11 Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección “C”, providencia del 28 de octubre de 2024, Rad: 68001-23-33-000-2021-00803-01 C.P. William Barrera Muñoz.
Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA. Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 9 Es requerimiento de la tesis expuesta en la jurisprudencia transcrita, que una vez liquidado el contrato, sea por mutuo acuerdo o unilateralmente por la administración, en firme la liquidación, el documento que la contenga que bien puede ser el acta suscrita de mutuo acuerdo o el acto administrativo en firme que contiene la liquidación unilateral, es el único documento idóneo como título ejecutivo en relación con las obligaciones que en él consten, siempre y cuando éstas sean claras, expresas y exigibles en los términos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil [hoy, art. 422 del CGP, en concordancia con el art. 297 del CPACA] (se precisa).” (Resaltado por la Sala) 37.
Esta corporación12, se ha pronunciado en varios casos, en los que ha concluido que la liquidación del contrato define el estado económico del mismo, y las partes quedan sujetas a lo consignado en ella. Por tanto, se ha considerado que dicho documento constituye título ejecutivo válido, siempre y cuando de este se pueda establecer que contiene obligaciones claras, expresas y exigibles.
Solución del caso en concreto 38. La juez de primera instancia negó el mandamiento de pago al considerar que el título ejecutivo presentado no cumple con los requisitos legales exigidos. También afirmó que los documentos aportados no permiten establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. Por esta razón, decidió no librar el mandamiento de pago. 39.
Por su parte el ejecutante argumenta que la interposición de la demanda ejecutiva es consecuencia del incumplimiento del contrato por parte de los contratistas. Ante la negativa de estos para realizar la liquidación bilateral, la entidad ejecutante, ejerciendo sus facultades, procedió a realizar la liquidación unilateral del contrato. Según la entidad dicha acta constituye un título ejecutivo complejo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. 40.
En este caso, el recurso de apelación invoca como título ejecutivo el acta de liquidación unilateral. Sin embargo, en la demanda no se presenta con claridad, ya que únicamente se menciona que se trata de un título ejecutivo complejo debido a su naturaleza contractual. 41. La Sala observa que el documento presentado como título ejecutivo, según el análisis realizado en esta providencia y en concordancia con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 297 del CPACA, establece que constituyen título ejecutivo las actas de liquidación del contrato y los actos administrativos emitidos en el marco de la actividad contractual, siempre que en ellos consten obligaciones claras, expresas y exigibles. 12 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.2, providencia del 27 de febrero de 2025, radicado 15001-33-33-005-2023-00213-01, M.P. Luís Ernesto Arciniegas Triana.
Así mismo, Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.2, providencia del 10 de mayo de 2023, radicado 15238- 33-33-002-2022-00174-01, M.P. Luís Ernesto Arciniegas Triana. Y Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.1, providencia del 13 de octubre de 2020, radicado 150013333011201800088-01, M.P. Fabio Iván Afanador García Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA.
Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 10 42. Según lo expuesto, en el marco de la contratación estatal, el acta de liquidación adquiere mérito ejecutivo siempre que contenga una obligación clara, expresa y exigible. Además, el Consejo de Estado ha afirmado que, tras la liquidación de un contrato estatal, las obligaciones crediticias se evidencian principalmente mediante el acta de liquidación, dado que este documento constituye el balance final de las cuentas. 43.
Así las cosas, para que el acta de liquidación unilateral pueda ejecutarse, debe cumplir con ciertos requisitos. En particular, la obligación contenida en el documento debe estar determinada y ajustarse a los parámetros de una obligación clara, expresa y exigible. Aunque la administración tiene la facultad de expedirla unilateralmente en virtud de sus poderes exorbitantes13, dicha liquidación debe ser debidamente comunicada, garantizando el derecho de defensa de los contratistas.
En el presente caso, esta circunstancia no se encuentra acreditada, lo que impide que el documento cumpla con las condiciones necesarias para ser considerado un título ejecutivo. 44. Como se ha establecido, en este caso no se tiene claridad absoluta sobre el título ejecutivo que se pretende ejecutar, lo cierto es que esté deriva de un contrato estatal.
