TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, once (11) de marzo de dos mil veinticinco (2025). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 6 de diciembre de 2024, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama, por medio del cual rechazó la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en adelante UGPP., presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) el 13 de noviembre de 20242. 2.
Como pretensiones solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución por medio de la cual, la antigua Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal, reliquidó la pensión gracia del señor Pedro Antonio Ojeda Ojeda que había sido reconocida en Resolución 3128 de 3 de junio de 1992, por el 75% de los factores devengados durante el último año de servicios incluyendo la asignación básica y el sobresueldo 30% en cuantía de $1.290.715, efectiva a partir del 1° de enero de 2000. 3.
Asimismo, pidió que se declarara la nulidad parcial de la Resolución RDP 032010 de 12 de diciembre de 2022 mediante la cual la UGPP., reconoció a la señora María Elena Silva de Ojeda la proporción de 100% que le correspondió por sustitución pensional. 4. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la UGPP., efectuar la liquidación tomando en consideración los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional del señor Pedro Antonio Ojeda Ojeda y se ordenara a la señora María Elena Silva de Ojeda reintegrar en favor de la UGPP, el valor de las mesadas 1 Documento 003EntradasDemand_DEMANDAUGPPMARIAELEN.pdf, índice 3 del expediente en SAMAI. 2 Documento 002EntradasDemand_ActaReparto58pdf.pdf, ibidem.
Radicación: 15238-33-33-001-2024-00193-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: María Elena Silva de Ojeda Asunto: Confirma - auto que rechaza la demanda 15238-33-33-001-2024-00193-01 2 pagadas por concepto de pensión gracia que fueron reliquidadas con base en los actos demandados. 5.
Además, pidió que se condenara a la señora María Elena Silva de Ojeda a restituir lo correspondiente a la indexación de dicha suma, al retroactivo, y a las costas. 2. El auto apelado3 6. El 6 de diciembre de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama profirió auto en el cual resolvió rechazar la demanda al haber encontrado que se había configurado la caducidad del medio de control instaurado por la UGPP. 7.
Indicó que, en providencia de 2 de octubre de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado había estudiado las modificaciones introducidas por la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 al literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA., en lo referente a la caducidad en asuntos pensionales. 8. Expuso que, no obstante, la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrá interponerse en cualquier momento salvo mala fe, era necesario atender a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que estableció que las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de 5 años a partir del reconocimiento de las pensiones salvo fraude o con ocurrencia de algún delito. 9.
Asimismo, resaltó que la norma había referido que en los eventos en que estuvieran en curso las acciones contencioso administrativas iniciadas luego de 5 años de haber sido reconocida la prestación, se le aplicaría el término de caducidad a partir de la entrada en vigor de la ley. 10. Señaló que, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado había discrepado de lo anterior en el aspecto relativo a la aplicación del novedoso término de caducidad a los procesos que estuvieran en curso. 11.
Frente al caso concreto encontró que la ley entró en vigor el 16 de julio de 2024 y que la demanda había sido presentada el 13 de noviembre de 2024 contra la resolución de reliquidación de la pensión gracia del señor Ojeda Ojeda proferida en el año 2000 por lo que habían trascurrido más de 5 años desde el reconocimiento pensional y por lo mismo, había acaecido el fenómeno de la caducidad. 12.
Precisó que, no obstante, había sido pretendida la nulidad parcial de la Resolución RDP 032010 de 2022 de manera que no habían transcurrido 5 años hasta la fecha de presentación de la demanda lo que haría pensar que la demanda 3 Documento 5Autorechazade_rechaza_RechazaDemandaCaduci.pdf, índice 6 del expediente en SAMAI. 15238-33-33-001-2024-00193-01 3 podría continuar en contra de ese acto administrativo, en realidad la parte demandante no buscaba cuestionar la legalidad del derecho pensional de la señora María Elena Silva de Ojeda sino que, buscaba la devolución de los dineros que percibió su cónyuge el señor Pedro Antonio Ojeda Ojeda (q.e.p.d.), que fueron pagados a raíz de la reliquidación efectuada en la Resolución 27303 del 21 de noviembre de 2000 de manera que, al no haber sido invocada ninguna causal de nulidad en contra de la Resolución RDP 032010 de 2022 que por demás, había sustituido la pensión con fundamento en la Resolución 3128 de 1992 por los factores devengados en el año del estatus pensional, correspondía dar aplicación al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, vigente para el momento de radicación de la demanda (13 de noviembre de 2024), respecto del verdadero acto administrativo objeto de cuestionamiento, la Resolución 27303 del 21 de noviembre de 2000, así que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 3.
