TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, diez (10) de diciembre dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 15759-33-33-001-2018-00101-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gladys Montaña Patiño Demandado: Municipio de Sogamoso Asunto: Confirma sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda 1.
La Sala decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 2 de junio del 2023, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2. La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en los artículos 153 y 157 de la Ley 1437 de 2011, porque en ella se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia dictada por un juzgado que conoció el proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1. Las pretensiones 3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gladys Montaña Patiño presentó demanda en contra del Municipio de Sogamoso, con el siguiente objeto: a) Que se declarara la nulidad de la comunicación número 20171700047901 del 20 de abril del 2017, mediante la cual se negó el reconocimiento de una relación laboral entre la parte demandante y la Secretaría de Educación – municipio de Sogamoso. b) Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, que se declarara la existencia de un contrato realidad entre la demandante y el municipio de Sogamoso entre el 24 de febrero del 2012 y el 17 de diciembre del 2013. c) Que se declarara, por vía de interpretación, que la demandante gozó del estatus 1 Archivo “002Demanda”, índice 32 SAMAI primera instancia 15759-33-33-001-2018-00101-01 2 de funcionaria o empleada de facto “ostentando una investidura irregular”. d) Que se declarara que la demandante era beneficiaria de todos los derechos salariales, prestaciones sociales, seguridad social y demás emolumentos. e) Que se condenara al municipio de Sogamoso que liquidara y pagara a la demandante el auxilio a las cesantías con liquidación anualizada, entre el 24 de febrero del 2012 y el 17 de diciembre del 2013, por valor de $ 1.900.000, en los términos previstos en la Ley 50 de 1990, por remisión de la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1045 de 1978. f) Que se condenara al municipio de Sogamoso a que liquidara y pagara a favor de la demandante los intereses a las cesantías con liquidación anualizada, por valor de $ 228.000, entre el 24 de febrero del 2012 y el 17 de diciembre del 2013. g) Que se condenara al municipio de Sogamoso a que pagara a la demandante la indemnización por mora de las cesantías antes del 15 de febrero de 2013 “hasta la fecha de consignación en el respectivo fondo o de presentación de la demanda”, por la suma de $ 44.808.300 o lo que resultara probado. h) Que se condenara al municipio de Sogamoso a que pagara a la demandante dos (2) días de asignación básica mensual por concepto de bonificación por recreación, prima de servicios2, subsidio de alimentación3, subsidio familiar, vacaciones4, aportes a seguridad social en pensiones y salud, entre el 24 de febrero del 2012 y el 17 de diciembre del 2013. i) Que se condenara al municipio de Sogamoso a que liquidara y pagara a la demandante los aumentos o incrementos salariales decretados anualmente, entre el 24 de febrero del 2012 y el 17 de diciembre del 2013. j) Que se condenara al municipio de Sogamoso a que reintegrara a la demandante el 10% de los salarios totales descontados por concepto de retención en la fuente en cada uno de los contratos suscritos por el periodo comprendido entre el 24 de febrero del 2012 y el 17 de diciembre del 2013. k) Que se condenara al municipio de Sogamoso a que reintegrara a la demandante las sumas pagadas por pólizas de seguros de cumplimiento de los contratos de prestación de servicios por el periodo comprendido entre el 24 de febrero del 2012 y el 17 de diciembre del 2013. l) Que se condenara al municipio de Sogamoso a que pagara a la demandante los salarios causados en los intervalos en los que no se suscribió el contrato de prestación de servicios profesionales, equivalentes a 127 días5. 2 Por valor de $ 1.900.000 3 Por valor de $ 1.027.065 4 Por valor de $ 950.000 5 Por valor de $ 4.021.600. 15759-33-33-001-2018-00101-01 3 m) Que se condenara al municipio de Sogamoso a que pagara a la demandante la indexación correspondiente de todas las sumas adeudadas, conforme a los certificados del IPC expedidos por el DANE. 4.
La demandante formuló como pretensión subsidiaria, que se condenara al municipio de Sogamoso a que liquidara y pagara a la demandante la reparación del daño por concepto de prestaciones sociales referentes a pensión y salud. 1.2 Los hechos 5. La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 6. Sostuvo que la demandante ingresó a laborar con el municipio de Sogamoso desde el 24 de febrero del 2012, por medio de un contrato de prestación de servicios, como auxiliar de servicios generales y tenía a cargo las actividades de mantenimiento, aseo, limpieza y cafetería en las instituciones educativas de ese ente territorial. 7.
Afirmó que la demandante prestaba sus servicios de forma personal y cumplía el horario de trabajo de 08:00 a.m. a 12:00 m. y de 02:00 p.m. a 06:00 p.m., bajo una continua subordinación respecto de la Secretaría de Educación, del rector de la institución educativa, así como del supervisor del contrato. 8. Indicó que la demandante cumplía las mismas funciones que los auxiliares de servicios generales sometidos a una relación laboral; sin embargo, no percibía la misma remuneración. 9.
Manifestó que la vinculación entre la demandante y el municipio de Sogamoso terminó el 17 de diciembre del 2013 por la decisión unilateral del ente territorial y sin justa causa. 10. Aseguró que la demandante no recibió el pago de sus prestaciones sociales ni la liquidación del contrato. 1.3. Normas violadas 11. Invocó como normas violadas las previstas en las siguientes disposiciones: • Artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 53, 122, 123, 125, 150, 189 y 209 de la Constitución Política. • Artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990. • Artículo 1 de la Ley 995 de 2005 • Decreto 404 de 2006 • Decreto 451 de 1989 • Artículo 14 del Decreto 1374 de 2010 • Artículos 5 y 6 del Decreto 1978 de 1989. 15759-33-33-001-2018-00101-01 4 • Artículos 58 y siguientes del Decreto 1374 de 2010 • Artículo 11 del Decreto 0853 de 2012 • Decreto 627 de 2007 • Decreto 667 de 2008 • Decreto 732 de 2009 • Decreto 1397 de 2010 • Decreto 1048 de 2011 • Decreto 840 de 2012 • Ley 100 de 1993 • Artículo 2 de la Ley 244 de 1995 • “a 235, 249 a 253 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo” (sic) • Artículos 40, 46 y 61 del Decreto 2400 de 1968 • Decreto 1950 de 1973 • Ley 6 de 1945 • Decreto 2127 de 1945 • Decreto 3118 de 1968 1.4 Concepto de la violación 12.
