REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS RADICADO: 15759-33-33-001-2021-00104-01 ACCIONANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE CUÍTIVA ACCIONADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ TEMA: MANTENIMIENTO DE VÍA SOGAMOSO- AQUITANIA – SOSTENIBILIDAD FISCAL Y PLAZO PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación que interpuso el Departamento de Boyacá contra la sentencia proferida el 30 de enero de 2024, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Pretensiones 1. La Personería Municipal de Cuítiva formuló demanda para la protección de derechos e intereses colectivos contra el Departamento de Boyacá, con el objeto de que se amparen los derechos de los habitantes de los municipios de Cuítiva y Aquitania a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida, «por la falta de mantenimiento y demás obras necesarias de la vía que de Sogamoso conduce a Aquitania, específicamente el daño presentado en la vereda amarillos (sic) del municipio de Cuítiva». 2.
En consecuencia, pidió que se ordene al Departamento de Boyacá efectuar los estudios previos, diseños técnicos y proceso de contratación correspondientes para, dentro de un plazo razonable, «arreglar la parte de la vía que de Sogamoso el Crucero conduce a Aquitania y presenta daño en la vereda Amarillos del municipio de Cuítiva». 1 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 1 (anotación 32 Samai – primera instancia).
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 2 Fundamentos fácticos 3. El personero señaló que la vía que de Sogamoso conduce a Aquitania, específicamente en el sector Llano de Alarcón que se localiza en la jurisdicción de Cuítiva, sufrió un desprendimiento de una parte de la calzada que se amplía progresivamente. 4.
Explicó que el 20 de septiembre de 2020 solicitó al Departamento de Boyacá que interviniera el tramo y, tras la interposición de una acción de tutela, la entidad se pronunció el 30 de noviembre de 2020 en el sentido de señalar que se asignarían recursos de la vigencia fiscal 2021 para los diseños y obras pertinentes. 5. Indicó que el 3 de mayo de 2021 pidió información al Departamento de Boyacá sobre el avance de las actividades, pero no recibió respuesta. 6.
Refirió que aproximadamente 8 meses después de que el Departamento de Boyacá manifestara que llevaría a cabo la intervención, la pérdida de calzada continuaba y se estaba extendiendo, principalmente en época de invierno. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 7. El Departamento de Boyacá se opuso a las pretensiones de la demanda, ya que consideró que sus actuaciones no han generado un peligro inminente a los habitantes del municipio de Cuítiva y, además, ha avanzado en la solución de la problemática que expuso la demanda. 8.
Relató que profesionales de la Dirección de Desarrollo e Infraestructura Vial adelantaron una visita técnica de inspección al punto crítico para caracterizarlo y «actualmente la dirección se encuentra adelantando la formulación de un proyecto para contratar la elaboración de los estudios y diseños de las obras necesarias». Agregó que «se ha dispuesto bajo la instrucción del señor Gobernador avanzar con la asignación de recursos para el año 2021». 9.
Propuso como excepción el argumento que denominó «falta de los supuestos sustanciales de una acción popular», con base en la siguiente programación de actividades: «1. Señalización preventiva duración 20 días, fecha inicial 20-10-21 al 08-11-21 2. Levantamiento topográfico y estudio de suelos, duración 120 días fecha inicial 01-11-21 al 15-12-21 3.
Elaboración de estudios y diseños para la intervención n (sic) el punto critico (sic) duración 90 días fecha inicial apartar (sic) del informe de topografía 4. Ejecución de honras (sic) duración 150 días fecha inicial, una vez se surtan los procesos de aprobación y diseños destinación de recursos.» 2 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 13 (anotación 32 Samai – primera instancia).
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 3 COADYUVANCIA 10. El señor Ismael Guanumen Molina solicitó que se le tuviera como coadyuvante del actor popular3 y el juzgado aceptó su intervención con auto del 30 de noviembre de 20214. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO5 11. La audiencia de pacto de cumplimiento se celebró el 25 de marzo de 2022 y el juzgado la declaró fallida debido a que el Departamento de Boyacá no aportó la certificación de su comité de conciliación en la que planteara su posición frente al caso.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6 12. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso, mediante sentencia proferida el 30 de enero de 2024, resolvió: «PRIMERO: Declarar no probada la excepción de mérito planteada por el Departamento de Boyacá, denominada “FALTA DE LOS SUPUESTOS SUSTANCIALES DE UNA ACCIÓN POPULAR”.
