TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO 1 Tunja, once (11) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 15238-33-33-001-2019-00164-01 Medio de Control: Reparación directa Demandante: Ana Cecilia Rodríguez Galindo Demandada: Municipio de Paipa Asunto: Sentencia de segunda instancia Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 28 de agosto de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1 Las pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de reparación directa, la señora Ana Cecilia Rodríguez Galindo interpuso demanda con el objeto de que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Paipa, por los daños causados con ocasión de la ocupación de hecho temporal e irregular del inmueble ubicado en la carrera 21 No. 22-56 / 58 identificado con matrícula inmobiliaria No. 155160100000000520008000000000 de Paipa, durante el tiempo comprendido entre el 1º de enero de 2016 y el 4 de julio de 2017 y entre el 1º de noviembre de 2018 y el 7 de julio de 2019. 2.
Solicitó que se condenara al demandado al reconocimiento y pago de perjuicios patrimoniales en la modalidad de lucro cesante: (i) para el 2016 la suma de $31.200.000, (ii) por el tiempo comprendido entre el 1º de enero y el 4 de julio de 2017 la suma de $17.080.000 y (iii) para el periodo comprendido entre el 1º de noviembre e 2018 y el 7 de julio de 2019 la suma de $28.314.400, (iv) al pago de intereses moratorios conforme con el artículo 884 del Código de Comercio, (v) a que el pago de la condena fuera actualizado conforme con el artículo 187 del CPACA., (vi) al pago de intereses legales liquidados con la variación del IPC desde la fecha en que ocurrieron los hechos hasta cuando se diera cumplimiento a la sentencia, (vi) por último, que se diera cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 196 del CPACA., junto con el reconocimiento y pago de los intereses en caso que se dieran los presupuestos. 1.2 Los hechos 1 Índice 3 SAMAI interfaz TAB 15238-33-33-001-2019-00164-01 2 3.
La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 3.1. La señora Ana Cecilia Rodríguez Galindo era propietaria del inmueble ubicado en la carrera 21 No. 22-56 / 58 de Paipa, conforme con la escritura pública No. 583 de 6 de julio de 2001, otorgada en la Notaría Única de Paipa. 3.2. El inmueble se identificaba con la matrícula inmobiliaria número 074 – 57392 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama. 3.3.
A partir del 08 de septiembre de 2008, la demandante arrendó al municipio de Paipa el inmueble ubicado en la carrera 21 No. 22-56 / 58, mediante la suscripción de contratos que, en principio, se adicionaban o se volvían a otorgar. 3.4. Desde que se celebró el primer contrato de arrendamiento, el municipio de Paipa venía ocupando el inmueble y durante los periodos que no se celebró contrato de arrendamiento, el municipio no restituyó el inmueble. 3.5.
Para el año 2016 no se celebró contrato de arrendamiento, lo que constituyó una ocupación ilegal del inmueble y un daño que debía repararse que, para el caso, ascendía a la suma de $31.200.0002. 3.6. Durante el ciclo comprendido entre el 1º de enero de 2017 y el 4 de julio de 2017, no se celebró ningún contrato de arrendamiento, lo que causó una ocupación ilegal del inmueble y un daño que debía repararse, en cuantía de $17.080.0003. 3.7.
Para el periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 2018 y el 7 de julio de 2019, no se celebró contrato de arrendamiento, por lo que hubo una ocupación ilegal del inmueble y un daño que debía repararse, por valor de $28.314.4004. 3.8. Frente a las referidas sumas de dinero se debían reconocer intereses moratorios conforme con el artículo 884 del Código de Comercio debido a que el municipio no pagó la indemnización. 3.9.
Para el tiempo comprendido entre el 5 de julio de 2017 hasta octubre de 2018 el municipio de Paipa suscribió contratos de arrendamiento sobre el inmueble. 3.10. El 8 de julio de 2019 se suscribió nuevo contrato de arrendamiento con fecha de vencimiento el 7 de diciembre de 2019. 3.11. Las copias de los contratos de arrendamiento demostraban los tiempos 2 Cada mes por un valor de $2.600.000. 3 Cada mes por un valor de $2.800.000. 4 Cada mes de 2018 por un valor de $2.937.200 y cada mes de 2019 por un valor de $3.600.00 15238-33-33-001-2019-00164-01 3 que estuvo arrendado el inmueble y el valor mensual. 3.12.