El recurso de reposición y en subsidio de apelación4 13. El 10 de diciembre de 2024, la parte demandante radicó escrito en el que presentó recurso de alzada en contra del auto proferido el 6 de diciembre, al considerar que la demanda debió ser admitida. 14. Indicó que en el presente asunto se estaba demandando la nulidad de actos administrativos que reconocieron prestaciones periódicas, por lo que, el término de caducidad aplicable era el dispuesto en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 15.
Sobre lo establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 refirió que la jurisprudencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado también había considerado que en virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, en garantía de la seguridad jurídica y de la confianza legítima, los términos que hubieran empezado a correr se debían regir por las leyes entonces vigentes. 16.
Afirmó que el término de caducidad era un presupuesto para el acceso a la administración de justicia por lo que debía regirse por las disposiciones vigentes cuando empezaron a correr los términos. 17. Por otra parte, refirió que el artículo de la Ley 2381 de 2024 estableció que el término de caducidad no sería aplicable a los eventos de fraude u ocurrencia de un delito y que, conforme con pronunciamientos de la Corte Constitucional referentes al fraude y al abuso del derecho, el reconocimiento al derecho pensional efectuado en favor del señor Pedro Antonio Ojeda Ojeda (qepd.) constituyó un fraude a la ley al haberse aprovechado de una interpretación judicial o administrativa para fines o resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico. 4 Documento 9_MemorialWeb_Recurso-15238333300120240019.pdf, índice 11 del expediente en SAMAI. 15238-33-33-001-2024-00193-01 4 4.
El auto que resolvió el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación5 18. Mediante auto de 17 de enero de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, resolvió no reponer el auto de rechazo de la demanda en atención a lo siguiente. 19. Por una parte, reiteró que a pesar de que el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA., preveía que tratándose de prestaciones periódicas el asunto podría ser demandado en cualquier tiempo, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estableció que las acciones contencioso administrativas únicamente podrían ser interpuestas dentro del máximo de 5 años posteriores al reconocimiento de la prestación, salvo acciones fraudulentas o concurrencia de un delito. 20.
Así resaltó frente al caso concreto que, con independencia de la postura que tuvieran las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el caso particular la demanda había sido interpuesta de manera posterior a la entrada en vigencia de la ley ibidem, por lo que el término de caducidad era plenamente aplicable. 21. Por otro lado, indicó que en el recurso de reposición había sido esgrimida la existencia de fraude, pero destacó que ese aspecto no había sido planteado en la demanda ni estaba demostrado en el expediente. 22.
Al respecto, señaló que tanto los ciudadanos como las autoridades públicas debían actuar conforme a los principios de buena fe, el cual se presumía en todas las gestiones que los particulares realizaran frente a las entidades públicas. 23. En consecuencia, con fundamento en el numeral 1° del artículo 243 del CPACA., concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en el efecto suspensivo.
II. CONSIDERACIONES 1. La procedencia del recurso de apelación y competencia 24. La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en atención a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 243 del CPACA6. 25. Así pues, conforme con lo establecido en el literal g) del numeral 2 del artículo 1257 ibidem, corresponde a la Sala resolver la controversia. 5 Documento 11Autodeciderec_Norepone_AutoResuelveReposici.pdf, índice 13 del expediente en SAMAI. 6 ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […] 7 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] 15238-33-33-001-2024-00193-01 5 26. Corolario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1538 de la Ley 1437 de 2011, es competente esta Corporación para estudiar y decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que rechazó la demanda. 2.
El marco jurídico 2.1. Del alcance del recurso de apelación 27. El artículo 320 de CGP., dispone que el objeto del recurso de apelación es que la parte inconforme con una decisión adoptada por el juez de instancia concurra ante el superior, para que la modifique o la revoque mediante la presentación de argumentos en los cuales exponga las razones específicas por las que debe cambiarse o dejarse sin efectos, las que deben ser consecuentes con las esgrimidas por el juez, la citada regla precisa: “ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (Destacado por la Sala) 28. En el mismo sentido, el artículo 328 ibidem que establece las limitantes a las que se encuentra sometido el superior al momento de resolver el recurso de apelación, y conforme con el objeto y la forma antes referida, señala que debe atender únicamente los argumentos expuestos por el apelante.