Por regla general, en estos casos se considera que se trata de un título ejecutivo complejo, lo que implica que su conformación no se limita al análisis de un único documento, sino que exige un estudio integral de toda la actuación contractual. En ese sentido, del análisis realizado se evidencia la aportación de los siguientes documentos: i) Resolución 145 del 16 de febrero de 2017, “mediante la cual se declaró la ocurrencia de un siniestro derivado del incumplimiento del Contrato de Obra Pública N° COP-20 140009, celebrado entre el Municipio de Duitama y el Consorcio Duitama 2014”; y ii) Resolución 354 del 4 de abril de 2018, en la que, entre otras disposiciones, se modificaron los artículos cuarto y quinto de la Resolución 145 de 2017. 45.
De los actos administrativos anteriormente descritos, se observó lo siguiente: “ARTICULO QUINTO: Ordenar al contratista CONSORCIO DUITAMA 2014 con Nit. 90076388 1-0, Representado Legalmente por ADRIANA DE JESUS BLANCO CEBALLOS, identificada con cédula de ciudadanía N° 32.794.549 de Barranquilla, la devolución de la suma de $132.551.243,42, equivalente al dinero entregado menos la obra ejecutada según informe de interventora y balance financiero del contrato expuesto en la parte considerativa.” 46.
Documento, que cumpliría con las condiciones formales y de fondo, para constituir título ejecutivo. Sin embargo, el artículo 197 del CPACA, en su numeral 4 establece: Artículo 297.Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…) 13 Lo normado en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2011. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA.
Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 11 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar. 47.
Así las cosas, cuando se pretende ejecutar un acto administrativo, resultan indispensables que se cumpla con la norma previamente citada. En este sentido, debe aportarse la constancia de copia auténtica correspondiente al primer ejemplar, así como la certificación de ejecutoria. Esto tiene como finalidad evitar que la garantía pueda ser ejecutada en múltiples procesos de manera concomitante, lo que, a su vez, generaría inseguridad jurídica para los deudores de este tipo de obligaciones. 48.
Una vez verificados los documentos aportados con el escrito de demanda, y conforme a lo manifestado por el juez de primera instancia, se advierte que no se anexó la constancia de ejecutoria de las Resoluciones 145 del 16 de febrero de 2017 y 354 del 4 de abril de 2018. Dicha constancia es un requisito indispensable para la conformación del título ejecutivo.
En consecuencia, ante la falta de cumplimiento de este requisito, la Sala no tiene otra opción que confirmar el auto apelado. 49. Se recuerda que, en los procesos ejecutivos, no es obligación del juzgador requerir al ejecutante para que aporte los documentos que constituyen el título ejecutivo, pues la carga de la prueba recae sobre quien acude al proceso en calidad de acreedor.
Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente “( ) Lo anterior no obsta para que la Sala reitere su posición según la cual no puede el juez de la demanda ejecutiva, en cualquier caso, inadmitirla con el propósito de permitir al demandante completar, adicionar o mejorar o, en general, variar el título ejecutivo presentado ab initio de modo insuficiente”14.
(Resaltado por la Sala). 50. Por lo expuesto, si los documentos que conforman el título ejecutivo no son aportados correctamente, no será posible requerir su presentación, especialmente cuando su finalidad es complementar, adicionar o mejorar dicho título. En consecuencia, ante el incumplimiento de este requisito, la única decisión procedente será la de no librar el mandamiento de pago en contra del ejecutado, al no acreditarse los postulados necesarios para tal efecto.
Esto es precisamente lo que ocurre en el presente caso, razón por la cual se confirmará la decisión apelada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 11 de octubre de 2006, rad. 30.566. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00090-01 Medio de Control: Ejecutivo Ejecutante: MUNICIPIO DE DUITAMA.
Ejecutado: CONSORCIO DUITAMA 2014 12 RESUELVE:
PRIMERO. Confirmar el auto del 19 de julio de 2024 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, mediante el cual no se libró mandamiento de pago.
SEGUNDO. En firme este auto, por Secretaría envíese el proceso al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Ausente con permiso) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.