Formuló el cargo de violación de norma superior por falta de aplicación, aplicación indebida e interpretación errónea porque el municipio de Sogamoso vinculó a la demandante mediante contratos de prestación de servicios, cuando cumplía funciones propias de una relación legal y reglamentaria. 2. La contestación a la demanda6 13. La demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en que el acto administrativo fue expedido cumpliendo las normas que regulaban el asunto y propuso las siguientes excepciones: 14.
Ausencia de derecho por reestablecer, comoquiera que en este evento no existían deudas pendientes del municipio de Sogamoso con la demandante y las pretensiones carecían de sustento jurídico. 15. Adujo que la ley no prevé el reconocimiento de salarios o prestaciones sociales cuando se celebran contratos de prestación de servicios, como ocurrió en el caso bajo estudio. 16.
Señaló que la demandante no probó la configuración de los elementos del contrato de trabajo. 17. Inexistencia de derechos pretendidos, con fundamento en que no existió una relación laboral entre la demandante y el municipio de Sogamoso, ni se probó la subordinación. 6 Archivo “012ContestacionMunicipio”, índice 32 SAMAI primera instancia 15759-33-33-001-2018-00101-01 5 18.
Excepción genérica. 3. La providencia apelada7 19. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso, en sentencia de primera instancia proferida el 2 de junio del 2023, adoptó las siguientes determinaciones: 1); negó las pretensiones de la demanda; y 2) condenó en costas a la parte demandante y fijó como agencias en derecho la suma equivalente al 1% del valor de la cuantía estimada en la demanda. 20.
Para fundamentar la decisión, el Juzgado de instancia planteó el problema jurídico a resolver, expuso el marco normativo aplicable y en cuanto al caso concreto, se refirió, a los hechos probados, en lo fundamental, a los contratos de prestación de servicios con los que la demandante estuvo vinculada al municipio de Sogamoso y a las pruebas documentales y testimoniales recaudadas. 21.
Con posterioridad analizó cada uno de los elementos de la relación laboral. 22. Como primer aspecto, el denominado “De la prestación personal del servicio” precisó que apreciadas las pruebas en su conjunto, en especial los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, las actas de inicio, de liquidación y las certificaciones emitidas por las distintas instituciones educativas en las cuales la demandante se desempeñó, se evidenciaba que la señora Gladys Montaña Patiño prestó sus servicios al municipio de Sogamoso de manera personal y directa, durante algunos periodos de los años 2012 y 2013. 23.
Sobre el segundo aspecto, “Remuneración o retribución por el servicio prestado”, advirtió que las actividades realizadas por la demandante fueron remuneradas, lo cual se corroboraba con las minutas de los contratos y los formatos de “egresos” y “orden de pago”, actas de liquidación y de lo manifestado en el interrogatorio y el testimonio recaudados. 24.
En cuanto al tercer aspecto, “Subordinación y dependencia continuada”, consideró que su análisis era determinante en aras de distinguir la relación laboral de los demás vínculos contractuales. 25. Agregó que la demandante suscribió 3 contratos de prestación de servicios operativos y de apoyo a la gestión con el municipio de Sogamoso, los cuales se ejecutaron con algunas interrupciones, entre el 24 de febrero de 2012 y el 14 de diciembre de 2013. 26.
Precisó que durante la ejecución de dichos contratos la señora Gladys Montaña Patiño desempeñó o cumplió las siguientes obligaciones contractuales: (i) realizó las tareas de aseo y limpieza de la Institución Educativa Integrado Joaquín González Camargo en las sedes Aristóbulo Angarita Niño, Santa Isabel, Pantanitos 7 Archivo “035SentenciaPrimeraInstancia” índice 32 SAMAI primera instancia 15759-33-33-001-2018-00101-01 6 y José Antonio Galán, relacionadas con la edificación, sala de profesores, aulas, patios, pasadizos, baños, ventanas, mobiliario, accesorios de oficina, alfombras, pisos;
(ii) ejecutó la recolección de los residuos sólidos (basura) y su disposición en los elementos dispuestos para tal fin; (iii) desarrolló actividades de cafetería como suministro de tinto, agua y aromática; y (iv) realizó el aseo de vidrios, baños, mobiliarios de las diferentes dependencias de la institución educativa y accesorios de oficina. 27.
Agregó que en la contratación de la demandante obedeció a la necesidad de contratar personal para la realización de labores materiales no calificadas y no misionales de la Secretaría de Educación de Sogamoso. 28. Añadió que no se demostró que la omisión en la celebración de los contratos hubiere imposibilitado la prestación del servicio en forma adecuada y en condiciones de higiene y salubridad en las sedes de las instituciones educativas en las cuales se prestó el servicio, de lo que coligió que los objetos contractuales no estaban relacionados directamente con el giro ordinario o misional de los colegios. 29.
Explicó que en el expediente no obraban pruebas que permitieran inferir que la demandante cumpliera funciones propias o similares a las de los empleados de la planta de personal de la entidad. 30. Frente al cumplimiento de un horario de labores, indicó que del relato de la testigo Martha Isabel Flórez se extractaba que la demandante cumplía un horario de lunes a viernes de 6:00 am a 12:00 m y de 4:00 pm a 8:00 p.m. o 10:00 pm, y que sus entradas y salidas eran consignadas por el personal de vigilancia del colegio; empero, tal circunstancia no daba cuenta de la configuración del elemento de la subordinación, porque no se demostró fehacientemente quien le había impuesto ese horario y si el mismo era efectivamente exigido por la entidad. 31.
Precisó que tampoco se aportaron planillas en las que se registraran las entradas y salidas de la demandante o, en su defecto, alguna otra documental que permitiera entrever el cumplimiento de un horario especifico y respaldara el dicho de la testigo. 32. Expuso que de las pruebas no se podía extraer que la demandante recibiera órdenes por parte de la entidad demandada y que las actividades de supervisión eran inherentes a la coordinación necesaria para la ejecución de los contratos. 33.
