REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN N.º 2 Tunja, 10 de abril de 2025 Actuación: Objeciones Objetante: Jesús Alejandro Puentes Martínez, alcalde municipal de Panqueba Asunto: Proyecto de acuerdo N.º 01 de 2024 “Por el cual se organiza y se establece la planta de personal de la personería municipal de Panqueba- Boyacá” Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 Magistrado ponente: Luis Ernesto Arciniegas Triana Agotado el trámite procesal de la acción, la Sala se ocupa de dictar sentencia de única instancia. I.
ANTECEDENTES El alcalde de Panqueba solicita que se declaren fundadas las objeciones en derecho que fueron presentadas al Proyecto de Acuerdo N.º 01 de 13 de febrero de 2024, “Por el cual se organiza y se establece la planta de personal de la personería municipal de Panqueba-Boyacá”, expedido por el Concejo Municipal de Panqueba Boyacá, por considerar que se vulnera el ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes: II- HECHOS Señala que el Concejo Municipal de Panqueba el 13 de febrero del 2024 expidió el Acuerdo 001 de 13 de febrero de 2024 “Por el cual se organiza y se establece la planta de personal de la personería municipal de Panqueba-Boyacá”.
Manifiesta que el mencionado proyecto de acuerdo no puede ser sancionado por contrariar el ordenamiento jurídico colombiano, con fundamento en cuatro cargos que se expondrán más adelante. Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 2 III. PROYECTO OBJETADO Acuerdo N.º 01 de 13 de febrero de 2024 “Por el cual se organiza y se establece la planta de personal de la personería municipal de Panqueba- Boyacá”, del que se destacan las siguientes consideraciones y parte resolutiva: Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 3 IV.OBJECIONES DE DERECHO 1.
Primer cargo. Indica que el Concejo Municipal de Panqueba se excedió en el uso de sus atribuciones al establecer a nivel municipal un cargo que por disposición constitucional y legal ya existe, “atribuyéndose facultades legislativas que son privativas únicamente para el Congreso de la República”. Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 4 Insiste en que el citado cuerpo colegiado no puede crear el cargo de personero municipal, que ya existe, en cumplimiento de lo ordenado por la Constitución Política y las leyes 136 y 1551 de 2012, “…realizando una interpretación equivocada de lo establecido por el numeral 8 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994…”. 2.
Segundo cargo. Expone que el proyecto de acuerdo incurre en falsa motivación, al citar en la parte considerativa el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, que fue modificado por el artículo 8 de la Ley 177 de 1994, posteriormente derogado por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. Así pues, estima que un acuerdo municipal no puede fundamentarse en disposiciones normativas que ya no hacen parte del ordenamiento jurídico colombiano, lo que lesiona la Constitución Política. 3.
Tercer cargo. Advierte que en la parte considerativa del proyecto de acuerdo objetado se indica que se realizaron los respectivos estudios de que trata el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, pero “lo cierto es que, al momento de la presentación del proyecto… ante el despacho para sanción, brilló por su ausencia el estudio de la necesidad del servicio, las razones de la modernización y el estudio técnico que así lo demuestre bajo las directrices que establece el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP-”. 4.
Cuarto cargo. Por último, indica que en la parte considerativa del proyecto de acuerdo objetado se menciona que, para efectos de la creación del citado cargo, se cuenta con disponibilidad presupuestal, “sin embargo, este despacho no encontró probado en el expediente la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal previo o concomitante que garantice la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos, en virtud de lo previsto por el artículo 71 del Decreto 111 de 1996”.
V.RESPUESTA A LA SOLICITUD DE OBJECIONES Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 5 … Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 6 … Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 7 V. ACTUACIÓN PROCESAL Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 8 1.
Trámite de las objeciones El escrito de objeciones se presentó por correo electrónico, siendo admitido mediante auto del 29 de julio de 2024, siendo sometido a las ritualidades propias del proceso previsto en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996. 2. Pruebas Mediante providencia del 14 de noviembre de 2024, se tuvieron con todo su valor probatorio los documentos aportados por el municipio de Panqueba en la demanda. 3.
Concepto del ministerio publico La Procuraduría Judicial 46 Asuntos Administrativos rinde concepto SAMAI 19, solicitando que se declaren fundadas las objeciones presentadas al Acuerdo N.º 01 de 2024 “Por el cual se organiza y se establece la planta de personal de la personería municipal de Panqueba- Boyacá” y ordenar a la corporación el archivo del citado acto.
