15759-33-33-002-2019-00180-01 · Tribunal Administrativo de Boyacá

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA MAGISTRADO PONENTE: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Demandante: NELLY EMILSEN PEREZ BERDUGO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Radicación: 15759-3333-002-2019-00180-01 Medio: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sogamoso, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES A. LA DEMANDA 1. Los hechos que fundamentan las pretensiones de la demanda, según consta en los folios 5 a 9 del archivo 08, se resumen así: la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo prestó sus servicios personales de manera continua en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, adscrita a la Superintendencia de Notariado y Registro, entre el 24 de julio de 2012 y el 2 de noviembre de 2016.

Su vinculación se materializó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios profesionales Nos. 462, 266, 438, 864 y 143, así como el contrato de obra No. 803 de 2013. La accionante laboró utilizando los elementos, enseres y equipos provistos por la entidad, en jornadas comprendidas entre las 8:00 a. m. y la 1:00 p. m., y de 2:00 p. m. a 5:00 p. m., con una carga horaria ajustada al volumen de trabajo, bajo condiciones de tiempo, modo y lugar similares a las del personal de planta, cumpliendo órdenes diarias y recibiendo remuneración mensual. 2 2.

Sostiene la demanda que las funciones ejecutadas por la señora Pérez Berdugo evidencian un claro vínculo de subordinación respecto de la Superintendencia, representada por el Registrador de Instrumentos Públicos de Sogamoso, quien le impartía instrucciones verbales y escritas, supervisaba el cumplimiento del horario, según lo acreditan las planillas de asistencia y exigía el acatamiento de directrices institucionales contenidas en acuerdos, instructivos y protocolos, ante quien además debía solicitar autorizaciones para ausentarse. 3.

La interrupción más prolongada entre contratos se dio entre el 18 de diciembre de 2015 y el 2 de mayo de 2016, derivada del embarazo de la demandante, quien al 15 de diciembre de 2015 contaba con aproximadamente 36 semanas de gestación, fecha en la que fue informada de la no renovación del contrato. Esta situación motivó la interposición de una acción de tutela ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sogamoso, el cual, mediante fallo del 9 de febrero de 2016, ordenó el restablecimiento de la relación contractual y el pago de los valores dejados de percibir, con fundamento en la protección especial derivada del fuero de maternidad. 4.

Finalmente, se señala que el hijo de la demandante nació el 27 de enero de 2016 y la licencia de maternidad culminó el 3 de mayo de ese año, fecha en la cual se celebró el contrato No. 143 de 2016, de modo que, conforme al fallo judicial, no existió una interrupción total en la relación. La última vinculación contractual finalizó el 2 de noviembre de 2016, aunque las funciones que desempeñaba la demandante continúan ejecutándose por parte de funcionarios de planta y contratistas, en condiciones misionales equivalentes. 5.

Mediante Oficio No. SNR2019EE027262 del 10 de mayo de 2019, la Superintendencia de Notariado y Registro negó el reconocimiento del vínculo laboral y sus efectos jurídicos y económicos, en respuesta al derecho de petición presentado por la demandante el 16 de abril de 2019; negativa que reiteró mediante Oficio radicado No. SNR2019ER030565 del 4 de junio del mismo año, pese a haber allegado la documentación requerida. 6.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento 3 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo, por intermedio de apoderado judicial, solicita que se declare la nulidad del Oficio No. SNR2019EE027262 del 10 de mayo de 2019, expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral entre la demandante y dicha entidad. 7.

En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare la existencia de una relación laboral entre el 24 de julio de 2012 y el 2 de noviembre de 2016, lapso en el cual prestó sus servicios como Técnico al interior de la entidad. Por lo anterior, requiere que se reconozca y ordene el pago de los derechos salariales y prestacionales correspondientes, tales como cesantías, vacaciones, bonificaciones por año de servicio, auxilio de transporte, subsidio familiar, dotación de calzado y vestido de labor, prima de servicios, prima de navidad, demás primas legales y extralegales, bonificaciones e intereses, en los mismos términos y condiciones que regían para los empleados de planta que desempeñaban un cargo equivalente o análogo. 8.

Adicionalmente, solicita el reconocimiento y pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensiones, a ser giradas a la entidad competente, con el fin de garantizar su expectativa pensional. 9. También reclama la devolución de los aportes descontados por concepto de salud, pensión y riesgos laborales, así como de los valores retenidos en exceso por concepto de retención en la fuente entre los años 2012 y 2016, incluyendo el reembolso de las pólizas y demás erogaciones derivadas de la suscripción de los contratos de prestación de servicios. 10.

Finalmente, solicita el pago de la indemnización prevista en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, desde el 2 de noviembre de 2016 hasta la fecha en que se efectúe el pago de las cesantías adeudadas, así como la declaratoria de que no ha existido solución de continuidad en la prestación de sus servicios, para todos los efectos salariales, laborales y prestacionales.

B. SENTENCIA 4 11. El 17 de noviembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sogamoso, negó las pretensiones de la demanda. 12. Para adoptar tal determinación, el a quo examinó los elementos configurativos de una relación laboral conforme al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, en especial la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Si bien se acreditó que la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo ejecutó personalmente las labores encomendadas en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso entre 2012 y 2016, lo hizo bajo contratos de prestación de servicios suscritos con la Superintendencia de Notariado y Registro, sin el apoyo de terceros ni delegación de funciones, lo cual permite dar por satisfecho el primero de los elementos exigidos. 13.

En cuanto a la remuneración, señaló que, aunque no se allegaron directamente los comprobantes de pago de los honorarios pactados, obran en el expediente copias de las cuentas de cobro presentadas por la demandante ante la entidad contratante, lo que permite inferir la existencia de una contraprestación económica por las labores ejecutadas.

Ello permite considerar satisfecho también el segundo elemento exigido por la jurisprudencia laboral, en relación con la existencia de una retribución económica, aun cuando la denominación utilizada haya sido "honorarios" dada la naturaleza contractual. 14. Al efectuar el análisis del tercer y más determinante elemento, la subordinación, estimó que no permite arribar a una conclusión favorable a las pretensiones de la parte actora, púes si bien los testigos afirmaron que la demandante recibía instrucciones verbales y, en ocasiones, escritas del Registrador de Instrumentos Públicos, no se allegó prueba documental que respalde tales afirmaciones ni se acreditó que existiera ejercicio de poder disciplinario o imposición de reglamentos internos por parte de la entidad, elementos esenciales para acreditar subordinación jurídica. 15.

Consideró que las eventuales actividades distintas a las pactadas, como apoyo esporádico en funciones de secretaría o caja, fueron ejecutadas a título de colaboración ocasional durante los lapsos en que los funcionarios tomaban su hora de almuerzo, sin que ello evidencie imposición ni continuidad. A ello se suma la falta de 5 conocimiento específico por parte de los testigos sobre el contenido de los contratos suscritos por la demandante, lo que debilita la fuerza de sus declaraciones respecto de la desnaturalización del vínculo contractual. 16.