Concluyó lo siguiente: “(i) las funciones ejecutadas por la actora no se enmarcaron dentro del objeto misional de la Secretaría de Educación de la entidad demandada; (ii) no se probó que las tareas desarrolladas por la demandante fueran similares o equivalentes a las asignadas a los empleados de planta del Municipio de Sogamoso; (iii) el cumplimiento de horarios e instrucciones constituyen actividades de coordinación para la ejecución eficiente de los objetos contractuales;
(iv) la celebración de contratos de prestación de servicios para el apoyo a la gestión en materia de aseo y mantenimiento, es un instrumento que utilizó el Municipio de 15759-33-33-001-2018-00101-01 7 Sogamoso para adquirir servicios que no están relacionados con el giro ordinario de la entidad o con su misión; y (v) la falta de actividad probatoria de la parte actora imposibilitó la verificación del cumplimiento del requisito de subordinación, por cuanto no se allegó al plenario, por ejemplo, llamados de atención, memorandos, la negativa de permisos para ausentarse de las sedes educativas en las que prestaba los servicios, documentales que dieran cuenta de la exigencia de cumplimiento de un horario estricto, etc.” 34.
Consideró viable condenar en costas en primera instancia, las cuales encontró causadas, porque la entidad debió contratar a un profesional del derecho para que la representara, circunstancia que llevó a que se causaran erogaciones. 4. Recurso de apelación 35. La parte demandante8 dentro de la oportunidad procesal prevista, interpuso y sustentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Como argumentos expuso los siguientes: 36.
Sostuvo que el a quo tenía el deber de verificar el contexto en que la demandante desempeñó sus funciones, las cuales estaban relacionadas con el aseo y limpieza de edificaciones, sala de profesores, aulas, patios, baños, etc.; recolección de residuos sólidos (basura); y suministrar tinto y agua aromática. 37. En su criterio, estas actividades estaban destinadas a prestar de manera eficiente el servicio público educativo y formaban parte del giro ordinario de la entidad; por ello, la actividad de servicios generales en instituciones educativas no era extraña o transitoria a estas. 38.
Destacó que la educación es un servicio público esencial, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política y la Ley 115 de 1994. 39. Afirmó que, en virtud del principio de libertad probatoria, la demandante podía acudir a la prueba testimonial ante la inexistencia de documentos que acreditaran la subordinación. 40. Discrepó del análisis probatorio realizado por la Jueza respecto del testimonio de Martha Isabel Flórez, así como del interrogatorio rendido por la demandante, pues, a su juicio, “no tiene cabida que las actividades o funciones que desempeñó la demandante fueran coordinadas, contrario a esto, las testigos en unísono fueron enfáticas en destacar que mi representada cumplía un horario impuesto por la Institución Educativa, horario que comenzaba a las s 6:00 a.m hasta las 12:00 p.m. y desde las 4:00 p.m. hasta las 8:00 p.m., adicional indicaron que la demandante recibía órdenes constantes por parte del Rector de la Institución Educativa, indicaron de manera unívoca que los elementos para desempeñar sus actividades eran proporcionados por la Institución Educativa, adicional, la prueba testimonial 8 Índice 33 SAMAI segunda primera 15759-33-33-001-2018-00101-01 8 goza de total credibilidad pues no fue tachada por la entidad demandada, siendo esta prueba relevante para acreditar los aspectos propios del contrato realidad de trabajo pretendido”. 41.
Aseguró que también los contratos de prestación de servicios dieron cuenta de que la vinculación fue permanente y con los testimonios y el interrogatorio de parte se acreditó la subordinación, pues el rector profería órdenes de forma verbal, lo cual, reveló una posición de mando y dirección, que no estaba relacionada con la simple coordinación de actividades, en la medida en que la contratista no gozaba de autonomía e independencia. 42.
Precisó que la demandante no tenía derecho a las vacaciones y realizaba labores en horario extra o en los fines de semana; asimismo, trabajó sin recibir remuneración entre los intervalos de los contratos. 43. Indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de febrero de 20169, consideró que para demostrar la relación laboral derivada de la ejecución de un contrato de prestación de servicios se requiere probar que la actividad haya sido personal, que se haya recibido una remuneración o pago y que exista subordinación o dependencia; lo cual, en criterio de la demandante, se probó en el caso sub examine. 44.
Insistió en que se demostró que la demandante no gozó de autonomía y que las actividades laborales que desarrolló eran notoriamente permanentes, inherentes y consustanciales al giro ordinario de la entidad. 45. Manifestó que la demandante “realizó labores permanentes a favor de la entidad demandada, sin que el juzgador de instancia verificara la existencia de tan imprescindible requisito” y recordó que la Corte Constitucional10 estableció criterios que definen el concepto de función peramente, que, sumado a la prestación de servicios personales, la subordinación y el salario, resultaban determinantes para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios; estos criterios son los siguientes: funcional, igualdad, temporal o habitualidad, excepcionalidad y continuidad. 46.
Recordó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, respecto de los criterios previstos en la sentencia C-614 de 2009, en sentencia del 24 de mayo de 2018, enfatizó en lo siguiente: “los anteriores parámetros que permiten determinar las características del vínculo pueden presentarse uno o varios, pero no es necesaria la concurrencia de todos”. 47.
Concluyó que en el presente caso se celebraron 3 contratos de prestación de servicios sucesivos y continuos en los cuales concurrió el requisito o criterio de temporalidad o habitualidad, toda vez que la señora GLADYS MONTAÑA PATIÑO cumplió un horario y realizó actividades frecuentemente en un espacio de un año y 9 Número único de radicación 81001-23-33-000-2012-00020-01 10 Sentencia C-614 de 2009. 15759-33-33-001-2018-00101-01 9 seis meses aproximadamente a favor de instituciones educativas oficiales. 48.
En este contexto, solicitó que se declarara la existencia de un contrato realidad entre la demandante y el municipio de Sogamoso porque concurrieron los elementos de este (subordinación, prestación directa y personal del servicio y remuneración); asimismo, que se emitieran las condenas correspondientes a título de restablecimiento del derecho tendientes a pagar todos los factores salariales, prestacionales e indemnizaciones debidos a la demandante con ocasión del vínculo laboral. 5.
