REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, 22 de octubre de 2024 MEDIO DE CONTROL: VALIDEZ DE ACUERDO DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN No: 15001233300020240021200 Link del expediente: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150012 333000202400212001500123 I. ASUNTO A RESOLVER 1.
Procede la Sala de Decisión No. 6 de la Corporación a dictar sentencia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, impetrada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ en contra del MUNICIPIO DE TUNJA. II.
ANTECEDENTES 2.1. DEMANDA1 2. Pretende el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ que esta Corporación declare la invalidez del artículo primero del Acuerdo número 007 del 03 de abril de 2024, “por el cual se incrementa la asignación básica mensual de los empleos de la Contraloría Municipal de Tunja y se fija la remuneración mensual del Contralor Municipal de Tunja, para la vigencia 2024” 1 Índice número 0003 del expediente Digital SAMAI 2 3.
Los hechos que relata la accionante como fundamento de sus pretensiones son, en resumen, que el Concejo Municipal de Tunja expidió el Acuerdo número 0007 del 03 de abril de 2024 ““por el cual se incrementa la asignación básica mensual de los empleos de la Contraloría Municipal de Tunja y se fija la remuneración mensual del Contralor Municipal de Tunja, para la vigencia 2024”, el cual fue enviado al correo web de la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurídica del Departamento el 10 de abril de 2024 y que una vez realizada la revisión jurídica encontró que el Acuerdo es contrario a la Constitución y a la Ley. 4.
Se consideraron como normas violadas, del orden constitucional, los artículos 121, 122, 313 numeral 6º, y 315 numeral 7º. 5. De orden legal, los artículos 1, 2, 3, 4, 15, 16 a 20 el Decreto 787 de 2005; el artículo 41 de la Ley 136 de 1994; el artículo 12 de la Ley 4ta de 1992. 6. En el concepto de violación, la apoderada del Departamento de Boyacá indicó que le corresponde a los Concejos Municipales fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.
Esto es, fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero dentro del límite máximo fijado por el gobierno nacional. 7. Considera que cada grado salarial es único en cada nivel y por ende no puede existir uno de ellos con más de una asignación salarial, mientras que si pueden existir distintas denominaciones de empleos en un mismo nivel con el mismo grado salarial. 8.
En ese sentido, considera que el Acuerdo demandado no fija escala salarial alguna, pues se limita a asignarle a cada nivel jerárquico una asignación máxima mensual, desconociendo que su competencia en virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia es la de establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del municipio, ya que es bien distinto, fijar un límite máximo para cada nivel jerárquico, a establecer unos grados salariales o de remuneración para fijarle un porcentaje de aumento a los diferentes niveles jerárquicos (directivo, profesional, técnico, asistencial), y de contera en los Grados 1,2,3,4,5,6 del Niveles directivo y los Grados 1,2,3,4,5,6 asesor les fija los mismo montos y a los Grados 1,2,3,4,5,6 del Nivel Asistencial les fijan un monto superior que a los Grados 1,2,3,4,5,6 del nivel técnico. 3 9.
Considera que esto vulnera el derecho a la igualdad, desconociendo la sucesión sistemática, ordenada y progresiva de valores absolutos, más no porcentuales, para cada uno de los diferentes niveles o categorías de empleos, razón de ser de una escala. 10. Considera que los grados y las asignaciones salariales no obedecen a un juicioso y responsable estudio del conjunto de deberes, atribuciones, responsabilidades y complejidad que constituyen cada uno de los empleos que conforman cada nivel.
2.2. CONTESTACIÓN DEL MUNICIPIO DE TUNJA2 El Municipio de Tunja se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la Demanda, pues a su parecer el artículo primero del Acuerdo número 007 del 03 de abril de 2024, se ajusta a los postulados constitucionales y legales que rigen el asunto. Indica que en razón a que el Acuerdo demandado fue por iniciativa de la Contraloría, esta Entidad en aras de defender su legalidad señaló que: - En el Acuerdo demandado no se buscó un incremento a la asignación básica salarial de los empleados de la contraloría Municipal, sino una actualización de la escala de remuneración existente en dicha dependencia territorial. - Que la fijación de las escalas de remuneración salarial contenidas en el Acuerdo objeto de estudio se encuentran delimitadas dentro del marco normativo del Decreto 293 de 2024 ya que establece unos rangos de movilidad para el incremento que debe ajustarse a una realidad presupuestal de la entidad, buscando que se mantenga el poder adquisitivo de los empleados públicos, y procurando que el ajuste guarde proporcionalidad y que se haga en condiciones dignas y justas. - Que en la demanda no se observa en contexto el contenido del Acuerdo, ya que allí si se realizó una tabla de escala de remuneración teniendo en cuenta la nomenclatura y clasificación de los empleos para el respectivo nivel o categoría y señaló de forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización con el respectivo ajuste para el año 2024, sin sobre pasar el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional. 2 Índice número 00012 del expediente Digital SAMAI 4 2.3.
