REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 10 de octubre de 2024 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de mayo de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La señora Myriam Rodríguez Berrío, mediante apoderado judicial instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP-, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos, Resolución No. RDP 013245 del 9 de junio de 2020 y Resolución No. RDP 020828 del 14 de septiembre de 2020 mediante los cuales la demandada le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Para restablecer su derecho, pidió ordenar a la entidad demandada reconocer y pagar la pensión gracia conforme con la Ley 4 de 1966, incluyendo la totalidad de los factores salariales causados en el año anterior al estatus, con su respectiva indexación. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 2 II.
FUNDAMENTOS 1. De orden fáctico Narra la demanda que la señora Myriam Rodríguez Berrío prestó sus servicios como docente, al servicio del departamento de Boyacá desde el 11 de marzo de 1976 al 22 de enero de 1979, nombrada por el Decreto Municipal al Plantel Educativo I.E. Campo Elías Cortes; del 14 de agosto hasta la fecha, por Decreto 0185 del 11 de marzo de 1976; y finalmente se ha desempeñado como docente en instituciones oficiales por más de veinte años.
Indica que su acto de nombramiento fue decretado por el Departamento de Boyacá y no por la Nación y que a través de los actos censurados se le negó su petición de reconocimiento de la pensión gracia, solicitada el 19 de febrero de 2020. 2. Normas violadas y concepto de violación Constitucionales: artículos 13,25,29,48,53 y 83; Legales: Ley 114 de 1913 art. 1y 4, Ley 116 de 1928 Art. 6, Ley 4 de 1966 art.4, Ley 91 de 1989 Literal a) numeral 2° art. 15, Ley 224 de 1972 art.6°, Decreto 2277 de 1979 Art. 66, Decreto 196 de 196 de 1995 art. 2°, y Ley 1437 de 2011 art. 17,40 y 138.
Sostuvo que los actos enjuiciados incurrieron en la causal de nulidad de violación de normas legales. Lo anterior, por cuanto, la señora Myriam Rodríguez Berrío laboró como Docente al servicio del Departamento de Boyacá en Instituciones Oficiales cuyo presupuesto está a cargo del Departamento y no de la Nación y en tal virtud, es beneficiaria de la pensión gracia. Señala que mediante sentencia del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado unifico criterios en casos similares a los de la demandante y que se tenga en cuenta para la decisión de fondo del caso.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 3 III. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue presentada ante este Tribunal el 16 de diciembre de 20201; mediante auto del 1 de julio de 2021, el juzgado segundo administrativo del circuito judicial de Duitama admitió la demanda2,.
La UGPP fue notificada personalmente el 31 de agosto de 20213, y contestó la demanda oportunamente el 4 de octubre siguiente4. La audiencia inicial se llevó a cabo el 14 de febrero de 20225 y la audiencia de pruebas inició el 8 de marzo de 20226 y culminó el 29 de marzo de ese año, en la cual se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión7 - Contestación de la demanda8 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda indicando que, los actos administrativos acusados se encuentran amparados por la presunción de legalidad, la cual no ha sido desvirtuada por la demandante, si bien, la señora MYRIAM RODRÍGUEZ BERRÍO laboró antes del 31 de diciembre de 1980, lo hizo como docente del orden nacional, debido a que sus salarios se pagaron con recursos del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones.
Adujo, que para el 31 de diciembre de 1989 la demandante no había cumplido 50 años de edad ni completado 20 años de servicio y los tiempos laborados con posterioridad a dicha fecha no pueden ser contabilizados para el reconocimiento pensional demandado conforme a lo previsto por la Ley 91 de 1989. 1 Expediente digital PDF No. 002 2 Expediente digital PDF No. 016 3 Expediente digital PDF No. 018 4 Expediente digital PDF No. 022 5 Expediente digital PDF No. 035 6 Expediente digital PDF No. 037 7 Expediente digital PDF No. 044 8 Expediente digital PDF No. 022 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 4 Indicó que, los nombramientos efectuados por Gobernadores y alcaldes y pagados con recursos de los Fondos Educativos Regionales se entienden hechos por delegación de la Nación, luego con base en los mismos no se puede entender cumplido el requisito para acceder a la pensión gracia. Propuso como excepciones: “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y prescripción de mesadas”.
