REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez parcial del Acuerdo 022 del 15 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tenza, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE UNA CONDICIÓN ESPECIAL DE PAGO QUE OTORGUE ALIVIOS TRIBUTARIOS FRENTE AL PAGO DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO”.
I.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ1 Petición de invalidez 1. El Departamento de Boyacá solicitó declarar la invalidez parcial del artículo 1.º del Acuerdo 022 del 15 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tenza. Fundamentos de derecho 2. La entidad citó los artículos 13, 294, 338 y 363 de la Constitución; 624 del E.T. y 7 de la Ley 819 de 2003; además, transcribió las sentencias C-743 de 2015 de la Corte Constitucional, 73001-23-31-000-2010-00530-01(18865) de 10 de julio de 2014 (rads. 2020-00059 y 2021-00036) de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y 150010333-000-2020-02182-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 3.
Sostuvo que no es procedente conceder condonaciones tributarias sino por “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento 1Archivos 3 del expediente electrónico (anotación 3 Samai). REFERENCIA: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL RADICACIÓN: 15001-23-33-000-2024-00056-00 ACCIONANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ ACCIONADO: MUNICIPIO DE TENZA – Acuerdo 022 del 15 de noviembre de 2023 TEMA: ALIVIOS TRIBUTARIOS FRENTE AL PAGO DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO ASUNTO: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2024-00056-00 Sentencia de única instancia 2 de política fiscal, como también – se requiere - aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.” 4.
Precisó que el acto acusado adolece de (i) situaciones excepcionales específicas que benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias y del ii) incumplimiento de análisis de impacto fiscal en la conformación del acuerdo municipal. 5. Indicó, respecto de la primera, que no se justificó ni se realizó un juicio de proporcionalidad respecto del descuento del 80% de los intereses de mora, discriminando a quien pagó el impuesto predial de manera oportuna.
Dijo además que no es válido alegar el beneficio de mayores ingresos fiscales o el aumento del recaudo. 6. Frente al segundo alegato de invalidez, dijo que el Concejo de Tenza no realizó un análisis financiero de la medida de amnistía, olvidando incluir en la exposición de motivos la justificación de la Secretaría de Hacienda respecto de i) costos fiscales, ii) concepto del secretario y iii) la fuente sustitutiva. 7.
Concluyó que no se efectuó por el COMFIS y la Secretaría de Hacienda del Municipio un verdadero análisis financiero, ni se acreditó la existencia de una situación excepcional que requiriera el descuento de los intereses moratorios, lo que genera la afectación de los principios a la igualdad, equidad y justicia tributaria. TRÁMITE PROCESAL 8.
La solicitud de examen de validez fue admitida con auto del 15 de marzo de 20242, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a los intervinientes y el proceso se fijó en lista por el término de 10 días, para dar cumplimiento a lo que preceptúan los artículos 121 del Decreto-Ley 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA3, oportunidad que fue aprovechada por el Municipio de Tenza.
El agente del Misterio Público delegado ante la Corporación emitió su concepto. 9. Por auto de 4 de julio de 2024 se decretaron las pruebas del proceso4. INTERVENCIONES 10. El Municipio de Tenza5 alegó que sobre la posibilidad de extender exenciones tributarias (art. 154 Constitucional), la Corte Constitucional ha señalado que no desconoce el derecho a la igualdad. 2 Índice 5 - Samai. 3 Índice 11 - Samai 4 Índice 16 - Samai 5 Índice 12 - Samai Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2024-00056-00 Sentencia de única instancia 3 11.
Agregó que el acuerdo se encuentra razonablemente fundado “en el objetivo constitucional de la debida prestación de los servicios que el Estado ofrece, traducidos en la inversión de dicho rubro en los gastos de funcionamiento del ente territorial, garantía que, por su aspiración de cobertura general y no lucrativa, es mayormente gravosa en términos económicos”. 12.
Sostuvo que la amplia discrecionalidad en materia tributaria concede al Congreso la facultad de establecer beneficios fiscales que pueden justificarse en: “(i) la recuperación y desarrollo de áreas geográficas deprimidas por desastres naturales o provocados por el hombre, (ii) el fortalecimiento patrimonial de las empresas que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social, (iii) el incremento de la inversión en sectores vinculados a la generación de empleo masivo, (iv) la protección de ciertos ingresos laborales y de las prestaciones de la seguridad social, así como (v) una mejor redistribución de la renta global6. 13.