El municipio destinó el uso del inmueble objeto de ocupación temporal e ilícita para el funcionamiento de algunas dependencias adscritas a la alcaldía. 3.13. La demandante acudió a la entidad demandada con escrito radicado el 18 de enero de 2016 a través del cual solicitó: (i) se informara si la entidad territorial iba continuar con el contrato de arrendamiento, (ii) se realizara una visita al inmueble con el fin de verificar el estado del mismo y (iii) en caso de que no quisiera continuar con el contrato, que hiciera entrega del inmueble, sin embargo, nunca recibió respuesta. 3.14.
La interesada acudió a la Procuraduría General de la Nación con el fin de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. 1.3 Fundamentos jurídicos. 4. La parte demandante expuso que la parte demandada vulneró las siguientes normas: - Constitución Política de Colombia: artículos 2, 6, 58 y 90. - Ley 1437 de 2011: artículo 140 5.
En desarrollo de lo anterior, refirió que, ningún funcionario debía causar daño a una persona, ni a sus bienes, ni este último tenía la obligación de soportarlo. 6. Refirió que el Estado debía garantizar la protección del derecho a la propiedad privada. 7. Adujo que, en el presente caso, los hechos, que consideró ilegales por la ocupación del inmueble de su propiedad se presentaron así: desde el 1º de enero de 2016 y hasta el 04 de julio de 2017 y desde el 1º de noviembre de 2018 y hasta el 07 de julio de 2019. 8.
Evidenció que en el presente asunto hubo una falla en el servicio debido a que los funcionarios públicos que estuvieron al frente de la contratación del municipio de Paipa, tenían la obligación de devolver materialmente el inmueble cuando no existiera contrato, o debieron suscribir contratos de arrendamiento, sin embargo, hubo una omisión y una extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 de la Constitución Política de Colombia) 9.
Adujo que con las pruebas documentales y testimoniales se demostraba que estuvo solicitando que se devolviera el inmueble o que se celebrara un contrato de arrendamiento y pese a que fue persistente, nunca 15238-33-33-001-2019-00164-01 4 recibió respuesta. 10. Afirmó que, la falla en el servicio comprometía la responsabilidad de la administración por los perjuicios materiales causados y en este caso no existía exoneración de responsabilidad debido a que el daño no se produjo por culpa de la parte demandante ni por la ocurrencia de la fuerza mayor o el caso fortuito. 11.
En consecuencia, el Estado era responsable de reparar los perjuicios causados por el “no cumplimiento, o el cumplimiento defectuoso, o tardío cumplimiento de los deberes fundamentales consagrados en la Constitución y la ley, cuando pudiendo y debiendo hacerlo no lo hicieron” 12. En el presente caso, se le privó de disfrutar y gozar de su propiedad, mientras que, el municipio obtuvo provecho del inmueble. 13.
Refirió que en el trámite de conciliación extrajudicial se presentaron tres situaciones, (i) en la primera audiencia los convocados no se hicieron presentes, (ii) en la segunda citación se hicieron presentes, pero no presentaron fórmula de arreglo pese a que el representante del municipio adujo que el inmueble había sido ocupado por la entidad territorial.
Por esa aseveración la funcionaria de la procuraduría instó al municipio para que presentara una fórmula de arreglo, y (iii) en la tercera sesión, el municipio presentó una propuesta de conciliación que no fue acogida por la ahora demandante en razón a que se calculó un promedio de $1.000.000 como canon mensual, no obstante que la demandante estaba solicitando el reconocimiento de la suma de $76.594.000 y la entidad ofreció $41.600.000. 14.
Finalmente, anotó que estaba en un estado de indefensión ante las conductas desplegadas por los funcionarios lo que generó graves perjuicios económicos que debían ser resarcidos. 2. La contestación de la demanda. 2.1 Municipio de Paipa5 15. La demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones. 15.1. Frente a los hechos, señaló que, respecto de los ordinales primero al tercero, eran ciertos.
El cuarto, era cierto en lo relativo a la ocupación del inmueble por parte del municipio con ocasión de los contratos de arrendamiento, pero no era cierto que, existieran solicitudes de la parte actora que hicieran referencia a la entrega real y material del inmueble, máxime que, la demandante conoció y permitió de manera voluntaria la ocupación del inmueble. 5 Índice 3 SAMAI interfaz TAB 15238-33-33-001-2019-00164-01 5 15.2.
Respecto a los ordinales quinto, sexto, séptimo y octavo no eran hechos, sino conclusiones debido a que (i) la ocupación que erradamente aludió la parte actora tuvo como causa los contratos de arrendamiento: 201 de 8 de septiembre de 2008, 226 de 1º de abril de 2011, 375 de 3 de agosto de 2012, 124 de 24 de enero de 2014, 0259 de 5 de julio de 2017, 071 de 3 de enero de 2018 y 308 de 8 de julio de 2019, (ii) dicha ocupación se dio de manera ininterrumpida con conocimiento y aprobación de la demandante, incluso, en los periodos en los que se constató que no existió contrato, a saber, del 1º de enero de 2016 al 3 de julio de 2017 y del 1º de noviembre de 2018 hasta el 7 de julio de 2019, (iii) a la contratista no le asistía ningún eximente de responsabilidad debido a que no realizó ninguna actuación adicional tendiente a obtener la restitución del inmueble, por el contrario, guardó silencio y con posterioridad a los referidos periodos suscribió contratos de arrendamiento con el municipio, y (iv) a excepción del escrito radicado el 18 de enero de 2016 no existió otro documento con el que la señora Ana Cecilia Rodríguez hubiera solicitado a la administración la restitución del inmueble o el cese de la ocupación. 15.3.
El noveno y el décimo eran ciertos, el décimo primero y décimo segundo no eran hechos. El décimo tercero, era cierto y el décimo cuarto no era un hecho. 15.4. Propuso como excepción la denominada “AUSENCIA DE CASUA PETENDI POR NO JUSTIFICACION EN LA BUENA FE OBJETIVA”, conforme con la cual, no se cumplía con los elementos para la procedencia de la actio in rem verso debido a que pese a que no se constató el requisito de la solemnidad del contrato de arrendamiento durante los periodos comprendidos entre el 1º de enero de 2016 y el 3 de julio de 2017 y el 1º de noviembre de 2018 y el 26 de junio de 2019, la acción no estaba justificada en la buena fe objetiva de la contratista porque además de guardar silencio, no realizó ninguna actuación adicional tendiente a obtener la restitución del inmueble, por el contrario, su permisividad le llevó a suscribir los contratos de arrendamiento con el municipio con posterioridad a los citados periodos, razón por la cual no existió constreñimiento o imposición de la voluntad de la entidad territorial sobre la demandante. 15.5.
Tampoco demostró cuál fue el provecho o ventaja económica a favor del municipio, no cuantificó ni demostró el detrimento patrimonial de la demandante y el enriquecimiento del municipio por la no celebración de los contratos de arrendamiento. 3. Sentencia de primera instancia 16. El Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Duitama, mediante sentencia proferida en audiencia inicial celebrada el 28 de agosto de 2020, 15238-33-33-001-2019-00164-01 6 resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Declarar administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Paipa, a título de enriquecimiento sin causa, de los perjuicios causados a la demandante por el uso y disfrute del inmueble de su propiedad, ubicado en la Carrera 21 No. 22-56/58 de Paipa, identificado con M. I. No. 074-57392 sin la suscripción de contrato de arrendamiento, durante los períodos reseñados.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al Municipio de Paipa a pagar a la demandante -ANA CECILIA RODRÍGUEZ GALINDO, a título de compensación, las sumas de dinero dejadas de percibir como contraprestación por el uso y disfrute del inmueble durante los períodos respectivos, las que se resumen en el siguiente cuadro: Las precitadas sumas de dinero serán actualizadas con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), a la fecha de ejecutoria de la sentencia, en los términos contemplados en el inciso final del artículo 187 del CPACA, aplicando la fórmula: Índice Final R= RH ----------------- Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es la suma compensada en cada período, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice inicial vigente en la fecha final de cada período compensado.
TERCERO: Sin costas procesales.
CUARTO: Dese cumplimiento a la sentencia en los términos y parámetros de los artículos 192, 194 y 195 del CPACA.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: En firme esta providencia, liquídense los gastos procesales, devuélvase el remanente si lo hubiere y archívese el expediente dejando las constancias del caso (…)”. 16.1. Para fundamentar la anterior decisión, el Juez de la primera instancia planteó el problema jurídico en el entendido de que se debía establecer si en el presente caso se reunieron los presupuestos para imputar responsabilidad administrativa y patrimonial por la presunta ocupación de hecho temporal del 15238-33-33-001-2019-00164-01 7 inmueble o si se trató de un típico caso de enriquecimiento sin causa y si como consecuencia de ello, procedía la indemnización de los perjuicios causados a la demandante. 16.2.
Seguido, definió la “actio in rem verso” con las consideraciones expuestas en una sentencia de unificación6 proferida por el Consejo de Estado de la que concluyó que, era una figura de derecho sustancial de carácter compensatorio y en los casos en que se configuraba constituía un título autónomo de imputación jurídica de responsabilidad extracontractual y la vía procesal adecuada era el medio de control de reparación directa. 16.3.
En cuanto al caso concreto refirió que, se demostró que desde septiembre de 2008 el municipio de Paipa había tomado en arriendo el inmueble de propiedad de la demandante para el funcionamiento de algunas dependencias de la administración municipal. 16.4. Resaltó que, no había discusión sobre los periodos comprendidos entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2016, del 1º de enero al 04 de julio de 2017, del 1º de noviembre al 31 de diciembre de 2018 y del 1º de enero al 07 de julio de 2019 por cuanto el municipio continuó con la tenencia del inmueble, pero sin la suscripción de contratos de arrendamiento. 16.5.
Encontró acreditado que el inmueble se entregó real y materialmente a la propietaria el 26 de diciembre de 2019 y que antes como después de los interregnos en los que no medió contrato, se suscribieron contratos, lo que le permitió inferir, de una parte, la necesidad del municipio de usar el inmueble de propiedad de la demandante y, de otra, le impidió a la demandante recuperarlo. 16.6.
Aunado a lo anterior, el Estado era el obligado a actuar con lealtad o buena fe contractual, por tal motivo, si no deseaba continuar con el arrendamiento debió entregar el inmueble o suscribir los contratos, conductas que para el a quo generaron confianza en la demandante de que el municipio suscribiría el contrato. 16.7. Hizo mención a que el 18 de enero de 2016 la demandante elevó petición ante la administración municipal con el fin de que la administración le informara si deseaba continuar con el arrendamiento del inmueble, de lo contrario, que lo devolvieran previa verificación del mismo, no obstante, la entidad demandada no se pronunció. Esa circunstancia, desvirtuó que la demandante hubiera consentido el incumplimiento de la formalidad de los contratos para legalizar la tenencia del inmueble o hubiera sido negligente en la gestión de sus propios intereses. 16.8.
Coligió que las razones por las cuales no se suscribieron los 6 Radicado número: 73001-23-31-000-2000-03075-01 de 19 de noviembre de 2012. 15238-33-33-001-2019-00164-01 8 contratos durante los periodos señalados eran atribuibles a la administración y el hecho de haber continuado con el uso y disfrute del inmueble era muestra de su supremacía y autoridad lo que constituía la procedencia de la actio in rem verso. 16.9.
Por lo anterior, encontró materializado el enriquecimiento sin causa de la administración en el uso y disfrute del inmueble y el empobrecimiento correlativo de la demandante, quien no usufructuó el bien, ni percibió la contraprestación que normalmente venía recibiendo por el arrendamiento. 16.10. En razón a ello, consideró que procedía la condena a título de compensación por el equivalente al monto de la contraprestación que la demandante dejó de percibir durante los periodos en los que la entidad no suscribió los contratos.
Para ello, tuvo en cuenta el valor de los canones de arrendamiento acordados en los periodos en los que se suscribió contrato. 16.11. Añadió que, la ocupación ilegal del inmueble, planteada por la parte demandante, no estaba llamada a prosperar en la medida que, la ocupación de hecho tenía connotaciones distintas, entre ellas, implicaba demostrar que el ingreso al inmueble fue arbitrario lo que no ocurrió en este asunto, debido a que, el municipio tomó en arriendo el inmueble, pero por circunstancias atribuibles a la demandada no legalizó el contrato de arrendamiento durante los periodos reseñados. 4.
Recurso de apelación 4.1. Municipio de Paipa. 17. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: 17.1. En primer lugar, reiteró que, en el presente caso, no concurrían los elementos exigidos por jurisprudencia del Consejo de Estado para la prosperidad de la actio in rem verso.
Pese a que no se constató el requisito de la solemnidad del contrato de arrendamiento durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2016 y el 3 de julio de 2017 y entre el 1º de noviembre de 2018 y el 26 de junio de 2019, la demandante tenía el deber de perfeccionar el negocio jurídico mediante contrato escrito, más aún cuando desde el 2008 la contratista suscribió contratos de arrendamiento.
Por tal motivo, la acción no estaba justificada en la buena fe objetiva de la contratista. 17.2. Cuestionó el hecho de que la demandante hubiera suscrito contratos de arrendamiento con el municipio con posterioridad a los periodos pretendidos, debido a que denotaba permisividad e involucraba cooperación de ella. 15238-33-33-001-2019-00164-01 9 17.3.