SEGUNDO: Amparar los derechos e intereses colectivos relacionados con “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” de los municipios de Cuítiva y Aquitania.
TERCERO: Ordenar al Departamento de Boyacá que, a partir de la ejecutoria de la sentencia y en un plazo máximo de un (1) año, realice las siguientes actividades en la vía departamental identificada con el código 62BY07, corredor vial denominado “CRUCE RUTA 6211 (EL CRUCERO) – AQUITANIA – SUSE – TOTA – CUÍTIVA – IZA – CRUCE RUTA 61”: - Localización: COORDENADAS PUNTO CRÍTICO (# 2) REFERENCIA LATITUD LONGITUD Punto Cuítiva - Tota 5°36´49.4"N 72°54´36.8W - Cronograma de actividades: ACTIVIDAD PLAZO ESTABLECIDO FECHA INICIAL Levantamiento topográfico 30 días calendario A partir de la ejecutoria de la sentencia Elaboración de estudios y diseños para la intervención en el punto crítico 90 días calendario A partir de la entrega del informe de topografía Ejecución de obras civiles 150 días calendario Una vez se surtan los procesos de aprobación 3 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 9 (anotación 32 Samai – primera instancia). 4 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 16 (anotación 32 Samai – primera instancia). 5 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 23 (anotación 32 Samai – primera instancia). 6 Archivo 11 del expediente electrónico (anotación 38 Samai – primera instancia).
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 4 de diseños y destinación de recursos Informes al juzgado 15 días hábiles Una vez se cumpla cada tarea En caso de publicar información sobre estas actividades en las redes sociales del Departamento de Boyacá, se deberá incluir que las mismas obedecen al cumplimiento de una orden judicial emanada de este Juzgado.
CUARTO: Para verificar el cumplimiento del fallo se conforma un comité, en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por (i) el personero municipal de Cuítiva; (ii) un representante del Departamento de Boyacá; (iii) la procuradora 69 Judicial I para Asuntos Administrativos, delegada ante este juzgado; y (vii) un delegado de la Defensoría del Pueblo.
De manera conjunta y a partir de la ejecutoria de la presente providencia, los integrantes del comité deberán rendir informes cada cuatro (4) meses y durante un (1) año acerca de las labores desplegadas para dar cabal cumplimiento a lo ordenado en el presente fallo.» 13. Para adoptar esta decisión, la jueza de primera instancia estudió la naturaleza de la acción popular, caracterizó los derechos colectivos presuntamente vulnerados y relacionó las pruebas incorporadas al expediente, para luego abordar el caso concreto. 14.
Adujo que desde el 2020 la Personería Municipal de Cuítiva ha solicitado a la Secretaría de Infraestructura Pública de Boyacá la intervención de la vía objeto de la demanda por la pérdida de la calzada y desde ese año el Departamento de Boyacá ha identificados dos puntos críticos que comprometen la seguridad vial. 15. Recalcó que el proyecto de intervención ha quedado en el papel, el Departamento de Boyacá ha incumplido las fechas pactadas para la contratación y ejecución del estudio del proyecto, y solo se han efectuado mantenimientos temporales. 16.
Explicó que solo hasta el 12 de enero de 2023 se aportó un estudio de suelos y puntos críticos, así que quedan pendientes actividades como «realizar y aportar el levantamiento topográfico, elaborar los estudios y diseños para la intervención en el punto crítico, y ejecutar las obras civiles que finalmente permitan reparar la vía en el punto donde se está perdiendo la calzada». 17.