Sobre el cumplimiento del horario, estimó que, si bien se exige que la actividad contratada fuera prestada en las instalaciones de la entidad durante la jornada de atención al público, dadas las características de las funciones de gestión documental asignadas, no se acreditó control estricto del ingreso y salida ni sanciones por incumplimientos, como tampoco se demostró que existiera obligación formal de solicitar permisos para ausentarse, más allá de apreciaciones testimoniales sin respaldo documental, como formularios diligenciados o comunicaciones oficiales. 17.

Adicionalmente, señaló que se probó que la demandante celebró un contrato de obra o labor con la Empresa de Servicios Postales Nacionales S.A. entre septiembre de 2013 y septiembre de 2014, en virtud de un convenio interadministrativo con la misma Superintendencia, lo que constituye una interrupción relevante en la continuidad de la supuesta relación laboral.

Durante ese lapso, la empresa postal asumió los pagos y aportes al Sistema de Seguridad Social, como lo certificó su revisor fiscal, excluyendo a la Superintendencia de toda obligación contractual en ese periodo. 18. Consideró que la carga procesal de demostrar la existencia del contrato realidad corresponde a la parte demandante, en virtud de la regla de que quien afirma debe probar.

En tratándose de contratos estatales de prestación de servicios, no aplica la presunción de laboralidad del artículo 24 del CST, y por el contrario, la ley presume la legalidad del vínculo contractual. En el presente caso, la actora no aportó prueba suficiente ni idónea para desvirtuar esa presunción ni para acreditar subordinación efectiva durante el tiempo de ejecución de los contratos. 19.

Finalmente, respecto de las excepciones propuestas por la entidad demandada estimó que, resultan llamadas a prosperar, especialmente la relativa a la inexistencia de una relación laboral ininterrumpida y la ausencia de condición de empleada pública, dado que no se probó que la demandante ocupó un cargo de planta, con funciones propias, presupuesto asignado ni acto administrativo de nombramiento.

En este sentido, se concluye que los contratos 6 celebrados conservaron su naturaleza civil y se ejecutaron conforme a la Ley 80 de 1993, razón por la cual no se advierte ilegalidad ni falsa motivación en el acto administrativo acusado, y por ende, deben desestimarse las pretensiones de la demanda. C. RECURSO DE APELACION PARTE DEMANDANTE 20.

Reprochó que el juez de primera instancia no valoró adecuadamente la interrupción contractual ocurrida entre el 18 de diciembre de 2015 y el 2 de mayo de 2016, la cual no fue voluntaria ni imputable a la accionante, sino que derivó de una negativa injustificada de renovación del contrato pese a encontrarse en estado avanzado de embarazo.

En efecto, esta situación motivó la interposición de una acción de tutela que fue resuelta favorablemente por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sogamoso, ordenando el restablecimiento de la relación contractual por haberse vulnerado su estabilidad reforzada por maternidad. Por tanto, se afirmó que no existió solución de continuidad real, lo cual el juez de primera instancia omitió considerar. 21.

Señaló que el contrato celebrado entre la Superintendencia y la Empresa de Servicios Postales Nacionales (4-72), a través del cual la actora continuó ejecutando las mismas funciones, en el mismo lugar, con los mismos horarios, elementos y bajo las órdenes del Registrador, no puede considerarse como una verdadera interrupción contractual.

Alegó que dicha contratación no fue más que una maniobra de tercerización para simular la desvinculación, cuando en realidad la subordinación y continuidad material de las funciones se mantuvieron, conforme lo declararon varios testigos. 22. Señaló su desacuerdo con la decisión de calificar las actividades ejecutadas por la demandante como “transversales” y no misionales, pese a que los mismos documentos contractuales y precontractuales reconocen la necesidad permanente de personal para ejecutar tareas como digitalización, archivo y manejo documental, esenciales para el funcionamiento de la Oficina de Registro.

Según el apelante, ello desnaturaliza la figura de la prestación de servicios y confirma la utilización inadecuada de esta modalidad para cubrir necesidades permanentes del servicio. 7 23. Insistió en que la prueba testimonial fue coincidente en evidenciar que la demandante estaba sujeta a instrucciones constantes del Registrador, debía registrar asistencia, solicitar permisos para ausentarse, y cumplía funciones ajenas al objeto contractual, como labores de caja y secretaría. A pesar de ello, el juez desestimó dichas pruebas por considerarlas apreciaciones subjetivas, desconociendo la jurisprudencia del Consejo de Estado que señala que cualquier indicio de dirección y control sobre el contratista es elemento determinante para acreditar subordinación. 24.

Destacó que la sentencia impugnada desconoce la línea jurisprudencial reciente, conforme a la cual, el uso continuo y extendido del contrato de prestación de servicios para atender funciones misionales de la administración constituye una desnaturalización del vínculo jurídico, dando lugar a una relación laboral encubierta. Señaló que la entidad omitió acudir a figuras jurídicas apropiadas como empleos temporales o supernumerarios y que el vínculo sostenido con la actora excedió los límites legales de temporalidad y autonomía propios del contrato estatal de prestación de servicios. 25.

Finalmente, el recurso atacó la condena en costas impuesta por el juzgado, aduciendo que las pretensiones no fueron temerarias ni infundadas, y que las pruebas aportadas eran suficientes para configurar el contrato realidad. Por lo tanto, solicitó revocar integralmente la sentencia, declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, reconocer la existencia de relación laboral durante el período señalado, y acceder al restablecimiento pleno de los derechos laborales, prestacionales y económicos reclamados.

D. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 26. El Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso, el 17 de enero de 2022, concedió el recurso de apelación interpuesto, el cual fue admitido el 17 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. E. ALEGATOS DE CONCLUSION. - Alegatos parte demandante. 8 27. La parte demandante, no presento alegatos de conclusión en esta oportunidad. - Alegatos parte demandada. 28.

La parte demanda, no allegó sus alegatos en esta oportunidad. F. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. 29. El Agente del Ministerio Público, delegado ante esta Corporación, no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES A. CONTROL DE LEGALIDAD 30. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra hasta este momento que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso.

B. PROBLEMA JURIDICO 31. En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, corresponde a esta Sala establecer si: - Existió una relación laboral entre NELLY EMILSEN PEREZ BERDUGO y LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO y en tal sentido, ¿le asistía el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo? - ¿En el presente asunto había lugar a declarar el fenómeno jurídico de la prescripción frente a algunos periodos de vinculación, para reclamar prestaciones sociales? 32.

De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en los recursos por las partes demandante y demandada, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para 9 dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: - Tesis argumentativa propuesta por la Sala 33.