IV. FALLO RECURRIDO El Juzgado Segundo Administrativo de Duitama mediante fallo del 26 de mayo 2022, declaró probadas las excepciones de “inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido e inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales” y no probada la de “prescripción de mesadas”, propuesta por Entidad demandada y negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas ni agencias en derecho.
Para arribar a dicha determinación, rememoró el sustento legal de la pensión gracia, así como, las reglas de unificación jurisprudencial sobre dicha prestación contenidas en la sentencia del 21 de junio de 2018, radicación No. 250002342000201304683-01 (3805-2014), CE-SUJ-SII11-2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, así como la sentencia 47001-23-33-000-2014-00074-01(4640-16) la cual señalo que “en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-011-2018 del 21 de junio de 2018 adoptada por la Sala Plena de esta Sección, se definió que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo, pues son aquellos docentes los beneficiarios del régimen prestacional reclamado en el sub lite.
(…)” Determinó que, para reconocer la pensión gracia es necesario consolidar los requisitos legales antes del 29 de diciembre de 1989, en especial lo relacionado con el orden al cual estuvo vinculado el docente, porque es ello lo que permite establecer el carácter Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 5 que ostenta frente a la prestación del servicio de la educación, el cual está debidamente señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Estableció que la accionante laboró al servicio de la educación pública con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues fue vinculada por medio del Decreto No. 0185 del 11 de marzo de 1976, proferido por el Señor GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, pero en relación con la última vinculación indicó que se efectuó mediante el Decreto 20 del 1°. de junio de 1993, proferido por el señor ALCALDE DEL MUNICIPIO DE LA VICTORIA, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 9°. de la Ley 29 de 1989, dejando a cargo de LA NACIÓN y de las Entidades Territoriales correspondientes el pago de los salarios y de las prestaciones sociales.
De manera que, pese a que el acto de nombramiento haya sido firmado por el referido MUNICIPIO, tal condición no revela fehacientemente que la plaza sea territorial o nacionalizada y que las certificaciones expedidas por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ advierten que el ingreso a la docencia de la actora a partir del año 1993 fue en el orden nacional, razón por la cual no se cumple con uno de los requisitos exigidos.
Aunado a lo anterior, y en concordancia por lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia calendada enero 22 de 2022, la Docente no acreditó al 29 de diciembre de 1989, la edad de 50 años y 20 años de servicio, pues para la mencionada fecha contaba con 32 años de edad y 5 años de servicio. V. SUSTENTACIÓN DE LA APELACIÓN9 Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante presentó recurso de apelación con el ánimo de que se revoque la sentencia de primera instancia y se accediera a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Dijo que las sentencias expuestas por la demandada así como las de la sentencia recurrida no cuentan con sustento en Sentencia de Unificación proferidas por el 9 En SAMAI, Índice 47 - Juzgado de origen Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 6 Consejo de Estado, que no son línea jurisprudencial predominante en la totalidad de Tribunales Administrativos del País, ni son doctrina probable ya que las mismas están violando el derecho a la igualdad, sentencias que no han sido proferidas en sala plena y de debido a que existen dos líneas jurisprudenciales, las que si conceden el derecho constitucional protegido en casos idénticos al de la demandante dentro de los Tribunales a lo largo de Colombia, y la línea que no conceden el derecho, sino cuando el mismo fue configurado antes del 29 de Diciembre de 1989.
Recordó que con fecha 28 de marzo de 2019 el Tribunal Administrativo de Boyacá, solcito al Honorable Consejo de Estado se unificara jurisprudencia respecto a la temporalidad para otorgar el derecho a la pensión gracia en atención a que “conforme a la sentencia de 2015 los docentes pueden acumular tiempos para pensión gracia por servicios prestados después del 29 de diciembre de 1989; por el contrario, de la sentencia de 2016 se extrae que, a efecto de obtener el derecho a la pensión gracia, era necesario que, al 29 de diciembre de 1989, se hubieran completado todos los requisitos que ella exige.(…)” Reiteró que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el Magisterio por un término no menor a 20 años, como es el caso la señora MYRIAM RODRIGUEZ BERRIO.
Por todo lo anterior, consideró que la actora reúne los requisitos exigidos para el reconocimiento de pensión gracia por la UGPP. VI. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 30 de junio de 2022, el a-quo concedió ante este Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. A través de providencia del 9 de septiembre de 2022, se admitió en el efecto suspensivo dicho recurso en los términos establecidos en el artículo 247 numeral 3 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
VII. CONSIDERACIONES Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 7 1. Competencia De acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones y sentencias dictadas por los jueces administrativos. 2.