Por lo anterior, amparó los derechos colectivos de los habitantes de los municipios de Cuítiva y Aquitania, y estableció un cronograma de actividades con base en el que aportó el departamento al proceso. RECURSO DE APELACIÓN7 18. El Departamento de Boyacá impugnó la sentencia de primera instancia oportunamente e hizo alusión al principio de sostenibilidad fiscal consagrado en el Acto Legislativo 03 de 2011 y en la Ley 1695 de 2013. 7 El juzgado de primera instancia rechazó por extemporaneidad el recurso de apelación que formuló la parte accionante (archivo 97 del expediente electrónico) y esta no interpuso recursos contra dicha decisión. Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 5 19.
Indicó que, aun cuando no era posible presentar un incidente de impacto fiscal contra el fallo apelado, debía considerarse el principio en mención porque el Departamento de Boyacá contaba con 187 sentencias condenatorias de acciones populares, las cuales han ordenado la ejecución de proyectos y el pago de agencias en derecho. 20. Solicitó efectuar una «ponderación entre el manejo presupuestal y la carga para la entidad a su patrimonio, frente a los proyectos viales que deben ejecutarse», para que la sentencia pueda cumplirse en forma y tiempo razonables. 21.
Relacionó los procedimientos que tendrían que surtirse para los contratos de obra e interventoría, de acuerdo con el Manual de procedimientos del banco de programas y proyectos de inversión departamental y el Instructivo de elaboración y actualización de documentos del sistema de gestión (preinversión, inversión, operación y evaluación). 22.
Enfatizó que esos trámites eran de obligatorio cumplimiento y pidió que «se otorgue al Departamento de Boyacá un tiempo prudencial para el cumplimiento de las órdenes a nuestro cargo» porque «los términos otorgados para la ejecución de las obras no se ajustan a la realidad técnica, administrativa y financiera de la entidad». 23. Cabe aclarar que el Departamento de Boyacá también solicitó que se declarara la nulidad de la sentencia con el fin de vincular a Corpoboyacá como litisconsorte necesario de la parte demandada, pero el juzgado se pronunció al respecto en sentido negativo con auto proferido el 20 de febrero de 20248 y contra esa providencia las partes no interpusieron recursos.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 24. El juzgado concedió el anterior recurso mediante auto del 18 de marzo de 20249 y esta Corporación lo admitió con providencia calendada del 17 de mayo del presente año10. El actor popular no se pronunció en relación con la apelación en la oportunidad que prevé el artículo 247-4 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021).
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 25. El procurador 45 judicial II con funciones de intervención ante esta Corporación presentó concepto oportunamente, en el sentido de solicitar la confirmación de la sentencia de primera instancia. 8 Archivo 17 del expediente electrónico (anotación 42 Samai – primera instancia). 9 Archivo 20 del expediente electrónico (anotación 45 Samai – primera instancia). 10 Anotación 4 Samai (segunda instancia).
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 6 26. Refirió que la obligación de intervenir el tramo que indica la demanda estaba a cargo del Departamento de Boyacá y la entidad aceptó que la vía estaba en mal estado, según lo corroboraron sus propios funcionarios. 27. Reseñó que no era necesaria la vinculación de Corpoboyacá porque el mantenimiento de vías no era una función a su cargo, de manera que el Departamento de Boyacá debía efectuar la intervención desplegando gestiones como la solicitud de permisos, licencias, convenios y demás para cumplir las órdenes de la sentencia. 28.
Aseguró que «tales plazos [los que concedió la sentencia] resultan razonables, toda vez que la orden versó en un solo punto crítico de la vía que va de Cuitiva (sic) a Tota (sic), más no de toda la malla vial, agregando que el Departamento de Boyacá contrata profesionales, los cuales pueden ser destinados sin mayores elucubraciones a efectivizar y llevar a término las órdenes dispuestas».
II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 29. De conformidad con el artículo 207 del CPACA, en concordancia con el artículo 132 del CGP, la Sala de Decisión no encuentra que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso. PROBLEMAS JURÍDICOS 30. De la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en el recurso, corresponde establecer: i. ¿Procede en este caso la modificación de la sentencia de primera instancia en virtud del criterio de sostenibilidad fiscal? ii.