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (Destacado por la Sala) 29. La jurisprudencia del Consejo de Estado9 ha desarrollado lo dispuesto en las citadas normas, enfatizando en que la sustentación del recurso de apelación debe proponer las razones puntuales por las cuales las consideraciones de la providencia apelada son erradas, de lo contrario, el recurso en realidad no estaría sustentado por falta de ejercicio dialéctico.
“En el sub lite la Sala encuentra que el recurso de apelación objeto de este g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […] 8 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 9 “La competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia”.
(se destaca) Consejo de Estado Sección Tercera Subsección A Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 76001-23-31-000-1998-01093-01(31297). 15238-33-33-001-2024-00193-01 6 pronunciamiento se encuentra desprovisto de una real sustentación, pues la parte actora no aduce argumento alguno dirigido a atacar la decisión de instancia que dispuso negar las pretensiones de la demanda, (…).
En efecto, si el objeto del recurso de apelación es que el superior analice la decisión adoptada en la sentencia objeto de alzada, resulta imperioso que el recurrente exponga las razones por las cuales no comparte las consideraciones que se tuvieron en cuenta en dicho momento. Así pues, no cabe duda que el memorial contentivo de la impugnación carece de las razones y argumentos por los cuales se considera que la decisión del Tribunal de instancia es equivocada (…)”10.
(Destacado por la Sala) “En efecto, es claro que si el objeto del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme, es necesario que el recurrente exponga las razones por las cuales no comparte la consideraciones que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión, con el fin de que el superior funcional de dicha autoridad judicial las analice y decida si tienen la suficiencia jurídica necesaria para desvirtuar tales argumentos”.11 (Destacado por la Sala) 2.2.
De la naturaleza de la caducidad 30. En sentencia C-832 de 2001 la Corte Constitucional12, efectuó consideraciones relativas a la naturaleza de la caducidad que resultan atemporales. 31. Indicó que la prescripción es un modo para el surgimiento de derechos subjetivos (prescripción adquisitiva), o para extinguir obligaciones (prescripción extintiva) por lo que no opera por el simple paso del tiempo, sino que tiene en consideración elementos subjetivos como el ejercicio o inactividad de un derecho subjetivo, lo que explica su carácter renunciable y la necesidad de ser alegada por quien busca beneficiarse de ella. 32.
En contraposición, destacó el carácter irrenunciable de la caducidad de la siguiente forma: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. 10 Consejo de Estado Sección Primera Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-25-000-2012-90514-01. 11 Consejo De Estado Sección Primera Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 25001-23-24-000-2007-90029-01. 12 El artículo 136 del Decreto 01 de 1984 y la totalidad del Código Contencioso Administrativo, fue derogado con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 15238-33-33-001-2024-00193-01 7 Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”.
(Destacado por la Sala) 2.3. Del ejercicio oportuno del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 33. El artículo 138 del CPACA., prevé que la persona perjudicada con la expedición de un acto administrativo puede demandar la nulidad de lo allí determinado, junto con el correspondiente restablecimiento de sus derechos en los siguientes términos: “ARTÍCULO 138.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
(Destacado por la Sala) 34. El artículo 164 ibidem, establece la forma de contabilizar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]” (Destacado por la Sala) 35.
La norma eiusdem, también establece eventos en los cuales, no obstante, medie la pretensión de nulidad de un acto administrativo y su consecuente restablecimiento del derecho, la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, como es el caso de los actos en los que se reconocen o niegan, total o parcialmente prestaciones periódicas. 15238-33-33-001-2024-00193-01 8 2.4.
Sobre lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 36. La Ley 2381, vigente a partir del 16 de julio de 2024 se expidió con el propósito de establecer “el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común” entre otras disposiciones. 37. En el capítulo XVII referente a las disposiciones finales, estableció lo siguiente en su artículo 86: “ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no Podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley”.
(Destacado por la Sala) 38. De la lectura del primer inciso, puede afirmarse que se ha introducido un término de caducidad al ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aun tratándose de la demanda en contra de un acto en el que han sido reconocidas o negadas, total o parcialmente prestaciones periódicas siempre que medie un derecho pensional. 39.
