1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA MAGISTRADO PONENTE: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: RUTH CECILIA GAMBA BUITRAGO DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE GUADALUPE DE PACHAVITA RADICACION: 15001-3333-001-2017-00069-01 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 26 de mayo de 2020 por el Juzgado primero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La accionante indicó que, mediante la Resolución No. 004 del 1º de abril de 2003, la Unidad Administrativa Especial Puesto de Salud, hoy E.S.E. Centro de Salud Nuestra Señora de Guadalupe de Pachavita, la nombró en el cargo de Tesorera. Posteriormente, a través de la Resolución No. 04A del 16 de octubre de 2005, se creó el cargo de Tesorera dentro de la planta de personal de la mencionada Empresa Social del Estado, por lo que se nombró a la accionante como Tesorera, nivel profesional, código 201, grado 01. 2.
Señaló que cumplió cabalmente con las funciones del cargo, lo que, a su juicio, puede corroborarse con su historia laboral, la certificación expedida el 5 de mayo de 2017 por la Gerencia de dicho centro hospitalario y la ausencia de procesos disciplinarios o fiscales en su contra. 3. Explicó que la señora Fidelina María Castro Barrios, en su condición de Gerente de la E.S.E. demandada, modificó el manual de funciones del cargo de Tesorera, código 201, grado 01, disminuyendo los requisitos académicos y de experiencia exigidos.
Posteriormente, el 16 de diciembre de 2016, le entregó un oficio en el que le indicaba que, a partir de enero de 2017, el cargo de Tesorera, nivel profesional, grado 01, código 201, sería de libre Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 2 nombramiento y remoción. No obstante, no se le entregó copia del acto administrativo mediante el cual se declaró su insubsistencia en el cargo. 4.
La parte actora destacó que, mediante la Resolución No. 01 de 2017, la entidad demandada nombró a la señora María Teresa Morales González en el cargo de Tesorera, profesional área administrativa, código 201, grado 01, por un término de seis meses, sin motivación alguna. 5. Estimó que la Resolución No. 19 de 2016 no le fue notificada en debida forma, ya que no se le entregó copia de la misma, lo que le impidió ejercer su derecho de defensa.
Por ello, considera que dicho acto es inoponible e ineficaz. Así mismo, indicó que, al ser retirada del cargo, no se le canceló la liquidación laboral correspondiente, razón por la cual, el 30 de enero de 2017, solicitó su pago. Como respuesta, la Gerente de la E.S.E. demandada le informó que la entidad tenía pasivos de vigencias anteriores, los cuales tenían prioridad sobre su liquidación. La solicitud fue reiterada el 23 de febrero de 2017; sin embargo, no se accedió a su petición con base en los mismos argumentos. 6.
Posteriormente, el 16 de marzo de 2017, la E.S.E. Centro de Salud Nuestra Señora de Guadalupe efectuó el pago de $1.654.368 a la accionante, correspondiente a cesantías e intereses sobre cesantías del año 2016. No obstante, no se le liquidaron ni cancelaron las sumas correspondientes a vacaciones, prima de Navidad, bonificaciones y demás emolumentos. 7.
En consecuencia, solicita la nulidad de los actos administrativos expedidos por la E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE GUADALUPE DE PACHAVITA, mediante los cuales se declaró la insubsistencia del cargo de Tesorera, código 201, grado 01. 8. A título de restablecimiento del derecho, solicita: • El reintegro al cargo que venía desempeñando al momento de su desvinculación o a otro de similares condiciones laborales. • El reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones sociales, primas, bonificaciones y reajustes o aumentos salariales dejados de percibir desde el 1º de enero de 2017 hasta su efectivo reintegro. • La declaración de que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio durante dicho período. • La orden a la entidad demandada de efectuar los respectivos aportes a seguridad social por el tiempo en que la señora Gamba Buitrago se desempeñó como Tesorera. • La orden de pago de las prestaciones sociales correspondientes al período comprendido entre 2003 y 2017, las cuales no han sido canceladas por la demandada.
Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 3 • La condena a la demandada al pago de la indemnización moratoria por los años 2014 y 2015. • La indexación de las sumas que resulten de la condena. • El pago de los intereses moratorios, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 192 del Código General del Proceso. • La condena en costas y agencias en derecho. 9.
En caso de no ser procedentes las anteriores, solicita: • El reconocimiento y pago de la liquidación laboral de la demandante, por haberse desempeñado como Tesorera desde el 1º de abril de 2003 hasta el 1º de enero de 2017. • La condena a la demandada al pago de las indemnizaciones moratorias derivadas del no pago de la liquidación laboral. • Que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas, conforme a lo previsto en el inciso tercero del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 10.
Agotado el trámite procesal correspondiente, el 26 de mayo de 2020 el juzgado Primero Administrativo de Tunja, profirió sentencia, denegando las pretensiones de la demanda. 11. Determinó que el cargo de tesorera, desempeñado por la demandante, era de libre nombramiento y remoción, conforme a la normativa aplicable. En este sentido, se reiteró que la administración tiene la facultad discrecional de nombrar y remover libremente a los funcionarios que ocupan estos cargos sin que sea necesario motivar la decisión, salvo que se evidencie una desviación de poder. 12.
En relación con el argumento que su desvinculación obedeció a un acto arbitrario y que la entidad modificó el manual de funciones para facilitar su retiro, el juzgado concluyó que no existían pruebas que acreditaran que el retiro de la demandante tuvo un propósito distinto al buen servicio público, ni que la modificación del manual de funciones hubiera sido un mecanismo para su desvinculación. 13.
En relación a lo alegado respecto a que su retiro debió estar precedido por un proceso disciplinario, dado que no se le imputaron faltas graves. No obstante, el Juzgado reiteró que la discrecionalidad en la remoción de cargos de libre nombramiento y remoción no exige la apertura de un proceso disciplinario previo, ya que la estabilidad en el cargo no es un derecho adquirido. 14.
Relativo al señalamiento que no le fue notificada debidamente la Resolución No. 19 de 2016, el Juzgado precisó que los actos administrativos mediante los cuales se declara la insubsistencia de un cargo de libre nombramiento y remoción no requieren notificación Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 4 personal, pues su ejecución no depende de su comunicación al afectado. 15.
El Juzgado valoró que la resolución de insubsistencia estaba fundamentada en deficiencias en la administración financiera de la entidad, como la falta de diligencia en la rendición de cuentas y en la gestión de pagos a proveedores. Se evidenció que la gestión de la demandante había generado inconvenientes en la tesorería de la entidad, lo que justificaba su remoción. 16.
La demandante argumentó que su buen desempeño y la ausencia de sanciones disciplinarias le otorgaban estabilidad laboral. Sin embargo, el Juzgado reiteró que, en cargos de libre nombramiento y remoción, el cumplimiento de funciones no constituye un factor que impida la remoción, ya que estos empleos no generan estabilidad en el servicio. 17.