Lo anterior al considerar que la creación del cargo de personero municipal deviene de la Constitución Policita y de la ley, por lo que “no puede el Concejo Municipal de Panqueba atribuirse funciones constituyentes y funciones legislativas “creando” dentro de la planta de personal de la Personería Municipal, el cargo de personero tal como lo hizo en el art. 1 del Acuerdo Municipal objetado”.
También resalta que la parte considerativa del Acuerdo objetado se fundamentó en una norma derogada, es decir, en el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, que fue derogado por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. Además, manifiesta que de conformidad con el documento visto en el índice 3 de SAMAI, que se evidencia la existencia de un estudio técnico que, si bien Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 9 aparece elaborado por el Personero Municipal de Panqueba, “cumple con el contenido mínimo establecido en el art. 2.2.12.3 del Dec. 1083 de 2015, por lo que en este aspecto esta agencia no encuentra validada la objeción propuesta por el Alcalde Municipal de Panqueba”.
Finalmente, expone que la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal que soporte el Acuerdo objetado, debe ser un asunto que ameritaría ser sometido a debate probatorio, “no obstante para esta agencia son de tal magnitud la vulneración a la C.P. y a la Ley en los dos primeros cargos, que, aunque existiese CDP, ello no tendría la fuerza de validar la legalidad del Acuerdo objetado”.
VI. CONSIDERACIONES 1. Control de legalidad Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia y al no configurarse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el asunto. 2. Asunto previo: oportunidad de la solicitud de revisión de las objeciones La materia relacionada con las objeciones a los proyectos de acuerdos municipales está reglamentada por el Decreto Ley 1333 de 1986 en sus artículos 112 y siguientes, disposiciones jurídicas que consagraban lo siguiente: “Artículo 112.
Los alcaldes pueden objetar los proyectos de acuerdo aprobados por los concejos, por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la Ley o las ordenanzas, dentro de los términos que señala el artículo siguiente. Artículo 113º.- El Alcalde dispone del término de cinco días para devolver con objeciones un proyecto que no conste de más de veinte artículos, y de ocho días cuando el proyecto pase de ese número de artículos.
Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 10 Si el alcalde una vez transcurrido los términos indicados, no hubiere devuelto el proyecto objetado, deberá sancionarlo y promulgarlo. Si el Concejo se pusiere en receso dentro de esos términos, el alcalde está en la obligación de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de los seis días siguientes a aquél en que el Concejo haya cerrado sus sesiones.
Artículo 114º.- El Alcalde sancionará sin poder presentar nuevas objeciones el proyecto que reconsiderado por el Concejo fuere aprobado. Sin embargo, si el Concejo rechaza las objeciones por violación a la Constitución, la ley o la ordenanza, el proyecto será enviado por el alcalde al Tribunal Administrativo, dentro de los diez (10) días siguientes, acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), para que éste decida conforme al trámite señalado en el artículo 121 de este Código” (Resaltado fuera de texto).
El Concejo de Panqueba el 7 de marzo de 2024 notificó al alcalde municipal la respuesta relacionada con las objeciones presentadas por el alcalde, declarándolas infundadas. Por su parte, el alcalde las envió a este Tribunal el 21 de marzo de 2024. De suerte que, dilucidado lo anterior, proseguirá la Sala con el estudio jurídico correspondiente. 3.
Problema jurídico El debate se contrae a determinar si las objeciones que formuló el alcalde municipal de Panqueba contra el proyecto de Acuerdo N.º 01 de 2024 “Por el cual se organiza y se establece la planta de personal de la personería municipal de Panqueba- Boyacá”, expedido por el Concejo Municipal de dicho ente territorial, se encuentran fundadas o no. En esta oportunidad corresponde abordar los siguientes problemas jurídicos planteados en contra de algunos de los artículos del mencionado Acuerdo: • ¿El Concejo Municipal de Panqueba se excedió en el uso de sus atribuciones atribuyéndose facultades legislativas que son privativas del Congreso de la República, al establecer a nivel municipal el cargo de personero municipal? Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 11 • ¿El Acuerdo N.º 01 de 2024 está incurso en la causal de nulidad por falsa motivación, al citar en la parte considerativa el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, que fue modificado por el artículo 8 de la Ley 177 de 1994, que fue posteriormente derogado por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000? • ¿El Acuerdo N.º 01 de 2024 objetado tenía como soporte los respectivos estudios de que trata el artículo 46 de la Ley 909 de 2004? • ¿El Acuerdo N.º 01 de 2024 objetado mediante el cual se creó el cargo de personero tenía el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal previo o concomitante para garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender esos gastos, en virtud de lo previsto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996? De acuerdo con el problema jurídico planteado se abordará previamente los siguientes temas i) la naturaleza del cargo de personero municipal; y ii) se resolverá el caso concreto. 4.