¿Los plazos que otorgó la sentencia de primera instancia al Departamento de Boyacá son razonables o deben extenderse? 31. La Sala de Decisión concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa de la Sala 32. El Tribunal considera que la apelación que presentó el Departamento de Boyacá no tiene un sustento probatorio sólido ni atiende el criterio de razonabilidad para lograr la modificación de las órdenes de la sentencia de primera instancia en virtud del principio de sostenibilidad fiscal, pues no acreditó la afectación económica que producirían y esta no se extrae de las características de la intervención a su cargo.
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 7 33. Por otra parte, la entidad demandada se comprometió desde el año 2020 a efectuar la intervención en mención y el cronograma que estableció el fallo apelado se basó en el que aquella aportó al contestar la demanda. Por esa razón, la Corporación considera razonables los plazos otorgados para cumplir el fallo, sin perjuicio de que puedan revisarse en la etapa de verificación de cumplimiento, en virtud del inciso 4.º del artículo 31 de la Ley 472 de 1998. 34.
En consecuencia, la sentencia de primer grado se confirmará. ANÁLISIS DE LA SALA 35. La Sala de Decisión recalca que el recurso de apelación no discute la configuración de los elementos de la responsabilidad. La argumentación del Departamento de Boyacá no procura desvirtuar la afectación de los derechos colectivos que identificó la sentencia apelada y tampoco que sea la autoridad responsable de adoptar las medidas para salvaguardarlos. 36.
Por otra parte, el juzgado resolvió la solicitud de nulidad que elevó el ente territorial con base en la supuesta necesidad de vincular al proceso a Corpoboyacá (cuestión que, dicho sea de paso, pudo poner de presente desde la contestación de la demanda, pero solo lo hizo después de resultar condenado) y la decisión quedó en firme al no interponerse recursos en su contra. 37.
Y, en todo caso, el Tribunal comparte el criterio del Ministerio Público, ya que el mantenimiento de la vía no está dentro de las funciones de la autoridad ambiental, sin perjuicio de que el Departamento de Boyacá eventualmente deba tramitar los permisos y autorizaciones que correspondan para intervenir el tramo afectado, sin que las entidades que deban concederlos por ese solo hecho se conviertan automáticamente en responsables de la vulneración de los derechos colectivos.
Además, en este caso el departamento no acreditó que su inactividad en el asunto se relacionara con alguna acción u omisión de Corpoboyacá. 38. Así las cosas, el debate en esta instancia se reduce al contenido de las obligaciones que la sentencia apelada impuso a la parte demandada. El Departamento de Boyacá trajo a colación el principio de sostenibilidad fiscal y, asimismo, consideró que el tiempo concedido es insuficiente por los trámites precontractuales y contractuales que debe adelantar.
Estos razonamientos se estudiarán por separado a continuación: a) La solicitud de modificación por motivos de sostenibilidad fiscal no tiene sustento probatorio ni atiende el criterio de razonabilidad 39. El criterio11 de sostenibilidad fiscal fue introducido por el Acto Legislativo 03 de 2011 (el cual modificó el artículo 334 de la Constitución) para «orientar a las 11 C. Const., Sent.
C-288, abr. 18/2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: «64.4. Ahora bien, si se estudia detalladamente el contenido de la reforma constitucional, la Sala advierte que en ninguno de los textos Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 8 Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica». 40.
Al revisar dicho acto legislativo, la Corte Constitucional precisó en la sentencia C-288 de 2012 que «[l]a reforma constitucional confiere a la SF [sostenibilidad fiscal] la calidad de criterio orientador» y, por ende, «no podría otorgársele prima facie carácter coactivo para la actuación de las autoridades estatales». Por consiguiente, «la permanencia inalterada de la cláusula de ESDD [Estado Social y Democrático de Derecho] y los fines esenciales del Estado implica, necesariamente, que la aplicación de la SF solo resultará constitucionalmente admisible en tanto guarde unidad de sentido y de propósitos con el núcleo dogmático con la Constitución. Esto significa que la SF conserva la identidad instrumental de las demás disposiciones que integran la Constitución Económica». 41.
La sentencia C-870 de 2014 recopiló las características del criterio de sostenibilidad fiscal y recalcó lo siguiente: «El reconocimiento del citado rol [criterio orientador], en palabras de la Corte, descarta la existencia de un carácter coactivo en la aplicación de la SF, en relación con el cumplimiento de las funciones a cargo de las autoridades estatales.