Trámite procesal de segunda instancia 49. El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación a través del auto de 21 de marzo del 202411. En la oportunidad legal, las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES 50. De acuerdo con el recurso de apelación, la Sala examinará si en este caso se probó que se presentó la subordinación y un poder de dirección de carácter laboral sobre la demandante, ejercido por el municipio de Sogamoso en virtud de la ejecución de los contratos de prestación de servicios celebrados entre los años 2012 y 2013 y, por lo tanto, si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. 51.
Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo el siguiente entendido: 1. El contrato de prestación de servicios y la relación laboral 52. El numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que el contrato de prestación de servicios es el acto jurídico que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento.
Estos contratos sólo pueden celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieren conocimientos especializados. 53. Asimismo, la norma dispuso que los contratos de prestación de servicios, en ningún caso, generarían una relación laboral ni prestaciones sociales y debían celebrarse por el término estrictamente indispensable. 54.
Con fundamento en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, así como en sus decretos reglamentarios, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 9 de septiembre de 202112, indicó que las características 11 Índice 5 SAMAI segunda instancia 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de 9 de septiembre de 2021; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) 15759-33-33-001-2018-00101-01 10 del contrato estatal de prestación de servicios, eran las siguientes: 55.
Sólo puede celebrarse por un término estrictamente indispensable y para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 56. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, por qué las actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 57.
El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada, en consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. 58. Entre el contratante y contratista debe existir una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados. 59.
Sobre el objeto del contrato de prestación de servicios, se ha considerado que estos pueden estar relacionados con la atención de funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública y, de manera excepcional y temporal, con funciones pertenecientes al objeto misional de la respectiva entidad, siempre que no haya suficiente personal de planta o se requieran conocimientos especializados13. 60.
Ahora bien, aunque el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 prevé que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia ha admitido que esta disposición no resulta aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, en virtud del mandato superior de prevalencia de la realidad sobre las formas, establecido en el artículo 53 de la Constitución Política. 61.
Para ello, en el caso de una controversia judicial, la parte interesada debe probar que la actividad se realizó de forma personal bajo el cumplimiento de órdenes en cualquier momento sobre modo, tiempo o cantidad de trabajo y que, en este contexto, el contratista estaba subordinado respecto de la entidad; asimismo, que, como contraprestación, se haya recibido una remuneración o pago. 62.
Se considera necesario destacar que la subordinación ha sido entendida como el elemento que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de 13 Ibidem 15759-33-33-001-2018-00101-01 11 servicios, en la medida en que conlleva la facultad del empleador de exigir el cumplimiento de órdenes o imponer reglamentos, una jornada, modo o cantidad de trabajo, protocolos de organización, poder disciplinario, entre otros.
No obstante, el juez tiene autonomía para determinar en cada caso, de acuerdo con las pruebas, si esta se configuró. 63. En la sentencia de unificación a la que se ha hecho referencia, se precisó que constituyen indicios de subordinación, lo siguiente: 64. El lugar de trabajo, considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, es necesario que el juzgador valore esta circunstancia en cada caso concreto atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 65. El horario de labores; sobre este aspecto, la alta Corporación precisó que el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada, en la medida en que algunas actividades de la administración requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 66. La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.
Sobre el particular, precisó la Sección Segunda del Consejo de Estado que el demandante debe probar su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 67.
Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 15759-33-33-001-2018-00101-01 12 68.
En suma, el demandante tiene que desvirtuar la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y, si del caso, la del acto administrativo mediante el cual se nombró; en estas condiciones tiene la carga de probar los elementos constitutivos de la relación laboral en los términos expuestos de forma precedente. 69. Por último, la Sala considera necesario destacar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia SUJ-025-CE-S2-202114, unificó jurisprudencia respecto al término de vinculación mediante un contrato de prestación de servicios y la solución de continuidad del contrato realidad, en los siguientes términos: 70.
La primera regla estableció que el concepto de “término estrictamente indispensable” al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 71.
La segunda regla previó un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. 2.
De lo probado en el proceso 72. Al proceso fueron allegados los siguientes elementos de prueba, útiles a efectos de resolver el problema jurídico planteado: 73. Documentos relacionados con el agotamiento de la sede administrativa: 74. El 1° de marzo del 201715 la señora Gladys Montaña Patiño solicitó que se reconociera la relación laboral subyacente que surgió con el municipio de Sogamoso como consecuencia de la suscripción de contratos de prestación de servicios sucesivos, consecuentemente que se reconocieran y pagaran los emolumentos prestacionales, indemnizatorios y de seguridad social, conforme con lo devengado por una auxiliar de servicios generales de la planta de personal de ese municipio. 75.
Por medio del Oficio número 20171700047901 del 20 de abril del 201716, el municipio de Sogamoso negó lo solicitado, para tal fin, argumentó que, la petición relacionada con el reconocimiento de la relación laboral subrepticia debía ser declarada por un juez en el marco de un proceso judicial, lo mismo que las 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de 9 de septiembre de 2021; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) 15 Archivo “003AnexosDemanda”, páginas 1 y 2 índice 32 SAMAI primera instancia 16 Archivo “003AnexosDemanda”, páginas 3 y 4 índice 32 SAMAI primera instancia 15759-33-33-001-2018-00101-01 13 prestaciones sociales y laborales solicitadas. 76.
Documentos que dan cuenta de los contratos de prestación de servicios suscritos por la señora Gladys Montaña Patiño y el municipio de Sogamoso – Secretaría de Educación: 77. La demandante prestó sus servicios la entidad demandada a través de los contratos que se relacionan a continuación, que conforme con las actas de inicio y de terminación presentaron como objeto y fechas de ejecución, las siguientes (tabla 1): Contrato Objeto Obligaciones Inicio y terminación Contrato de prestación de servicios operativos y de apoyo a la gestión número 2012114 de 29 de febrero de 201217 Prestar los servicios operativos y de apoyo a la gestión, para realizar el mantenimiento, aseo, limpieza y cafetería en las instalaciones de las diferentes instituciones educativas oficiales del Municipio de Sogamoso asignadas por la Secretaría de Educación y Cultura.
En la cláusula segunda del contrato se pactaron las siguientes obligaciones a cargo de la contratista: 1. Realizar las tareas de aseo y limpieza en la institución educativa integrado Joaquín González Camargo sede Aristóbulo Angarita Niño- mañana en relación con la edificación, sala de profesores, aulas, patios pasadizos, baños, ventanas, mobiliario, accesorios de oficina alfombra etc. 2.