Dijo que tampoco existió prueba que diera cuenta de que la entidad ejerció presión sobre la contratista como lo concluyó el a quo, para ello, se apoyó en un pronunciamiento proferido por esta Corporación en el que se definió lo que debía entenderse como constreñimiento de la autoridad. 17.4. Agregó que desde el 2018, la demandante fue permisiva y no realizó ninguna actuación adicional tendiente a obtener la restitución del inmueble. 17.5.
También, que omitió demostrar cuál fue el provecho o ventaja económica a favor del municipio en tanto no cuantificó ni probó el supuesto enriquecimiento de la administración municipal por la no celebración de los contratos. 17.6. Solicitó se revocara la totalidad del fallo proferido por el juez de la primera instancia. 5. Trámite en segunda instancia 18.
El proceso fue repartido a este Despacho para proveer sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 28 de agosto de 2020 mediante la cual el Juzgado Primero Admirativo de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 19. Por auto de 18 de enero de 2021, este Despacho decidió admitir el recurso de apelación. 20.
Y con auto de 30 de noviembre de 2021 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión por el término de 10 días, término en el que el representante del Ministerio Público podría conceptuar si a bien lo consideraba. 6. Alegaciones finales en segunda instancia. 6.1 Municipio de Paipa. 21. En síntesis, la apoderada de la entidad territorial presentó el mismo escrito del recurso de apelación. 6.2 Parte demandante 22.
La parte actora no presentó alegatos de conclusión en esta instancia. 7. Concepto del Ministerio Público 15238-33-33-001-2019-00164-01 10 23. El representante del Ministerio Público no presentó concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES 1. Asunto que deberá resolver la Sala. 24. De acuerdo con los fundamentos expuestos en el recurso de apelación formulado por la parte demandada, la Sala deberá establecer si en el presente caso se configuran los elementos de la actio in rem verso o si por el contrario, se presentó una ocupación temporal de hecho por parte del municipio de Paipa sobre el inmueble ubicado en la carrera 21 No. 22-56 / 58 identificado con número de matrícula inmobiliaria número 074 – 57392 de propiedad de la señora Ana Cecilia Rodríguez Galindo y si como consecuencia de ello, el municipio de Paipa está en la obligación de reparar los perjuicios materiales causados a la demandante. 25.
Con el objeto de resolver los problemas jurídicos planteados por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo el siguiente entendido: 2. De la actio in rem verso – presupuestos 26. La actio in rem verso aparece como un medio de naturaleza subsidiaria, es decir, sólo es procedente cuando el demandante no cuenta con ningún otro tipo de acción para pretender el restablecimiento patrimonial solicitado, luego dicha figura jurídica tiene, además, el rasgo de excepcional, dado que el traslado patrimonial injustificado (enriquecimiento alegado), no debe tener nacimiento u origen en ninguna de las fuentes de las obligaciones señaladas en el Código Civil; a más que se trata de un medio de carácter meramente compensatorio, esto es, que a través de esta no se puede pretender la indemnización o reparación de un perjuicio, sino que el contenido y alcance de la misma se circunscribe al monto en que se enriqueció sin causa el patrimonio del demandado, que debe corresponder correlativamente al aminoramiento que padeció el demandante7. 27.
Mediante Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó los casos en los que procede la reparación por vía de la actio in rem verso; en dicha ocasión la referida Corporación expuso: “12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar 7 Consejo de Estado, Sentencia de 22 de julio de 2009, Exp.
No. 85001-23-31-000-2003-00035- 01(35026), C.P. Dr. Enrique Gil Botero. 15238-33-33-001-2019-00164-01 11 dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 8” (Subrayas del texto original) 8Consejo de Estado, Sentencia de 19 de noviembre de 2012, Exp.
No. 73001-23-31-000-2000-03075- 01(24897), C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 15238-33-33-001-2019-00164-01 12 28. De lo anterior, se extraen las causales específicas de procedencia de la acción bajo examen: i) el particular afectado no tuvo participación o culpa en la prestación del servicio sin que mediara un contrato estatal, sino que, por el contrario, existió constreñimiento o imposición por parte de la entidad demandada; ii) la urgencia y necesidad en la prestación del servicio o el suministro de bienes necesarios para asegurar la efectiva prestación del servicio de salud y de aquellos que por su deficiencia puedan resultar afectados y iii) cuando se omitió la declaratoria de urgencia manifiesta. 29.