Esta conclusión se refuerza por el hecho de que el mismo acto de reforma acoge una fórmula de empleo de la SF basada en (i) la plena vigencia de las competencias de las autoridades que integran el poder público, en los términos previstos en el artículo 123 de la Constitución y (ii) en la adopción del modelo de separación de poderes, el cual admite la presencia de controles recíprocos, en un marco que le otorga un peso fundamental al principio de colaboración armónica, como expresiones del sistema de frenos y contrapesos.
En todo caso, su papel como criterio orientador excluye cualquier intervención que, por vía de la SF, (a) permita reemplazar a un poder constituido en el ejercicio de sus competencias o (b) conduzca a incidir con un grado tal de intensidad que anule su autonomía e independencia.» 42. La reforma constitucional bajo estudio igualmente creó el incidente de impacto fiscal, el cual fue desarrollado por la Ley 1695 de 2013, aunque únicamente contra sentencias y autos posteriores a ellas12 que dicten las altas cortes, lo que excluye las decisiones que emiten los jueces y tribunales, como lo mencionó el recurso.
Sin embargo, el Consejo de Estado ha considerado que la reformados o adicionados a la Constitución se hace referencia a que la sostenibilidad fiscal sea un “principio”. Esa previsión solo está contenida en el título del Acto Legislativo 4 de 2011, el cual aunque pueda tener algún valor interpretativo, en modo alguno tiene la condición de disposición constitucional autónoma, en tanto no afecta el Texto Superior.
En cambio, el Acto Legislativo define a la SF [sostenibilidad fiscal] como un “marco” que tiene la función de “orientar”. La acepción usual de esos conceptos indica que la SF, así entendida, consiste en un patrón o guía para la actuación de las autoridades del Estado. Al carecer de la naturaleza y peso específico de los principios constitucionales, no cumple objetivos autónomos ni prescribe mandatos particulares que deban ser optimizados, sino que es un (sic) herramienta que solo adquirirá validez y función constitucionalmente relevante cuando permita cumplir los fines para los cuales fue prevista.
Estas finalidades, debe insistirse, por expresa prescripción del Acto Legislativo 3/11, no son otras que las propias del Estado Social y Democrático de Derecho.» 12 C.E., Sec. Segunda, Auto 2016-00992 (4473-2016), feb. 3/2021. M.P. César Palomino Cortés: «Curiosamente, los arts. 1 y 2 de la Ley 1695 de 2013 establecen que el incidente también procede contra los “autos que se profieran con posterioridad a la misma –se alude a las sentencias-”, cuestión que ofrece una duda sería sobre su constitucionalidad, pues mientras la Carta Política sólo admite el incidente contra sentencias, la ley lo extiende a algunos autos. // La Corporación, ha entendido que la expresión se ajusta al sentido que busca el artículo 334 de la constitución, pero bajo el entendido de que se trata de aquellos autos que liquidan una condena dictada en abstracto, así que sólo cuando termina el incidente que la liquida se conoce el monto y, por tanto, los efectos sobre el patrimonio de la entidad.» Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 9 sostenibilidad fiscal es un criterio orientador de la actividad de todas las autoridades del Estado, sin importar que contra sus decisiones proceda o no el incidente en comento: «debe recordarse que este principio tiene un carácter orientador que, en virtud del artículo 334 de la Carta Política, debe conducir de manera armónica a todas las ramas y órganos del poder público.
Por lo tanto, independientemente de que no exista un mecanismo de este tipo frente a las decisiones de los jueces y tribunales, es claro para la Sala que por mandato constitucional el principio en mención debe estar inmerso en sus actuaciones. En efecto, toda autoridad, ya sea administrativa, legislativa o judicial, debe velar por la protección de la sostenibilidad fiscal; sin embargo, tal prerrogativa no puede ser usada, bajo ninguna circunstancia, como excusa para menoscabar derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección. En ese orden de ideas, es claro para la Sala que aun sin que tenga que hacerse uso del incidente de impacto fiscal, los jueces de la república, independiente del nivel en el que se encuentren, pueden abogar por la protección de la sostenibilidad fiscal en sus decisiones.