Problema jurídico Corresponde a la sala determinar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos demandados y en tal virtud verificar si resulta procedente o no el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Myriam Rodríguez Berrio por parte de la UGPP, atendiendo a la afirmación de la parte demandante, quien aduce le asiste el derecho por haber sido vinculado en el orden territorial, o si por el contrario debe mantenerse incólume la decisión contenida en los actos demandados. 2.1.
Tesis argumentativa propuesta por la Sala Esta Sala revocará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, como quiera que efectivamente la señora Myriam Rodríguez Berrio reúne la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta que su vinculación ocurrió en marzo de 1976, y en calidad de nacionalizada y su último nombramiento fue el 1º de junio de 1993, hasta su retiro, por decreto expedido por el alcalde municipal del municipio de La Victoria. 3.
Requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia Frente al derecho de los docentes al pago de la pensión gracia, el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 dispone que los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de dicha Ley.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 8 Posteriormente, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 ordenaron extender la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de secundaria como remedio a la distribución de competencias contenida en la Ley 39 de 1903, dado que allí se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los Departamentos y Municipios, y la secundaria, a cargo de la Nación, circunstancia que originó una enorme desigualdad en la escala salarial y en los derechos prestacionales entre los docentes de uno y otro orden.
No obstante, tal desigualdad fue corregida con la expedición de la Ley 43 de 1975 “por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, acabando con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación entre la Nación y los Departamentos y Municipios.
Los artículos 1º y 10º de la Ley 43 de 1975 previeron lo siguiente: “Artículo 1° La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley.
Parágrafo. El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función. (…) Artículo 10. En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, ¡crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 9 media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.
(…)” (Negrilla fuera del texto original) A su vez, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, derogó la pensión de jubilación gracia, pero contempló un régimen especial a fin de dar efecto ultraactivo a la referida prestación a un determinado grupo de docentes.
La norma en comento estableció lo siguiente: “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado10 y el que se vincule con posterioridad al 1o. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones.” La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón de que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». 10 Según la Ley 91 de 1989, el personal nacional está conformado por aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional, mientras que el personal nacionalizado lo está por los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y el personal nombrado a partir de esa fecha, previa autorización del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con lo exigido por la Ley 43 de 1975. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 10 En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena del Consejo de Estado, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la Ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
(resalta la sala) Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 11 Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».
En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 “[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219-01 (AC).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 12 diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989.” Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 “(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 13 (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 Por consiguiente, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, han unificado la postura respecto al cumplimiento de los requisitos para adquirir la pensión gracia, los cuales se concretan así: i) el docente debe acreditar vinculación del orden territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980; ii) por un término no menor de veinte (20) años de servicio; iii) haber cumplido la edad de cincuenta (50) años y; iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Se destaca igualmente, que dentro de los beneficiarios de la pensión gracia nunca han estado incluidos los docentes con vinculación del orden nacional sino, exclusivamente, quienes su vinculación haya sido del orden territorial, Distrital y los nacionalizados. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 14 Así las cosas, el reconocimiento de dicho emolumento, computando el tiempo de servicio docente nacional, es contrario al ordenamiento jurídico interno. Por consiguiente, el acto administrativo que vincula al educador (territoriales o nacionalizados), es el que determina el requisito de procedencia del reconocimiento a la pensión gracia, y sobre este aspecto puntual, la Sala Plena del Consejo de Estado señaló: “59.
(…) la Sala observa que, para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, pues aquellos entraban a ser parte del presupuesto de los entes territoriales, sino que el docente debía demostrar, a través de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”, es decir, que fuera claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado. 57.
Ahora bien, también se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (Resalta la Sala). De conformidad con lo anterior, se itera, que la prueba que resulta determinante a fin de establecer si la docente pertenece a la categoría del orden nacional, no es otra, que los actos de nombramiento del servidor, pues a partir de estos, se logra establecer si el nombramiento de la docente, realizado por el Ministerio de Educación Nacional tiene carácter nacional.