La Sala revocará la sentencia de primera instancia, como quiera que, en el presente caso la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo estuvo vinculada con la Superintendencia de Notariado y Registro mediante una relación laboral encubierta, toda vez que, pese a la suscripción formal de contratos de prestación de servicios, se acreditó de manera clara y convergente la existencia de los elementos estructurales del contrato de trabajo definidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, especialmente la subordinación, conforme a los lineamientos fijados en la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado; toda vez que, del acervo probatorio se desprende que la actora desarrolló sus funciones de manera presencial, permanente y continua en las instalaciones de la ORIP de Sogamoso, bajo un horario impuesto, con controles diarios de asistencia, reportes de resultados, tareas asignadas jerárquicamente, uso de medios suministrados por la entidad, obligación de solicitar permisos para ausentarse, y cumplimiento de funciones misionales que correspondían al giro ordinario de la entidad, todo lo cual evidencia una desnaturalización del vínculo contractual y permite afirmar, sin ambigüedad, que existió una verdadera relación laboral que fue formalmente encubierta mediante la figura del contrato de prestación de servicios, lo que impone el reconocimiento pleno de los derechos laborales, prestacionales y de seguridad social derivados de dicha relación, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas.

C. ANÁLISIS DE LA SALA - De la existencia del contrato realidad 34. En primer orden, el contrato de prestación de servicios se encuentra regulado en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual dispone: “Art.- 32. De los contratos estatales (…) 3. Contratos de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo 10 podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializado. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. 35. La Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, en los siguientes términos: “(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia, consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales - contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al e prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente, consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de 11 prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente (…)” (Destacado por la Sala) 36.

Por tanto, ha de señalarse que, como características principales del contrato de prestación de servicios se encuentra la prohibición del elemento subordinación continuada del contratista y la actuación del contratista no puede versar sobre el ejercicio de funciones permanentes de la entidad contratante; es por ello que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la vinculación a través de dicha modalidad es de carácter excepcional a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente, o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público1. 37.

En tal virtud, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado la necesidad en que tratándose de contratos de prestación de servicio, donde se alegue el principio de la primacía de la realidad frente a las formalidades propias de la contratación, le corresponde probar al interesado, que durante el tiempo que duró su vinculación, se dieron los elementos propios de la relación laboral, como son: la prestación personal del servicio, la remuneración y especialmente la subordinación; al respecto, el Consejo de Estado2 ha manifestado: “(…) Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.

Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el 1 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 08001-23-33-000-2014-01649- 01(2275-16) 2 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. C.P Dr. Gerardo Arena Monsalve. Radicado No 050001233100020010363101 Expediente No 1363-12 12 parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.

Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral (…)”. (Destacado por la Sala) 38. En tal sentido, para acreditar la existencia de una relación laboral, resulta imprescindible probar que hubo una prestación personal del servicio y una remuneración, pero particularmente que el contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público. - Del término de prescripción para reclamar derechos laborales en los casos de una relación laboral encubierta Regla establecida en Sentencia de Unificación de 2021. 39.

En términos generales, los derechos laborales tienen un tiempo de vigencia para ser reclamados; el empleado cuenta con un período límite para proceder a su reclamación y en caso de ser negados, iniciar las acciones legales que propendan por la exigencia de las obligaciones incumplidas por el empleador. 40. El principio de prescripción de los derechos laborales acude a los criterios judiciales de razonabilidad y proporcionalidad, cada concepto laboral tiene su tiempo de causación y por tanto, es improcedente empezar a contar el término de prescripción cuando termina la relación laboral, porque de ser así, se crearía la tendencia a prolongar la acción en el tiempo, pues afectaría el principio de inmediatez y de seguridad jurídica, que se ha definido de interés general y, por lo tanto, prevalentes. 41.

El máximo período de tiempo con el que cuenta un empleado para iniciar el proceso de reclamación de los derechos laborales generados de la relación contractual, se encuentra determinado en el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 488: “Artículo 488. Regla general. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya 13 hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto”. 42.

Concerniente a las relaciones laborales encubiertas, el Consejo de Estado a través del tiempo ha proferido diversas sentencias de unificación de la jurisprudencia en las que se ha abordado el tema de la prescripción, en reciente y actual sentencia de unificación3 del 9 de septiembre de 2021, se constituyó la regla a través de la cual se debe establecer si emerge la figura jurídica de la prescripción. Al respecto estableció: “3.2.1.

Término de prescripción y momento a partir del cual se inicia. 145. En lo atinente a la prescripción de derechos laborales en el orden administrativo, el Decreto 3135 de 1968 (que previó la integración de la Seguridad Social entre el sector público y el privado y reguló el régimen prestacional de los empleados públicos y los trabajadores oficiales) estableció, en su Artículo 41, lo siguiente: Artículo 41.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 146.

El mencionado precepto fue posteriormente reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en su Artículo 102, precisó y reiteró el mismo lapso: Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. […] 147.

Ahora, si bien lo expuesto no deja de ser un conjunto limitado de normas, ha tenido la virtualidad de generar un amplio debate al interior de esta corporación, debido a las variadas interpretaciones a que puede dar lugar. De hecho, a día de hoy, pueden identificarse cuatro momentos o tesis en lo que concierne a la jurisprudencia del Consejo de Estado frente al tema de la prescripción. Con todo, esta 3 Sentencia de Unificación 2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz.

M.P. 14 Sección unificó su criterio y, en la actualidad, cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], estableció a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios: […] en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. 148.

En la misma providencia, más adelante se señaló lo siguiente: […] quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) 149. En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral. 3.2.2.

Unificación del término de interrupción o solución de continuidad 150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, 15 habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el Artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.”. 43.

El reconocimiento de derechos laborales no puede quedar sujeto por término indefinido a la voluntad del empleado, es decir, que a pesar del carácter constitutivo de la sentencia que reconoce una relación laboral es deber del trabajador solicitar los derechos derivados de la misma dentro de un término prudencial. 44. Pretender que no se exija un límite para accionar, tal ejercicio estaría sometido únicamente a la voluntad exclusiva del contratista, quien, a su vez, tendría en sus manos la potestad de determinar la época oportuna para acudir a la administración de justicia. 45.

Según lo establecido en normatividad vigente, el término prescriptivo de derechos laborales es de 3 años, los cuales se cuentan desde la terminación de cada una de las relaciones cuyo reconocimiento se pretenda la relación laboral. 16 46. El término de prescripción se debe empezar a contar desde el momento de la finalización del vínculo laboral; ahora bien, se entenderá que existe un nuevo vínculo laboral siempre que medie más de 30 días en la interrupción de la prestación de un servicio.

D. CASO CONCRETO. 47. En el caso que nos ocupa, de acuerdo con lo expuesto en los recursos de apelación interpuestos por las partes, no hay discusión sobre el hecho de que la señora NELLY EMILSEN PEREZ BERDUGO celebró varios contratos para la prestación de sus servicios personales con LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. 48.