(…) Así, no encuentra esta Sala impedimento alguno para que las autoridades judiciales apliquen al principio de sostenibilidad fiscal para determinar la forma en que se debe dar cumplimiento a las órdenes que impartan en una providencia, siempre que en el marco de su autonomía consideren que al proceder de esta manera se propende por la defensa de las finanzas públicas y, en todo caso, que esto no conlleve un desconocimiento de los derechos debidamente reconocidos a las partes en el proceso.
Al respecto, se precisa que el uso de esta facultad será de carácter potestativo por parte del juez de conocimiento, en virtud del principio de autonomía judicial, y atendiendo en todo caso a criterios de razonabilidad y a los elementos de prueba que brinden certeza sobre la necesidad de modificar, en cierta medida, los estrictos términos que otorga la ley en cada proceso para el cumplimiento de una orden judicial.»13 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 43.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal encuentra que, si bien podría acudirse al criterio de sostenibilidad fiscal para variar las obligaciones que impuso la sentencia de primer grado, en este caso la apelación que presentó el Departamento de Boyacá no tiene un sustento probatorio sólido ni atiende el criterio de razonabilidad para dichos efectos. 44.
El ente territorial solo afirmó que ha sido condenado en 187 acciones populares, pero no demostró esa circunstancia debida y oportunamente, a cuánto ascendían las obligaciones derivadas de esas decisiones judiciales y, más importante aún, tampoco acreditó que el cumplimiento de la sentencia de primera instancia de este litigio generara un problema en términos de sostenibilidad fiscal. 13 C.E., Sala 6 Especial de Decisión, Sec. 2012-00033, mar. 3/2020.
M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 10 45. Entonces, el argumento del Departamento de Boyacá en realidad no se fundamenta en que la intervención del tramo de vía que individualizó la demanda vaya a poner en riesgo sus finanzas, sino en que tiene que acatar múltiples sentencias por vulnerar derechos colectivos en otros casos, lo cual no es suficiente para modificar el fallo apelado.
Esto sin mencionar que, de todas formas, la sostenibilidad fiscal no es un motivo válido para dejar sin amparo los derechos colectivos y su mera invocación no constituye una justificación válida para dilatar en el tiempo las acciones necesarias para protegerlos. 46. Adicionalmente, como bien lo expuso el Ministerio Público en su concepto, las obras de mantenimiento que están en cabeza del departamento son puntuales y de poca extensión, de modo que no tienen una envergadura tal que potencialmente afecte de forma significativa el presupuesto público.
Basta verificar las fotografías que aportó el actor popular14 para dimensionar la zona afectada (una única curva de la carretera): Ilustración 1 - Estado original del punto Ilustración 2 - Estado del punto después de una intervención temporal 47. En consecuencia, no sería razonable asumir que las medidas que ordenó la sentencia apelada van a producir insostenibilidad financiera, máxime cuando el Departamento de Boyacá se comprometió a emprenderlas desde el año 2020, como se expondrá en el acápite siguiente. 48.
Por lo tanto, este cargo no prospera. 14 La imagen 1 aparece en el escrito de la demanda, mientras que la imagen 2 fue extraía de un video que aportó el actor popular el 3 de junio de 2022 por orden de la jueza de primera instancia (carpeta 31 del expediente electrónico, archivo «WhatsApp Video 2022-06-03 at 10.21.36 AM.mp4»). Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 11 b) El plazo concedido para cumplir la sentencia es razonable, sin perjuicio de que pueda ajustarse en la etapa de verificación de cumplimiento 49.
En criterio del Tribunal, la solicitud dirigida a la ampliación del plazo para llevar a cabo la intervención no resulta coherente con el comportamiento preprocesal y procesal del Departamento de Boyacá. 50. El 30 de noviembre de 2020, al contestar la reclamación previa que elevó el actor popular, el Departamento de Boyacá sostuvo que iba a estructurar el proyecto para ejecutarlo en la vigencia fiscal 202115.