Encargarse de la recolección de los residuos sólidos (basura) y disponerlos en los elementos dispuestos para tal fin. 3. Realizar actividades de cafetería como suministro de tinto, agua aromática. 4. Realizar el aseo de vidrios, baños, mobiliarios de las diferentes dependencias de la institución educativa y accesorios de oficina. 24 de febrero del 2012 al 23 de abril del 2012 Contrato de prestación de servicios número Prestar los servicios operativos y de apoyo a la gestión para realizar actividades de mantenimiento, aseo, limpieza y cafetería en las instituciones educativas oficiales del Municipio de Sogamoso En la cláusula segunda del contrato se pactaron las siguientes obligaciones a cargo de la contratista: 1.
Realizar las tareas de aseo y limpieza en la institución educativa integrado Joaquín González Camargo sede 14 de junio del 2012 al 14 de diciembre del 2012 17 Archivo “003AnexosDemanda”, páginas 7 y 9, archivo “010ExpedienteAdtivo_1”, páginas 5-7, 11, 15, 22-24, 32, índice 32 SAMAI primera instancia 15759-33-33-001-2018-00101-01 14 2012413 del 14 de junio de 201218 asignadas por la Secretaría de Educación y Cultura.
Aristóbulo Angarita Niño- mañana en relación con la edificación, sala de profesores, aulas, patios pasadizos, baños, ventanas, mobiliario, accesorios de oficina alfombra etc. 2. Encargarse de la recolección de los residuos sólidos (basura) y disponerlos en los elementos dispuestos para tal fin. 3. Realizar actividades de cafetería como suministro de tinto, agua aromática. 4.
Realizar el aseo de vidrios, baños, mobiliarios de las diferentes dependencias de la institución educativa y accesorios de oficina. Contrato de prestación de servicios número 2013436 del 15 de agosto de 201319 Prestar los servicios operativos y de apoyo a la gestión para realizar actividades de mantenimiento, aseo, limpieza y cafetería en las instituciones educativas oficiales del Municipio de Sogamoso asignadas por la Secretaría de Educación y Cultura.
En la cláusula segunda del contrato se pactaron las siguientes obligaciones a cargo de la contratista: 1. Realizar las tareas de aseo y limpieza en la institución educativa integrado Joaquín González Camargo sede Santa Isabel – Pantanitos y José Antonio Galán en relación con la edificación, sala de profesores, aulas, patios pasadizos, baños, ventanas, mobiliario, accesorios de oficina alfombra etc. 2.
Encargarse de la recolección de los residuos sólidos (basura) y disponerlos en los elementos dispuestos para tal fin. 3. Realizar actividades de cafetería como suministro de tinto, agua aromática. 4. Realizar el aseo de vidrios, baños, mobiliarios de las diferentes dependencias de la institución educativa y accesorios de oficina. 15 de agosto del 2013 al 14 de diciembre del 2013 18 Archivo “003AnexosDemanda”, páginas 6 y 9, archivo “010ExpedienteAdtivo_1”, páginas 41-43, 47, 52,60 y 80., índice 32 SAMAI primera instancia 19 Archivo “003AnexosDemanda”, página 9, archivo “011ExpedienteAdtivo_2”, páginas 36-38, 41,42, 58, 69 y 81, índice 32 SAMAI primera instancia 15759-33-33-001-2018-00101-01 15 78.
En la fase de pruebas de la audiencia inicial llevada a cabo el 10 de junio del 202120, el a - quo decretó los testimonios de las señoras Stela Gutiérrez Mesa y Martha Isabel Flórez, así como también el interrogatorio de parte solicitado por la entidad demandada. 79. El 14 de febrero del 202121 se celebró audiencia de pruebas, allí se practicó el testimonio de la señora Martha Isabel Flórez y se recaudó el interrogatorio de la señora Gladys Montaña Patiño. La Sala se referirá de manera detallada a las pruebas referidas al desarrollar el caso concreto. 3.
Caso concreto Subordinación o dependencia en el caso concreto 80. En aras de resolver el recurso de apelación, la Sala advierte que no hay discusión en torno a la configuración de dos de los elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio y la remuneración, en la medida en que los argumentos expuestos por la parte demandante giran en torno al elemento de la subordinación. 81.
La Sala debe señalar que para acreditar la existencia de una relación laboral no basta sólo con demostrar los elementos de prestación personal del servicio y remuneración, dado que el elemento subordinación, es el que definitivamente da cuenta de la citada existencia. Ello por cuanto la misma no se presume, sino que es necesario, que quien pretenda tal declaración demuestre el elemento de la subordinación que es el pilar fundamental de las relaciones laborales. 82.
La Sala rememora que la parte demandante, consideró que, en el caso concreto, sí estaba acreditada la subordinación, en la medida en que, de la prueba testimonial se podía establecer que la demandante cumplió un horario de labores recibió órdenes constantes por parte del rector de la institución educativa, además porque los elementos para desempeñar sus actividades eran proporcionados por la institución educativa, precisó que la prueba testimonial no fue tachada de falsa siendo relevante para acreditar los aspectos propios del contrato realidad. 83.
En relación con la prueba testimonial recaudada, la Sala considera relevantes los siguientes aspectos en relación con la declaración de la señora Martha Isabel Flórez, quien manifestó que conoció de los hechos materia del proceso porque laboró en el Colegio Integrado Instituto Joaquín González Camargo, sede Aristóbulo Angarita, realizando las actividades de aseo y limpieza en la tarde, en tanto que la demandante las ejecutó en la mañana22.
Adicionalmente, narró en relación con la manera en que desarrolló los objetos contractuales, lo siguiente: 20 Archivo “024ActaAudienciaInicial”, índice 32 SAMAI primera instancia 21 Archivo “029ActaAudienciaPruebas”, índice 32 SAMAI primera instancia 22 Minuto 40:50 de la grabación 15759-33-33-001-2018-00101-01 16 “Minuto 42: 40 preguntó: antes me dijo que su merced trabajaba también en los mismos colegios, pero que entraba a las 12 del día. ¿Por qué razón su horario era diferente? Minuto 42:41 contestó: porque yo tenía, o sea porque por la mañana pues no se podía hacer mucho, mucha labor, por lo que estaban los salones ocupados.