De igual forma, tratándose de la remuneración por el servicio prestado, este elemento de la relación laboral tampoco es objeto de controversia en los recursos de apelación; es decir, quedó definido en la sentencia de primera instancia que, durante el tiempo en que el demandante prestó sus servicios para la entidad demandada, percibió las sumas pactadas en los contratos por concepto de honorarios. 49.

Por el contrario, la inconformidad de la parte demandante con el fallo proferido por el A quo gira en torno a que, el juez no valoró adecuadamente la interrupción contractual no imputable a la demandante, quien, pese a estar embarazada, fue desvinculada injustificadamente y luego protegida por tutela. Alega que durante ese tiempo continuó cumpliendo funciones bajo subordinación, lo que evidenciaría una tercerización simulada, cuando suscribió contrato de trabajo por obra o labor, con la empresa postal 472, entre el 2 de septiembre de 2013 y el 30 de septiembre de 2014.

También reprocha la calificación de sus labores como transversales, cuando en realidad eran misionales y permanentes, y critica la desestimación de pruebas testimoniales que evidenciaban subordinación. Finalmente, advierte que en la decisión impugnada hubo desconocimiento de jurisprudencia que sanciona el uso indebido del contrato de prestación de servicios para cubrir necesidades laborales permanentes. 17 50.

Del examen del acervo probatorio recaudado en el proceso, la Sala encuentra que evidencian varios elementos que constituyen indicios serios y concordantes de subordinación en la ejecución contractual por parte de la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo, los cuales permiten desentrañar una relación de carácter laboral, encubierta bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios. 51.

En primer lugar, obran en el expediente planillas de asistencia suscritas por la contratista, en las que se exige el registro del nombre completo, hora de ingreso y salida, y la firma diaria. Este mecanismo de control revela una vigilancia directa y permanente sobre el cumplimiento del horario, lo cual excede las características típicas de autonomía que definen al contrato de prestación de servicios.

La imposición de horario y la verificación diaria de cumplimiento constituyen un indicio objetivo de dirección y supervisión por parte de la entidad contratante. 52. A ello se suma el certificado suscrito por el Registrador Seccional de Instrumentos Públicos de Sogamoso, en el que se detalla un conjunto de funciones específicas que debía ejecutar la señora Pérez Berdugo, entre ellas la recepción, digitalización, organización y tipificación de documentos, elaboración de informes y cumplimiento de metas diarias.

Esta distribución sistemática de funciones, acompañada de exigencias de resultados y reportes periódicos, refuerza el control funcional ejercido por la entidad y evidencia una estructura de dirección jerárquica. 53. En el mismo sentido, la declaración testimonial rendida por la señora Jacqueline Donato Gómez, compañera de labores de la actora, demuestra que la señora Pérez Berdugo debía cumplir el horario de la entidad, registrar su ingreso y salida mediante huella o planilla física, y que incluso fue objeto de llamados de atención verbales por parte del Registrador por llegar tarde.

Tales hechos demuestran no solo la existencia de una jornada fija, sino también el ejercicio de poder disciplinario, componente esencial de la subordinación laboral. 54. Los estudios previos y documentos contractuales allegados también revelan elementos sustanciales. 55. Se establece, por ejemplo, que el servicio debía prestarse de manera personal, sin posibilidad de subcontratación, dentro de la jornada ordinaria y en los horarios de atención al público definidos 18 por la entidad.

Esta obligación de ejecución personal en tiempo y lugar predeterminados demuestra una reducción significativa de la autonomía técnica y administrativa de la contratista, condición incompatible con la naturaleza jurídica del contrato suscrito. 56. Adicionalmente, se acreditó que el Registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ejercía funciones de supervisión directa sobre el cumplimiento de los contratos celebrados por la demandante.

Este aspecto no solo refuerza la inserción de la contratista en la estructura funcional y jerárquica de la entidad, sino que constituye un indicio claro de subordinación, en tanto representa la existencia de un vínculo de dependencia y control funcional sostenido. 57. Se agrega que, aunque durante un periodo intermedio la actora estuvo vinculada mediante contrato laboral con la empresa Servicios Postales Nacionales S.A. – 4-72, dicha relación se ejecutó en las mismas instalaciones de la ORIP de Sogamoso y bajo los lineamientos operativos definidos por la Superintendencia de Notariado y Registro.

Esto revela una aparente tercerización o interposición de personas que no modificó las condiciones reales de ejecución del servicio, lo que también puede constituir un indicio de desnaturalización contractual. 58. De igual forma, el análisis del expediente da cuenta de solicitudes de permiso presentadas por la actora al Registrador para ausentarse de sus labores, lo que pone de manifiesto que no tenía libertad para disponer de su tiempo ni ausentarse sin previa autorización, situación incompatible con la autonomía inherente a los contratos de prestación de servicios. 59.

Finalmente, se probó que los elementos de trabajo utilizados por la demandante, como escáner, CPU, monitor y demás equipos, eran suministrados por la entidad. Esta circunstancia reafirma la dependencia técnica del contratista respecto de los medios materiales de la entidad contratante, lo que constituye otro elemento clásico del vínculo laboral subordinado. 60.

Ahora bien, al considerar el análisis efectuado sobre las pruebas obrantes en el expediente, y al confrontarlas con los indicios de subordinación establecidos en la Sentencia de Unificación SUJ-025- CE-S2-2021 del Consejo de Estado, la Sala estima que, en el 19 presente caso, se configuran varios de los elementos indicativos de subordinación laboral identificados por dicha corporación. Esta circunstancia permite concluir la existencia de una relación de carácter laboral, encubierta bajo la apariencia formal de un contrato de prestación de servicios. 61.

En primer lugar, en lo que respecta al lugar de trabajo, se encuentra plenamente acreditado que la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo desempeñó sus funciones en las instalaciones de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP) de Sogamoso. Tal situación demuestra su incorporación al espacio físico institucional dispuesto por la entidad contratante, sin que existiera un margen de autonomía espacial para la ejecución de sus actividades. 62.

Si bien la jurisprudencia ha reconocido ciertas flexibilidades derivadas de las nuevas dinámicas laborales, en el caso concreto se evidencia una inserción directa, permanente y cotidiana en las dependencias de la entidad estatal, lo que constituye un indicio serio y relevante de subordinación. 63. En segundo lugar, frente al cumplimiento de horario, obran en el expediente planillas de asistencia suscritas por la actora, en las cuales se registra diariamente la hora de ingreso y salida, así como su firma.

Esta exigencia revela una imposición objetiva de jornada laboral y un control sobre su cumplimiento por parte de la entidad, lo que excede la coordinación propia de un contratista independiente. 64. Aunado a lo anterior, las declaraciones testimoniales indican que la señora Pérez Berdugo debía sujetarse al horario institucional y era objeto de llamados de atención en caso de incumplimiento, lo cual implica la existencia de mecanismos de poder disciplinario, elemento estructural de la subordinación conforme al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo y a la jurisprudencia citada. 65.