Destacó que, sin perjuicio de la potestad en materia impositiva, “el legislador no requiere de una justificación especial para establecer exenciones tributarias, pero para que en ese evento tal decisión sea legítima y respetuosa del principio de igualdad, es necesario que tal diferencia de trato sea ejercida de manera razonable y por un motivo constitucionalmente válido”.7 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO8 14.
El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación indicó en su concepto que la razón de “aumentar los montos de recaudo de sus ingresos propios, con el fin de lograr la obtención de los montos mínimos para su funcionamiento, fortalecer la inversión y promover el desarrollo de su infraestructura y población” no es suficiente para desconocer el principio a la igualdad y equidad tributaria; tampoco se anexó el análisis financiero ni el estudio del COMFIS. 15.
Dijo además que, pese a que se indicó en el acuerdo su compatibilidad con el MFMP y que el valor dejado de percibir por concepto de intereses de mora sería compensado por el mayor recaudo, tales afirmaciones no se respaldaron con cifras. 16. Solicitó en consecuencia declarar la invalidez del Acuerdo 022 de 15 de noviembre de 2023. II.
CONSIDERACIONES 17. Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones y al no configurarse ninguna causal de nulidad que 6 Corte Constitucional, Sentencia C-1107 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería. 7 Corte Constitucional, sentencia C-188 de 1998 8 Índice 13 – Samai Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2024-00056-00 Sentencia de única instancia 4 invalide lo actuado, la Sala de Decisión procede a proferir la decisión de fondo en el asunto.
PROBLEMA JURÍDICO 18. El asunto se contrae a determinar: ¿El Acuerdo 022 de 15 de noviembre de 2023, a través del cual el Concejo Municipal de Tenza otorgó alivios tributarios frente al pago del impuesto predial unificado, cumplió con los presupuestos para conceder la amnistía respecto del descuento en los intereses de mora del gravamen en mención? 19.
Del análisis del expediente, la Sala anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala 20. La Sala declarará la invalidez del Acuerdo 022 del 15 de noviembre de 2023, a través de cual se adoptó una amnistía tributaria consistente en el descuento del 80% de los intereses de mora del impuesto predial unificado del año 2022 y anteriores, en cuanto no fue proferido por una situación excepcional que justificara la discriminación tributaria, ni contiene una explicación suficiente de la incidencia positiva de la medida en las finanzas del municipio.
ANÁLISIS DE LA SALA Competencia de los municipios para conceder beneficios tributarios y amnistías 21. El artículo 294 Constitucional prevé que le está vetado al legislador exceder sus competencias en materia tributaria estableciendo exenciones o beneficios tributarios, al tener como límite la autonomía de las entidades territoriales. 22.
En la sentencia C-517 de 2007 la Corte Constitucional precisó que creado el tributo, “los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios (…) siendo de destacar que las entidades territoriales gozan de plena facultad para incorporar o no los tributos creados por el legislador, así como también tienen plena autonomía para suprimirlos si lo estiman conveniente”. 23.
De otro lado, debe destacarse que la diferencia entre las exenciones, exclusiones y amnistías9: “Exenciones tributarias: Es un beneficio tributario que tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, 9 Tribunal Administrativo de Boyacá, sentencia del 27 de julio de 2023, Sala de Decisión No. 6, Magistrado ponente Dr. Félix Alberto Rodríguez Riveros Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2024-00056-00 Sentencia de única instancia 5 la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial.
Exclusiones tributarias: Es un beneficio tributario en donde no hay sujeción a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos fácticos no se adecúan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributación por la sencilla razón de que no se causa el impuesto. Es decir que la exención otorga un trato especial al sujeto pasivo del gravamen, mientras que en la exclusión no se configuran los elementos estructurales del tributo.
(…) Amnistía: “[E]ventos extintivos de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no es exonerado anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.
Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma” (Negrilla propio del texto) 24. Así, la figura de amnistía se presenta cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se implementan medidas para condonarlas total o parcialmente, o para mitigar las consecuencias negativas, con el fin de motivar a los contribuyentes en mora a normalizar su situación fiscal10. 25.
La Corte Constitucional, en sentencia C-833 de 2013, sostuvo sobre la adopción de una amnistía tributaria: iii) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria…” – subrayado fuera del texto original- ". 26.
Se precisa que la amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, pues los beneficios son determinados antes de que se configure la obligación tributaria y la amnistía supone la existencia de la obligación exigible que no se cobra11. CASO CONCRETO 27. En el Acuerdo 022 de 15 de noviembre de 2023, el Concejo Municipal de Tenza dispuso lo siguiente: 10 Corte Constitucional C-833 de 2013 11 Sentencia del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado número: 73001-23-31-000-2010-00530-01(18865) Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2024-00056-00 Sentencia de única instancia 6 “ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO. CONDICIÓN ESPECIAL DE PAGO: Los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y demás obligados, tendrán derecho a solicitar, respecto del impuesto predial unificado, correspondiente a las vigencias 2022 y anteriores pendientes de pago, la siguiente condición de pago: SI EL PAGO TOTAL DEL CIEN POT CIENTO (100%) DE LA OBLIGACIÓN, SE REALIZA A PARTIR DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DEL PRESENTE ACUERDO Y HASTA EL DÍA 30 DE NOVIEMBRE DE 2023, LOS INTERESES MORATORIOS GENERAODS SE REDUCIRÁN EN UN OCHENTA POR CIENTO (80%).
Parágrafo Primero: Para acceder a la reducción de los intereses moratorios establecida en el presente artículo, el ciudadano deberá efectuar el pago total de la obligación por vigencia en un único pago. En tal razón no se admitirá el pago por abonos o cuotas, así como la subscripción de acuerdos de pago. Parágrafo Segundo: La condición especial de pago establecida en el presente artículo se extiende a aquellas obligaciones pendientes de pago, que se encuentre en etapa de cobro coactivo, así como en discusión en sede administrativa y judicial y su aplicación dará lugar a la terminación de los respetivos procesos.” 28.
El Departamento de Boyacá expuso que el acuerdo municipal no se sustentó debidamente en una situación extraordinaria que requiriera un trato diferente a los deudores morosos, así como tampoco consultó un análisis del impacto fiscal de la medida adoptada. 29. El acuerdo acusado, luego de hacer una relación normativa constitucional y legal sobre los fines del Estado, las funciones de los concejos y los alcaldes en materia tributaria, y de referirse a las amnistías tributarias, consideró lo siguiente como sustento de la medida adoptada: “Que el impacto fiscal de este acuerdo, según lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, es compatible con el Plan Financiero y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, dado que el valor estimado que se dejaría de percibir por los incentivos tributarios propuestos será compensado con el mayor recaudo de los excedentes y/o dividendos financieros previstos para la actual vigencia fiscal.
Que con las medidas propuestas tendientes a la recuperación de la cartera morosa del Impuesto Predial Unificado, se generará un ingreso adicional que permitirá compensar el efecto que eventualmente pueda generar en el ingreso de dicho impuesto, como consecuencia del incentivo tributario previsto en el presente acuerdo.” 30. En la exposición de motivos12 presentado por el alcalde de Tenza ante el Concejo Municipal, se señaló que “resulta imperioso aumentar los montos de recaudo de sus ingresos propios, con el fin de lograr la obtención de los montos mínimos para su funcionamiento, fortalecer la inversión y promover el desarrollo de su infraestructura y población” citando posteriormente la sentencia C-448 de 12 Archivo 002, fls. 31 a 34, Samai – expediente digital descargado – primera instancia Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2024-00056-00 Sentencia de única instancia 7 2020 para referir que “aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia”. 31.
No obstante, en el cuerpo del acuerdo ni en las actas de los debates sobre el proyecto, realizados el 9 y 14 de noviembre de 2023, se encuentra una sustentación completa y especifica de la medida fiscal consistente en la amnistía tributaria en materia de intereses moratorios del impuesto predial unificado. 32. Pese a que en la exposición de motivos se hace referencia a situaciones resultantes de la pandemia como excepciones a la regla de improcedencia de las amnistías tributarias, no desarrolló de ningún modo la incidencia de la emergencia en las finanzas del municipio a efectos de justificar la medida adoptada. 33.
Las consideraciones del acuerdo se limitaron a señalar la compatibilidad del descuento en los intereses moratorios del impuesto predial con el MFMP, sin ofrecer ningún tipo de cálculo que soportara la afirmación, situación que se agrava con el hecho de que no se efectuó por la Secretaria de Hacienda de Tenza un estudio del impacto fiscal de la amnistía decretada, como lo certificó la directora de esa cartera al señalar que “no se encontró documento alguno que refiera al estudio de impacto fiscal y/o costos fiscales o similar respecto del Acuerdo 022 de 15 de noviembre de 2023”13. 34.
La parte considerativa del acuerdo se refiere a la sentencia de la Corte Constitucional C-448/20, por la cual se efectuó el control de constitucionalidad del Decreto 678 de 2020 (que estableció medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020), para señalar que en circunstancias excepcionales podían adoptarse medidas como la contenida en el acuerdo.
En la exposición de motivos, como atrás se señaló, se hizo referencia a la viabilidad de amnistías tributarias en eventos como el de la pandemia COVID-19. Es así que, si se pretendía justificar la medida adoptada en el acuerdo cuestionado en la pandemia, no se encuentra la relación de correspondencia, en cuanto, el acuerdo de manera general se refirió a las vigencias 2022 y anteriores pendientes de pago, y no solo en las que estuvo la emergencia económica, social y ecológica.
Como lo consideró la Corte Constitucional en la citada sentencia, las “amnistías tributarias como la que contempla el artículo 7 del decreto en examen solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria”. 13 Archivo 15, Samai – expediente digital descargado – primera instancia. Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2024-00056-00 Sentencia de única instancia 8 35.
En orden de lo anterior, como lo consideró el Departamento de Boyacá y el procurador que actúa ante el Tribunal, la determinación adoptada en materia tributaria por el Concejo Municipal del Tenza, que decretó un alivio en el pago de intereses de mora en una reducción del 80% respecto del impuesto predial unificado del año 2022 y anteriores, no consultó una circunstancia excepcional ni especial que demandara la medida en favor de los contribuyentes morosos, ya que los argumentos expuestos por la corporación edilicia fueron apenas enunciativos, generales y sin soporte fiscal, limitándose a alegar el mayor recaudo del impuesto con el fin de cubrir los costos de la función administrativa, razón que por sí sola no comporta un motivo suficiente para una amnistía. 36.
En ese sentido, el acuerdo carece del estudio de proporcionalidad y desconoce el principio de igualdad y justicia tributaria entre quienes cumplen con sus obligaciones fiscales y quienes no, aunado a la falta del análisis del impacto de la medida en las finanzas del Municipio de Tenza14. 37. Así las cosas, dada la prohibición de decretar amnistías tributarias y ante la omisión del Concejo Municipal de Tenza de justificar en debida forma la procedencia excepcional de dicha medida, la Sala declara la invalidez del Acuerdo No. 022 del 15 de noviembre de 2023.
Los efectos hacia el pasado (ex tunc) de la decisión no afectarán las situaciones jurídicas que se hayan consolidado al momento en que esta providencia quede en firme15. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, la Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo 022 del 15 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tenza, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente sentencia al alcalde, al presidente del concejo y al personero municipal de Tenza (Boyacá) conforme lo establecen los artículos 203 y 205 del CPACA.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai. 14 Sobre el particular, se puede consultar las siguientes providencias de esta Corporación: Sala de Decisión 6, de 26 de enero de 2024, rad. 150012333000202300286-00, Sala de Decisión 2, de 10 de octubre de 2024, dentro del radicado 1500123330002022-00624-00. 15 Ver, por ejemplo: C.E., Sec.
Primera, Sent. 2012-90245, oct. 14/2021. M.P. Oswaldo Giraldo López: “(…) Por último, la Sala pone de presente que la nulidad de los artículos 22 y 23 de la Ordenanza 00133 de 2011 afecta su validez desde el momento de su expedición y, por ende, surte efectos ex tunc, es decir hacia el pasado. En este punto debe resaltarse que bien podría pensarse que todas las actuaciones surgidas a la vida jurídica con fundamento en el acto anulado se contagian de sus defectos, y como consecuencia perecen ante la inminente invalidez de su fuente.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha compartido esa tesis, y por el contrario, ha sostenido que, aun cuando la declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc, las situaciones jurídicas consolidadas no pueden verse afectadas por ésta (…) // Conforme a lo expuesto, ha precisado la Corporación que lo que se pretende justamente con dejar a salvo de ese efecto retroactivo las situaciones consolidadas, es garantizar la seguridad jurídica de los asociados.
(…)” (Negrilla fuera del texto original) Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2024-00056-00 Sentencia de única instancia 9 La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.