Entonces ya por la tarde abrían algunos salones que estaban desocupados, ya uno podía hacer las labores y pues doña Gladys madrugaba a entrar, porque es que ella tenía cafetería y ella tenía que estar pendiente de los tintos, de los profesores. Minuto 43:10 preguntó: ¿Y cuál era su horario de trabajo? El suyo, el de Marta. Minuto 43:14 contestó: Mi horario era de 12 del día a 8:00 de la noche también, pero igual yo nunca salí a las 12 siempre salía porque tocaba terminar el oficio hasta cuando uno terminara irse y los fines de semana uno salía a las 10:00 11:00 de la noche y nunca eso fue remunerado.
Nunca nos dieron absolutamente más de lo que nos había estipulado el contrato. Minuto 43:37 preguntó: Bueno, y si usted trabajaba de 12 a 8 de la noche, por qué razón sabía de la prestación de servicios de Gladys desde las 6:00 de la mañana si no coincidían. Minuto 43:40 contestó: porque nosotros a veces nos hacían reunión la Secretaría de Educación nos hacían reunión a todas en general de todos los colegios nos hacían reunión en general.
Entonces pues ahí uno se hablaba con las compañeras. Minuto 44:05 preguntó: usted sabe si a doña Gladys o a usted misma como compañera también en labores de aseo le suministraba el municipio de Sogamoso algún tipo de bata, delantal, guantes para desarrollar las labores del aseo de los colegios. Minuto 44:10 contestó: Lo único que nos daban eran los útiles de aseo que nos daban el jabón, las escobas, los traperos, la cera.
Minuto 44:41 preguntó: pero digamos, vestido de labor, overoles, botas, guantes, Minuto 44:46 contestó: no, ropa de nosotros mismos (…) nunca nos dieron dotación. Minuto 44:57 preguntó: usted sabe qué funciones desarrollaba doña Gladys en los colegios, o sea, sé que eran labores de aseo y mantenimiento, pero concretamente ella, qué más hacía, qué aseaba, qué áreas de los colegios Minuto 45:09 contestó: los salones, las baterías de baño, los patios de recreación, las oficinas Minuto 45:18 preguntó: y en qué consistía la labor de cafetería que ya desarrollaba.
Minuto 45:20 contestó: pues preparar el tinto, mantener bien limpio ahí y a la hora de descanso, pues servir el tinto a los profesores. Minuto 45:32 preguntó: ¿Ustedes como aseadoras de los colegios de Sogamoso, de pronto tenían que presentarle un informe a alguien o alguien supervisaba la labor que ustedes hacían? ¿Tenían un supervisor de sus funciones y en ese caso quién era? Minuto 45:49 contestó: No, no, señora, simplemente cuando a los profesores no les gustaba algo le dicen era a la persona que me mandaba ahí (…) era la señora Vilma (…) era como la secretaria, era una administrativa, de ahí del colegio.
Minuto 46:20 preguntó: y cuando ustedes entraban y salían del colegio tenían algún tipo de planilla o de marcar tarjeta o firmar un libro o algo así para controlar su entrada y salía una entrada y salida Minuto 46:33 contestó: si estaba el celador y él tenía que anotar la hora que nosotros entrábamos y a la hora que salíamos él anotaba.
(…) Minuto 49:40 preguntó: La señora Gladys recibía órdenes o instrucciones por parte de alguien que perteneciera a la institución o a la Secretaría de educación 15759-33-33-001-2018-00101-01 17 Minuto 49:53 contestó: No, pues yo que sepa, no, casi nunca nos o y si nos mandaban al Colegio y allá uno con tal cumpliera sus obligaciones de tener todo limpio, por ahí no apareciera nadie.” 84.
En relación con esta declaración, la Sala destaca que, respecto de la ejecución de los contratos de prestación de servicios que celebró la demandante con el municipio de Sogamoso, la testigo únicamente tuvo conocimiento directo de las reuniones que se llevaban a cabo entre la administración y los contratistas; sin embargo, no ahondó en el objeto de las mismas. 85.
Adicionalmente, la testigo no pudo percibir de manera directa por sus propios sentidos la forma en la que la señora Gladys Montaña Patiño realizaba el mantenimiento, el aseo y la limpieza y suministraba los tintos o las aguas aromáticas en la ejecución de los contratos de prestación de servicios, ello debido a dos circunstancias. 86.
La primera, porque el horario de labores de la demandante y de la testigo se desarrolló en contra jornada, así, mientras la accionante empezaba sus labores en la mañana, la testigo lo hacía en la tarde, de manera que, las razones de su conocimiento de los hechos se basaron únicamente en lo que ambas conversaban, eventualmente, en las reuniones a las cuales eran citadas. 87.
La segunda, en atención a que, conforme con las minutas de los contratos de prestación de servicios, la demandante ejecutó las obligaciones contractuales en la sede Aristóbulo Angarita Niño del Colegio Integrado Instituto Joaquín González Camargo en los periodos comprendidos entre el 24 de febrero del 2012 al 23 de abril del 2012 y del 14 de junio del 2012 al 14 de diciembre del 2012, lapsos en los que también desarrolló su función la señora Martha Isabel Flórez, pero en contra jornada. 88.
No obstante, en el interregno establecido entre el 15 de agosto del 2013 al 14 de diciembre del 2013, la demandante desarrolló el objeto contractual en la sede Santa Isabel – Pantanitos y José Antonio Galán de la misma institución educativa. 89. Por lo tanto, en este último periodo (15 de agosto del 2013 al 14 de diciembre del 2013) no compartió espacio de trabajo con la testigo, porque se encontraban en sedes distintas del Instituto Técnico Integrado de Sogamoso y tampoco lo hicieron en el primer intervalo, comoquiera que, si bien, estaban en la misma sede, la ejecución de las labores la realizaron en contra jornada. 90.
Por otra parte, las razones de su testimonio, relativas a los horarios o jornadas de trabajo, al suministro de los “elementos de aseo”, se refirieron a la experiencia personal de la testigo y, por ello, contestaba haciendo referencia a las palabras “a uno” o “nosotras”, sin especificar el caso particular de la señora Gladys Montaña Patiño. 91.