En tercer lugar, en cuanto a la dirección y control de las actividades, se allegaron al proceso certificaciones expedidas por el Registrador Seccional de Instrumentos Públicos de Sogamoso, en las que se describen tareas específicas y metas diarias impuestas a la contratista, tales como recepción, digitalización y clasificación de documentos, así como la elaboración de informes.

Estas circunstancias revelan que no existía una autonomía técnica y administrativa del contratista, sino que sus funciones eran 20 ejecutadas bajo una estructura de control jerárquico. Además, el seguimiento funcional ejercido por el Registrador, incluida la revisión del cumplimiento del objeto contractual, constituye un indicio claro de inserción en el círculo organizacional y disciplinario de la entidad. 66.

En cuarto lugar, en relación con la identidad entre las funciones desarrolladas por la actora y las de los servidores de planta, se observa que las actividades que ejecutaba la señora Pérez Berdugo correspondían a funciones misionales de la ORIP, tales como la gestión documental, digitalización y archivo, tareas estas que son permanentes dentro del giro ordinario de la entidad.

Por tanto, su cumplimiento por parte de una persona contratada bajo la modalidad de prestación de servicios, sin que se haya desvirtuado la existencia de los elementos propios de una relación laboral, denota una clara desnaturalización del vínculo jurídico, conforme al criterio jurisprudencial citado. 67. En quinto lugar, debe destacarse que el uso de los elementos de trabajo proporcionados por la entidad, tales como computador, escáner y demás herramientas necesarias para la ejecución de la labor, constituye otro indicio material de subordinación. La provisión de medios materiales, lejos de ser una circunstancia neutra, refleja la dependencia técnica del contratista frente a la entidad contratante, lo cual es incompatible con la autonomía esperada en los contratos de prestación de servicios.

A ello se suma que la actora debía solicitar permisos al Registrador para ausentarse de su puesto, lo cual reafirma su sujeción a un régimen de autorización y control propio de una relación subordinada. 68. En conclusión, la valoración conjunta del acervo probatorio evidencia que la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo desarrolló su labor en condiciones propias de una relación laboral subordinada, toda vez que: i) prestó sus servicios de manera presencial y permanente en las instalaciones de la entidad; ii) se le impuso un horario estricto con controles diarios de asistencia; iii) estuvo sujeta a dirección funcional, supervisión jerárquica y control de resultados por parte del Registrador; iv) ejecutó funciones misionales idénticas a las asignadas a los servidores de planta; y v) utilizó los medios materiales suministrados por la entidad y debía solicitar autorizaciones para ausentarse, todo lo cual desvirtúa la autonomía inherente al contrato de prestación de servicios y permite concluir la 21 existencia de una verdadera relación laboral encubierta, en los términos previstos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo y conforme a los criterios unificados por el Consejo de Estado. 69.

Ahora bien, analizados los medios de prueba documentales en la presente litis, la Sala encuentra que los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante, fueron: TABLA 01 No. de Contrato DESDE HASTA Termino entre la terminación de un contrato y el inicio del siguiente 462/2012 06/08/2012 05/03/2013 266/2013 21/03/2013 20/07/2013 11 días Prórroga del Contrato 266/2013 21/07/2013 31/08/2013 0 días Contrato de trabajo por Obra o Labor con SERVICIOS POSTALES NACIONALES 02/09/2013 30/09/2014 438/2014 01/10/2014 30/11/2014 Prórroga Contrato 438/2014 01/12/2014 15/12/2014 0 días 864/2014 16/12/2014 30/11/2015 0 días Prorroga contrato 864/2014 01/12/2015 15/12/2015 74 días 143/2016 Fecha de inicio 4 de abril de 2016, suspendido a solicitud de la contratista hasta el 1 de mayo de 2016 02/05/2016 02/11/2016 70.

Una vez acreditada la existencia del elemento de subordinación, indicativo de una relación laboral encubierta, corresponde a la Sala determinar si existió solución de continuidad entre los diversos contratos suscritos por la demandante, a efectos de establecer la posible configuración de la prescripción respecto de los derechos salariales reclamados en la demanda.

Al respecto, se 22 analizará el fenómeno jurídico de la prescripción a partir de lo establecido en la sentencia de unificación SUJ-025 de 2021. - De la prescripción. 71. En lo relativo a la prescripción de los derechos laborales en casos como el que ocupa la atención de la Sala, el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 25 de agosto de 20164, se pronunció señalando las siguientes pautas: i) los derechos derivados de la relación laboral encubierta se deben reclamar dentro del término de tres (3) años contados a partir de la terminación del vínculo contractual; ii) la prescripción y caducidad no se aplica frente a los aportes para pensión; iii) se aplica la prescripción para la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes a pensión efectuados por el trabajador-contratista; iv) no resulta exigible el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; v) en cada caso concreto el estudio de la prescripción será objeto de la sentencia, una vez comprobada la existencia de la relación laboral y; v) una vez determinada la existencia del vínculo laboral, es deber del juzgador pronunciarse respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 72.

De otra parte, ante la disparidad de criterios encontrados en esta jurisdicción en el cómputo de la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios, para determinar la solución de continuidad, en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, esa misma Corporación consideró: “La Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 4 Consejo de Estado, Radicado N° CE-SUJ2-005-16 23001-23-33-000-2013-00260-01, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.

Reiterada por esa misma corporación, entre otras, en sentencias del 1 de marzo de 2018, del mismo ponente, radicado 23001-23-33-000-2013-00117-01(3730-14); del 11 de abril de 2019, C.P.: William Hernández Gómez, Radicado 63001-23-33-000-2014- 00232-01(2733-16). 23 151. Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152.

Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.

(Negrillas del original, subrayas de la Sala) 73. En la ratio decidendi de la sentencia se analizó que, frente a la diversidad de criterios del plazo para la configuración del fenómeno prescriptivo y en razón a que no se cuenta con un “fundamento normativo claro que la soporte5”, el término de 30 días hábiles resulta ser el que brinda mayor garantía para los demandantes “y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo”; por tanto, estimó que ese es un periodo razonable para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior.

Para lo cual, acogió como criterio orientador la postura de la Corte Suprema de 5 Cita del texto original. Si bien, otrora, en algunas providencias se venía empleando como fundamento normativo el término de 15 días que recoge el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, el hecho de que el precepto regule «el tiempo de servicios para adquirir el derecho a vacaciones» le resta entidad suficiente para su aplicación analógica para determinar el fenómeno prescriptivo. 36 Radicación SL981-2019. 24 Justicia decantada en la sentencia del 20 de febrero de 2019, emitida por la Sala de Casación Laboral6. 74.