Finalmente, precisó la Alta Corporación que, por regla general, el enriquecimiento sin justa causa y, en consecuencia, la actio in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de servicios o prestaciones ejecutadas sin la previa celebración de un contrato estatal que lo justifique. Lo anterior, obedece a que dicha acción requiere, entre otros requisitos, que con ella no se pretende desconocer o contrariar una norma imperativa de derecho. 3.
Ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos u otras causas. 30. Jurisprudencialmente se ha considerado que la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por obras públicas o por cualquier otra causa es un hecho dañoso que da lugar a la indemnización de los perjuicios que padece la persona que ha visto afectado sus derechos de propiedad, posesión, uso, usufructo o habitación y está prevista como una de las causas para reclamar la reparación del daño como lo dispone el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011. 31.
Conforme con lo anterior, cuando se presenta la ocupación del predio que genere como consecuencia la limitación de las atribuciones del titular del derecho de dominio y que tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la realización de una obra por parte de la administración es considerada como una ocupación que puede ser temporal o permanente. 32.
Así también, el Consejo de Estado ha señalado que para la declaratoria de responsabilidad objetiva en aquellos eventos en los cuales han quedado evidencias de situaciones relacionadas con la ocupación parcial o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos u otras causas deben concurrir los siguientes elementos: i). El daño antijurídico que consiste en la lesión al derecho subjetivo, real o personal, de que es titular el demandante.
Están comprendidos, por tanto, no sólo los perjuicios derivados de la afectación del derecho de propiedad, sino también los perjuicios provenientes de la ocupación jurídica del inmueble, por la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y del menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado.
Y ii) la 15238-33-33-001-2019-00164-01 13 Imputación jurídica del daño al ente demandado, que se configura con la prueba de que la ocupación permanente, total o parcial, del bien inmueble de propiedad del demandante, provino de la acción del Estado. 4. Caso concreto 33. Como la sentencia de primera instancia encontró acreditada la actio in rem verso y sobre esa decisión el recurrente edificó los argumentos de la apelación, la Sala procede a determinar si en este caso verdaderamente se configura la responsabilidad de la entidad de acuerdo a la acción de enriquecimiento sin justa causa. 34.
De no encontrarse acreditado alguna de las circunstancias que el Consejo de Estado ha limitado para el ejercicio de la acción de enriquecimiento sin causa, se estudiará si se presentó una ocupación de hecho temporal por parte del municipio de Paipa sobre el inmueble ubicado en la carrera a 21 No. 22 - 56 / 58 del municipio de Paipa identificado con el número de matrícula inmobiliaria 074 – 57392 de propiedad de la demandante. 5.1 No se acreditó ninguno de los requisitos previstas por la Jurisprudencia del Consejo de Estado para la procedencia de la actio de in rem verso. 35.
En el caso sub lite, la Sala no encuentra elemento probatorio alguno que acredite que el municipio de Paipa hizo uso del inmueble de propiedad de la señora Ana Cecilia Rodríguez Galindo para el funcionamiento de algunas de sus dependencias bajo constreñimiento o imposición, en ejercicio del poder y autoridad que le fue otorgada. 36.
Por el contrario, a lo largo del presente proceso, la parte demandante señaló que el municipio de Paipa hizo uso del inmueble desde el 2008 bajo contratos de arrendamiento, no obstante, para el 2016 no celebró contrato, del mismo modo, entre el 1° de enero de 2017 y hasta el 04 de julio de 2017 tampoco se firmó contrato y a partir del 1° de noviembre de 2018 y hasta el 7 de julio de 2019 no hubo contrato de arrendamiento, hecho del que no se colige que el demandado hubiera ejercido presión para inducir a la señora Rodríguez Galindo a prestar el servicio o hubiera hecho uso de su poder o fuerza dominante para la utilización del inmueble. 37.
Tampoco se probó que hubiera sido exclusivamente la entidad sin participación y sin culpa del afectado que hubiera impuesto a la demandante la prestación del inmueble durante los periodos aludidos. De modo que, los supuestos de hecho dentro de este asunto, no se enmarcan en la primera de las excepciones previstas por la jurisprudencia para la procedencia de la actio in rem verso. 15238-33-33-001-2019-00164-01 14 38.
Respecto del segundo elemento, en el sub examine no se acreditó que los periodos en los que no se celebró contrato de arrendamiento por parte de la entidad demandada hubiera tenido la finalidad de evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud de los pobladores del municipio de Paipa, y que tornara inconveniente e inoportuno planear y adelantar el respectivo proceso de selección ante el apremio de la afectación al derecho de rango superior. 39.
En lo que respecta al último requisito, la Sala no encuentra demostrado que el ente territorial hubiese omitido el deber legal de declarar la urgencia manifiesta9 ante una eventual afectación del orden social, económico o ecológico, y procediera a usar el inmueble, sin el cumplimiento de los requisitos y formalidades exigidos en la Ley de Contratación Estatal, a fin de conjurar una situación de anormalidad. 40.
De lo expuesto en el libelo introductorio y las pruebas debidamente recaudadas, el periodo de tiempo respecto del cual se reclama el supuesto enriquecimiento sin justa causa por parte de la demandante comprendió un espacio de tiempo de 2 años, 2 meses y 6 días, lo que impide acreditar la existencia de calamidades, fenómenos o catástrofes naturales, que implicaran la necesidad de adoptar medidas de urgencia para contrarrestarlos. 41.
Así, como la Sala no encuentra configurados los presupuestos de la actio in rem verso, procede a estudiar si el municipio de Paipa ocupó de hecho temporalmente el inmueble de propiedad de la demandante y de configurarse tal circunstancia si hay lugar a la indemnización de los perjuicios materiales causados a la demandante. 5.2 De la ocupación de hecho temporal en el caso concreto. 42.
De acuerdo con el marco jurídico de esta providencia, la responsabilidad de la administración por ocupación de inmuebles por causa de trabajos públicos u otras causas, representa un daño antijurídico que sus titulares no están en la obligación jurídica de soportar, lo que constituye un caso de responsabilidad objetiva. 9“Artículo 42º.- De la Urgencia Manifiesta.
Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro, cuando se presenten situaciones relacionadas con los Estados de Excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concursos públicos.
La urgencia manifiesta se declara mediante acto administrativo motivado. Parágrafo.- Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente”. 15238-33-33-001-2019-00164-01 15 43.
Por tanto, los elementos que estructuran esta clase de responsabilidad son: i) el daño antijurídico, que consiste en la lesión al derecho subjetivo, real o personal, de que es titular el demandante. Están comprendidos, por tanto, no sólo los perjuicios derivados de la afectación del derecho de propiedad, sino también los perjuicios por la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales, al igual que el menoscabo de la posesión que el particular ejercía sobre el predio ocupado y ii) la imputación jurídica del daño al ente demandado, que se configura con la prueba de la ocupación, total o parcial, del bien inmueble, por la administración. 44.
En el caso sub lite se encuentra plenamente acreditado que: 45. La señora Ana Cecilia Rodríguez Galindo es propietaria del inmueble ubicado en la carrera 21 No. 22-56 / 58 del municipio de Paipa identificado con el número de matrícula inmobiliaria 074 – 5739210. 46. La señora Rodríguez Galindo celebró los siguientes contratos de arrendamiento con el municipio de Paipa: - Contrato No. 201 del 08 de septiembre de 200811 - Contrato No. 226 del 1 de abril de 201112 - Contrato No. 375 del 03 de agosto de 201213 - Contrato No. 124 del 24 de enero de 201414 - Contrato No. 0259 del 05 de julio de 201715 - Contrato 071 del 03 de enero de 201816 - Contrato No. 308 del 08 de julio de 201917. 47.
La entidad demandada, en la contestación a la demanda, aceptó que para los siguientes periodos no celebró contrato de arrendamiento escrito con la señora Ana Cecilia Rodríguez Galindo: - Todo el año 2016 - Desde el 1° de enero de 2017 hasta 4 de julio de 2017 - A partir del 1° de noviembre de 2018 hasta 31 de diciembre de 2018 - Del 1° de enero de 2019 hasta el 7 de julio de 2019. 48.
Mediante escrito radicado el 16 de enero de 201618 la señora Ana Cecilia Rodríguez Galindo pidió al municipio que informara si era su deseo o no continuar con el inmueble, en caso de que no decidiera seguir, se pagaran los cánones de arrendamiento hasta cuando se entregara, se devolviera el 10 Fls. 9 a 11 archivo “5” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 11 Fls. 12 a 14 archivo “5” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 12 Fls. 13 a 14 archivo “12” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 13 Fls. 16 a 17 archivo “12” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 14 Fls. 19 a 20 archivo “12” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 15 Fls. 15 a 19 archivo “5” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 16 Fls. 20 a 23 archivo “5” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 17 Fls. 24 a 26 archivo “5” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 18 Fls. 27 a 28 archivo “5” PDF, índice 3 SAMAI interfaz TAB. 15238-33-33-001-2019-00164-01 16 inmueble en el mismo estado que había sido entregado y se hiciera una visita técnica para verificar los daños que había sufrido el bien. 49.
Bajo las consideraciones expuestas en precedencia, esta Sala observa que en el caso bajo estudio la causa del daño deviene como consecuencia de la ocupación temporal del inmueble por parte del municipio de Paipa en contra de la voluntad de la propietaria. 50. En efecto, pese a que la administración municipal venía celebrando contratos de arrendamiento con la demandante con antelación al año 2016, para los periodos comprendidos entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2016, el 1° de enero y el 4 de julio de 2017, el 1° de noviembre y el 31 de diciembre de 2018 y el 1° de enero y el 7 de julio de 2019, que se reclaman en la demanda, no materializó ningún acuerdo y de manera injustificada desconoció el derecho de propiedad de la demandante, causándole un desmedro en el patrimonio económico que no estaba obligada jurídicamente a soportar. 51.
Ahora, si bien es cierto que la demandante al inicio del 2016 solicitó al municipio que le informara si iba seguir o no con el contrato de arrendamiento, no es menos que la entidad guardó silencio y siguió ocupando el inmueble sin dar razón de materializar un contrato de arrendamiento escrito, lo que a la postre, generó un perjuicio a la demandante. 52.
Por lo anterior, la Sala considera que en este asunto se acreditó el daño, consistente en la ocupación temporal de hecho que realizó el municipio de Paipa sobre el bien de propiedad de la demandante durante los periodos señalados. 53. En cuanto a la imputación, la Sala estima que el municipio de Paipa generó la circunstancia que se cuestiona – la ocupación temporal - por ser quien usó, sin título alguno, el inmueble durante los periodos comprendidos entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2016, el 1° de enero y el 4 de julio de 2017, el 1° de noviembre y el 31 de diciembre de 2018 y el 1° de enero y el 07 de julio de 2019. 54.
Precisamente, el municipio venía celebrando contratos de arrendamiento con la demandante con anterioridad al 2016 y en el interregno comprendido entre el 5 de julio de 2017 y el 31 de octubre de 2018 también celebró contratos de arrendamiento, sin embargo, sobre los periodos que acá se reclaman la administración municipal de Paipa se abstuvo de celebrar contrato de arrendamiento y ocupó el inmueble para que las dependencias siguieran prestando servicios a la comunidad. 55.
Por lo anterior, el municipio de Paipa está llamado a responder administrativamente por los perjuicios causados a la demandante a título de 15238-33-33-001-2019-00164-01 17 ocupación temporal de hecho y no por enriquecimiento sin justa causa como lo determinó el juez de la primera instancia. 5.3 La indemnización por el daño. 56.
La demandante solicitó el reconocimiento de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante. Para su tasación, consideró que se debía tener en cuenta el valor de los cánones dejados de percibir por los periodos reclamados19. 57. La sentencia de primera instancia condenó a la entidad demandada al pago de $76.474.400 a título de compensación. Para llegar a esa conclusión, tuvo en cuenta los contratos Nos. 259 de 2017, 071 del 03 de enero de 2018 y 308 de 2019 por los periodos correspondientes a todo el año 2016 ($2.600.000 mensual), del 1° de enero al 4 de julio de 2017 ($2.800.000 mensual), del 1° de noviembre al 31 de diciembre de 2018 ($2.937.000 mensual) y del 1° de enero al 7 de julio de 2019 ($3.600.000 mensual). 58.
La Sala, en el caso, es del criterio de que la reparación debía considerar el monto de los valores por los cuales la demandante estuvo en disposición de permitir el uso del bien, como en efecto lo consideró el a quo. 59. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida el 28 de agosto de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, pero por las razones expuestas en precedencia. 5.
Costas 60. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en el sentido de establecer que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 61. El inciso final del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, sobre el régimen de vigencia y transición normativa, prevé que, entre otros, los recursos se regirán por las leyes vigentes cuando estos se interpusieron. 62.
En el caso sub examine, el recurso de apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021. Por esta razón, se aplicará el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 con la adición. 63. En ese orden de ideas, pese a que el recurso de apelación no prosperó, la Sala no condenará en costas en esta instancia. 19 Año 2016, del 1° de enero al 4 de julio de 2017, del 1° de noviembre al 31 de diciembre de 2018 y del 1° de enero al 7 de julio de 2019. 15238-33-33-001-2019-00164-01 18 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de agosto de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría envíese al juzgado de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (E20) 20 Encargado del Despacho No. 5