En el mismo sentido, cuando la señora Martha Isabel Flórez fue interrogada 15759-33-33-001-2018-00101-01 18 sobre si alguien le impartía órdenes a la demandante en relación con la forma de ejecutar las labores inherentes al contrato contestó “no que yo sepa”, cuestión que refuerza el argumento de que no le constaban las condiciones de modo, tiempo y lugar en las que la demandante desarrolló las obligaciones contractuales. 92.
En ese contexto, la prueba careció de la especificidad que se requiere para otorgarle un conocimiento al juez sobre las características de la ejecución contractual. 93. En suma, el testimonio no otorgó suficientes elementos de juicio sobre la existencia del elemento de subordinación durante la ejecución de los contratos que celebraron el municipio de Sogamoso y la señora Gladys Montaña Patiño entre los años 2012 y 2013 para la prestación de servicios operativos y de apoyo a la gestión. 94.
Por otro lado, en este estado del estudio es indispensable destacar que el a quo decretó el interrogatorio de la parte demandante y no la declaración de parte, teniendo en cuenta que el municipio de Sogamoso lo solicitó en la contestación de la demanda. Por ello, la Sala al examinar el interrogatorio tendrá en cuenta que su objeto es la confesión y no puede ser apreciado en aspectos que favorezcan a la parte interrogada, de conformidad con el artículo 191 del Código General del Proceso. 95.
En estas condiciones, los dichos de la parte demandante no pueden ser valorados como si se tratara de una declaración. 96. Con la anterior precisión se advierte que, la señora Gladys Montaña Patiño reiteró lo expuesto en la demanda, en relación con los contratos de prestación de servicios que celebró con el municipio de Sogamoso, dijo que, la función que desempeñó correspondió a la preparación de tintos para los profesores, el aseo de las canchas deportivas, el aseo de 8 salones, 2 oficinas y 1 batería de baño en el Colegio Integrado Instituto Joaquín González Camargo, en las sedes Aristóbulo Angarita, Santa Isabel, José Antonio Galán y Pantanitos. 97.
También mencionó que cumplía un horario comprendido entre las 6:00 a.m. y las 12 del mediodía y desde 4:00 p.m. a las 10:00 u 11:00 p.m. y que había un celador que corroboraba la hora de entrada y de salida. 98. Indicó que el municipio de Sogamoso le suministraba los “implementos de aseo” para el desarrollo de la labor, pero que no le entregaban dotación y que tampoco portó un carné que la identificara como contratista de esa entidad territorial. 99.
Manifestó que la señora “Vilma” supervisaba las labores que realizaba, pero no precisó la calidad que ostentaba en la entidad territorial. Agregó que al momento de la suscripción de los contratos se le indicaron las obligaciones que debían cumplir y se refirió a la forma en que se le realizaba el pago. 15759-33-33-001-2018-00101-01 19 100.
Las afirmaciones de la señora Gladys Montaña Patiño permiten concluir la existencia de una coordinación de actividades, en la medida en que no informó de actuaciones por parte del municipio de Sogamoso a través de las cuales se definieran las circunstancias de modo y cantidad de trabajo, o aquellas relacionadas con la manera de realizar las obligaciones del objeto contractual. 101.
De otra parte, al expediente no se aportó prueba que diera cuenta de que en la ejecución de los contratos el municipio de Sogamoso hubiere ejercido dirección y control efectivo sobre las actividades a ejecutar, en la medida en que la demandante no indicó con total certeza si algún funcionario de esa entidad territorial le indicaba el modo de ejecución de las obligaciones contractuales, por lo mismo no se demostró que la labor se hubiera desarrollado bajo las directrices de la entidad demandada y tampoco con sometimiento a sus reglamentos. 102.
En sentido contrario, se acreditó que la demandante no estuvo inserta en la estructura de la entidad, porque según lo indicó, no portó carné que la identificara como contratista o como empleada y tampoco utilizó ropa de labor, dado que, según lo advirtió, nunca le fue entregada. 103. La Sala destaca que en este caso no se impuso una tarifa probatoria o se le exigió a la demandante que probara los hechos relevantes con medios de prueba específicos; sino que se concluyó que ésta no cumplió con la carga de demostrar la existencia de un contrato realidad, por ejemplo, con testimonios, informes o cualquier otro medio útil para la formación del convencimiento del juez, en los términos del artículo 165 del Código General del Proceso. 104.
Si bien, en el expediente obran los contratos de prestación de servicios y el testimonio de la señora Martha Isabel Flórez, estas pruebas no fueron suficientes para acreditar la subordinación o dependencia de la demandante respecto del municipio de Sogamoso, más allá de la simple coordinación de actividades y el cumplimiento de los deberes previstos en los contratos, en el marco de la Ley 80 de 1993. 105.
Ahora bien, contrario a lo que afirmó el apoderado de la parte demandante en el recurso de apelación, las actividades que desarrolló la señora Gladys Montaña Patiño en cumplimiento de los objetos contractuales no implicaban per se la existencia de una relación laboral, en la media en que, según los antecedentes de los contratos, la Secretaría de Educación y Cultura del municipio de Sogamoso presentó un estudio de conveniencia y oportunidad sobre la necesidad de contratar servicios de apoyo para realizar actividades operativas de mantenimiento, aseo, limpieza y cafetería en varias instituciones educativas23, los cuales no redundaron en el giro ordinario de la entidad, pues fueron contratados como un auxilio. 106.
Aunque los contratos se celebraron durante 1 año no se demostró que una ausencia en su ejecución imposibilitara que se prestara el servicio de educación de 23 Ver las minutas de los contratos 15759-33-33-001-2018-00101-01 20 forma digna, adecuada y en condiciones de salubridad en Colegio Integrado Instituto Joaquín González Camargo, en las sedes Aristóbulo Angarita, Santa Isabel, José Antonio Galán y Pantanitos; de manera que no es posible concluir que los objetos contractuales estaban relacionados directa e inescindiblemente con el giro ordinario del colegio. 107.