ACTUACIÓN PROCESAL: 11. Mediante Auto de fecha 26 de Julio de 2024 se admitió la Demanda y fue sometida a las ritualidades propias del proceso previsto en el artículo 151 C.P.A.C.A. y en el Decreto Ley 1333 de 1986. Posteriormente, se abrió a pruebas, por lo que ahora corresponde dictar sentencia. III. CONSIDERACIONES 3.1. PROBLEMA JURÍDICO: 12.
De lo expuesto en la demanda se desprende que, el debate jurídico se contrae a determinar si se ajusta o no a derecho el artículo primero del Acuerdo número 007 del 2024 “por el cual se incrementa la asignación básica mensual de los empleos de la Contraloría Municipal de Tunja y se fija la remuneración mensual del Contralor Municipal de Tunja, para la vigencia 2024”
3.2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL: ✓ La función pública: 13. El artículo 122 de la Constitución Política dispone que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (inc 1º). 14.
Por su parte, el artículo 125 ibidem prevé que los empleos en las entidades del Estado son de carrera y se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley. 15. A su turno, el artículo 150 numeral 19 ídem, dispone que el Congreso expedirá la Ley marco para que luego el Gobierno Nacional regule ciertas materias bajo sus orientaciones; entre ellas, se encuentra la del literal e) respecto de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleos públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. 16.
Ahora bien, es del caso señalar que para que un empleo público pueda proveerse deben presentarse los siguientes tres presupuestos, a saber: 5 a) La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad (art. 122 C. P.). Si el empleo no está previsto en la respectiva planta de personal, es imposible aceptar que se pueda desempeñar lo que no existe. b) La determinación de las "funciones" propias del cargo ya previsto en la planta de personal (Art. 122 de la C. P.).
Para la determinación de dichas funciones, se tienen en cuenta las de la Entidad, las de la dependencia donde se labora y la labor que cumple; especialmente se observan los manuales "general y el específico" de funciones y requisitos aplicables. c) La previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo.
Tiene que ver con el salario, prestaciones sociales, etc. (Art. 122 de la C. P.). ✓ Determinación de la estructura orgánica de la administración central del municipio - Noción y competencia: 17. En el orden municipal, la Constitución Política ha trazado un marco normativo que delimita las competencias entre los Concejos y los alcaldes en materia de la estructura orgánica de la administración municipal; es así como el Art. 313 numeral 6º encarga a los Concejos las siguientes funciones: • Determinar la estructura orgánica de la administración municipal y señalar las funciones de sus dependencias; • Señalar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; • Crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 18.
Por su parte, a los alcaldes, el Art. 315-7 ibidem, les define las funciones que les corresponden en el tema de la organización administrativa así: • Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, • Señalar las funciones especiales a cada uno de los empleos; • Fijar la asignación básica a cada uno de los empleos con arreglo a los acuerdos respectivos de escalas salariales. 6 19.
A su turno, el parágrafo del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, consagra que, entre otros, los acuerdos a que refiere el numeral 6º del Art. 313 de la Constitución, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde. 20. Como se evidencia, el Concejo Municipal, como Corporación Político- Administrativa encargada de señalar las políticas y parámetros generales que irán a regir los destinos del municipio, tiene como atribución determinar la estructura orgánica de la administración municipal, en la forma y con los componentes ya reseñados, así como señalar las funciones generales de las dependencias; mientras que el Alcalde, como jefe de la administración local y director de la acción administrativa del municipio, tiene asignadas las de crear los empleos de sus dependencias así como señalarle las funciones específicas de cada uno de los empleos, claro está, todo en armonía con la estructura orgánica adoptada por la respectiva Corporación Edilicia3. 21.
Ahora, en relación con la competencia para establecer los salarios de los empleados públicos territoriales, el Máximo Tribunal Constitucional, en Sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, señaló: "( ) No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 Y 315-7), ( ) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991 requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), ( ) 4.3.
En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: ( ) Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.
Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional." (Negrilla fuera de texto). 3 En este sentido se pronunció la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 07 de febrero de 2017 con ponencia del Magistrado Fabio Iván Afanador García, dentro del proceso de validez de acuerdo radicado bajo el No. 2016- 0738- 00. 7 22.
De esta forma, para el caso bajo estudio, se debe atender a que, en virtud de la facultad de gobernarse por autoridades propias reconocida a las entidades territoriales en el Art. 287 de la Constitución Política, a los Concejos Municipales les corresponde determinar la escala de remuneración de sus dependencias, directrices que debe seguir el alcalde respectivo, observando, por supuesto, los parámetros fijados por el Gobierno Nacional. ✓ De las escalas salariales: 23.
Respecto al alcance de las escalas salariales, la Corte Constitucional, en Sentencia C-416 de 18 de junio de 1992 precisó: "En efecto, la nomenclatura de los empleos públicos es un catálogo repertorio o relación clasificada de las plazas en que los servidores del Estado prestan a éste sus servicios, o, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre acción similar a la que nos ocupa, una "distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial, al cual corresponde una tasa diferencial de salarios, de desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categoría se retribuyan con la misma remuneración"; las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores; el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación está circunscrito a la normatividad aplicable a esos rubros en aspectos tales como la previsión de los eventos en que se causan las reglas para su cuantificación, los procedimientos para su cobro, reconocimiento y pago; la facultad de fijar asignaciones mensuales, bonificaciones e incrementos de salarios se agota cuando se determina el monto de ellos " (Negrilla fuera de texto). 24.
Doctrinariamente se define escala salarial o tabla salarial, en los siguientes términos: "Tabla salarial. Concepto. Empezamos por ella porque es la espina dorsal del sistema salarial y consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio.
Obviamente, la tabla de remuneraciones en sí sola carece de mayor o menor significación y lo definitivo en ella son los criterios e instrumentos para su utilización y manejo. Así, los procedimientos de clasificación de puestos descritos en el capítulo que antecede, servirán posteriormente para referir y encuadrar en los grados mayores los puestos más elevados en cada serie o denominación y en los inferiores los distinguidos por las tareas más elementales, según la diferente dificultad o complejidad que los empleos presenten.
Por lo tanto, es la clasificación del proceso que tenderá a 8 ubicar acertada y racionalmente un empleo dado"4 (Negrilla fuera de texto). 25. Aunado a lo anterior, debe tenerse presente que las escalas salariales de los empleos deben establecerse en concordancia o de conformidad con lo previsto en el Decreto 785 de 2005 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”, norma que en su artículo 2º define el empleo – razón de ser de las escalas salariales -, como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, las que de acuerdo con el artículo 3º ibidem, según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial en las entidades territoriales. 26.
Los mencionados niveles jerárquicos, agrupan, según la naturaleza de sus funciones, una serie de empleos, cada uno identificado con un código de tres (3) dígitos, donde el primer digito indica el nivel y el segundo la denominación o nombre del empleo (art. 15 Decreto 785 de 2005), v.gr. 020 Secretario de Despacho, y 039 Gerente, donde el cero (0) nos indica que estos empleos son del Nivel Directivo y el 20 y el 39 nos indican la denominación de cada empleo, Secretario de Despacho y Gerente respectivamente, tal y como están previstos en el artículo 16 del Decreto 785 de 2005.
Lo propio se prevé para los otros niveles en los artículos del 17 al 20 del mencionado decreto. 27. Para efectos de la remuneración de cada uno de estos empleos, dicho código deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más, que corresponderán a los grados de asignación básica de acuerdo a las escalas de remuneración que las Asambleas y los Concejos fijen para las distintas categorías de empleos (art. 15 Decreto 785 de 2005).
3.3. COMPETENCIA PARA FIJAR SALARIOS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL 28. El Decreto 1333 de 1986 precisa que la nomenclatura y clasificación de los empleos de las contralorías es función de los concejos municipales, así: 4 Younes Moreno, Diego. Derecho Administrativo Laboral. Ed. Temis. Año 2001. Pág.98 9 Artículo288: Corresponde a los Concejos, a iniciativa del alcalde respectivo, adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus oficinas y dependencias y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.
Estas mismas funciones serán cumplidas por los Concejos respecto de los empleados de las Contralorías, Auditorías, Revisorías, Personerías y Tesorerías. 29. Posteriormente, el constituyente estableció en el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia que corresponde al Concejo: “(…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”
3.3. CASO CONCRETO 30. Expuestas las anteriores consideraciones, procede la Sala a examinar el artículo primero del Acuerdo número 007 del 03 de abril de 2024, expedido por el Concejo del Municipio de Tunja, en donde se estableció que:
ARTÍCULO PRIMERO: Asignación Básica Mensual. Incrementar la asignación básica mensual de los empleados de la planta de personal de la Contraloría Municipal de Tunja, para la vigencia fiscal del año dos mil veinticuatro (2024) en el cual incluye el incremento salarial del diez punto ochenta y ocho por ciento (10.88%) como se discrimina a continuación: 10 31.