En cuanto a la afirmación de la demandante de que la decisión de su retiro estaba basada en hechos falsos o engañosos, el Juzgado encontró que la resolución de insubsistencia contenía argumentos objetivos sobre la gestión deficiente de la demandante y que la administración había tomado la decisión con base en necesidades de servicio, por lo que no se configuró una falsa motivación. 18.
La demandante solicitó su reintegro al cargo o a uno de similares condiciones. El Juzgado negó esta pretensión, reiterando que, tratándose de un cargo de libre nombramiento y remoción, el reintegro no procede, ya que la facultad discrecional de la administración le permite disponer del personal en función de la necesidad del servicio. 19.
Afirmó que no se le pagaron todas sus prestaciones sociales tras su retiro. Sin embargo, el Juzgado encontró que la entidad demandada había acreditado pagos parciales y que las dificultades económicas de la E.S.E. justificaban los retrasos en la liquidación final. Además, la demandante no demostró que existiera una mora injustificada que diera lugar a la indemnización moratoria. 20.
Finalmente, el Juzgado determinó que no se probó la existencia de un daño que justificara el reconocimiento de indemnización por perjuicios o indemnización moratoria. La desvinculación se realizó dentro del marco legal y la demandante no acreditó que la decisión le hubiera generado una afectación económica que justificara una condena adicional. 21.
De esta forma se tiene que, el Juzgado negó las pretensiones de la demanda al considerar que la desvinculación de la demandante se realizó conforme a derecho, en ejercicio de la facultad discrecional de la administración, sin que se evidenciara una vulneración de derechos fundamentales ni una afectación indebida a sus condiciones laborales.
Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 5 A. RECURSO DE APELACION. 22. Notificada la sentencia, el apoderado judicial de la parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación, argumentando: 23. Señaló que el Juzgado desconoció que la falta de pruebas sobre la idoneidad de la persona que reemplazó a la demandante no fue causada por negligencia de la actora, sino por la negativa de la E.S.E. a responder adecuadamente los derechos de petición en los que se solicitaba la hoja de vida de la nueva tesorera.
Esta omisión impidió que la demandante pudiera aportar elementos que demostraran que su destitución no respondió a criterios objetivos. 24. Reprochó que el juez de primera instancia no adoptara medidas oficiosas para obtener las pruebas necesarias que permitieran esclarecer si el nombramiento de la nueva tesorera se hizo conforme a criterios de mejoramiento del servicio o si, por el contrario, se trató de una maniobra para justificar la remoción de la demandante sin fundamento válido. 25.
La apelación argumentó que la rápida desvinculación de la persona que reemplazó a la demandante en el cargo de Tesorera constituía un indicio claro de que la administración no actuó en función del interés general, sino con motivaciones ajenas a la eficiencia del servicio público. Sin embargo, el Juzgado no valoró esta circunstancia ni la relacionó con la posible desviación de poder. 26.
Se sostuvo que, si bien los cargos de libre nombramiento y remoción pueden ser declarados insubsistentes sin motivación, la jurisprudencia ha establecido que debe existir una "razón suficiente" que justifique la remoción. En este caso, la administración sí motivó el acto administrativo, pero lo hizo de manera vaga y sin pruebas fehacientes, lo que obligaba al juez a examinar con mayor rigor la legalidad de la decisión. 27.
Insistió en que las razones expuestas en la resolución de insubsistencia no se correspondían con la realidad y no fueron debidamente probadas. Además, se demostró que la misma gerente que expidió la resolución había firmado certificaciones en las que destacaba la idoneidad y buen desempeño de la demandante en el ejercicio de sus funciones. 28.
Se alegó que la demandante no fue notificada oportunamente de la resolución que la desvinculaba, lo que le impidió ejercer su derecho de defensa. Además, al motivarse el acto administrativo con presuntas deficiencias en su desempeño, se generaba la obligación Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 6 de permitirle presentar descargos antes de proceder a su retiro, lo que no ocurrió. 29.
La apelación argumentó que el Juzgado asumió como ciertos los informes de la Gerente sin contrastarlos con el manual de funciones de la entidad. Se señaló que varias de las deficiencias que se imputaron a la demandante correspondían a responsabilidades de otros funcionarios o incluso de la misma Gerente, por lo que no podían ser usadas como justificación válida para su retiro. 30.
Destacó que la entidad demandada no aportó pruebas que demostraran que la prestación del servicio mejoró con la salida de la demandante. Por el contrario, la rotación en el cargo de tesorería en poco tiempo evidenciaba inestabilidad y afectación en la gestión administrativa, lo que desvirtuaba el argumento de que la remoción fue en beneficio del servicio público. 31.
Citó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en la que se establece que la discrecionalidad en la remoción de empleados no puede convertirse en un instrumento de arbitrariedad. Se argumentó que, al aceptar sin mayor cuestionamiento la motivación dada por la Gerente, el Juzgado desconoció estos precedentes y avaló una actuación potencialmente ilegal. 32.
La apelación enfatizó que la administración se negó a entregar la hoja de vida de la persona que reemplazó a la demandante, lo que generaba sospechas sobre la verdadera razón de su remoción. Se alegó que, en casos de libre nombramiento y remoción, la administración debe demostrar que la decisión obedeció a un criterio de mejoramiento del servicio, lo que en este caso no ocurrió. 33.
Solicitó que, se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarara la nulidad de los actos administrativos demandados, ordenara el reintegro de la demandante al cargo o a uno de similares condiciones y dispusiera el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha de su retiro. B. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 34.
Mediante auto del 10 de septiembre de 2020, el Juez de primera instancia concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, siendo admitido por esta Corporación mediante proveído del 2 de junio de 2021 y ordenando el traslado para presentar alegatos de conclusión, el 22 de septiembre de 2021. C. ALEGATOS DE CONCLUSION. - Alegatos parte demandante.
Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 7 35. No presentó alegatos de conclusión. - Alegatos parte demandada. 36. No presentó alegatos de conclusión. D. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. 37. El Agente del Ministerio Público, delegado ante esta Corporación, no emitió concepto en esta oportunidad.
II. CONSIDERACIONES A. CONTROL DE LEGALIDAD 38. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra hasta este momento que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso. B. PROBLEMA JURIDICO 39. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde a esta Sala establecer si: ¿Vulneró la entidad demandada los derechos de la demandante al declararla insubsistente en su cargo de tesorera, sin que existiera una justificación suficiente y objetiva, en aparente desviación de poder, desconociendo los principios de buena fe, debido proceso y derecho a la estabilidad laboral en cargos de libre nombramiento y remoción? 40.