Lo cual, es el resultado del ejercicio de la libre configuración del legislador que decidió establecer un término de caducidad para el despliegue del derecho de acción en tratándose de la demanda de nulidad de los actos de reconocimiento pensional. 40. No obstante, el segundo inciso de la disposición normativa eiusdem llama la atención de la Sala, en la medida en que parece contener una regla – permite, ordena o prohíbe – según la cual, en los procesos en los que se haya demandado la nulidad de un acto administrativo relacionado a derechos pensionales, no obstante haya sido presentada la demanda de forma oportuna conforme con las reglas procesales entonces vigentes, de igual manera, en cualquier estado del proceso debe volverse a estudiar la ocurrencia del término de caducidad de 5 años a partir de la vigencia de la nueva ley procesal. 41.
Lo cual, riñe con la estructura misma de la figura de la caducidad expuesta en precedencia, en la medida en que, al tratarse de un presupuesto del medio de control, al limitar temporalmente el derecho de acceso a la justicia, está 15238-33-33-001-2024-00193-01 9 indisolublemente atado a las reglas que gobiernan la caducidad al momento de la interposición de la demanda. 42.
Es por eso que, en armonía con el funcionamiento de la caducidad, el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 estableció como primera causal de rechazo de la demanda la constatación del acaecimiento de la caducidad. 43. De esa forma, es en el momento en que se ejerce el derecho de acción que el juez debe verificar el acaecimiento del fenómeno de la caducidad con fundamento en las reglas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. 44.
La Sala no desconoce que, de encontrarse acreditada la caducidad en curso de proceso, tal como fue expuesto en precedencia, sea posible que el juez la declare de oficio, pero se trata de la constatación posterior de algo que ocurrió al momento de la presentación de la demanda, conforme con las reglas vigentes en ese momento, por lo que se trata de un asunto probatorio, no de la posibilidad de aplicar una legislación posterior a la vigente al momento de radicación del libelo introductorio. 45.
Por otra parte, pretender aplicar un término de caducidad diferente a aquel con base en el cual fue iniciada una acción judicial desconoce los cimientos establecidos en el artículo 1 de la Constitución, en cuanto Colombia es un Estado social de derecho fundado sobre los principios del estado liberal, sobre el cual, la doctrina ha dicho que: “el Estado liberal es producto de un acuerdo social que busca garantizar la división del poder, el principio de legalidad y, fundamentalmente, el respeto de los derechos individuales, entre ellos la propiedad privada y la libre iniciativa individual”13. 46.
De lo anterior, la Sala destaca como conquista del estado liberal el establecimiento del principio de legalidad, que originariamente fue concebido como límite al poder punitivo del Estado sobre los individuos cuya expresión se encuentra contenida en el segundo inciso del artículo 29 constitucional así: “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa […]” y que, posteriormente ha sido desarrollado como guía para entender las formas de la aplicación de la ley en el tiempo, en ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-763 de 2002 expuso lo siguiente: “Bajo los supuestos vistos la ultraactividad de la ley también encuentra arraigo constitucional.
La ultraactividad de la ley es un problema de aplicación de la ley en el tiempo y esta íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración. Dentro de la Teoría General del Derecho, es clara la 13 Vela, B. (2015). Colombia no es una isla.
Bogotá DC: Universidad Externado de Colombia. 15238-33-33-001-2024-00193-01 10 aplicación del principio "Tempus regit actus", que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. Esto es lo que explica la Teoría del Derecho, la denominada ultractividad de las normas, que son normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia. Este fenómeno se presenta en relación con todas las normas jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza: civil, comercial, penal, etc” (Destacado por la Sala) 47.
Por lo tanto, tal como fue expuesto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado14, la expresión “y que estén en curso” prevista en el inciso segundo del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, resulta contraria a las disposiciones constitucionales relativas al debido proceso (29), al acceso a la administración de justicia (229) y al eje axial del principio de legalidad15 por lo que, en atención a lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se deben aplicar las disposiciones constitucionales. 3.
El caso concreto 48. Vistos los antecedentes procesales, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama rechazó la demanda a la luz de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 169 del CPACA., al haber sido presentada una vez acaecida la caducidad analizada bajo las reglas establecidas en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 49.
El Juzgado precisó que, la parte demandante cuestionó totalmente la Resolución 027303 de 2000 en cuanto reliquidó la pensión gracia del señor Pedro Antonio Ojeda Ojeda con fundamento en los factores devengados durante el último año de servicios cuando correspondía liquidarla con los factores devengados en el año de adquisición del estatus pensional y que, cuestionó parcialmente la Resolución RDP 032010 de 2022 en cuanto fue la que sustituyó la pensión por el 100% en favor de la señora María Elena Silva de Ojeda con el propósito de intentar la devolución de la diferencias pensionales sin cuestionar su derecho a la sustitución pensional el cual, por demás había sido reconocido con la inclusión de la mesada pensional reconocida en la Resolución 3128 del 3 de junio de 1992, que reconoció la pensión gracia en favor del señor Ojeda Ojeda por el 75% de los factores devengados en el año de estatus pensional por lo que, habiendo sido presentados los cargos de nulidad contra la Resolución 027303 de 2000, había operado el fenómeno de la caducidad. 14 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo.
Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) 15 Corte Constitucional en sentencia C-630-17: “En los términos expresados, la identificación del principio de legalidad como eje definitorio o estructural de la identidad de la Constitución Política, no deja duda, dado los objetivos inspiradores de su incorporación en el Estatuto Superior: la limitación en el ejercicio de poder público mediante su sumisión a la ley, a lo que se suma la garantía de los derechos que surge de dicha función de contención. En razón a su objetivo, el principio de legalidad representa, como se ha dicho, uno de los fundamentos del constitucionalismo democrático, que se manifiesta en la limitación y división del poder, siendo este un rasgo propio del concepto del Estado de Derecho al que sirve la Constitución Política”. 15238-33-33-001-2024-00193-01 11 50.
De cara a lo resuelto, en el recurso de alzada se adujeron dos circunstancias, que sobre la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, el Consejo de Estado había considerado que en virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, en garantía de la seguridad jurídica y de la confianza legítima, los términos que hubieran empezado a correr, se debían regir por las leyes entonces vigentes de manera que, en el caso concreto el término de caducidad como presupuesto para el acceso a la administración de justicia debía regirse por las disposiciones vigentes cuando empezaron a correr los términos y que, en cualquier caso, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estableció que el término de caducidad no sería aplicable a los eventos de fraude u ocurrencia de un delito entonces, debido a que el reconocimiento al derecho pensional del señor Jimeno Alberto Pérez Reyes había constituido un fraude a la ley al haberse fundado en una interpretación judicial incompatible con el ordenamiento jurídico, no le era aplicable el término de caducidad. 51.
Frente a la primera aseveración, retomando lo expuesto en el marco jurídico del presente proveído, la Sala es del criterio según el cual, en virtud de la libertad de configuración del legislador puede establecer términos de caducidad sin vulnerar disposiciones constitucionales tal como ocurrió en el inciso 1° del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 sin embargo, lo que resulta incompatible con la Constitución es que en los procesos que ya se encuentren en curso se abra la posibilidad de estudiar nuevamente la ocurrencia de la caducidad con fundamento en una norma expedida de manera posterior a la presentación de la demanda. 52.
En el recurso de apelación, apoyado en el pronunciamiento de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado citado en precedencia, se esgrimió que conforme con lo dispuesto en la Ley 153 de 1887 los términos que hubieran empezado a correr debían regirse por las leyes entonces vigentes. 53. La Sala encuentra que, con arreglo a la expuesta dinámica de la caducidad que limita temporalmente el derecho de accionar, la oportunidad de la presentación de la demanda se constata al momento en que se radica el libelo introductorio, a diferencia de los términos plenamente determinados al interior del proceso que cuentan con una fecha de inicio y una fecha de terminación delimitadas. 54.
Entonces, a pesar de que el Consejo de Estado16, se valió de lo dispuesto en la Ley 153 de 1887 para desarrollar su argumentación, la conclusión a la que arribó fue la siguiente: 247. Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales formuladas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
En tal sentido, corresponde al juez de lo 16 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo. Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) 15238-33-33-001-2024-00193-01 12 contencioso - administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso”. 55.
Así bien, no es posible aplicar el término de caducidad aun en vigencia de la Ley 2381 de 2024 a los actos que ya hayan sido objeto de cuestionamiento en sede judicial bajo la regla de ausencia de caducidad, contrario sensu, en los eventos en que no han sido objeto de cuestionamiento los actos acusados, resulta aplicable la legislación que introdujo el término de caducidad. 56.
De esa forma, revisados los antecedentes procesales, en el asunto sub examine la demanda fue presentada el 13 de noviembre de 2024 una vez había entrado en vigencia la Ley 2381 de 2024, el 16 de julio de 2024 por lo que, para el momento en que se presentó la demanda, que es la ocasión para examinar los presupuestos procesales del medio de control, la regla de caducidad aplicable era la dispuesta en el primer inciso del artículo 86 conforme con la cual, no es posible iniciar acciones contencioso administrativas contra los actos administrativos después de 5 años de haber sido reconocida la pensión. 57.