Visto el artículo demandado se advierte que el Concejo Municipal de Tunja estableció que el incremento de la remuneración de los empleos desempeñados por los servidores públicos de la Contraloría de Tunja será del 10.88%, punto respecto del cual no existió argumento alguno de inconformidad por parte del extremo demandante. 32. A su vez, en dicho artículo se fijó una escalara salarial cuya asignación básica mensual varía dependiendo el Nivel Jerárquico y el grado del empleo. 33.
A pesar de esto, la Sala evidencia que lo relacionado en dicha tabla no cumple con los parámetros técnicos fijados en punto a que los salarios allí consignados sean progresivos y sucesivos, pues presenta las siguientes inconsistencias: 34. La asignación prevista para el nivel Directivo grado 1,2,3,4,5, y 6 es idéntica a la prevista para el nivel Asesor grado 1,2,3,4,5, y 6, así: 35.
Esto sin que se logre advertir en la parte considerativa del Acuerdo o en los argumentos de defensa expuestos en la Contestación de la demanda la existencia de razonamiento alguno que justifique que los empleados que se ubican en el nivel Asesor devenguen una asignación salarial igual a la de los empleados del Nivel Directivo. 36. También se observa que la asignación prevista para el nivel asistencial grado 1, 2, 3,4,5,6 es superior respecto de la asignación prevista para el nivel Técnico grado 1, 2, 3,4,5,6: 11 37.
Tampoco existe fundamento alguno que justifique el que los empleados que se ubican en el nivel asistencial devenguen una asignación básica mensual superior a la que devengan los empleados del nivel Técnico, quienes, según la naturaleza de sus funciones, y requisitos tienen un nivel superior al interior de la pirámide jerárquica de empleos de la Contraloría Municipal. 38.
En ese sentido, el artículo demandado desconoce que la remuneración debe ser coherente con los requisitos exigidos para desempeñar cada empleo de acuerdo con la jerarquía, nivel de responsabilidad, funciones y competencias. 32. Así las cosas, no resulta de recibo para la Sala que quien ostente un grado y nivel superior perciba una asignación salarial inferior o igual a aquella que devengue un empleado ubicado en un nivel jerárquico menor, más aún, cuando “la escala salarial debe ubicar de manera numérica, sucesiva y progresiva en los grados mayores los puestos más elevados en cada categoría y en los inferiores los distinguidos por las tareas más elementales, según la diferente dificultad o complejidad que aquellos presenten”5. 39.
De tal suerte que el acto acusado no se ajusta a la facultad prevista para los Concejos Municipales establecida en el numeral 6°, Art. 313 Superior de la Constitucion Politica, dando lugar a la declaratoria de invalidez de su artículo primero. 5 Younes Moreno, Diego. Derecho Administrativo Laboral. Ed. Temis. Año 2001. Pág. 98. Citado en: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 2, sentencia de 4 de octubre de 2018, expediente No. 15001233300020180040700.
M.P. Dra. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 12 40. Por lo anterior, se concluye que el artículo primero del Acuerdo número 007 del 03 de abril de 2024 rompe con el principio de supremacía constitucional, al desconocer los mandatos constitucionales y legales relacionados con la elaboración de escalas de remuneración salarial que deben estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles de los empleos de la Administración, por lo que la Sala declarará su invalidez.
IV. DECISIÓN 41. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, V. FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del artículo primero del Acuerdo número 007 del 03 de abril de 2024 “Por el cual se incrementa la asignación básica mensual de los empleos de la Contraloría Municipal de Tunja y se fija la remuneración mensual del Contralor Municipal de Tunja, para la vigencia 2024”, conforme a los argumentos expuestos en las motivaciones precedentes.
SEGUNDO: Comuníquese esta determinación al DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, al presidente del Concejo, al alcalde y al Personero del Municipio de Tunja.
TERCERO: En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firma Digital SAMAI) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente (Firma Digital SAMAI) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada 13 (Ausente con permiso) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado HOJA DE FIRMAS MEDIO DE CONTROL: VALIDEZ DE ACUERDO DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN No: 15001233300020240021200