En criterio de la Sala, las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 9 septiembre de 2021 revisten el carácter de una interpretación vinculante y obligatoria porque fue proferida en aplicación de lo previsto en el artículo 271 del CPACA7. 75. Acogiendo la postura de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, debe determinarse si entre la finalización de un contrato y el inicio del siguiente, transcurrió un término inferior o igual a 30 días, para establecer que no hubo solución de continuidad entre cada uno de los contratos. 76.

Así entonces, le corresponde a la Sala realizar un análisis de los contratos y de los términos de interrupción entre cada uno de ellos para establecer si existe, a la luz de la reciente sentencia de unificación, existe prescripción o solución de continuidad. 77. Para ello se establecerá en primer lugar una relación de los contratos suscritos referentes para establecer el término de prescripción y se establecerá el término de interrupción entre uno y otro, conforme a la siguiente tabla: No. de Contrato DESDE HASTA Termino entre la terminación de un contrato y el inicio del siguiente 462/2012 06/08/2012 05/03/2013 266/2013 21/03/2013 20/07/2013 11 días Prórroga del Contrato 266/2013 21/07/2013 31/08/2013 0 días Contrato de trabajo por Obra o Labor con SERVICIOS POSTALES NACIONALES 02/09/2013 30/09/2014 438/2014 01/10/2014 30/11/2014 Prórroga Contrato 438/2014 01/12/2014 15/12/2014 0 días 864/2014 16/12/2014 30/11/2015 0 días Prorroga contrato 864/2014 01/12/2015 15/12/2015 74 días 6 Radicación SL981-2019 7 “Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009” 25 143/2016 Fecha de inicio 4 de abril de 2016, suspendido a solicitud de la contratista hasta el 1 de mayo de 2016 02/05/2016 02/11/2016 78.

Ahora bien, la Sala encuentra que la reclamación administrativa fue radicada el 16 de abril de 2019, lo cual significa que se hizo dentro del término de los tres años contados a partir 2 de noviembre de 2016, fecha de finalización que corresponde al contrato identificado con el Nro. 143, suscrito con la Superintendencia de Notariado y Registro. 79.

Conforme a lo señalado, la Sala acogerá el criterio jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida en el año 2021, en la cual se fijó un parámetro objetivo para determinar la existencia de continuidad en la relación contractual, estableciendo que un lapso de hasta treinta (30) días hábiles entre la finalización de un contrato y el inicio del siguiente no rompe, por sí solo, la unidad del vínculo contractual.

En consecuencia, dicho precedente será aplicado al caso bajo estudio, a efectos de valorar la configuración de una relación laboral encubierta continuada. 80. Conforme a lo establecido en precedencia, la Sala observa que la reclamación administrativa presentada por la parte actora fue radicada el 16 de abril de 2019, lo cual permite verificar que fue interpuesta dentro del término de los tres (3) años contados a partir del 2 de noviembre de 2016, fecha en la que finalizó el contrato No. 143 de 2016, celebrado con la Superintendencia de Notariado y Registro. 81.

No obstante, debe evaluarse si dicho término permite retrotraer efectos a periodos anteriores al inicio de dicho contrato, esto es, al 2 de mayo de 2016, o si, por el contrario, los periodos previos se encuentran afectados por la prescripción trienal establecida en el ordenamiento. 82. En el caso concreto, del análisis del cuadro contractual obrante en el expediente, se advierte que entre la fecha de terminación de la prórroga del contrato No. 864 de 2014, ocurrida el 15 de diciembre de 2015, y la fecha de inicio del contrato No. 143 de 2016, suscrito el 2 de mayo del mismo año, transcurrieron setenta y cuatro (74) días hábiles, cifra que excede ampliamente el parámetro de treinta 26 (30) días fijado por el precedente jurisprudencial para establecer la continuidad de la relación contractual. 83.

No obstante, la Sala advierte que dentro del acervo probatorio obrante en el expediente se encuentra copia de una sentencia de tutela proferida el 9 de febrero de 2016 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sogamoso (visible en el archivo identificado como 04Anexo3 del expediente digital), mediante la cual se resolvió tutelar los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al trabajo, a la protección especial derivada del estado de embarazo y al mínimo vital de la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo. 84.

En dicha providencia, se ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro restablecer, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, la relación contractual con la tutelante en el mismo cargo que venía desempeñando, así como reconocerle los emolumentos dejados de percibir durante el periodo en que se produjo la interrupción contractual, esto es, desde la fecha en la cual debió haberse renovado el contrato hasta el momento en que se hiciera efectiva la decisión judicial. 85.

De conformidad con lo solicitado en el escrito de tutela y con lo resuelto por el juez constitucional, se advierte que el periodo en el cual la entidad omitió renovar el contrato de la aquí demandante corresponde al comprendido entre el 15 de diciembre de 2015, fecha de terminación de la prórroga del contrato No. 864 de 2014 y el 4 de abril de 2016, cuando fue suscrito el contrato No. 143 de 2016. 86.

Es preciso aclarar que este último contrato fue objeto de una solicitud de suspensión por parte de la contratista, con el fin de hacer efectiva su licencia de maternidad, la cual se extendió hasta el 1 de mayo de 2016. En consecuencia, la interrupción formal del vínculo contractual no fue imputable a la voluntad de la contratista ni a una desvinculación ordinaria, sino al desconocimiento por parte de la entidad de la protección especial derivada del estado de gestación, lo que fue enmendado a través de la acción de tutela. 87.

En este contexto, la Sala concluye que el aparente lapso de setenta y cuatro (74) días hábiles que medió entre la finalización del contrato No. 864 de 2014 y la reanudación de la vinculación contractual mediante el contrato No. 143 de 2016, no puede ser 27 considerado, en estricto sentido jurídico, como una verdadera solución de continuidad.

Ello por cuanto el juez de tutela determinó expresamente que dicho periodo debía ser reconocido en términos de continuidad laboral, al ordenar el pago retroactivo de las sumas dejadas de percibir y el restablecimiento inmediato de la relación contractual. En tal sentido, se trata de una interrupción meramente formal, generada por una omisión administrativa que fue corregida mediante una orden judicial de carácter constitucional. 88.

Así mismo, esta Corporación estima que la licencia de maternidad constituye una situación jurídica de carácter especial que no puede ser entendida como una causa de interrupción en la relación laboral, aun tratándose de una contratación por prestación de servicios formalmente considerada. La protección reforzada derivada del estado de embarazo y el fuero de maternidad, consagrados en los artículos 43 de la Constitución y 239 del Código Sustantivo del Trabajo, imponen al juez un deber de interpretación conforme al principio de favorabilidad y pro persona.