Por lo tanto, contrario a lo expuesto por la parte apelante, no es posible entender que la norma sobre caducidad aplicable al momento de la presentación de la demanda el 29 de noviembre de 2024, fuera la establecida en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, ya que el 16 de julio de 2024 entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
La Sala itera, el momento determinante al estudiar la caducidad es la fecha de presentación de la demanda, así que la caducidad debe ser estudiada a la luz de las disposiciones vigentes sobre la caducidad al momento de radicación del libelo introductorio. 58. En consecuencia, tal como fue señalado en primera instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada el 13 de noviembre de 2024 en contra del acto administrativo en el que se reliquidó una pensión gracia expedido el 21 de noviembre de 2000, fue presentada fuera de la oportunidad legal una vez acaecida la caducidad en la medida en que excedió de 5 años desde el reconocimiento pensional. 59.
Ahora, respecto a las consideraciones adoptadas en primera instancia frente a la ocurrencia de la caducidad de la Resolución 032010 de 2022 que sustituyó la pensión gracia en favor de la señora María Elena Silva de Ojeda, pero por cuantía correspondiente al 75% de los factores devengados en el último año de servicio del señor Pedro Antonio Ojeda Ojeda (qepd.), la Sala no encuentra que se haya formulado reparo concreto en contra de las motivaciones que llevaron al juez de instancia a rechazar la demanda, de esa manera tal como fue expuesto en el marco jurídico del presente proveído, al tratarse de una actividad de naturaleza dialéctica, a la parte interesada le correspondía presentar los argumentos por los cuales consideraba que se debía infirmar la decisión sometida a control del superior funcional, empero, la parte apelante no cumplió con esa carga. 15238-33-33-001-2024-00193-01 13 60.
El segundo aserto expuesto en el recurso de apelación fue dirigido a señalar que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estableció que el término de caducidad no sería aplicable a los eventos de fraude u ocurrencia de un delito y que, en el caso concreto estos estaban dados por haber sido reconocido un derecho pensional del señor Pedro Antonio Ojeda Ojeda (qepd.) con fraude a la ley al haberse aprovechado de una interpretación judicial o administrativa para fines o resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico. 61.
Al respecto, la Sala encuentra que, en efecto, la referida disposición establece el término de caducidad “a excepción y cuando se trate de fraude o con concurrencia de algún delito” sin embargo, se trata de un evento excepcional que debe ser manifestado y sumariamente acreditado al momento de presentar la demanda. 62. La parte apelante fundamentó la existencia de fraude al momento de interponer el recurso de apelación contra el auto que rechazó lo demanda por lo que excedió la oportunidad correspondiente en la medida en que, tal como ha sido referido en este proveído y considerado en primera instancia, los aspectos relativos a la caducidad deben ser examinados en la admisión de la demanda como presupuesto procesal del medio de control. 63.
Asimismo, incluso al admitir la posibilidad de que una circunstancia que exceptuara el acaecimiento del fenómeno de la caducidad pudiera ser presentado en sede de alzada, el fraude no se estructura a partir de lo referido por la parte apelante, no se trata de que los actos hayan sido expedidos conforme con una interpretación que posteriormente fue considerada contraria a derecho sino que, refiere a eventos objetivos en los que el beneficiado con la expedición del acto administrativo despliega actuaciones de mala fe tendientes a hacer incurrir en error a la administración, lo que en ningún caso fue aducido en el asunto sub examine. 64.
Así las cosas, la Sala confirmará la decisión impugnada en la medida en que la demanda presentada por la UGPP., en la que pretendió la declaratoria de nulidad de las resoluciones 027303 de 2000 y RDP 032010 de 2022, fue interpuesta cuando ya había acaecido el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de cara a los cargos de nulidad y nulidad parcial propuestos en la demanda, respectivamente, por lo que, en ausencia de un escenario de fraude o comisión de delito, era consecuencia necesaria rechazar la demanda. 4.
Las costas 65. No se condena en costas, en atención a que el trámite se encuentra en etapa de admisión de la demanda y, en consecuencia, no hay contraparte en favor de la cual efectuar una condena. 15238-33-33-001-2024-00193-01 14 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, Resuelve:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 6 de diciembre de 2024 proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama por medio del cual, rechazó la demanda, conforme con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin costas de instancia.
TERCERO: En firme este proveído, por Secretaría devolver las presentes diligencias al juzgado de origen, previas las anotaciones del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (E)