No obstante, también se dio validez a la certificación expedida por la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido la docente oficial es de carácter territorial. 4. Análisis y solución del caso concreto Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 15 Conforme al material probatorio traído al plenario, la Sala procede a dilucidar si en el presente asunto se cumplieron en su integridad los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para adquirir el derecho a la pensión gracia. Frente al primer presupuesto establecido por la legislación para el otorgamiento de la prestación solicitada, esto es, la vinculación laboral como docente en el orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se encuentra que, conforme al certificado de historia laboral expedido por la secretaría de educación del Departamento de Boyacá “para trámites de pensión gracia”, la señora Myriam Rodríguez Berrio prestó sus servicios desde el 11 de marzo del año 1976 hasta el 22 enero del año 1979 a la caja de previsión. Así mismo, está probado que desde el 21 de mayo del año 1979 hasta el 21 de enero del año 1981 estuvo afiliada a la caja de previsión con régimen nacionalizado, y desde el 1 de junio del año 1993 hasta el 19 de enero del año 2021 al Fondo Prestacional del Magisterio, cuando se produjo el retiro voluntario- en forma continua, en calidad de docente en el nivel de básica primaria, con nombramiento en provisionalidad y tipo de vinculación nacional (según los certificados expedidos por la secretaria de Educación) 18.
En cuanto al orden de vinculación conforme con las certificaciones obrantes en el expediente, es claro que para los lapsos comprendidos entre el 11 de marzo de 1976 a 22 de enero de 1979 y el 11 de mayo 1979 a 21 de enero de 1981 la accionante fue docente nacionalizada. La última vinculación se efectuó mediante el Decreto 20 del 1°. de junio de 1993, proferido por el alcalde del Municipio de La Victoria, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 9°. de la Ley 29 de 198919 así: 18 Expediente digital PDF 043 fl. 572 19 Ibíd, fl. 628 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 16 Aunado a ello, el artículo 1° de la ley 91 de 1989, dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».
De manera que, teniendo en cuenta que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial con posterioridad al 1º de enero de 1976, junto con el análisis de los actos de nombramiento, es dable concluir que la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante fue territorial. Ahora, procurando el reconocimiento del derecho, mediante solicitud de fecha 19 de febrero del 2020 la demandante pidió a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, solicitud que fue negada por medio de la Resolución No. RDP 013245 del 9 de junio de 2020 y por medio de Resolución No. RDP 020828 del 14 de Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 17 septiembre de 2020 se resolvió el recurso de apelación, y fue confirmada la negativa”20.
La negativa se fundamentó, según se anotó en líneas atrás en que si bien, la señora Myriam Rodríguez Berrío laboró antes del 31 de diciembre de 1980, lo hizo como docente del orden nacional, debido a que sus salarios se pagaron con recursos del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones, lo que de acuerdo con las subreglas fijadas por la jurisprudencia no es razón para negar la prestación, puesto que esos recursos una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales.
Además, la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional. Además, las sentencias de unificación anteriormente citadas precisaron que la pensión gracia es una prestación de carácter especial otorgada a los docentes oficiales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimiento al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias y, por tanto, se excluyó a aquellos docentes con vinculación nacional o que hubieran servido en centros educativos con dicha connotación. Así entonces, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, encuentra la Sala que la señora Myriam Rodríguez Berrío prestó sus servicios como docente al servicio del Departamento de Boyacá, y el acto de nombramiento fue firmado por el alcalde municipal, lo cual revela que la plaza es territorial.
En este punto debe aclarar la Sala que la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó-al menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia- un cambio en la naturaleza de la vinculación 20 Escrito demanda, fl. 39 y 44 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 18 primigenia de los docentes, que permita equipararlos a quienes en su momento, hace más de un siglo -en 1913-, fueron caracterizados como grupo especial que requirió la gracia de la pensión. Es decir, que por la denominada territorialización podría en la actualidad tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, máxime cuando en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, el Tribunal de Cierre de esta Jurisdicción precisó que “para la pensión gracia, la nominación inicial es una sola y no pierde su naturaleza por virtud del proceso de descentralización de la educación que trajo consigo la denominada incorporación, a partir de la cual, los docentes entraron a formar parte de la estructura de la educación territorial, sin que sea viable desconocer que por las condiciones de su vinculación tuvo una remuneración mayor a la obtenida por quienes si deben ser beneficiarios de la pensión gracia”21.
(Resalta la Sala). Adicional a lo anterior, recuérdese que con la entrada en vigor de la Ley 43 de 11 de 1975, se dispuso que la educación primaria y secundaria oficiales serían un servicio público a cargo de la Nación. Corolario de lo anterior es pertinente resaltar lo expuesto por el Consejo de estado en sentencia de 29 de mayo de 2024: “Para la Sala, si el legislador hubiese querido aceptar alguna excepción a la exigencia del tiempo de servicio lo habría incluido en las normas citadas, tal como lo hizo con el criterio de la edad.