Por tanto, incluso en ausencia de una sentencia de tutela, el juez debe reconocer el vínculo material y garantizar la continuidad laboral cuando se acredite que la no renovación del contrato obedeció a una medida discriminatoria o contraria a la protección especial que la Constitución confiere a la mujer gestante. 89. En consecuencia, la negativa injustificada de la Superintendencia de Notariado y Registro de renovar oportunamente el contrato de la señora Pérez Berdugo, pese a su estado avanzado de embarazo, constituye una vulneración directa de sus derechos fundamentales, que no puede ser convalidada ni producir efectos jurídicos que afecten el reconocimiento de sus derechos laborales.

Así, el periodo comprendido entre el 15 de diciembre de 2015 y el 1 de mayo de 2016 debe entenderse como una extensión ininterrumpida de la relación laboral encubierta que sostenía con la entidad, toda vez que la suspensión del vínculo no obedeció a una voluntad libre de las partes ni a la extinción natural de la relación, sino a una actuación contraria al orden constitucional, posteriormente corregida por orden judicial. 90.

Igualmente, cabe resaltar que, en el presente caso, no solo se encuentran en juego los derechos laborales de la demandante, sino que también resulta imperativo considerar la protección especial del 28 menor recién nacido, quien ostenta la calidad de sujeto de especial protección constitucional. En efecto, conforme al artículo 44 de la Constitución Política, y en armonía con los instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, como la Convención sobre los Derechos del Niño, el Estado, la sociedad y la familia están obligados a garantizar el desarrollo armónico e integral del menor, prevaleciendo sus derechos sobre los de los demás. 91.

Así las cosas, cualquier afectación a las condiciones materiales y afectivas de la madre gestante, derivada de decisiones administrativas como la terminación injustificada del contrato, repercute directamente en la garantía de los derechos fundamentales del niño, en particular su derecho a la vida digna, a un nivel de vida adecuado y a la seguridad social, por lo que la actuación del operador judicial debe atender al principio del interés superior del menor como eje orientador de toda decisión. 92.

Conforme a lo señalado, dentro del contexto del presente litigio, la Sala considera imperioso hacer alusión a la situación del menor hijo de la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo, quien ostenta la calidad de sujeto de especial protección constitucional conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución Política. Esta norma, además de consagrar sus derechos fundamentales, como la vida, la salud, la integridad física, la alimentación equilibrada, el amor, el cuidado y la educación, establece la prevalencia de estos frente a los derechos de los demás, imponiendo una obligación reforzada al Estado, a la sociedad y a la familia para garantizar su desarrollo armónico e integral. 93.

Esta protección se ve robustecida por el bloque de constitucionalidad, en especial por la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por Colombia mediante Ley 12 de 1991, cuyo artículo 6 reconoce el derecho intrínseco del menor a la vida y obliga a los Estados Partes a garantizar, en la máxima medida posible, su supervivencia y desarrollo.

A su vez, el artículo 27 de dicha Convención establece el derecho del niño a un nivel de vida adecuado, disponiendo que los Estados deben asistir a los padres o responsables para cumplir esta obligación, lo cual adquiere especial relevancia en contextos de vulnerabilidad socioeconómica derivada 29 de decisiones administrativas como la desvinculación contractual injustificada de una madre gestante. 94.

En este sentido, la decisión de la Superintendencia de Notariado y Registro de interrumpir la relación contractual con la señora Pérez Berdugo, pese a su estado de embarazo, no solo implicó una afectación al mínimo vital de la mujer, sino que incidió negativamente en los derechos del menor nacido, quien, como ser humano en formación, requería de condiciones materiales y afectivas adecuadas para su desarrollo.

Dicha omisión, al no tener en cuenta el principio del interés superior del niño, reconocido en el ordenamiento interno y en instrumentos internacionales, constituye una transgresión grave de las garantías constitucionales e internacionales que protegen a esta población. 95. Por tanto, la Sala advierte que cualquier análisis jurídico del caso debe necesariamente incorporar una interpretación sistemática y armonizadora entre las disposiciones constitucionales, los tratados internacionales sobre derechos humanos, y el Código de Infancia y Adolescencia, especialmente en lo relativo a la protección desde la concepción, el acceso a servicios esenciales, y el aseguramiento de una vida digna.

La decisión administrativa adoptada no puede analizarse en abstracto, sino que debe apreciarse en su contexto material, en el que los efectos de dicha decisión recayeron sobre un menor de edad cuya existencia impone al Estado una responsabilidad reforzada en la garantía de sus derechos fundamentales. 96. En consecuencia, dicha interrupción temporal no constituye una solución de continuidad que impida reconocer la existencia de una relación laboral ininterrumpida respecto de los vínculos contractuales anteriores al 2 de mayo de 2016.

En virtud de ello, corresponde verificar si dichos periodos se encuentran afectados por la prescripción de la acción laboral para reclamar los derechos derivados de los mismos, dado que habrían transcurrido más de tres años entre la fecha de finalización de tales contratos y la presentación de la reclamación administrativa 97. Así las cosas, la Sala reconocerá los derechos laborales reclamados por la actora correspondientes al periodo comprendido entre el 1 de octubre de 2014 y el 2 de noviembre de 2016, lapso que forma una sola unidad contractual debido a que no se presenta 30 el fenómeno extintivo de la prescripción, al haberse presentado la reclamación administrativa dentro del término legal. 98.

En lo que respecta a los contratos suscritos con la Superintendencia de Notariado y Registro cuya ejecución antecede al 1º de octubre de 2014, la Sala se abstendrá de realizar un pronunciamiento de fondo sobre los derechos laborales reclamados en relación con dichos periodos, por cuanto los mismos se encuentran afectados por el fenómeno extintivo de la prescripción. Esta conclusión se fundamenta en que entre el 2 de septiembre de 2013 y el 30 de septiembre de 2014, la demandante suscribió un contrato de trabajo por obra o labor con una entidad distinta a la aquí demandada, concretamente con la Empresa Nacional de Correos de Colombia S.A. 4-72, vínculo plenamente acreditado dentro del expediente. 99.

Tal circunstancia evidencia una interrupción material y jurídica en la relación que mantenía con la Superintendencia de Notariado y Registro, lo que impide considerar una continuidad contractual con dicha entidad durante ese lapso. En consecuencia, los contratos celebrados con la Superintendencia con anterioridad al 2 de septiembre de 2013 deben analizarse como relaciones independientes y no integradas en una unidad laboral prolongada, razón por la cual, al haber transcurrido más de tres (3) años entre la finalización de esos contratos y la presentación de la reclamación administrativa, radicada el 16 de abril de 2019, opera plenamente la prescripción de los derechos laborales derivados de aquellos vínculos contractuales. 100.

Lo anterior se establece con fundamento en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el cual señala que las acciones para reclamar derechos laborales prescriben en el término de tres años contados a partir de la exigibilidad de la obligación. Esta norma resulta aplicable al presente caso en virtud de lo dispuesto en el artículo 206 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que autoriza la aplicación supletoria de las normas del proceso laboral, en armonía con el artículo 136 del Código Civil que regula de manera general la prescripción extintiva.

Por tanto, esta Sala concluye que no procede el reconocimiento de las acreencias laborales derivadas de los contratos celebrados con la entidad demandada antes del 2 de 31 septiembre de 2013, al encontrarse prescrita la acción correspondiente. 101. Ahora bien, en lo que respecta al reconocimiento y pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, esta Sala considera necesario aplicar los lineamientos fijados por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, en la cual se reiteró que las cotizaciones al sistema pensional no están sujetas al fenómeno de la prescripción extintiva, en atención a su naturaleza de orden público y a la finalidad constitucional que persiguen, esto es, garantizar el acceso efectivo a la seguridad social como derecho fundamental (art. 48 C.P.). 102.

En dicha providencia, la alta corporación precisó que la obligación de realizar los aportes pensionales subsiste independientemente del paso del tiempo, siempre que se haya demostrado la existencia de una relación laboral encubierta o realidad laboral, en la cual el empleador omitió su obligación legal de cotizar conforme a lo establecido en la Ley 100 de 1993 y sus reformas.

Así, la prescripción de las acciones laborales no puede ser oponible para exonerar al empleador de dicha carga prestacional. 103. En el caso concreto, al haberse acreditado que la señora Nelly Emilsen Pérez Berdugo ejecutó sus funciones bajo condiciones de subordinación, cumpliendo de forma personal sus labores, en jornada determinada, y de manera orgánica dentro de la estructura funcional de la Superintendencia de Notariado y Registro, se impone reconocer que su vinculación material fue de naturaleza laboral y, por tanto, la entidad tenía el deber legal de efectuar los aportes al Sistema General de Pensiones, como lo habría hecho respecto de cualquier trabajador bajo contrato de trabajo. 104.

En consecuencia, se ordenará a la Superintendencia de Notariado y Registro que, proceda a liquidar mes a mes, por todo el tiempo durante el cual la actora fungió como contratista de dicha entidad, el monto correspondiente a los aportes al sistema pensional, teniendo en cuenta como base de liquidación el valor total mensual pactado en cada contrato como honorarios, y aplicando el porcentaje vigente en cada periodo, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones posteriores. 32 105.

Lo anterior se adopta en cumplimiento del principio de integralidad de los derechos laborales y de la garantía constitucional de acceso efectivo a la seguridad social, razón por la cual la entidad deberá adelantar, sin dilación, los trámites correspondientes ante la administradora del fondo de pensiones al cual haya estado afiliada la demandante, efectuando los pagos a su cargo e informando debidamente a la interesada sobre los resultados del proceso de liquidación. 106.

Por último, en relación con el argumento expuesto por la parte recurrente frente a la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia, bajo el entendido de que las pretensiones formuladas eran legítimas y se encontraban respaldadas en pruebas suficientes para acreditar la existencia de una relación laboral, la Sala considera que le asiste razón. 107.

En efecto, como quedó demostrado a lo largo del proceso, se logró probar la existencia de una relación laboral encubierta entre el demandante y la entidad demandada, con las correspondientes consecuencias jurídicas derivadas de dicha configuración, lo cual desvirtúa cualquier apreciación de temeridad o falta de fundamento en las pretensiones ejercidas. 108.

En ese sentido, al tratarse de un litigio sustentado en hechos verificados y con respaldo probatorio suficiente, y en atención a la complejidad jurídica que implica el reconocimiento del contrato realidad, la imposición de costas en contra de la parte demandante resulta improcedente. Por tanto, esta Sala revocará la decisión adoptada en primera instancia en cuanto a la condena en costas, y en su lugar, se abstendrá de imponerlas, conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA y en armonía con el principio de buena fe procesal. 109.

Como consecuencia de esta determinación, la Sala revocará la sentencia recurrida, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. DE LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 33 110. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se condena en costas en esta instancia, al no evidenciarse su causación y en la medida que prosperó el recurso de apelación propuesto.

En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2021 por el juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso, conforme a la expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de mérito denominadas: “Legalidad del acto administrativo y ausencia de falsa motivación”, “Inaplicabilidad de la normatividad de carácter laboral”, “Falta de condición de servidor público”, “Inexistencia del acervo probatorio demostrativo de contrato realidad” y “Presunción de legalidad del acto” propuestas por la Superintendencia de Notariado y Registro.

TERCERO: DECLARAR parcialmente probada la excepción denominada “Ausencia de una relación ininterrumpida y continúa”.

CUARTO: DECLARAR la prescripción de los periodos contractuales con la SUPERINTENDECIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, anteriores al 1 de octubre de 2014.

QUINTO: DECLARAR que entre la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO y la señora NELLY EMILSEN PEREZ BUITRAGO, identificada con cédula de ciudanía No. 1.057.579.410 de Sogamoso, existió una relación laboral durante los períodos de tiempo comprendidos entre el 6 de agosto de 2012 al 31 de agosto de 2013 y entre el 1 de octubre de 2014 y el 2 de noviembre de 2016, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 34 SEXTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro a reconocer y pagar en favor de la demandante NELLY EMILSEN PEREZ BUITRAGO, identificada con cédula de ciudanía No. 1.057.579.410 de Sogamoso, el valor que arroje la liquidación de los derechos salariales y prestacionales devengados por los servidores públicos de la Superintendencia de Notariado y Registro, causados entre el 1 de octubre de 2014 y el 2 de noviembre de 2016, tomando como base de liquidación el valor pactado por concepto de honorarios en los contratos celebrados en este periodo, en las condiciones enunciadas en la parte considerativa.

SEPTIMO: Condenar a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO a liquidar los aportes que corresponden al sistema de seguridad social en pensiones, mes a mes, por los períodos comprendido entre el 6 de agosto de 2012 al 31 de agosto de 2013 y del 1 de octubre de 2014 al 2 de noviembre de 2016, y cotizar a la administradora de pensiones a la cual se encuentre afiliado la demandante NELLY EMILSEN PEREZ BERDUGO el monto del aporte que le correspondía como empleador sobre el valor total mensual que se pactó en cada contrato como honorarios y con el porcentaje indicado por la Ley 100 de 1993 (con sus modificaciones).

El porcentaje de cotización que conforme a la ley le corresponde al empleado será compensado con lo ya consignado por el demandante como contratista independiente y si éste resulta menor al que efectivamente le correspondía como trabajador asalariado, se descontará la diferencia de las sumas que se adeudan a la demandante.

NOVENO: Sin condena en costas en primera instancia y en esta instancia.

DECIMO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de Sala de Decisión Cuarta, según acta de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 35 Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado Firmado electrónicamente LALO ENRIQUE OLARTE RINCON Magistrado Firmado electrónicamente ANGELICA ALEXANDRA SANDOVAL AVILA Magistrada EAM