Esa determinación fue ratificada en la contestación de la demanda (radicada el 20 de octubre de 2021), la cual incluso fue acompañada del siguiente cronograma: 51. No obstante, con oficio del 27 de septiembre 202216 el secretario de infraestructura del Departamento de Boyacá informó al proceso que para ese momento «no se [contaba] como tal a la fecha de (sic) un “proyecto” para la intervención del corredor vial» y que «[l]a actividad 2 levantamiento topográfico (…) no se ha cumplido, pero atendiendo los compromisos adquiridos (…) esa labor se realizará a más tardar dentro de los próximos 10 días (…) En cuanto al estudio de suelos se estará adelantando a la par con el levantamiento topográfico, señalándose que los resultados pueden tardar más de 2 meses».
Con base en estas afirmaciones, la entidad allegó un nuevo cronograma de actividades preliminares: 15 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 2, pp. 1-2 (anotación 32 Samai – primera instancia). 16 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 37 (anotación 32 Samai – primera instancia). Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 12 52.
Posteriormente, el 19 de septiembre de 202217 la entidad demandada allegó un informe de una visita al sector, que expuso que el punto fue rellenado con recebo desde julio de ese año (intervención temporal) y, además, el 12 de enero de 202318 aportó un estudio de suelos que incluyó el punto objeto del proceso. 53. En la primera instancia el Departamento de Boyacá no acreditó ninguna otra actuación y, al contrario, la apelación vuelve a señalar las etapas que tiene que adelantar para consolidar, contratar y ejecutar el proyecto de intervención. 54.
En este sentido, la entidad se comprometió desde el año 2020 a reparar la vía, pero en la actualidad, aproximadamente 4 años después, sigue insistiendo en que requiere tiempo para adelantar los trámites administrativos y presupuestales pertinentes, lo cual en realidad revela su falta de gestión en el asunto. 55. Adicionalmente, el cronograma que estableció el juzgado sigue las fases y términos del que presentó el departamento al contestar la demanda, de manera que la entidad no puede sostener, so pena de entrar en contradicción e incluso de oponerse al principio de buena fe, que las etapas y tiempos que contempla son insuficientes o hasta imposibles de cumplir.
Lo anterior sin perder de vista que la apelación tampoco precisó cuáles plazos consideraba prudentes para adelantar las actividades a su cargo. 56. Y, en todo caso, como lo ha reiterado esta Corporación19 con fundamento la jurisprudencia del Consejo de Estado20, el inciso 4.º del artículo 31 de la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998)21 faculta al juez para adoptar las medidas que considere necesarias en la etapa de verificación para garantizar el cumplimiento de la sentencia, lo cual incluye, por ejemplo, los plazos para materializar las medidas dirigidas a amparar los derechos colectivos. 57.
Como este cargo tampoco prospera, el Tribunal confirmará el fallo apelado en su integridad. 17 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 41 (anotación 32 Samai – primera instancia). 18 Archivo 6 del expediente electrónico, documento 42 (anotación 32 Samai – primera instancia). 19 Ver, por ejemplo: TAB, Sala de Decisión 4, Sent. 2021-00186, ago. 23/2023.
M.P. José Fernández Osorio. 20 Ver, por ejemplo: C.E., Sec. Primera, Sent. 2012-00091 (AP), jun. 1.º/2020. M.P. Hernando Sánchez Sánchez: «Ahora bien, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco del Comité de Verificación, puede adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, toda vez que el artículo 34 de la Ley 472 prevé que mientras se ejecuta la sentencia el juez “[…] conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil […]”.
Lo anterior, incluye todas las órdenes de la sentencia.» (Subraya fuera del texto original) 21 «ARTICULO 34. SENTENCIA. (…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.» (Subraya fuera del texto original) Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2021-00104-01 Sentencia de segunda instancia 13 COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 58.
De acuerdo con el artículo 38 de la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se dictará condena en costas en esta instancia al no evidenciarse su causación22. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de enero de 2024, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por secretaría, REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo que dispone el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema Samai. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 22 Ver, por ejemplo: C.E., Sala 27 Especial de Decisión, Sent.
Unificación 2017-00036-01(AP)REV-SU, ago. 6/2019. M.P. Rocío Araújo Oñate.