La naturaleza del cargo de personero municipal El Decreto Ley 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” establece en el artículo 1351, “que en cada Municipio habrá un funcionario que tendrá el carácter de defensor del pueblo o veedor ciudadano, agente del Ministerio Público y defensor de los derechos humanos, llamado Personero Municipal…”.
La Constitución, alude a los personeros municipales en el artículo 118, en el que se establece que el “Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los 1 Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 3a. de 1990 Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 12 personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.
Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas” (Resaltado fuera de texto). Por su parte, el artículo 169 de la Ley136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” consagra la naturaleza del cargo de personero estableciendo que le “corresponde al personero municipal o distrital en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas” (Resaltado fuera de texto).
Además, en el artículo 313-8 Superior se establece que a los concejos municipales les compete "elegir personero para el período que fije la ley". Además, el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 4 de la Ley 2422 de 2024, indica que los concejos municipales o distritales según el caso, “elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos, de conformidad con la ley vigente.
Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año”. Así pues, se advierte que la elección de los personeros a cargo de los concejos municipales se sujeta a una atribución constitucional, al paso que la previsión del concurso tiene una naturaleza legal.2 Y en los términos del numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, a los Concejos Municipales les corresponde determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, y según 2 C-105/2013 Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 13 el artículo 32-8 de la Ley 136 de 1994, organizar las personerías y dictar las normas necesarias para su funcionamiento, en otras palabras, de crear, modificar o suprimir empleos en su planta de personal3.
Y, de conformidad con el artículo 1814 de la Ley 136 de 1994, los personeros están facultados para fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, con arreglo a los acuerdos correspondientes, y para presentar proyectos de acuerdo para la creación, supresión y fusión de empleos de su dependencia. Ciertamente, el artículo 181 de la Ley 136 de 1994, confirió una facultad a los personeros para presentar iniciativas para la creación, supresión y fusión de los empleos bajo sus dependencias, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor: “ARTÍCULO 71.
INICIATIVA. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente.
PARÁGRAFO 1 o. Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2o.,3o., y 6o., del artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde.
PARÁGRAFO 2 o. Serán de iniciativa del alcalde, de los concejales o por iniciativa popular, los proyectos de acuerdo que establecen la división del territorio municipal en comunas y corregimientos y la creación de Juntas Administradoras Locales” (Resaltados fuera de texto). En concordancia con lo anterior, el legislador confirió la competencia a los Concejos Municipales para organizar las Personerías Municipales y dictar las normas necesarias para su funcionamiento (art. 32 – 8 de la Ley 136 de 1994). 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sebsección A, sentencia del 15 de julio de 2022, MP.: Martha Nubia Velásquez Rico, expediente: 41001-23-33-000-2018-00352-01 (68.413) (REP) 4 “FACULTADES DE LOS PERSONEROS.
Sin perjuicio de las funciones que les asigne la Constitución y la ley, los personeros tendrán la facultad nominadora del personal de su oficina, la función disciplinaría, la facultad de ordenador del gasto asignados a la personería y la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, señalarles funciones especiales y fijarles emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”.
Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 14 Al respecto, el Consejo de Estado consideró que “la facultad de iniciativa atribuida a los Personeros, resulta acertada y apreciable para que el Concejo al momento de desarrollar y ejercitar la competencia de modificación de la planta de la Personería, concilie su actuación bajo el principio armónico que debe existir entre las distintas autoridades.
Sin embargo, esa iniciativa no puede habilitar a los personeros para que intervengan necesariamente en las decisiones del Concejo con el fin de que se apruebe su proyecto, sin modificación alguna. Esa intromisión, no prevista en la ley, excede los límites de la propia facultad e invade la competencia que tienen los Concejos para crear, suprimir o fusionar los empleos de su competencia, si se tiene en cuenta, entre otras cosas, que la determinación de las plantas de personal de las personerías se determina finalmente, en virtud de unos presupuestos de rentas y gastos municipales”5 (Resaltado fuera de texto).
Así pues, se infiere que en Colombia la creación del cargo de personero municipal deviene de la ley, concretamente del Decreto Ley 1333 de 1986, que establece que en cada Municipio habrá un funcionario llamado personero Municipal, y, por ende, no depende de la discrecionalidad de los concejos municipales. Luego, su existencia es una obligación legal para todos los municipios del país. Y finalmente se debe destacar que la ley establece que los concejos municipales son los competentes sólo de elegir a los personeros municipales previo concurso público de méritos; de establecer la escala de remuneración a propuesta del Personero, conforme a lo dispuesto en el artículo 32, numeral 8, de la Ley 136 de 1994, y de crear los empleos de la Personería Municipal sólo por iniciativa del respectivo personero municipal, de conformidad con el artículo 181 de la Ley 136 de 1994, más no de crear el cargo como tal de personero municipal, que se repite tiene creación legal. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2011, C.P. Gustavo Gómez Aranguren, exp. 557-10.
Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 15 5. Solución del caso concreto Descendiendo al fondo del asunto, a la Sala le corresponde determinar si las objeciones que formuló el alcalde municipal de Panqueba contra el proyecto de Acuerdo N.º 01 de 2024 “Por el cual se organiza y se establece la planta de personal de la personería municipal de Panqueba- Boyacá”, expedido por el Concejo Municipal de dicho ente territorial, se encuentran fundadas o no. Respecto a la primera objeción que se dirigió en contra del artículo 1° del proyecto de Acuerdo 001 de 2024 por considerar que el Concejo Municipal de Panqueba se excedió en el uso de sus atribuciones atribuyéndose facultades legislativas que son privativas del Congreso de la República, al establecer a nivel municipal el cargo de personero municipal, el artículo cuestionado dispone lo siguiente: De la lectura del artículo 1º del acuerdo objetado se advierte que más allá de crear el cargo de personero municipal, la intención del Concejo Municipal de Panqueba fue la de establecer la planta de personal de la Personería Municipal de Panqueba, lo cual es procedente sólo por iniciativa del respectivo personero municipal, de conformidad con el artículo 181 de la Ley 136 de 1994.
Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 16 Al respecto, en el expediente reposan los estudios Técnicos de la Planta de Personal de la Personería del municipio de Panqueba, elaborado por el Personero el 1° de mayo de 2023, concluyéndose con fundamento en las consideraciones expuestas, que el Acuerdo 001 de 2024 objetado se profirió por iniciativa de aquél, que al ser el jefe de la entidad es el competente para decidir sobre la necesidad de reestructurar y reformar la planta de personal, y crear o suprimir empleos, para lo cual elaboró dichos estudios antes de la presentación del proyecto de acuerdo, indicando las necesidades del servicio, lo que le permite inferir a la Sala que el acuerdo objetado fue producto de la iniciativa del personero municipal y que la intención del concejo municipal más que crear el cargo de personero municipal, fue la de establecer la planta de personal de la personería municipal de Panqueba.
Así pues, y con fundamento en las consideraciones atrás expuestas se considera que el Concejo Municipal de Panqueba no se excedió en el uso de sus atribuciones atribuyéndose facultades legislativas que son privativas del Congreso de la República, al crear en el artículo 1° del acuerdo objetado, el cargo de personero municipal, pues como se mencionó, la Sala infiere que la intención del Concejo Municipal de Panqueba fue la de establecer su planta de personal de la personería municipal por iniciativa del personero municipal.
Por lo expuesto, la Sala declarará infundada la objeción número uno. En relación con la segunda objeción que también se dirigió en contra del proyecto de Acuerdo N.º 01 de 2024, relativa a que presuntamente está incurso en la causal de nulidad por falsa motivación, al citarse en la parte considerativa de este el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, como se aprecia en la siguiente imagen: Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 17 Así pues, se indica que la Personería Municipal de Panqueba no ha establecido ni adoptado la Planta de Personal mínima que requiere para su funcionamiento, “en los términos establecidos en el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 8 de la Ley 177 del 1994, que contempla: “Las personerías contaran con una planta mínima de personal, conformada, al menos, por el Personero y un Secretario”.
En efecto, antes de ser derogado, el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 8 de la Ley 177 de 1994, consagraba lo siguiente: “ARTÍCULO 168. PERSONERÍAS. Las personerías municipales y distritales son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el municipio y cuentan con autonomía presupuestal y administrativa.
Como tales, ejercerán las funciones del Ministerio Público que les confiere la Constitución Política y la ley, así como las que les delegue la Procuraduría General de la Nación. Las personerías contarán con una planta mínima de personal conformada por el personero y un secretario” (Resaltado fuera de texto). No obstante, con posterioridad dicha norma perdió vigencia por la derogación expresa realizada en el artículo 96 de la Ley 617 del 2000.
Dicho esto, la pregunta a resolver es si el proyecto de acuerdo al citar en la parte considerativa el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, incurrió la causal de nulidad de falsa motivación. Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 18 Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia de 29 de julio de 2022 consideró que “la causal de nulidad de falsa motivación por error de derecho se configura cuando la administración desconoce los supuestos jurídicos que deben fundamentar la decisión administrativa por alguno de los siguientes motivos: i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad, ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión y iii) por errónea interpretación”6.
Luego, y en vista de que dicha acusación viene edificada sobre la consideración de que el acto demandado está soportado en un artículo que fue derogado por la Ley 617 de 2000, podría pensarse en que se incurrió en falsa motivación pues no podía invocarse como soporte una norma derogada. Por ende, se podría pensar tal y como lo expresa el alcalde Panqueba, que el proyecto de Acuerdo N.º 01 de 2024 está fundado en una norma inexistente.
No obstante, para la Sala la citación del artículo 168 de la Ley 136 de 1994 en el proyecto de Acuerdo N.º 01 de 2024 no tiene el peso suficiente para declarar la fundada esta objeción, ya que se debe recordar que aunque las personerías son entidades que gozan de autonomía e independencia para ejercer la función de Ministerio Público, por disposición del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, son los concejos municipales los encargados de su organización o, en otras palabras, de crear, modificar o suprimir empleos en su planta de personal, a iniciativa del Personero Municipal, motivo por el cual se declarará infundada la objeción dirigida en contra del artículo 1° del proyecto de Acuerdo N.º 01 de 2024.
En relación con el tercer cargo, relativo con que el proyecto de acuerdo objetado no cuenta con los respectivos estudios de que trata el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, no obstante, al realizar la revisión del expediente digital se advierte que se anexó lo siguiente: 6 MP.: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Radicación número: 11001-03-27-000-2020-00017-00(25346) Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 19 -Estudios Técnicos Planta de Personal Personería Estructura y Funciones, elaborado por el Personero de Panqueba, el 1° de mayo de 2023, que contiene una reseña histórica; los análisis externo e interno, y financiero, indicándose en este último el presupuesto de la personería municipal de Panqueba – Boyacá para cubrir los gastos de nómina, prestaciones sociales y seguridad social del cargo de secretario código 440 grado 1, con la advertencia de que esa ejecución presupuestal no requiere aprobación de Hacienda Municipal, “pues la Personería Municipal tiene autonomía administrativa y presupuestal para ordenar sus pagos y realizar traslados internos sin modificar sus partidas globales para cubrir sus gastos de funcionamiento”; un acápite de oportunidad y conveniencia – evaluación de las funciones, perfil y cargas de trabajo, planta de personal; marco constitucional y legal; estudios técnicos de los que se destaca lo siguiente: … También se indica el manual especifico de funciones del citado cargo de secretario” Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 20 Al respecto, se debe decir que a las personerías municipales sí se les aplican las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública contenidas en la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios.
En consecuencia, las modificaciones a sus plantas de personal y las supresiones de sus cargos deben estar obligatoriamente precedidas del estudio técnico que justifique y motive dichas determinaciones, como lo exige las referidas normas7. Así pues, el legislador expidió la Ley 909 de 2004, por medio de la cual se reguló el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictaron otras disposiciones.
En el citado cuerpo normativo, se dispuso lo siguiente, tratándose de las reformas a las plantas de personal: «ARTÍCULO
46. REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. <Artículo modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012> Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública- ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1227 de 2005, el cual fue compilado en el Decreto 1083 de 2015 ―Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública―, prescribiéndose lo siguiente: 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 19 de enero de 2017, MP.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, EXP.: 25000- 23-24-000-2007-00203-02(3756-15) Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 21 “ARTÍCULO 2.2.12.1.
Reformas de las plantas de empleos. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren.
Las solicitudes para la modificación de las plantas de empleos, además de lo anterior, deberán contener: i) costos comparativos de la planta vigente y la propuesta, ii) efectos sobre la adquisición de bienes y servicios de la entidad, iii) concepto del Departamento Nacional de Planeación si se afecta el presupuesto de inversión y, iv) los demás que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional considere pertinentes.
PARÁGRAFO 1. Toda modificación a las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.
PARÁGRAFO 2. La administración antes de la expedición del acto administrativo que adopta o modifica las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional y su justificación, deberá adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, en el cual se dará a conocer el alcance de las modificaciones o actualizaciones, escuchando sus observaciones e inquietudes, de lo cual se dejará constancia. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo ARTÍCULO 2.2.12.2 Motivación de la modificación de una planta de empleos.
Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1. Fusión, supresión o escisión de entidades. 2.
Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7.
Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 22 Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.
ARTÍCULO 2. 2.12.3. Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2.
Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”. En consecuencia, las modificaciones a las plantas de personal de las Personerías Municipales, como sería el caso de la creación y supresión de sus cargos, deben estar obligatoriamente precedidas del estudio técnico que justifique y motive dichas determinaciones, como lo exige las referidas normas.
Por ende, se evidencia, contrario a lo argumentado por el alcalde de Panqueba, que sí existe un estudio técnico elaborado por el Personero Municipal de Panqueba en el 2023, que cumple con el contenido mínimo establecido en el art. 2.2.12.3 del Dec. 1083 de 2015, motivo por el cual se declarará infundada la objeción dirigida en contra del artículo 1° del proyecto de Acuerdo N.º 01 de 2024.
Por último, y respecto al cuarto cargo relativo a que el proyecto de acuerdo objetado no está respaldado en el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal previo o concomitante que garantice la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos, en virtud de lo previsto por el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 que consagra lo siguiente: Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 23 “ARTÍCULO 71.
Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.
En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49). Al respecto, se advierte que mediante el oficio de 4 de marzo de 2025 emitido por el Concejo Municipal de Panqueba, se informó “…que revisado los archivos que reposan en la Corporación, respecto del Proyecto de Acuerdo N. 001 del 13 de febrero de 2024, no reposa certificado de disponibilidad presupuestal…”.
No obstante, de la lectura de la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones” no se advierte que se exija como requisito para la creación de cargos la disponibilidad presupuestal, a diferencia del caso previsto en el parágrafo 3° del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, cuando se supriman empleos ocupados por empleados públicos con derechos de carrera, y con el fin de prever el pago de indemnizaciones a que hubiere lugar, en cuyo caso se exige que la entidad cuente con la disponibilidad presupuestal correspondiente, que asegure la efectiva cancelación del mencionado beneficio laboral.
Actuación: Objeción de acuerdo Expediente: 15001-23-33-000-2024-00173-00 24 En esos casos el Consejo de Estado8 ha considerado que “dicha exigencia es puramente adjetiva, y su carencia no afecta la validez del acto, como ha tenido ocasión de pregonarlo reiteradamente en múltiples fallos, dentro de los cuales basta citar la providencia del 3 de abril de 2008, con ponencia de la Consejera Bertha Ramírez, expediente 08001233100020010191601”.
Y además se agregó que “el certificado de disponibilidad presupuestal no es un requisito de formación, ni de perfeccionamiento, ni de valides del acto administrativo, por lo que la ausencia de dicho requisito no produce la perdida de la presunción de legalidad del acto administrativo”(Resaltado fuera de texto). Por lo expuesto, se concluye que la disponibilidad presupuestal además de no ser un requisito para la modificación de la planta de personal de la Personería Municipal respecto a la creación de cargos, su inexistencia no puede acarrear la nulidad del acto, motivo por el cual se declarará infundada la objeción dirigida en contra del artículo 1° del proyecto de Acuerdo N.º 01 de 2024.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA PRIMERO. DECLARAR INFUNDADAS LAS OBJECIONES propuestas por el Alcalde Municipal de Panqueba respecto al artículo 1° del proyecto de Acuerdo N.º 01 de 13 de febrero de 2024 “Por el cual se organiza y se establece la planta de personal de la personería municipal de Panqueba- Boyacá”, por las razones expuestas.
SEGUNDO. Comuníquese esta determinación al alcalde y al presidente del Concejo de Panqueba. En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2017, MP.
Sandra Lisset Ibarra Vélez, EXP.: 25000-23- 24-000-2007-00203-02(3756-15), Tema: Para la modificación de las estructuras administrativas y plantas de personal de las personerías municipales, así como para suprimir sus cargos, se requiere la elaboración previa de un estudio técnico que motive y justifique tales decisiones.