De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en el recurso por la parte demandante, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: - Tesis argumentativa propuesta por la Sala. 41. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que, en el ámbito de la función pública, la facultad discrecional del nominador para declarar la insubsistencia de empleados en cargos de libre nombramiento y remoción constituye una prerrogativa legítima del poder administrativo, cuyo ejercicio se encuentra respaldado por la normativa vigente y la jurisprudencia Sentencia de segunda instancia N y R Rad.
No. 15001-3333-001-2017-00069-01 8 del Consejo de Estado. Esta potestad, si bien no es absoluta, permite a la administración separar del cargo a un funcionario sin la necesidad de motivar la decisión, salvo que se evidencie una desviación de poder o vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, la estabilidad en estos cargos no se equipara a la de los empleados de carrera administrativa, pues su provisión responde a criterios de confianza y eficiencia en la gestión pública, aspectos que justifican su libre remoción en cualquier momento. 42.
En el caso bajo estudio, se verifica que la declaratoria de insubsistencia de la demandante fue adoptada en ejercicio legítimo de la facultad discrecional del nominador, sin que se demostrara que la decisión haya sido arbitraria o contraria a los principios de la función pública. La falta de notificación personal del acto administrativo no desvirtúa su legalidad, dado que la legislación no exige tal requisito en estos casos.
Así mismo, no se acreditó que la modificación del manual de funciones haya tenido como finalidad exclusiva facilitar su desvinculación ni que su reemplazo careciera de los requisitos exigidos para el cargo. Por tanto, la resolución de insubsistencia se mantiene ajustada a derecho, al no existir elementos que permitan inferir una desviación de poder o un uso abusivo de la facultad discrecional, reafirmando la presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la administración. C. ANÁLISIS DE LA SALA - DE LOS CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN: RÉGIMEN JURÍDICO Y JURISPRUDENCIAL 43.
En el ordenamiento jurídico, la provisión de los empleos públicos se rige, como regla general, por el sistema de carrera administrativa, tal como lo establece el artículo 125 de la Constitución Política. Sin embargo, la misma norma prevé excepciones para ciertos cargos que, debido a su naturaleza, requieren un régimen especial, dentro de los cuales se encuentran los de libre nombramiento y remoción. Estos empleos se caracterizan por la facultad discrecional de la administración para designar y remover a quienes los ocupan, sin que se requiera motivar expresamente la decisión. No obstante, el ejercicio de esta potestad no es absoluto, sino que debe enmarcarse dentro de los principios de la función pública, particularmente el de razonabilidad y proporcionalidad.
Marco Normativo 44. El artículo 125 de la Constitución Política establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo excepciones legales y constitucionales. Dentro de estas excepciones Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 9 se encuentran los cargos de libre nombramiento y remoción, cuyo ejercicio implica confianza especial o manejo de recursos públicos.
La Ley 909 de 2004, que regula el empleo público y la carrera administrativa, desarrolla en su artículo 5° la clasificación de los empleos públicos, estableciendo que los cargos de libre nombramiento y remoción corresponden a: • Cargos de dirección, conducción y orientación institucional cuya naturaleza implique la adopción de políticas o directrices. • Empleos que impliquen especial confianza, tales como los de asesoría institucional, asistencia o apoyo a altos funcionarios. • Empleos que impliquen la administración y manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado.
Esta clasificación deja en claro que los cargos de libre nombramiento y remoción tienen un carácter estratégico dentro de la administración pública, por lo que su ocupación requiere confianza por parte del nominador. Facultad discrecional en la designación y retiro de funcionarios. 45. El Decreto 2400 de 1968, en su artículo 26, señala que el nombramiento en estos cargos puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin necesidad de motivación expresa.
Este precepto ha sido reiterado en el artículo 2.2.11.1.2 del Decreto 1083 de 2015, que establece que la designación de una nueva persona en un cargo de libre nombramiento y remoción implica la insubsistencia del nombramiento anterior. 46. Sin embargo, el artículo 44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que toda decisión discrecional debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que la sustentan, lo que ha llevado a un importante desarrollo jurisprudencial sobre los límites de esta facultad.
Desarrollo Jurisprudencial del Consejo de Estado 47. El Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que la facultad discrecional en la remoción de empleados de libre nombramiento y remoción no puede convertirse en un instrumento de arbitrariedad. 48. En diversas providencias, el Alto Tribunal ha destacado que la discrecionalidad debe ser ejercida conforme a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
La Sección Tercera del Consejo de Estado1 estableció que la administración debe justificar la decisión 1 Sentencia del 30 de noviembre de 2006 (Rad. 11001-03-26-000-2000-00020-01) Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 10 cuando existen indicios de desviación de poder o cuando el acto se basa en hechos manifiestamente falsos o contrarios a la realidad. 49.
El Consejo de Estado ha identificado dos supuestos en los que la remoción de un funcionario de libre nombramiento y remoción puede ser cuestionada: • Cuando el acto administrativo tiene una motivación falsa o engañosa. Esto ocurre cuando la entidad alega razones inexistentes o infundadas para justificar la insubsistencia. • Cuando la insubsistencia obedece a un interés particular ajeno al mejoramiento del servicio.
En este caso, se configura una desviación de poder, prohibida por el artículo 209 de la Constitución. 50. Otro aspecto importante que se debe resaltar, es que en la jurisprudencia se ha determinado que la insubsistencia de estos empleados no requiere la apertura de un proceso disciplinario previo. Así lo ha establecido el Consejo de Estado en múltiples fallos, indicando que el hecho de que un funcionario no tenga sanciones disciplinarias previas no significa que goce de estabilidad en el cargo. 51.
En este sentido, los cargos de libre nombramiento y remoción están diseñados para garantizar la confianza entre la administración y los funcionarios que desempeñan funciones clave. Sin embargo, el ejercicio de la facultad discrecional en la remoción de estos empleados debe sujetarse a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buena fe. 52.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que, aunque la administración puede remover libremente a estos funcionarios, dicha decisión no puede estar basada en hechos falsos ni ser utilizada con fines ajenos al interés general. Además, ha precisado que no se requiere un proceso disciplinario previo para la declaratoria de insubsistencia, pues la estabilidad en estos empleos no es un derecho adquirido. - De la facultad discrecional. 53.
La facultad discrecional del nominador es un elemento esencial en la administración pública, particularmente en la designación y retiro de servidores en cargos de libre nombramiento y remoción. Esta prerrogativa se fundamenta en la confianza que debe existir entre el funcionario nominador y el empleado, garantizando que la gestión administrativa se lleve a cabo conforme a los lineamientos estratégicos de la entidad y en función de la eficiencia del servicio público.
Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 11 54. Desde el punto de vista normativo, el artículo 125 de la Constitución Política establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo excepciones legales y constitucionales. Entre estas excepciones se encuentran los cargos de libre nombramiento y remoción, los cuales, por su naturaleza, no confieren estabilidad laboral, permitiendo que la administración ejerza su facultad discrecional para designar y remover a sus ocupantes sin necesidad de una justificación detallada. 55.
La Ley 909 de 2004, en su artículo 5, clasifica los empleos públicos y establece que los cargos de libre nombramiento y remoción corresponden a aquellos de dirección, confianza o manejo. Esta disposición busca garantizar que los funcionarios encargados de estas labores sean personas de plena confianza del nominador, en virtud de la trascendencia de sus funciones dentro de la estructura del Estado. 56.
En el ámbito reglamentario, el Decreto 2400 de 1968, en su artículo 26, establece que el nombramiento en estos cargos puede ser declarado insubsistente por la autoridad nominadora sin necesidad de motivación. Esto se ratifica en el artículo 2.2.11.1.2 del Decreto 1083 de 2015, el cual dispone que la designación de un nuevo funcionario en un cargo de libre nombramiento y remoción implica automáticamente la insubsistencia del nombramiento anterior. 57.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en sostener que la facultad discrecional del nominador no puede confundirse con arbitrariedad, sino que debe ejercerse conforme a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En este sentido, la Sección Segunda de la Corporación ha señalado que, aunque la administración no está obligada a motivar la insubsistencia de estos cargos, si decide hacerlo, la motivación debe ser real, objetiva y acorde con los intereses del servicio público. 58.
No obstante, la facultad discrecional del nominador es fundamental para el nombramiento y la declaratoria de insubsistencia en cargos de libre nombramiento y remoción. Esta potestad permite a la administración designar y remover a ciertos funcionarios sin necesidad de motivar expresamente sus decisiones, siempre que estas se ajusten a los fines del servicio público y no incurran en arbitrariedad 59.
La Corte Constitucional, en sentencia C-734 de 2000, ha establecido que la declaratoria de insubsistencia en cargos de libre nombramiento y remoción es una manifestación de la facultad discrecional del nominador, la cual no requiere motivación expresa. Sin embargo, esta discrecionalidad debe ejercerse dentro de los límites de la razonabilidad y la proporcionalidad, evitando cualquier forma de arbitrariedad.
Además, estableció que, Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 12 “En relación con la garantía de estabilidad laboral que también cobija a quienes ocupan cargos de libre nombramiento y remoción, la Corte, con fundamento en la Constitución, ha decantado jurisprudencia que indica que la posibilidad de desvincular libremente en cualquier momento a esta clase de servidores, no contraría la Carta, pues su estabilidad es precaria en atención a la naturaleza de las labores que cumplen, ya que requieren siempre de la plena confianza del nominador.” 60.
En este sentido, la motivación del acto administrativo de insubsistencia no es determinante para su validez, dado que el eje central que sustenta este tipo de decisiones es la facultad discrecional del nominador. Esta potestad le permite a la administración adaptar su equipo de trabajo a las necesidades del servicio público, garantizando eficiencia y eficacia en la gestión estatal. 61.
En conclusión, la facultad discrecional del nominador es el fundamento principal para el nombramiento y la insubsistencia en cargos de libre nombramiento y remoción. Aunque la motivación del acto administrativo no es obligatoria, su ausencia no afecta la validez del mismo, siempre que la decisión se ajuste a los fines del servicio público y se ejerza dentro de los límites de la razonabilidad y la proporcionalidad. 62.
La discrecionalidad en el nombramiento y la remoción de estos servidores es un mecanismo que permite a la administración pública adaptar su equipo de trabajo a las necesidades de la entidad. Al tratarse de cargos estratégicos, su permanencia no puede estar sujeta a estabilidad absoluta, sino a la evaluación constante de su desempeño y a la confianza que inspire el funcionario en el desarrollo de sus funciones. 63.
El principio de eficacia, consagrado en el artículo 209 de la Constitución, justifica la existencia de la facultad discrecional, en tanto que le permite a la administración reestructurar su equipo de trabajo para garantizar el cumplimiento de los fines estatales. De esta manera, la posibilidad de insubsistencia de los empleados de libre nombramiento y remoción responde a la necesidad de mantener un aparato estatal dinámico, eficiente y funcional. 64.
En conclusión, la facultad discrecional del nominador es el pilar fundamental del que surge tanto el nombramiento como la insubsistencia en los cargos de libre nombramiento y remoción. Este mecanismo garantiza la confianza en la administración, permite la reestructuración eficiente del equipo de trabajo y asegura que las decisiones adoptadas sean coherentes con los fines del servicio público.
No obstante, su ejercicio debe ajustarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a fin de evitar que se convierta en un instrumento de arbitrariedad o desviación de poder. Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 13 D. CASO CONCRETO. 65. Conforme fue mencionado en el respectivo acápite, la demandante afirmó que fue nombrada como tesorera de la E.S.E. Centro de Salud Nuestra Señora de Guadalupe de Pachavita mediante las Resoluciones No. 004 de 2003 y No. 04A de 2005, desempeñando el cargo con idoneidad, sin sanciones disciplinarias o fiscales en su contra.
Señaló que la Gerente de la entidad modificó el manual de funciones para disminuir los requisitos del cargo y, posteriormente, le notificó verbalmente su retiro a partir de enero de 2017 sin entregarle copia del acto administrativo de insubsistencia. Alegó que su reemplazo fue nombrado sin motivación y que la Resolución No. 19 de 2016 no le fue debidamente notificada, impidiéndole ejercer su derecho de defensa, por lo que considera el acto inoponible e ineficaz.
Además, sostuvo que no se le canceló la liquidación laboral en su totalidad, a pesar de haberla solicitado reiteradamente, recibiendo solo un pago parcial por cesantías e intereses de 2016. En consecuencia, solicitó la nulidad de los actos administrativos que declararon su insubsistencia en el cargo. 66. El juzgado, en sentencia de primera instancia decidió que, el cargo de tesorera ocupado por la demandante era de libre nombramiento y remoción, lo que facultaba a la administración para retirarla sin necesidad de motivar la decisión, salvo en casos de desviación de poder, lo cual no se evidenció en el proceso.
Concluyó que no existían pruebas que indicaran que su desvinculación fue arbitraria o que la modificación del manual de funciones se realizó con el propósito de facilitar su retiro. Asimismo, precisó que en estos cargos no se requiere la apertura de un proceso disciplinario previo ni la notificación personal del acto administrativo de insubsistencia. Se acreditó que la decisión de retiro estuvo fundamentada en deficiencias en la administración financiera de la entidad, descartándose una falsa motivación. Además, se negó el reintegro de la demandante, dado que la estabilidad laboral no es un derecho adquirido en estos cargos.