En efecto, la única salvedad que permitió para suplir un requisito por otro es la fijada en el numeral 6 del artículo 4, pues avaló que si el docente se encuentra en «incapacidad» para ganar lo necesario para su sustento por una enfermedad o por otra causa no le es exigible el cumplimiento de los 50 años. Así las cosas, al no incluirse la posibilidad de reemplazar el requisito 21 Consejo de Estado, sentencia de 7 de julio de 2022.
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 3459-2020. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 19 del tiempo de servicios, el sentido literal de las normas aludidas no da lugar a concluir razones de exoneración de su cumplimiento.
Por el contrario, su entendimiento taxativo determinó la obligatoriedad de alcanzarlo.” Lo que para la Sala deja claramente sustentado que el requisito de la edad al que hace referencia el a quo no es causal de la negativa, teniendo en cuenta que la edad puede acreditarse con posterioridad a la fecha de expedición de la ley. Y concluyó, el citado fallo: “Ciertamente, el criterio histórico-subjetivo y el contexto social de la época de su expedición permiten determinar que el legislador tuvo como razón al crear la pensión gracia la de otorgar una «recompensa» que incentivara a los docentes territoriales por dedicar gran parte de su vida (20 años) al servicio de la enseñanza.
Lo que motivó la creación de la pensión era premiar al profesor su consagración a esta labor por ese lapso y su no desistimiento, pese a las precarias condiciones salariales y de trabajo inferiores a las de los docentes nacionales.” 22 Por tanto, en virtud de lo expuesto en precedencia, concluye la Sala que la señora Myriam Rodríguez Berrío, reúne la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para ser acreedora de la pensión gracia, ya que acreditó que ejerció la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Además, la actora cuenta con más de 50 años y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que demuestra los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado, veamos: 22 Consejo de Estado, sentencia de 29 de mayo de 2024.
M.P. Juan Enrique Bedoya, Exp. 0473-2018. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 20 Ahora bien, la accionante cumplió los 50 años el 3 de agosto de 2007, fecha para la cual aún no contaba con los 20 años de servicio, estos los cumplió el 1o. de junio de 2009, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional.
Así las cosas, se revocará la decisión del a quo, en consecuencia, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 1o. de junio de 2008 y el 1o. de junio de 2009.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 21 liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».23 De otro lado, el Consejo de Estado ha determinado que «según el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 el derecho prescribirá a los tres años contados a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible, sin mencionar que su conteo es a partir de que la entidad expide el acto administrativo que resuelve la pretensión formulada».24 De acuerdo con los anteriores lineamientos, se concluye que en este caso debe aplicarse el fenómeno prescriptivo, toda vez que la actora elevó la reclamación el 19 de febrero de 2020.
En consecuencia, los efectos fiscales del reconocimiento pensional se decretarán a partir del 19 de febrero de 2017. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA V.- DE LAS COSTAS Teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 188 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con el numeral 1º del artículo 365 del CGP y el contenido del reciente artículo 47 de la ley 2080 de 2021, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en razón a que, en el recurso incoado, no se observa temeridad o mala fe en el actuar de la parte procesal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 23 24 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 24 Auto del 13 de julio de 2023, radicado 05001-23-33-000-2013-01280-01 (0531-2016).
En similar sentido puede consultarse la sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicado 25000-23-42-000-2013-01580-01(0945-19). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Myriam Rodríguez Berrío Demandado: UGPP Expediente: 152383333002-202100046-01 22 FALLA PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido en primera instancia, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama el 26 de mayo de 2022, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD de las Resolución No. RDP 013245 del 9 de junio de 2020 y Resolución No. RDP 020828 del 14 de septiembre de 2020, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.
TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP RECONOCER Y PAGAR LA PENSIÓN GRACIA DE LA SEÑORA MYRIAM RODRIGUEZ BERRIO, identificada con cédula de ciudadanía 23.326.565, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 1 de junio de 2008 y el 1 de junio de 2009.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 19 de febrero de 2017 y las sumas adeudadas serán actualizadas de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA.
CUARTO. Sin costas en esta instancia.
QUINTO. Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión No 2 de la fecha. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado