[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, siete (07) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: PABLO CAMILO MARTÍNEZ CAMARGO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIVATÁ – CONCEJO MUNICIPAL DE CHIVATÁ RADICACIÓN: 150013333010-201700137-021 Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 06 de diciembre de 20182, proferida en audiencia inicial por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La Demanda. - Pretensiones. 1. En ejercicio del medio de control de nulidad simple, el señor Pablo Camilo Martínez Camargo solicitó la declaratoria de nulidad del Acta No. 016 del 15 de agosto de 2013, proferido por el Consejo Municipal de Chivatá, que modificó excepcionalmente el Acuerdo No. 011 de 2001, contentivo del Esquema de Ordenamiento Territorial Municipal de Chivatá – Boyacá. - Fundamentos fácticos 7.
Como hechos relevantes expuso que el gobierno municipal de Chivatá presentó ante el Concejo Municipal de Chivatá el proyecto de Acuerdo Municipal, con el fin de modificar excepcionalmente el Acuerdo No. 011 de 2001, mediante el cual se adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial Municipal de Chivatá – Boyacá, y surtido el 1 SAMAI | Proceso Judicial 2 Ítem 01 del índice 01 SAMAI.
FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [2] trámite en el Concejo, se expidió el Acuerdo No. 016 del 15 de agosto de 2013, que ordenó e incorporó su modificación. 8. Manifestó que la norma acusada incurre en causal de nulidad, al no haber cumplido con todos los requisitos para su aprobación, en especial al no llevar a cabo la realización de un Cabildo Abierto conforme lo dispone el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, en concordancia con el artículo 81 de la Ley 134 de 1994. - Normas violadas y concepto de Violación. 9.
El apoderado del demandante invocó como fundamentos de derecho el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, artículo 81 de la Ley 134 de 1994, artículo 33 de la Ley 388 de 1997. 10. Centró su concepto de violación en que la entidad demandada expidió el Acuerdo No. 016 del 05 de agosto de 2013, que modificó excepcionalmente el Acuerdo No. 011 de 2001, contentivo del esquema de ordenamiento territorial municipal de Chivatá-Boyacá, sin haber cumplido la exigencia dispuesta en el artículo 2° de la Ley 507 de 1999, es decir sin la realización obligatoria de Cabildo Abierto, el cual se constituyó en un requisito esencial para la modificación excepcional del EOT, incurriendo con ello en un vicio que torna ilegal la norma cuestionada.
II. TRÁMITE PROCESAL 2.1. Contestación de la demanda3: 11. Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderado judicial, la demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que su actuación se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. 12. Expuso que, para la realización del cabildo abierto dispuesto en el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, el mismo debía cumplir con los requisitos de procedencia señalados en la norma que lo reglamenta, en especial que debía ser solicitado por un número no inferior al cinco por mil del censo electoral de Chivatá, con no menos de quince días de anticipación, encontrando a su vez que la norma que obliga a realizar el cabildo de manera oficiosa, y en su defecto acudir a otros instrumentos de participación ciudadana. 13.
Manifestó que no existe vocación de prosperidad de los cargos de nulidad formulados, al observarse con rigor el cumplimiento de la norma cuando fijó el cabildo abierto como requisito para la aprobación de las modificaciones al esquema de ordenamiento territorial, siendo la finalidad del legislador que se garantice la participación de la 3 Folios 61-66 del cuaderno principal, expediente físico.
FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [3] comunidad en las decisiones de su interés, con lo cual se acató el mandato impuesto en la Ley en el caso concreto. 14. Aportó como pruebas de lo alegado la copia de la Resolución No. 3718 del 30 de noviembre de 2011, que da cuenta de la concertación del proyecto de modificación del EOT en asuntos ambientales, copia del acta de seguimiento y evaluación de fecha 2 de septiembre de 2010, proceso 2010 de modificación al EOT, acta de socialización en el tema de minería y corredor vial de fecha 29 de septiembre de 2010, proceso 2010 de modificación al EOT del municipio de Chivatá. 2.2.
Decisión de primera instancia4. 15. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, mediante sentencia proferida en audiencia inicial el 6 de diciembre de 2018, resolvió, entre otras órdenes: “1. DECLARAR LA NULIDAD del Acuerdo No. 016 del 15 de agosto de 2013 expedido por el Concejo Municipal de Chivatá, “Por medio del cual se modificó excepcionalmente el Acuerdo No. 011 de 2001, del Esquema de Ordenamiento Territorial Municipal de Chivatá – Boyacá”, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
No condenar en costas a la parte vencida, atendiendo lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.” 16. Para llegar a tal conclusión, expuso que la entidad demandada no probó el cumplimiento a cabalidad de la exigencia dispuesta en el artículo 2° de la Ley 507 de 1999, esto es la realización previa del cabildo abierto para discutir el proyecto de acuerdo que modificaría excepcionalmente el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Chivatá, lo cual desconoció el derecho a la participación democrática que deviene del artículo 40 constitucional, cercenando con ello la posibilidad de la intervención ciudadana en la deliberación de aspectos que fueron materia de regulación en el acto acusado. 17.
Siendo así, se accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del Acuerdo No. 016 del 15 de agosto de 2013, y se abstuvo de condenar en costas. 2.3. Recurso de apelación5. 18. La parte demandada manifestó encontrarse inconforme con la decisión de primera instancia, alegando que se encontró probado en el proceso que la entidad garantizó el ejercicio de mecanismo y canales de participación, encontrándose así en la Constitución y la Ley 134 de 1995 múltiples mecanismos de participación ciudadana, sin que en el caso concreto se limitara a los mecanismos consagrados legalmente, 4 Folios 1-14, Ítem 01 del índice 01 SAMAI. 5 Folios 15-23, Ítem 01, índice 01 SAMAI.
FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [4] sino que también se recurrió a diferentes elementos que garantizaran la vinculación de la comunidad a un proceso de modificación al EOT. 19. Respecto del cabildo abierto, reiteró que, al ser una reunión pública de iniciativa de la misma comunidad, con la exigencia de un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio, ante la falta de iniciativa de la comunidad, así como de la facultad oficiosa para iniciar el trámite del cabildo abierto, la administración municipal llevó a cabo con la comunidad un procedimiento de sociabilización, democratización, participación y concertación de la decisión. 20.
Expuso no encontrarse conforme con la afirmación expuesta por el a quo de que se cercenó la posibilidad de intervención ciudadana en la deliberación de aspectos del EOT, al haberse acudido a otros mecanismos y canales de participación, tal y como lo permite el artículo 2° de la Ley 507 de 1999. 21. Resaltó haber solicitado como medios probatorios que se oficiara a la Personería Municipal de Chivatá para que informara sobre la sociabilización y/o democratización del Acuerdo No. 016 de agosto 15 de 2013, así como de la situación y/o problemáticas de las actividades mineras en el Municipio de Chivatá, siendo denegada por el juez de primera instancia, al considerarla impertinente y manifiestamente superflua, al contraer la litis únicamente a establecer si el cabildo abierto era requisito esencial para la expedición del acto acusado. 2.4.
Alegatos de Segunda Instancia: 22. Otorgado el término para formular escrito de alegatos de conclusión en el trámite de la segunda instancia, las partes y demás intervinientes guardaron silencio. 2.5. Concepto del Ministerio Público: 23. El Ministerio Público no presentó concepto dentro del asunto sometido a estudio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1.
Generalidades. 24. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, esta Sala es competente para conocer de las apelaciones y sentencias dictadas por los jueces administrativos. 25. Control de legalidad. Según el artículo 207 del CPACA, la Sala no tiene causal de nulidad que pueda invalidar la actuación adelantada en este proceso.
FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [5] 3.2. Cuestión Previa. Apelación del auto que negó pruebas de oficio. 26. Revisado el trámite procesal, encuentra la Sala que, en la audiencia inicial del 6 de diciembre de 2018, además de adoptarse la decisión de primera instancia, se resolvió por el a quo sobre el decreto probatorio, la negación de unas pruebas de oficio requeridas por la parte demandada, al considerarlas impertinentes y manifiestamente superfluas, decisión que fue recurrida por la entidad demandada, y concedido el recurso de apelación en el efecto devolutivo ante esta Corporación. 27.
No obstante, no se encuentra que el referido asunto haya sido sometido a reparto ordinario, ni resuelto en una oportunidad diferente por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 28. En virtud de la situación descrita, considera la Sala que, en aplicación de los principios de eficiencia y economía procesal, es posible, además de necesario, resolver en esta providencia el recurso de apelación formulado en contra de la decisión de negar las pruebas de oficio, adoptada por el Juez Décimo Administrativo del Circuito de Tunja en audiencia inicial del 6 de diciembre de 2018. 29.
Definido lo anterior, la Sala precisa que las pruebas de oficio solicitadas por la entidad demandada se contraen a oficiar a la Personería Municipal de Chivatá para que: “(i) informe si tiene conocimiento de la sociabilización y/o democratización del Acuerdo No. 016 del 15 de agosto de 2013, así como de las actuaciones adelantadas que dieron origen al citado Acuerdo;
(ii) De cuenta de la situación y/o problemáticas de las actividades mineras en el municipio de Chivatá, que fueron el antecedente de la expedición del Acuerdo No. 016 del 15 de agosto de 2013, como de la participación de ese gremio”. 30. Como fue previamente referido, las pruebas solicitadas fueron negadas por ser consideradas impertinentes y manifiestamente superfluas, al no aportar a la litis elementos necesarios que conlleven a determinar si la realización del Cabildo Abierto era un requisito sine qua non para la expedición del Acuerdo 016 de 2013. 31.
Respecto de la pertinencia de la prueba, el Consejo de Estado ha dispuesto en múltiples oportunidades sobre la finalidad de los medios probatorios y los requisitos que deben cumplir para su decreto, incorporación o práctica dentro del proceso judicial. 32. Así, en providencia del 05 de marzo de 2015 se dispuso: “Sea lo primero advertir que la finalidad de la prueba es llevar al juez a la certeza o conocimiento de los hechos que se relatan en la demanda o en su contestación y su objetivo es soportar las pretensiones o las razones de la defensa.
Para el efecto, la ley previó una serie de medios de prueba que pueden ser decretados en el marco del proceso, aquellos están enunciados en el artículo 165 del Código General del Proceso. FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [6] (…) La doctrina ha entendido que la pertinencia de la prueba hace alusión a la relación del medio de convicción y el objeto del proceso y significa que las pruebas “deben versar sobre hechos que conciernan al debate, porque si en nada tienen que ver con el mismo entran en el campo de la impertinencia”.
Bajo la misma línea argumental el profesor Hernán Fabio López Blanco, sostiene que la prueba impertinente es aquella que nada aporta a la Litis, pues busca probar un hecho inocuo para los fines perseguidos dentro del proceso.”6 33. Teniendo en consideración lo expuesto, y analizadas las pruebas aportadas por las partes, así como la fijación del litigio definida en el asunto sometido a control jurisdiccional, concluye la Sala que la prueba solicitada se torna, además de innecesaria, en impertinente, ya que lo que pretende probar es la realización de actividades que involucraran la participación de la ciudadanía en asuntos relacionados con el proyecto de Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Chivatá, sin embargo, recuerda la Sala que la discusión se encuentra centrada en el cumplimiento de la realización previa del Cabildo Abierto de que trata del artículo 2° de la Ley 507 de 1999, así como que si dicho elemento es esencial para la expedición del acto sujeto a censura. 34.
Adicional a lo anterior, se encuentra más que probada la realización de múltiples actividades de socialización del proyecto de reforma al EOT en los que participaron varios sectores de la comunidad, con lo cual la prueba solicitada, de aportarse, no aportaría nuevos elementos a la discusión. 35. Es por ello que la Sala considera que la decisión adoptada por el juez de primera instancia se encuentra ajustada a derecho, con lo cual se confirmará la decisión de negar las pruebas de oficio solicitadas. 36.
Definida esta cuestión, se procede a abordar los demás elementos dentro del fallo de segunda instancia. 3.3. Planteamiento del problema jurídico. 37. Corresponde a la Sala determinar si ¿la celebración previa del cabildo abierto señalado en el artículo 2° de la Ley 507 de 1999 se constituye como un requisito previo para la expedición del Acuerdo No. 016 de 2013, o por el contrario dicho requisito puede ser suplido con otros mecanismos de participación ciudadana que garanticen la vinculación de la ciudadanía en el proceso de formación y expedición de la norma acusada? 3.4.
Caducidad del medio de control. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 05 de marzo de 2015. C.P. (E) Alberto Yepes Barreira. Rad. 11001-03-28-000-2014-00111-00(S) FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [7] 38. El literal a) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 -en adelante CPACA- consagra la oportunidad de presentar la demanda en cualquier tiempo cuando se trate de medios de control de nulidad simple. 3.5.
Marco Normativo - De los planes de ordenamiento territorial. 39. El artículo 5° de la Ley 388 de 1997 establece el concepto y alcances de la actividad de ordenamiento territorial, así como las autoridades competentes para su regulación: “ARTICULO 5o. CONCEPTO. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.” 40.
A su vez, el artículo 9° de la citada ley, consagra el concepto, características y diferencias en los planes y esquemas de ordenamiento territorial: “ARTICULO 9o. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.
Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
PARAGRAFO. Cuando la presente ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo.” FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [8] 41.
Si bien es cierto, la planeación, proyección, aprobación, expedición e implementación de los planes de ordenamiento territorial son facultad de las autoridades territoriales, la Ley 388 de 1997 entiende que las normas urbanísticas implican la toma de decisiones que afectan directamente el estilo de vida y desarrollo de la comunidad, por lo que esta misma norma prevé instancias de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana a lo largo del trámite de formulación y adopción del plan de ordenamiento territorial. 42.
Así, en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 se establecen las instancias de concertación y consulta: “ART. 24. —Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos.
Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente. 2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. 3.
Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. 4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [9] debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan.
Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley. Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial. ‘PAR. —La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación”. - El requisito señalado en el artículo 2° de la Ley 507 de 1999. 43.
En consonancia con las instancias de participación consagradas en la Ley 388 de 1997, la Ley 507 de 1999 en su artículo 2° dispuso que los Concejos Municipales o Distritales deberán celebrar obligatoriamente un Cabildo Abierto de manera previa al estudio y análisis del plan de ordenamiento territorial, buscando con ello asegurar la concertación popular del proyecto: “Artículo 2.
Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley.” 44. El mecanismo de participación ciudadana de Cabildo Abierto se encuentra reglamentado en el artículo 9 de la Ley 134 de 1994, definiendo su concepto y función: “ARTÍCULO 9º.- Cabildo abierto.
El Cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.” 45. Con lo anterior, encuentra la Sala que, en el proceso de formación, trámite y revisión de los planes de ordenamiento territorial, se impone a las autoridades territoriales tanto la concertación interinstitucional, así como la consulta a la ciudadanía mediante la realización previa de un Cabildo Abierto, con lo cual se trata de múltiples requisitos que deben cumplirse en las distintas fases, los cuales no se excluyen ni suplen entre sí. 46.
Siendo así, es posible concluir que para la adopción, revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial se hace imperativo que se convoque y realice de manera previa a la discusión y aprobación en el Concejo Municipal, un Cabildo Abierto que garantice la participación de la ciudadanía en el proyecto de POT o EOT. FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [10] 47.
Ahora bien, encuentra la Sala que el artículo 2° de la Ley 507 de 1999 señala que, además de la realización del Cabildo Abierto, se consagra la fórmula de “sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley”, que no debe entenderse de forma diferente a que la realización obligatoria del primero no hace restrictiva la implementación de otros mecanismos de participación ciudadana, siendo intención del legislador amplificar el espectro de protección y materialización del principio constitucional de la democracia participativa. 48.
Teniendo en consideración las normas y pronunciamientos jurisprudenciales referenciados, la Sala procederá a revisar los hechos probados y resolver el caso concreto. 3.6. Hechos probados: 49. Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se tienen los siguientes hechos probados relevantes: ▪ La Alcaldía de Chivatá promovió durante el año 2013 un proyecto de reforma al Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Chivatá, el cual fue presentado ante el Concejo Municipal de Chivatá. ▪ El Concejo Municipal de Chivatá expidió el Acuerdo No. 016 del 05 de agosto de 2013, mediante el cual se modificó excepcionalmente el Acuerdo No. 011 de 2001, que contiene el Esquema de Ordenamiento Territorial Municipal de Chivatá- Boyacá. ▪ Previa a la expedición del Acuerdo No. 016 de 2013, la administración municipal de Chivatá sometió a concertación y aprobación interinstitucional el proyecto de reforma del EOT, así como la realización de reuniones y demás instrumentos de participación ciudadana que involucraron diversos sectores de la ciudadanía en la discusión del proyecto de reforma. ▪ El Presidente del Concejo Municipal de Chivatá manifestó expresamente la imposibilidad de expedir constancia de la realización de Cabildo Abierto previo a la aprobación del Acuerdo No. 016 de 2013, al no haberse llevado a cabo. ▪ En oficio DB-RMCH-049 del 27 de julio de 2017 se certificó por el Registrador del Estado Civil de Chivatá que no se encontró solicitud referente a la realización de un Cabildo Abierto propuesto por el Honorable Concejo Municipal de Chivatá sobre la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial. 3.7.
Análisis del caso concreto FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [11] 50. En primera instancia se accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar probado el a quo que el Concejo Municipal de Chivatá no realizó en forma previa el Cabildo Abierto a la aprobación del Acuerdo No. 016 de 2013, incumpliendo así el requisito señalado en la Ley 507 de 1999. 51.
Así mismo, que tal requisito no es accesorio, sino esencial, ya que el mismo garantiza la participación democrática y el sometimiento a la ciudadanía de la eventual reforma que sea puesta a discusión y aprobación por parte del Concejo Municipal. 52. Al respecto, la Sala considera que, tanto la Ley 388 de 1997 como la Ley 507 de 1999 erigen como elemento central la participación democrática en asuntos relacionados con el ordenamiento territorial y el urbanismo, ya que definen el modo de vida, las potencialidades, el uso del suelo, el disfrute y función social de la propiedad privada de la comunidad que sea destinataria de todo proyecto que pretenda reformar los planes de ordenamiento territorial de las entidades territoriales. 53.
Sobre el particular, existen múltiples pronunciamientos del Consejo de Estado, donde se analizó la realización del Cabildo Abierto, su obligatoriedad y realización previa a la discusión del proyecto de reforma del plan de ordenamiento territorial en los Concejos Municipales, la imposibilidad de suplirlo, así como que, ante la falta del mismo, los actos que adopten dichas reformas a los POT incurren en vicio de nulidad. 54.
Así, la Sala se permite destacar la sentencia del 26 de noviembre del 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado: “De otra parte, en el recurso de alzada se aseveró que en el trámite del acuerdo cuestionado se garantizó la participación ciudadana, en la medida en que se llevaron a cabo más de 12 reuniones con diferentes sectores de la comunidad antes, durante y después de su expedición, en las cuales se socializaron los ajustes al plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Facatativá, lo que se encuentra acreditado dentro del presente proceso a través actas, registros de asistencia y material fotográfico.
Sin embargo, luego del estudio del marco normativo aplicable en la materia, se colige que los argumentos planteados por la entidad demandada y por los coadyuvantes no están llamados a prosperar, en razón a que las reuniones que se realizaron por parte de la administración previó a la aprobación de los ajustes al POT, no tienen el alcance de suplir la obligación de convocar y desarrollar un Cabildo Abierto.” 55.
Como fue dicho en su oportunidad por la Sala, la fórmula dispuesta en el artículo 2° de la Ley 507 de 1999 establece la posibilidad de que, además de la realización del Cabildo Abierto obligatorio, pueda recurrirse a otros mecanismos o instrumentos de participación FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [12] ciudadana, en cumplimiento de principios constitucionales, así como los fines esenciales del Estado, en especial el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan. 56.
El requisito de llevar a cabo el Cabildo Abierto no puede suplirse con reuniones y otros instrumentos en donde se haya vinculado a la comunidad, siendo la intención del legislador de que todo acto de reforma de los planes de ordenamiento territorial sea sometido a Cabildo Abierto, el cual debe ser iniciativa del Concejo Municipal correspondiente. 57.
Siendo así, y encontrándose probado en el proceso que el Concejo Municipal de Chivatá no realizó de manera previa el Cabildo Abierto, y sometió a aprobación el proyecto de reforma excepcional al Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Chivatá sin contar con dicho requisito, devino en que el Acuerdo No. 016 de 2013 se encuentre viciado de nulidad, al tratarse de un requisito esencial del acto, y que no puede ser suplido de forma diferente a la señalada en la Ley, siendo esta la tesis desarrollada en la sentencia de primera instancia. 58.
Por todo lo expuesto con precedencia, y al no encontrar asidero fáctico ni jurídico la apelación promovida por la parte demandada, la Sala concluye que la decisión adoptada por la juez a quo se encuentra ajustada a derecho, con lo cual se confirmará la decisión de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto acusado.
IV. CONDENA EN COSTAS 4.1. Costas en primera instancia 59. Respecto de las costas, encuentra la Sala que, al no imponerse estas en primera instancia, ni ser esta decisión objeto del recurso de apelación, no se emitirá pronunciamiento en forma alguna. 4.2. Costas en segunda instancia 60. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que en los procesos en los que se ventile un interés público, no habrá imposición de condena en costas, por lo que la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: FALLO 2ª INSTANCIA NULIDAD SIMPLE RADICACIÓN: 150013333010-201700137-02 [13]
PRIMERO: CONFIRMAR el auto que negó la solicitud probatoria de oficio, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja en audiencia inicial del 6 de diciembre de 2018, conforme las consideraciones dadas.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja el 6 de diciembre de 2018, por las razones expuestas.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Notifíquese y Cúmplase (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (firmado electrónicamente en SAMAI) FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Magistrado