Respecto a la liquidación de prestaciones sociales, se evidenció que la entidad efectuó pagos parciales y que los retrasos se debieron a dificultades económicas, sin que se configurara una mora injustificada que diera lugar a indemnización moratoria. Finalmente, no se acreditó la existencia de un daño que justificara una condena por perjuicios, concluyendo que la desvinculación se realizó conforme a derecho, sin vulneración de derechos fundamentales ni afectación indebida a sus condiciones laborales. 67.
Ante la decisión adoptada por el Juez de Primera Instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que el juzgado desconoció la falta de pruebas sobre la idoneidad de su reemplazo, lo que fue consecuencia de la negativa de la E.S.E. a entregar la hoja de vida solicitada. Señaló que el juez de primera instancia no adoptó medidas oficiosas para esclarecer si el nombramiento de la nueva tesorera respondió a criterios objetivos o Sentencia de segunda instancia N y R Rad.
No. 15001-3333-001-2017-00069-01 14 si fue una maniobra para justificar su remoción sin fundamento. Alegó que la rápida desvinculación de su sucesora evidenciaba una posible desviación de poder y que la motivación del acto administrativo fue vaga e insuficiente. Sostuvo que la misma Gerente que la retiró había certificado previamente su buen desempeño y que la resolución de insubsistencia contenía hechos no probados.
Además, indicó que no fue notificada oportunamente, lo que afectó su derecho de defensa, y que se omitió permitirle presentar descargos pese a que la remoción fue motivada en presuntas deficiencias. Cuestionó que el Juzgado asumiera como ciertos los informes de la Gerente sin contrastarlos con el manual de funciones y sin pruebas de que el servicio mejoró tras su retiro.
Finalmente, citó jurisprudencia que prohíbe la arbitrariedad en la discrecionalidad del nominador y solicitó la revocatoria de la sentencia para que se declarara la nulidad de los actos administrativos, su reintegro y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir. 68. Establecidos los argumentos de la demanda, la decisión adoptada en primera instancia y los argumentos del recurso de alzada, la Sala encuentra que, la pretensión principal de la demandante radicaba en que su retiro del cargo de Tesorera de la E.S.E. Centro de Salud Nuestra Señora de Guadalupe de Pachavita, fue irregular, pues había sido nombrada mediante resolución en 2003 y ratificada en 2005, desempeñando sus funciones con idoneidad, sin sanciones disciplinarias o fiscales.
Afirmó que la Gerente modificó el manual de funciones para disminuir los requisitos del cargo y luego lo declaró de libre nombramiento y remoción sin entregarle copia del acto de insubsistencia. Sostuvo que su reemplazo fue designado sin justificación y que no se le notificó adecuadamente la Resolución No. 19 de 2016, lo que afectó su derecho de defensa.
Además, denunció la falta de pago total de su liquidación laboral, recibiendo solo un pago parcial por cesantías, sin que se le reconocieran otras prestaciones. En consecuencia, solicitó la nulidad de los actos administrativos que declararon su insubsistencia en el cargo. 69. En su defensa, la entidad demandada sustentó su actuación en La E.S.E. Centro de Salud de Pachavita se opuso a las pretensiones de la demandante, argumentando que los actos administrativos cuestionados fueron expedidos conforme a la normatividad vigente y por autoridad competente.
Sostuvo que el cargo de Tesorera es de libre nombramiento y remoción, por lo que no genera estabilidad laboral, independientemente del buen desempeño de la demandante, citando jurisprudencia del Consejo de Estado para respaldar su posición. 70. Ahora bien, a efectos de establecer la pertinencia de las pruebas aportadas e incorporadas al expediente, la Sala procede a analizarlas para determinar su valor en el caso sub judice: Sentencia de segunda instancia N y R Rad.
No. 15001-3333-001-2017-00069-01 15 71. En primer lugar, las Resoluciones No. 004 de 2003 y No. 04A de 2005, mediante las cuales se efectuó el nombramiento de la demandante en el cargo de Tesorera, demuestran su vínculo laboral con la entidad, pero no aportan elementos que permitan inferir una violación de sus derechos en la desvinculación. La existencia del nombramiento previo no genera, per se, estabilidad en un cargo de libre nombramiento y remoción, conforme a lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política y en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 72.
En relación con el Manual de Funciones de la E.S.E. Centro de Salud Nuestra Señora de Guadalupe de Pachavita, si bien se alegó que este fue modificado de manera arbitraria para facilitar la remoción de la demandante, no obra en el expediente prueba que acredite tal aseveración. Por el contrario, la certificación expedida por la Gerencia de la E.S.E. el 5 de mayo de 2017 indica que los acuerdos No. 01-2017 y No. 02-2017, a través de los cuales se pretendía actualizar el manual, aún estaban en revisión y no contaban con aprobación de la Junta Directiva.
Esto significa que, al momento de la desvinculación de la actora, continuaba vigente el Manual de Funciones aprobado en el Acuerdo No. 005 de 2004, sin que se haya acreditado una modificación orientada a afectar la permanencia de la demandante en el cargo. 73. Otro elemento que se debe analizar es la Resolución No. 19 de 2016, mediante la cual se dispuso la insubsistencia de la demandante.
Dicho acto fue expedido en ejercicio de la facultad discrecional del nominador, conforme a lo establecido en el Decreto 2400 de 1968 y en el artículo 2.2.11.1.2 del Decreto 1083 de 2015. A pesar de que se alegó falta de notificación formal, la legislación vigente no exige una notificación personal para la eficacia de un acto de insubsistencia en un cargo de libre nombramiento y remoción, pues su ejecución es inmediata desde su expedición. Así mismo, la demandante tuvo conocimiento de su retiro y presentó acciones posteriores para controvertirlo, lo que indica que el acto fue materialmente conocido. 74.
En cuanto a los informes de la Contraloría, la Procuraduría y la Personería, que certifican que no existen antecedentes disciplinarios o fiscales en contra de la demandante, estos documentos no resultan determinantes para invalidar el acto administrativo de insubsistencia. Como lo ha reiterado el Consejo de Estado, la ausencia de sanciones disciplinarias o fiscales no confiere estabilidad en cargos de libre nombramiento y remoción, pues la discrecionalidad del nominador no está supeditada a la existencia de faltas disciplinarias.
La desvinculación puede obedecer a criterios de mejoramiento del servicio o a la pérdida de confianza en el funcionario, sin que ello implique la necesidad de demostrar una falta sancionable. Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 16 75. Finalmente, en relación con las solicitudes de pago de prestaciones sociales, se evidencia que la demandada reconoció la obligación y realizó pagos parciales, aduciendo dificultades financieras que justificaban el retraso en la liquidación total.
Sin embargo, la demandante no acreditó la existencia de mora injustificada ni la procedencia de la indemnización moratoria solicitada. Además, los comprobantes de egreso aportados al expediente reflejan que se realizaron abonos a favor de la demandante, lo que contradice la afirmación de que no recibió pago alguno tras su desvinculación. 76.
Así entonces, la Sala concluye que, el material probatorio aportado por la parte demandante no resulta suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución No. 19 de 2016. No se acredita la existencia de una modificación dolosa del Manual de Funciones, ni la vulneración de garantías sustanciales en el proceso de insubsistencia. Así mismo, los informes sobre la inexistencia de sanciones disciplinarias no resultan determinantes para controvertir el ejercicio legítimo de la facultad discrecional del nominador.
En consecuencia, las pruebas presentadas no logran sustentar de manera efectiva la nulidad del acto administrativo demandado. 77. Ahora bien, la Sala procederá a analizar los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 78. En primer lugar, la apelante argumenta que, el juzgado desconoció que la ausencia de pruebas sobre la idoneidad de la persona que reemplazó a la demandante no fue atribuible a la negligencia de esta, sino a la negativa de la E.S.E. de suministrar la hoja de vida de la nueva tesorera en respuesta a los derechos de petición presentados.
Esta omisión le impidió aportar elementos que demostraran que su destitución carecía de criterios objetivos. Además, reprochó que el juez de primera instancia no hubiera adoptado medidas oficiosas para obtener las pruebas necesarias que permitieran esclarecer si el nombramiento de la nueva tesorera obedeció a un criterio de mejoramiento del servicio o si, por el contrario, se trató de una maniobra orientada a justificar su remoción sin fundamento válido. 79.
Para la Sala, las pruebas documentales que la parte demandante gestionó sin obtener respuesta de la entidad demandada, relacionadas con la hoja de vida de la señora María Teresa Morales González, para corroborar que superara el perfil profesional de la demandante y su experiencia, para mejorar el servicio, situación sobre la cual manifiesta que, si bien la carga de la prueba para demostrar que la desvinculación de la accionante desmejoró el servicio en la entidad y que su reemplazo no respondió a criterios objetivos recaía sobre la parte demandante, la falta de evidencia en el expediente no se debe a su negligencia, sino a la negativa de la entidad demandada de responder los derechos de Sentencia de segunda instancia N y R Rad.
No. 15001-3333-001-2017-00069-01 17 petición radicados los días 11, 15 de abril y 12 de mayo de 2017, en los que se requirió información determinante sobre el perfil profesional y la desvinculación anticipada de su reemplazo. 80. La recurrente argumenta que, esta omisión, que fue reiterada en la audiencia de pruebas y en los alegatos, impidió un análisis riguroso de la legalidad de la insubsistencia y limitó la posibilidad de determinar si la decisión obedeció a razones objetivas o a una desviación de poder.
La administración alegó que ciertos documentos estaban sujetos a reserva legal, lo que restringió indebidamente el acceso a información determinante para esclarecer los hechos. En este contexto, no puede atribuirse una deficiencia probatoria a la parte actora cuando fue la propia entidad demandada quien obstaculizó la obtención de pruebas relevantes, configurándose así un indicio grave en su contra.
La falta de actuación del despacho judicial para obtener la documentación solicitada restringió el acceso a la verdad material y comprometió la debida fundamentación del fallo. En consecuencia, la omisión de la administración vulneró el derecho de petición de la demandante e impidió una valoración objetiva de los motivos expuestos en la Resolución No. 19 de 2016. 81.
Al respecto, la Sala considera que, la carga de la prueba efectivamente recae sobre la parte a quien le interesa probar lo pretendido en la demanda, pues si bien se elevaron varios derechos de petición ante la entidad demandada, la parte actora contaba con otros mecanismos procesales para obtener la documentación y la información, tales como el recurso de insistencia y las normas sobre gestión documental, ley 594 de 2000 (Ley General de Archivos), ley 1712 de 2014 (Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública) y la Norma Técnica Colombiana NTC ISO 15489. 82.
La gestión documental está regulada por un marco normativo compuesto por la Ley 1712 de 2014, la Ley 594 de 2000, el Decreto 1080 de 2015 y la NTC ISO 15489, los cuales establecen principios y directrices para la administración eficiente de los documentos en el sector público. La Ley General de Archivos define los principios rectores de la gestión documental, disponiendo la obligatoriedad de preservar la documentación institucional, regulando su organización y consulta, y exigiendo la creación de Tablas de Retención y Valoración Documental.
Además, promueve la transparencia y acceso a la información, optimiza la gestión administrativa y protege derechos fundamentales al garantizar la conservación de documentos esenciales. Por su parte, el Decreto 1080 de 2015 consolida la normativa sobre archivos y patrimonio documental, regulando la gestión documental electrónica y exigiendo la implementación de Sistemas de Gestión Documental en entidades públicas.
Complementando este marco, la NTC ISO 15489 establece estándares internacionales sobre la captura, clasificación, acceso, Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 18 preservación y disposición final de los documentos, asegurando que cumplan con principios de autenticidad, fiabilidad e integridad. 83.
El marco normativo en materia de gestión documental busca garantizar la adecuada administración, preservación y acceso a la información, fortaleciendo la transparencia, la eficiencia institucional y la seguridad jurídica. La correcta aplicación de estas normas permite una gestión documental estructurada, evitando la pérdida de documentos relevantes y reduciendo riesgos legales, lo que resulta fundamental para la toma de decisiones y la protección de la memoria institucional. 84.
Conforme a lo señalado, la Sala considera que, en el presente caso, si bien la parte demandante argumentó que la ausencia de pruebas sobre la idoneidad del reemplazo en el cargo no fue atribuible a su negligencia, sino a la falta de respuesta de la entidad demandada a los derechos de petición radicados, es preciso señalar que el ordenamiento jurídico contempla mecanismos específicos para garantizar el acceso a la información pública.
En este sentido, la Ley 1712 de 2014 (Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública) establece que, en caso de negativa o falta de respuesta a una solicitud de información, el peticionario puede interponer un recurso de insistencia ante la jurisdicción contencioso- administrativa, permitiendo que un juez ordene la entrega de la documentación requerida cuando esta no esté legalmente restringida.
La omisión de la parte demandante en el ejercicio de este mecanismo constituye una falta de diligencia en la gestión de las pruebas necesarias que debió allegar al proceso, para sustentar sus pretensiones. 85. Adicionalmente, conforme a lo dispuesto en la Ley 594 de 2000 (Ley General de Archivos) y el Decreto 1080 de 2015, las entidades públicas tienen la obligación de organizar, conservar y permitir el acceso a los documentos institucionales, salvo aquellos que estén expresamente sometidos a reserva legal.
En este contexto, la demandante, al no haber agotado los mecanismos que la normatividad prevé para garantizar el acceso a información pública, incumplió con su deber probatorio al no insistir en la obtención de documentos fundamentales para su argumentación. Aun cuando la entidad demandada alegó reserva legal, la parte demandante tenía la posibilidad de controvertir dicha afirmación mediante una acción legal que obligara a la administración a justificar debidamente la restricción, evitando así que la falta de documentación se convirtiera en un obstáculo en el proceso. 86.
En consecuencia, la omisión en el uso de los recursos legales disponibles para acceder a la información pública y allegarla oportunamente al expediente impidió que el despacho contara con los elementos necesarios para evaluar objetivamente la legalidad de la Resolución No. 19 de 2016. La carga de la prueba recaía sobre la parte demandante, quien debía desplegar las acciones necesarias Sentencia de segunda instancia N y R Rad.
No. 15001-3333-001-2017-00069-01 19 para obtener los documentos que consideraba esenciales para demostrar la supuesta desviación de poder. Al no hacer uso de los mecanismos procesales correspondientes, se generó una falencia probatoria que no puede ser atribuida exclusivamente a la administración, sino también a la inactividad de la demandante en la búsqueda y aporte de pruebas dentro del proceso judicial. 87.
Prosiguiendo con el análisis de los cargos formulados en el recurso de apelación, se sostuvo que la rápida desvinculación de la persona que reemplazó a la demandante en el cargo de Tesorera evidenciaba que la administración no actuó en función del interés general, sino con motivaciones ajenas a la eficiencia del servicio público, sin que el Juzgado valorara esta circunstancia en relación con una posible desviación de poder. 88.
Además, argumentó que, aunque los cargos de libre nombramiento y remoción pueden ser declarados insubsistentes sin motivación, la jurisprudencia exige una "razón suficiente" para justificar la remoción, y en este caso, la administración motivó la decisión de manera vaga y sin pruebas fehacientes, lo que obligaba a un mayor rigor en su análisis judicial.
Finalmente, insistió en que las razones expuestas en la resolución de insubsistencia no correspondían con la realidad ni fueron debidamente probadas, pues la misma gerente que expidió el acto había suscrito certificaciones destacando la idoneidad y buen desempeño de la demandante en sus funciones. 89. Para la Sala, el argumento planteado en el recurso de apelación no es de recibo, toda vez que desconoce los criterios jurisprudenciales y normativos que regulan la declaratoria de insubsistencia en cargos de libre nombramiento y remoción. 90.
En primer lugar, la desvinculación de la persona que reemplazó a la demandante en el cargo de Tesorera no constituye, per se, un indicio de desviación de poder o de desconocimiento del interés general. La estabilidad en un cargo de esta naturaleza no es un derecho adquirido por el servidor público, pues su provisión responde, precisamente, a criterios de confianza institucional y de adecuación a los fines de la administración, sin que se requiera la permanencia de su sucesor para validar la legalidad del acto de insubsistencia. 91.
De igual manera, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que, si bien la motivación en los actos administrativos de insubsistencia no es un requisito esencial cuando se trata de empleos de libre nombramiento y remoción, ello no implica que la administración deba justificar su decisión con una “razón suficiente” en los términos exigidos por el recurrente.
La jurisprudencia ha precisado que la ausencia de motivación es válida en estos casos, salvo que se evidencie que la decisión fue adoptada con fines contrarios a los principios de la Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 20 función pública, como el desvío de poder, el abuso de la potestad discrecional o la vulneración de derechos fundamentales, circunstancias que no se acreditan en el presente asunto. 92.
Por otra parte, la afirmación de que la administración sustentó la insubsistencia de manera vaga y sin pruebas fehacientes desconoce el margen de discrecionalidad con el que cuenta el nominador para evaluar la conveniencia de la permanencia de un funcionario en un cargo de confianza. El solo hecho de que la gerente que expidió el acto haya suscrito certificaciones en las que destacaba la idoneidad y el desempeño de la demandante no desvirtúa la legalidad de la decisión. La facultad de remover a un funcionario de libre nombramiento y remoción no está supeditada a una calificación negativa de su desempeño, sino a la apreciación que haga la administración sobre la necesidad de contar con un servidor que se ajuste a sus expectativas y a la confianza institucional requerida para el ejercicio del cargo. 93.
En consecuencia, el planteamiento del apelante carece de sustento normativo y jurisprudencial, pues pretende imponer requisitos adicionales a la facultad discrecional del nominador y desnaturalizar la naturaleza propia de los cargos de libre nombramiento y remoción, en contravía de lo establecido en el ordenamiento jurídico y la doctrina jurisprudencial aplicable. 94.
Otro de los argumentos del recurso de alzada, se refiere a que la demandante no fue notificada oportunamente de la resolución de insubsistencia, vulnerando su derecho de defensa, y que, al fundamentarse la decisión en presuntas deficiencias en su desempeño, se le debía haber permitido presentar descargos antes de su retiro. Asimismo, se argumentó que el Juzgado aceptó sin cuestionamiento los informes de la Gerente sin contrastarlos con el manual de funciones de la entidad, pasando por alto que varias de las deficiencias imputadas a la demandante eran en realidad responsabilidad de otros funcionarios o de la propia Gerente, lo que invalidaría su uso como justificación para la desvinculación. 95.
La Sala encuentra que, el argumento expuesto en el recurso de alzada carece de fundamento jurídico, toda vez que desconoce la naturaleza propia de los cargos de libre nombramiento y remoción, así como la jurisprudencia aplicable en materia de insubsistencia de estos funcionarios. En primer lugar, la resolución de insubsistencia de un empleado en un cargo de libre nombramiento y remoción es un acto de carácter discrecional, lo que implica que su expedición no está sujeta a la existencia de un proceso previo ni a la obligación de notificación anticipada o de permitir el ejercicio del derecho de defensa antes de su retiro.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que, salvo que se demuestre un uso arbitrario de la potestad discrecional que configure una desviación de poder, la administración puede adoptar libremente este tipo de decisiones sin Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 21 necesidad de agotar instancias previas de contradicción por parte del funcionario afectado. 96.
En cuanto a la supuesta falta de análisis del manual de funciones por parte del A quo y la responsabilidad atribuida a otros servidores o a la Gerente, se debe precisar que, en los cargos de libre nombramiento y remoción, la evaluación de la idoneidad del funcionario y su permanencia en el cargo no dependen exclusivamente del cumplimiento de funciones técnicas o misionales, sino también de la confianza y adecuación a los lineamientos institucionales y de dirección. Así, el nominador tiene la facultad de retirar al funcionario sin que ello deba ser justificado en términos de desempeño insuficiente o cumplimiento defectuoso de sus funciones, razón por la cual la verificación del manual de funciones no resulta determinante para la validez de la decisión. 97.
En consecuencia, no es procedente alegar la falta de oportunidad en la notificación ni exigir un proceso previo para garantizar el derecho de defensa en estos casos, como tampoco resulta relevante la revisión detallada de la distribución de funciones entre diferentes servidores, pues la administración conserva plena discrecionalidad en la provisión de este tipo de cargos.
La legalidad del acto de insubsistencia solo podría cuestionarse si se demostrara un actuar arbitrario, persecutorio o contrario a los principios de la función pública, lo cual no se desprende de los hechos expuestos por la parte recurrente. 98. Por último, en el recurso se argumenta que, la entidad demandada no demostró que la salida de la demandante mejorara el servicio, y que la constante rotación en el cargo de tesorería generó inestabilidad y afectó la gestión administrativa, desvirtuando el argumento de beneficio para el servicio público.
Asimismo, se citó jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que prohíbe el uso arbitrario de la facultad discrecional en la remoción de empleados, afirmando que el Juzgado, al aceptar sin mayor análisis la justificación de la Gerente, desconoció estos precedentes y avaló una posible actuación ilegal. 99. En relación con este cargo del recurso de alzada, la Sala considera que, la finalidad de la existencia de ciertos cargos de libre nombramiento y remoción dentro de la administración pública obedece a la necesidad de garantizar la confianza y eficiencia en la gestión institucional, sin que ello implique la obligación de demostrar que la salida de un funcionario mejoró de manera inmediata el servicio.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que, en estos casos, la remoción se presume válida y no requiere de una justificación detallada sobre el impacto en la prestación del servicio, salvo que se acredite una desviación de poder o abuso de la facultad discrecional. Por tanto, el hecho de que la entidad demandada no haya aportado pruebas sobre la mejora del servicio no desvirtúa la legalidad de la decisión, pues la evaluación sobre la conveniencia de Sentencia de segunda instancia N y R Rad.
No. 15001-3333-001-2017-00069-01 22 la permanencia de un funcionario en estos cargos es una prerrogativa de la administración dentro de los límites de la legalidad. 100. En relación con la supuesta inestabilidad generada por la rotación en el cargo, este argumento resulta insuficiente para cuestionar la legalidad de la remoción, pues la continuidad en un cargo de libre nombramiento y remoción no está protegida bajo las mismas reglas que rigen para los empleados de carrera administrativa.
La rotación en la función pública, en especial en cargos de dirección y confianza, responde a las dinámicas organizacionales y a las necesidades de gestión, y no constituye en sí misma una prueba de arbitrariedad. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que la discrecionalidad permite a la administración modificar su equipo de trabajo sin que ello implique la obligación de garantizar estabilidad prolongada en dichos cargos. 101.
Finalmente, si bien la discrecionalidad en la remoción de funcionarios públicos no debe degenerar en arbitrariedad, ello no significa que cada decisión deba ser objeto de un examen judicial minucioso salvo que existan pruebas contundentes de desviación de poder. La Corte Constitucional ha reiterado que la remoción en estos cargos es una prerrogativa legítima de la administración y no exige una motivación extensa más allá de la conveniencia del servicio.
Por tanto, el hecho de que el Juzgado haya aceptado la motivación expuesta por la Gerente sin una verificación adicional no implica una actuación ilegal, sino el reconocimiento de una facultad legítima ejercida dentro del marco normativo vigente. 102. Por último, conforme a las consideraciones expuestas y de acuerdo al análisis realizado a los argumentos del recurso de alzada la Sala concluye: i) los cargos de libre nombramiento y remoción no otorgan estabilidad laboral a los funcionarios que los ocupan, permitiendo a la administración desvincularlos sin necesidad de una motivación detallada, salvo que se evidencie una desviación de poder o arbitrariedad manifiesta en la decisión adoptada; ii) la administración no está obligada a demostrar que la salida de un funcionario mejoró el servicio público, ya que la remoción obedece a criterios de confianza y gestión institucional, y no a un juicio sobre el impacto inmediato de la decisión en el desempeño administrativo de la entidad, iii) el hecho de que el cargo de tesorería haya tenido varios ocupantes en un corto período no implica per se, que la remoción de la demandante haya sido irregular.
La administración tiene la potestad de reorganizar su equipo de trabajo según sus necesidades, sin que ello constituya una vulneración de derechos, iv) no se demostró que la modificación del manual de funciones se haya realizado con el propósito exclusivo de afectar la permanencia de la demandante en el cargo, ni que dicha modificación haya sido ilegal o arbitraria dentro del marco normativo aplicable, v) la declaratoria de insubsistencia en los cargos de libre nombramiento y remoción no está supeditada a la apertura de un proceso Sentencia de segunda instancia N y R Rad.
No. 15001-3333-001-2017-00069-01 23 disciplinario previo, ni a la formulación de descargos por parte del funcionario retirado, salvo que la decisión se fundamente en hechos que constituyan sanciones disciplinarias, vi) aunque la demandante alegó no haber sido notificada formalmente del acto de insubsistencia, la legislación vigente no exige dicha notificación personal en los casos de libre nombramiento y remoción. Además, la demandante tuvo conocimiento material de su retiro y ejerció mecanismos judiciales para impugnar la decisión, vii) la demandante no demostró que su sucesora careciera de los requisitos para ocupar el cargo ni que su nombramiento obedeciera a una maniobra para justificar su salida.
La negativa de la entidad a suministrar información sobre la nueva tesorera, debió ser recurrida a través de mecanismos como el recurso de insistencia y dicha negativa no se traduce automáticamente en una irregularidad en el proceso de designación; y, viii) si bien la entidad demandada efectuó pagos parciales de las prestaciones sociales de la demandante, los retrasos obedecieron a dificultades económicas de la institución y no se probó una mora injustificada que generara derecho a indemnización moratoria.
En consecuencia, no procede una condena adicional por perjuicios. 103. Conforme a lo señalado, la Sala considera que no le asiste razón a la recurrente para revocar la sentencia de primera instancia, dado que el acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente a la señora RUTH CECILIA VARGAS BUITRAGO fue legal, pues dicha decisión se sustenta en la facultad discrecional del nominador, sin que resulten de trascendencia las motivaciones expuestas en dicha resolución para desestimar la decisión adoptada. 104.
De acuerdo a lo expuesto, la Sala estima que la decisión adoptada por el juez de primera instancia es acertada y en consecuencia se confirmará la sentencia apelada. E. DE LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 105. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se condena en costas en esta instancia, al no evidenciarse su causación y en la medida que no prosperó el recurso de apelación propuesto por la parte demandante.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
RESUELVE
Sentencia de segunda instancia N y R Rad. No. 15001-3333-001-2017-00069-01 24 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de mayo de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de Sala de Decisión Cuarta, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado Firmado electrónicamente ANGELICA ALEXANDRA SANDOVAL AVILA Magistrado Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (E) EAM