Por otra parte, el apoderado de la demandante citó como precedente varias providencias proferidas Consejo de Estado24, en las cuales se hizo alusión a los elementos de la relación laboral, que se aplicaron en el caso bajo estudio; no obstante, en aquellas oportunidades se accedió a las pretensiones de la demanda porque, a diferencia de la señora Gladys Montaña Patiño, los actores cumplieron con la carga de probar la dirección laboral de los contratistas, por lo cual, en esta ocasión no es posible aplicar la misma solución judicial que en esas sentencias (acceder a las pretensiones). 108.
En suma, en estos casos resulta importante que se demuestre la relación laboral de carácter legal y reglamentaria o los elementos previstos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que han sido aplicados por la jurisprudencia del Consejo de Estado cuando se estudia la configuración de un contrato realidad, y no que un contrato de prestación de servicios fue ejecutado por un profesional en una rama específica del conocimiento o por una persona que carece de formación académica de carácter profesional o técnica. 109.
Así, para el primer efecto, es irrelevante demostrar que la actividad que realizaba la contratista no correspondía al ejercicio de una profesión liberal, en la media en que la actividad probatoria debe estar dirigida a determinar que durante la ejecución contractual se presentó una actividad personal de la contratista, una retribución por el servicio prestado, así como la continuada subordinación o dependencia respecto del contratante que lo facultaba para realizar actos propios de una dirección laboral, lo cual no ocurrió en el caso sub examine. 110.
En estos casos no se estudia la validez del contrato o de su objeto para determinar si éste exige o no la intervención de profesiones liberales o de otro tipo, sino que resulta trascendental enfocar el litigio en la legalidad del acto administrativo que negó la existencia de una relación legal y reglamentaria. 111. La Sala precisa que la protección a derechos como el trabajo encuentra respaldo no sólo en el marco normativo constitucional, legal y reglamentario interno, sino en el bloque de constitucionalidad, conformado, entre otros, por las normas internacionales del trabajo y por los convenios suscritos por el Estado Colombiano 24 - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 27 de enero de 2011; núm. único de radicación 05001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10).
Caso de un auxiliar contable vinculada mediante contratos de prestación de servicios en un ente territorial. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 17 de octubre de 2017; núm. único de radicación 52001-23-33-000-2014-00062-01(4095-15). Caso de una odontóloga vinculada a la E.S.E. Pasto Salud mediante contratos de prestación de servicios - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 4 de febrero de 2016; núm. único de radicación 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14).
Caso de una vinculación de prestación de servicios a la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca para la asistencia técnica al plan de salud. 15759-33-33-001-2018-00101-01 21 que forman parte del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. Sin embargo, es una realidad que las entidades, en cumplimiento de los fines esenciales del Estado y con recursos exiguos, deben atender y garantizar los principios inherentes a la administración pública administrativa y para el efecto resulta relevante que procedan con austeridad y eficiencia, optimizando sus recursos, así como procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones (principio de economía); en este contexto, los recursos deben destinarse a la atención de las necesidades ingentes de la administración, relacionadas con los fines para los cuales fue creada la entidad. 112.
De esta forma, es posible que aquellas actividades de carácter accesorias y temporales puedan gestionarse por medio de contratos de prestación de servicios, que, como en este caso sucedió, fueron celebrados para apoyar la gestión relativa al aseo y mantenimiento. 113. Ahora bien, es importante destacar que la planta de empleos, modificada por razones del gasto público, de conformidad con la Ley 443 de 11 de junio de 199825 y el Decreto 250426 de 10 de diciembre de 199827, o por la Ley 909 de 2004 que mantuvo y reguló la supresión28 de cargos, se rigen por los principios de economía, eficiencia y eficacia en la gestión pública que permiten prescindir de determinados empleos que tienen asignados funciones no misionales, sin que ello implique que la administración quede privada o no pueda acudir temporal o transitoriamente a los servicios previstos en los empleos suprimidos por medio de contratos con personas jurídicas que suministren apoyo a la gestión o por personas naturales que tengan la idoneidad requerida, acudiendo para ello, al tipo contractual regido por la Ley 80 de 1993 que se ajuste al caso particular o, por virtud del principio – regla de la autonomía de la voluntad, a un contrato previsto en el Código Civil o en el Código de Comercio. 114.
En estas condiciones queda claro que la celebración de contratos de prestación de servicios para el apoyo a la gestión en materia de aseo y mantenimiento constituye un medio de la administración para adquirir servicios que no están relacionados con el giro ordinario de la entidad o con su misión. 115. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera 25 Derogada parcialmente por la Ley 909 de 2004 26 “Por el cual se modifican los artículos 2, 4 y 12 (transitorio), 130, 131, 135, 149, 151, 154, 155 y 156 del Decreto 1572 de 1998” 27 Derogado por el artículo 1227 de 2005 28 Como en el caso del Decreto 155 de 26 de febrero de 2001, “Por el cual se modifica la plana global de cargos administrativos de la Secretaría de Educación Distrital”, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, el cual dispuso suprimir 2827 empleos de Auxiliares de Servicios Generales (Código 605, grados 06 y 07) y de celadores (código 615, grados 06 y 07); estos empleos permitían la prestación de servicios de apoyo o secundarios al giro ordinario de la entidad.
En este contexto, la Secretaría de Educación Distrital expidió el referido acto administrativo con el fin de garantizar la aplicación de los principios de eficacia y economía en el cumplimiento de las funciones administrativas de su competencia, al igual que para hacer efectivo el logro de sus objetivos misionales. La legalidad del Decreto 155 de 26 de febrero de 2021 fue Juzgada por la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa, en este caso, conformada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado que consideraron que su expedición no desconoció el ordenamiento jurídico; lo cual permite inferir que era posible, en virtud de los principios de economía, eficacia y eficiencia en el manejo de recursos públicos, prescindir o modificar la planta de empleos que no tienen una relación directa con el objeto de la entidad, previo cumplimiento de los requisitos legales. 15759-33-33-001-2018-00101-01 22 instancia, en tanto negó las pretensiones de la demanda. 4.
De la condena en costas 116. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 117. En el caso bajo estudio, no prosperó la tesis propuesta en la demanda, respecto de la cual se insistió en el recurso de apelación; sin embargo, la misma se fundamentó en disposiciones legales que se consideraban aplicables al caso concreto; por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala N.º 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Confirmar la sentencia proferida el 2 de junio del 2023, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada