Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No 5 Magistrada Ponente: Dra. Angélica Alexandra Sandoval Ávila Tunja, veinticuatro (24) de agosto dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 Link de consulta: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_proceso s.aspx?guid=150013333014201900014011500123 OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia proferida el 7 de diciembre de 2022 por el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La demanda1 Pretensiones 1. Mediante apoderado, Lina Rocío Venegas Páez ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para solicitar que se declare la existencia de un acto ficto generado por la falta de respuesta a la petición que presentó ante el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud el 16 de julio de 2018, en la que solicitó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de derechos salariales y prestacionales, por los periodos que laboró como contratista de la entidad. 2.
Como consecuencia de lo anterior solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo mencionado y se declare la existencia de una relación laboral con el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud, así como también, que se reconozcan los derechos laborales correspondientes, como cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de servicios, navidad y aportes al Sistema de Seguridad Social. 1 Archivos 01 cuaderno de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 2 Hechos2 3.
El apoderado de la señora Lina Rocío Venegas Páez mencionó que su poderdante laboró como profesional en química de la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, para realizar el análisis físico químico de alimentos. 4. Aseguró que la vinculación trascurrió entre el 25 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015. 5.
Indicó que la demandante laboraba de lunes a viernes en el horario de 8.00 a.m. a 12:00 m y 2:00 p.m. a 6:00 p.m. 6. También precisó, que para el desarrollo de las funciones asignadas, la entidad demandada le suministraba dotaciones compuestas por uniformes elaborado en material antifluido, batas de drill, tapabocas, guantes de nitrilo, gorro protector, gafas de seguridad y máscara de vapores. 7.
Mencionó que la demandante fue capacitada para ejercer el cargo de química clínica y vigilancia de enfermedades transmitidas por alimentos de a entidad demandada. 8. Comentó que en el año 2014, la señora Lina Rocío Venegas Páez tuvo una licencia de maternidad que no fue pagada por la entidad, sumado a que en ese tiempo tuvo que seguir asistiendo a reuniones programadas por el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud, por lo que asegura que en este caso se presentó el elemento de subordinación, necesario para la configuración de una relación laboral. 9.
Relató que el 16 de julio de 2018 le solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la existencia de una relación laboral por el término que duró la vinculación a través de contratos de prestación de servicios, así como el reconocimiento de las acreencias laborales correspondientes. 10. Precisó que el 8 de agosto de 2018, el Director Jurídico del Departamento de Boyacá emitió una respuesta a la solicitud en la que aseguró que se encontraban recaudando la información necesaria para dar respuesta a la petición presentada por la demandante, fecha en la que la Subdirección de Contratación del Departamento remitió a la Dirección Jurídica la información de los contratos suscritos por la demandante, pero a la fecha de presentación de la demanda, no se había emitido una respuesta de fondo a la solicitud presentada. 2 Pág. 4 archivo 01 cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 3 Fundamentos de derecho y concepto de violación 11.
Invocó como normas vulneradas, los artículos 1, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política, 2 y 7 del Decreto 2400 de 1968, 2, 6 y 7 del Decreto 1950 de 1973, 163 y 168 del Decreto 222 de 1983, 32 de la Ley 80 de 1993, 8 y 11 del Decreto 3135 de 1968, 43 y 51 del Decreto 1848 de 1968, 84 del Decreto 1 de 1984, y 5, 8, 16, 21, 24, 32, 34, 40, 45 y 46 del Decreto 1045 de 1968. 12.
En cuanto al concepto de la violación, el apoderado de la demandante argumentó que al no reconocerse la existencia de una relación laboral por parte del Departamento de Boyacá, se están vulnerando los derechos fundamentales de su poderdante, pues durante la vinculación contractual se ejercieron funciones tendientes al cumplimiento de las necesidades permanentes de la administración, que son propias de un empleo de planta, lo cual está prohibido por las normas que regulan la contratación estatal.
II. TRÁMITE PROCESAL Presentación y admisión de la demanda 13. La demanda fue radicada ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Tunja el 31 de enero de 2019, correspondiéndole por reparto al Juzgado 14 Administrativo de dicho circuito judicial, quien mediante auto de 7 de febrero de 2019 admitió la demanda y ordenó la notificación personal al Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud, que fue adelantada el 2 de abril siguiente.
Contestación de la demanda3 14. El Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud se opuso a las pretensiones de la demanda, porque consideró que no existió el silencio administrativo que alega la parte demandante, teniendo en cuenta que mediante el oficio Nro. 2018680291721 de 3 de septiembre de 2018 se dio respuesta de fondo a la solicitud presentada por la parte demandante, la cual fue notificada vía correo electrónico, por contar con autorización expresa para ello. 15.
En cuanto a la pretensión de declarar la existencia de una relación laboral con la demandante, precisó que no es posible acceder a ello si se tiene en cuenta que los derechos de un servidor público no son extensibles a quienes tienen un vínculo distinto con el Estado, y que los contratos de prestación de servicios que suscribió con la señora Venegas Páez, tuvieron por objeto el desarrollo de actividades esporádicas y transitorias 3 Archivo 10 Cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 4 que no se asemejan a las labores que adelantan las personas que se encuentran vinculadas en la planta de personal de la Secretaría de Salud. 16.
También alegó, que el cumplimiento de horarios y la presentación de informes, sucedieron en atención al poder de insinuación y el principio de coordinación que son propios de los mandantes frente a sus mandatarios, sin que puedan confundirse con una orden que implique subordinación, pues asegura que en este caso la contratista desarrolló el objeto del contrato de manera autónoma e independiente. 17.
Argumentó que la suscripción de los contratos de prestación de servicios obedeció a la necesidad del cumplimiento de actividades para las cuales se requieren conocimientos especializados con los que no cuentan los servidores públicos de la planta de personal de la Secretaría de Salud del Departamento 18. Propuso las excepciones de mérito que denominó “Inexistencia de una relación de naturaleza legal y reglamentaria, ausencia de relación laboral, y como tal inexistencia de derecho a pago de prestaciones sociales”, “Inexistencia de subordinación” e “Interrupción en el vínculo contractual y prescripción de los derechos”.
Audiencia inicial4 19. La audiencia inicial comenzó el 12 de febrero de 2020, cuando el Juez 14 Administrativo Oral del Circuito de Tunja agotó las etapas de saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas presentadas en la contestación, fijó el litigio e inició la etapa de conciliación, en la que suspendió la diligencia con el ánimo de que el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud, evaluara la posibilidad de fijar una postura conciliatoria en el caso de la demandante, teniendo en cuenta que podría operar la prescripción de algunos de los derechos reclamados. 20.
La diligencia se reanudó el 9 de noviembre siguiente, en la que se aportó la posición de la entidad demandada de no reconsiderar la falta de ánimo conciliatorio y se abrió la etapa probatoria del proceso, en donde se decretaron las pruebas documentales allegadas por las partes y se ordenó a la entidad demandada, al Asilo San José y a SaludCoop y Medimás E.P.S. aportar algunas pruebas adicionales; las pruebas testimoniales solicitadas por ambas partes se decretaron, así como el interrogatorio de parte solicitado por la parte demandada. 4 Archivos 19 y 29 Cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 5 Audiencia de pruebas5 21.
La diligencia se desarrolló el 3 y 4 de junio, y 13 de diciembre de 2021, en la que se incorporaron los documentos que se allegaron por la parte demandada, el Asilo San José, SaludCoop y Medimás E.P.S. que habían sido ordenados en la audiencia inicial. 22. De igual manera, se practicaron (i) los testimonios de Juddy Constanza Becerra Gómez y Sandra del Pilar Bernal solicitados por la parte demandante, y de Mabel Idaliana Medina Alfonso, Gloria Isabel González Patiño y Holtman Deiber Fajardo Rincón, solicitados por la parte demandada; y (ii) el interrogatorio de parte de la señora Lina Rocío Venegas Páez. 23.
En ese orden, por encontrar recaudado en su totalidad el acervo probatorio, el Juez de instancia declaró cerrada la etapa procesal y ordenó a las partes la presentación de sus alegatos de conclusión en forma escrita. Sentencia de primera instancia6 24. Mediante sentencia de 7 de diciembre de 2022, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas Inexistencia de una relación de naturaleza legal y reglamentaria, ausencia de relación laboral y como tal, inexistencia de derecho a pago de prestaciones sociales;
Interrupción del vínculo contractual y prescripción, formuladas por el DEPARTAMENTO DE BOYACA - SECRETARIA DE SALUD, por las consideraciones de la decisión. SEGUNDO.- DECLARAR LA CONFIGURACION Y EXISTENCIA del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo del DEPARTAMENTO DE BOYACA – SECRETARIA DE SALUD, en relación con la petición de reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el reconocimiento y pago de los emolumentos laborales, formulada por el apoderado de la señora LINA ROCIO VENEGAS PAEZ, en fecha 16 de julio de 2018, acorde a la motivación de la decisión. TERCERO.- DECLARAR LA NULIDAD del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo del DEPARTAMENTO DE BOYACA – SECRETARIA DE SALUD, en relación con la petición de reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el reconocimiento y pago de los emolumentos laborales, formulada por el apoderado de la señora LINA ROCIO VENEGAS PAEZ, en fecha 16 de julio de 2018, conforme se expuso en la parte considerativa.
CUARTO. - DECLARAR que entre la señora LINA ROCIO VENEGAS PAEZ y el DEPARTAMENTO DE BOYACA - SECRETARIA DE SALUD, existió una relación laboral, por el periodo comprendido del 25 de febrero de 2008 al 31 de diciembre de 2015, en los términos de la motivación de la sentencia. QUINTO.- Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR al DEPARTAMENTO DE BOYACA - SECRETARIA DE SALUD, al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a favor de la demandante, tomando como Ingreso Base de Liquidación, los honorarios mensuales que percibió, en las mismas condiciones que los profesionales universitarios 5 Archivos 51, 54, 10(Segunda Parte) Cuaderno primera instancia 6 Archivo 19 (segunda parte) Cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 6 adscritos a la SECRETARIA DE SALUD, con excepción de las primas y demás devengos extralegales, al no ostentar la calidad de empleada pública, para el lapso comprendido entre el 25 de febrero de 2008 al 31 de diciembre de 2015, de acuerdo con los parámetros expuestos en la parte motiva de esta providencia. SEXTO.- Las sumas que resulten a favor de la parte demandante, se ajustarán tomando como base el índice de Precios al Consumidor, de conformidad con lo reglado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, atendiendo para ello los parámetros señalados en la parte motiva de esta providencia y aplicando para ello la siguiente fórmula: R= Rh x Índice Final / Índice Inicial.
SEPTIMO. - Las sumas ordenadas, devengarán intereses moratorios, a partir de la ejecutoria de esta sentencia, conforme lo preceptuado en el artículo 192 del C.P.A.C.A. OCTAVO.- También a título de restablecimiento del derecho, El DEPARTAMENTO DE BOYACA - SECRETARIA DE SALUD, deberá tomar como Ingreso Base de Liquidación, los honorarios mensuales que percibió la señora LINA ROCIO VENEGAS PAEZ entre el 25 de febrero de 2008 al 31 de diciembre de 2015, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y determine si sobre ellos existe una diferencia entre los aportes que hiciera la demandante y los que se debieron cotizar al fondo de pensiones, al cual se encontraba afiliada, aportando de ser el caso la suma faltante en el porcentaje que le correspondía como empleador, con el respectivo cálculo actuarial.
Por su parte el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación y, en el evento de no haberlo hecho o existir diferencia en su contra, deberá pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora. NOVENO.- NIEGUENSE las demás pretensiones de la demanda.
DIEZ.- CONDENAR en costas a la parte demandada DEPARTAMENTO DE BOYACA – SECRETARIA DE SALUD, liquídense por Secretaría. ONCE.- FIJAR como agencias en derecho el 4% sobre el valor de la estimación razonada de la cuantía, de acuerdo a la actuación surtida en el transcurso procesal a favor de la parte demandante y conforme lo expuesto en la parte motiva.
DOCE.- El DEPARTAMENTO DE BOYACA - SECRETARIA DE SALUD, deberá dar cumplimiento a la presente sentencia dentro del término previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A. (…)” (sic) 25. Luego de establecer un marco jurídico y jurisprudencial sobre los contratos de prestación de servicios, su carácter excepcional, el contrato realidad, la subordinación y su diferencia con la coordinación de actividades, la protección de la mujer en estado de embarazo cuando cuenta con vinculación a través de un contrato de prestación de servicios, la prescripción y la imprescriptibilidad de aportes pensionales, analizó el caso concreto. 26.
Analizó el alcance de la suscripción de los contratos estatales de prestación de servicios previstos en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para concluir que estos solamente se permiten en aquellas circunstancias en las que la función de la administración no puede ser realizada por personas pertenecientes a la planta de personal de la entidad pública, por la necesidad de conocimientos especializados para la realización de actividades, o como soporte al personal de planta por insuficiencia para Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 7 cumplir los requerimientos del público, pero en todo caso, con un grado de autonomía e independencia que no se presenta para los servidores públicos. 27.
Puntualizó que el contrato de prestación de servicios se desvirtúa al demostrase que entre el contratante y contratista existió una subordinación continuada para el cumplimiento del objeto contractual, y es allí cuando surge el derecho al pago de prestaciones sociales en atención al principio de prevalencia de la realidad sobre las formas, en las relaciones de trabajo.
Adicional a ello, también precisó que la permanencia de la relación determina si se está frente a un contrato de prestación de servicios o un contrato laboral, y que en todo caso, existe una prohibición legal para generar este tipo de vínculos para el desarrollo de actividades propias de un empleo de planta. 28. Analizó la sentencia de unificación SU – 005 de 2016 del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter, en la cual se definieron los criterios que se deben utilizar para el reconocimiento de prestaciones sociales y salariales de los contratistas que logren demostrar la configuración de una relación laboral, incluida la prescripción, y resalta que en todo caso, probar el vínculo encubierto no otorga la calidad de empleado público porque para ello es imprescindible que se den los presupuestos legales de ingreso al servicio público. 29.
Apuntó, que en todo caso los aportes al sistema integral de seguridad social que deberían ser pagados por el empleador para pensiones no prescriben, por lo que también sería procedente ordenar el pago de las diferencias que pudieran surgir de los aportes que hubiera realizado el trabajador durante el vínculo contractual. 30. Con base en lo anterior concluyó, que en este caso la señora Lina Rocío Venegas Páez tuvo una verdadera relación laboral con el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud por el periodo comprendido entre el 25 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015, pues de las pruebas recaudadas se probó que en la ejecución de los contratos de prestación de servicios si existió subordinación por parte de la entidad demandada y no solo actividades de coordinación, como lo alegó esta última. 31.
También aseguró que en el desarrollo de las funciones existió una actividad personal y casi permanente de la demandante durante 8 años, pues no podía desarrollar las actividades contractuales por interpuesta persona, y que por dichas labores percibía una remuneración a título de honorarios, que debe entenderse como salario por el tipo de relación que se acreditó. Analizó que la interrupción del vínculo que se presentó en el año 2014, superior a 30 días hábiles, obedeció a la licencia de maternidad que disfrutó la demandante.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 8 32. Agregó, que en la planta de personal de la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá no existía el cargo de profesional universitario en ingeniaría química o ingeniería de alimentos, a pesar de que era necesario para el cumplimiento de las funciones de vigilancia de alimentos que debe llevar a cabo esa dependencia, y que solo fue subsanado hasta la expedición del Decreto 307 de 27 de mayo de 2019 con el ajuste del manual específico de funciones de la planta de personal de la administración central de la entidad, en el que se logró identificar que guardaba similitudes con los objetos de los contratos suscritos con la demandante. 33.
Declaró la existencia del acto ficto presunto, su nulidad y ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en favor de la demandante por el periodo comprendido entre el 25 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015, en las mismas condiciones que devengaban los profesionales universitarios de la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá, con excepción de las primas y emolumentos extralegales por no tratarse de una empleada pública.
Declaró no probadas todas las excepciones planteadas por la parte demandada, incluida la prescripción. Recurso de apelación7 34. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada presentó recurso de apelación en el que aseguró que del material probatorio recaudado no es posible asegurar que entre las partes existió una relación laboral, teniendo en cuenta que las labores adelantadas por la demandante, se hicieron de manera autónoma, y que en todo caso, tenía contratos simultáneos con el Asilo San José, mientras era contratista de la Secretaría de Salud del Departamento. 35.
También alegó que no es posible determinar una relación contractual en este caso, si se tiene en cuenta que SaludCoop E.P.S. le canceló el valor correspondiente a la licencia de maternidad que disfrutó en el año 2014 y que todos los testigos coincidieron en que la demandante había sido vinculada por medio de un contrato de prestación de servicios, por lo que no debía firmar libros o formatos de registro de ingresos y salidas de la entidad, lo que desvirtúa la configuración del elemento de la subordinación, imprescindible para la generación de un vínculo laboral. 36.
Reprochó que en este asunto (i) no se acreditó la prestación personal del servicio, porque la demandante fue vinculada mediante distintos contratos de prestación de servicios que tuvieron interrupciones entre cada uno de ellos y que únicamente se debía presentar cuenta de cobro de algunos periodos de tiempo; (ii) no existió subordinación 7 Archivo 20 (Segunda parte) Cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 9 porque la demandante desarrolló distintas actividades de manera autónoma, lo que se acredita con la suscripción de contratos con objetos diferentes; y (iii) no existió salario como remuneración de los servicios prestados, sino honorarios.
Trámite de segunda instancia Admisión del recurso8 37. El 17 de marzo de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada y, se ordenó la notificación al Agente del Ministerio Público; se dispuso que cumplido lo anterior y al no existir solicitud probatoria pendiente por decidir, ingresara el expediente al Despacho para proferir sentencia; de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Pronunciamiento frente al recurso e intervenciones de las partes 38. La parte demandante y el Ministerio Público no allegaron pronunciamientos frente al recurso de apelación presentado por el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud. 39. Las partes tampoco presentaron alegatos finales en segunda instancia. III. CONSIDERACIONES Competencia 40.
De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso9, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Así, por demás, lo puntualizó la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de febrero de 2017, al señalar: “(…) De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».
En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que 8 Índice 3 SAMAI Segunda instancia 9 “(…) Artículo 328. Competencia del superior. “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
“Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. “En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
“En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)” Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 10 no fueron objeto del mismo.
Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 200710: “Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.” Esta limitación a la competencia del juez de segunda instancia ha sido entendida como garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política (…)”” (Negrillas fuera de texto) 41.
De ese modo, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio en los casos previstos por la ley, el juez de segunda instancia debe desatar el recurso de apelación a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el recurrente, so pena de desconocer el principio de contradicción. Tal conclusión, encuentra asidero en el principio de la “non reformatio in pejus”, que protege la situación del apelante único para que no se haga más gravosa. 42.
Bajo los anteriores parámetros entonces, será decidido el recurso formulado por la parte demandada. Problemas jurídicos 43. Corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse la sentencia de primera instancia por las razones presentadas en el recurso de apelación. Esto es, porque el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud considera que en este caso no se configuraron los elementos de la prestación personal del servicio, la subordinación y el salario, que permitan concluir la configuración de una relación laboral encubierta en la suscripción de contratos de prestación de servicios para el periodo comprendido entre el 25 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015. 44.
Así las cosas, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) el marco normativo y jurisprudencial del contrato de prestación de servicios y la relación laboral, (ii) la carga de la prueba de la relación laboral y, (iii) el análisis del caso concreto; en los términos precisos del problema jurídico planteado. 10 Consejo de Estado, sección Segunda, Subsección A, radicado interno No. 9708-2005, actor: Aura Isabel Rubio Morán, M.P. doctor: Jaime Moreno García. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 11 Tesis de la Sala 45.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, al advertir que en el caso concreto se acreditaron los requisitos de subordinación, prestación personal del servicio y salario, en la prestación del servicio de la demandante en el Laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá. 46.
Para ello, sostendrá que de acuerdo a las normas, el criterio jurisprudencial trazado por el Consejo de Estado en casos análogos y la pruebas practicadas en este asunto, se concluye que conforme lo consideró el Juez de primera instancia, entre Lina Rocío Venegas Páez y el Departamento de Boyacá, existió una verdadera relación laboral encubierta bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, por el periodo comprendido entre el 25 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015, asistiéndole el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante dichos lapsos. 47.
Teniendo en cuenta que en este caso se acreditó (i) la prestación personal del servicio, (ii) la remuneración respectiva, y (iii) la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, no cabe duda a la Sala que resulta aplicable el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades previsto en el artículo 53 de la Constitución Política.
Esto, por cuanto es innegable que la demandante desempeñaba personalmente la labor de química de alimentos para la que fue contratada, en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de la entidad demandada, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia continua. Del contrato de prestación de servicios y la relación laboral 48.
El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, contempla el contrato de prestación de servicios como aquel acto jurídico que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, en los eventos en que no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Sus características han sido precisadas por el Consejo de Estado, así: “(…) - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. • El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. • La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 12 • El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. • La vigencia del contrato es temporal.
Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. • La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica” 11 (Negrillas fuera de texto) 49. De ese modo, el contrato de prestación de servicios es un instrumento para atender funciones ocasionales, que no forman parte de las labores asignadas a la entidad, o que pese a serlo, no pueden ser atendidas por los empleados de planta.
De ahí, que el último inciso del artículo 2 del Decreto Nro. 2400 de 196812, prohíbe la celebración de esta clase contratos para el desempeño de funciones permanentes y en caso de necesitarlo, ordena la creación de cargos13. 50. Para la Corte Constitucional, dicha restricción se adecúa a los principios inspiradores de la Carta Política, pues es una medida de protección de la relación laboral y evita la desnaturalización de la contratación estatal, al preservar el empleo como la forma general y natural de ejercer funciones públicas14. 51.
Ahora bien, conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios en ningún caso genera el pago de prestaciones sociales. Sin embargo, se ha considerado que ésta no es una presunción que no admita prueba en contrario, pues la persona que se considere afectada porque considera que la administración utilizó la figura contractual para encubrir una verdadera relación laboral, está facultada para demandar por vía judicial, el reconocimiento de la existencia de ésta y el pago de las prestaciones a que haya lugar15. 52.
Por su parte, el contrato de trabajo fue definido por el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, destacando que sus elementos esenciales son: i) que se presten servicios personales, ii) se pacte o ejerza una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Segunda. Subsección “A”. C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. Radicación número: 68001-23-15-000-2000-03151-01(1043-08). Demandante: María Eugenia Lucena Luna. Demandado: Municipio de El Playón Santander. Sentencia de 21 de octubre de 2011. 12 “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones”- Modificado y adicionado por el Decreto 3074 de 1968. 13 Esta disposición fue declarada exequible por la sentencia C-614 de 2009, M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 14 Ibidem 15 Ver entre otras: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección “A”. Radicación número: 68001-23- 31-000-2009-00588-01(2487-13). Actor: Leonardo Díaz Barragán. Demandado: Departamento Administrativo De Seguridad – DAS. Sentencia de 12 de mayo de 2014. C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 13 53.
Por ello, cuando se debata ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo que el vínculo entre el particular y el Estado se trató de una relación laboral, es indispensable que se demuestre la existencia de los elementos de la misma. Especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando que las actividades realizadas no son indispensables, en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales. 54.
Es necesario precisar que una relación contractual se rige por la Ley 80 de 1993, cuando: i) se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; ii) el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; iii) se le pagan honorarios por los servicios prestados y, iv) la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados16. 55.
Vale la pena señalar, que la suscripción de contratos de prestación de servicios se debe restringir a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, ya que si suscribe estos contratos para el desempeño de las mismas funciones que se asignan permanentemente a los demás servidores públicos, se desdibuja la relación contractual.
Para establecer lo anterior, es posible acudir a los siguientes criterios17: a. Criterio funcional: hace referencia a que la función contratada se encuentra relacionada con las que se deben adelantar en la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución. b. Criterio de igualdad: si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en la planta de personal de la entidad. c. Criterio temporal: se relaciona con que las funciones contratadas son cotidianas y conllevan el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, “(…) o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral”18. d. Criterio de excepcionalidad: Si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil quince (2015), Radicación número: 47001-23-33-000-2012-00016- 01(3160-13). 17 Corte Constitucional.
Sentencia C-614 de 2009. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 18 Ibidem Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 14 requieren conocimientos especializados o de actividades transitorias, corresponde a un contrato de prestación de servicios. e. Criterio de continuidad: Hace referencia a si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración. 56.
Al respecto, tanto la Corte Constitucional19 como el Consejo de Estado20, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación de índole laboral, por cuanto aquí se refleja la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación. 57.
Para ello, debe tenerse en cuenta que la coordinación de actividades requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto de un contrato de prestación de servicios, implica la sujeción del contratista a ciertas condiciones para su cumplimiento, en tanto constituye una obligación de las entidades públicas, vigilar de forma permanente la correcta ejecución de los contratos estatales, al estar involucrados: i) recursos públicos, ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, iii) la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y, iv) la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.
No obstante, la coordinación no puede avanzar a una relación de poder y sujeción entre las partes, la cual está descartada en estos eventos. 58. Si la entidad contratante excede los límites mencionados, de tal forma que el contratista queda sujeto a su mando, la coordinación de actividades se desnaturaliza y puede ocurrir que el contrato de prestación de servicios resulte desvirtuado cuando se demuestre que encubre una relación laboral.
Ello dará lugar a que, en desarrollo del mandato de primacía de la realidad sobre las formas que establece el artículo 53 Constitucional, se declare la existencia de la relación laboral, y se condene al pago de salarios y prestaciones en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función. 59. Es relevante destacar en este punto, que el reconocimiento de la relación laboral no confiere la condición de empleado público al demandante, pues esto exige el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas para el acceso a los cargos públicos. 60.
Recientemente, al advertir la necesidad de unificar jurisprudencia en torno a: i) el sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” (temporalidad) 19 Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 20 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección “B” Expediente: 25000-23-25-000-2003-00839- 011165-2010.
Actor: Roberto Alfonso Chaves Vargas. Demandado: Municipio de Fusagasugá. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 15 contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) la improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, en la que estableció las siguientes reglas objeto de unificación: “(…) 167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)” (Negrillas en texto) 61. De igual forma, el Consejo de Estado precisó que de acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario. 62.
También reconoció que, en todo caso, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, por lo que estableció como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre las cuales destacó las siguientes: “(…) 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 16 etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi21, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral (…)” (Negrillas en texto) De la carga de la prueba de la relación laboral 63.
Para demostrar la relación laboral en casos como el que se pone de presente a la Sala, se requiere que el demandante otorgue elementos de juicio suficientes para (i) desvirtuar la naturaleza contractual en el ámbito de la normativa vigente en materia de contratación de la administración pública y, ii) determinar la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. 64.
Sobre ese particular, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 8 de junio de 2017, con ponencia de la Consejera 21 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 17 Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro del proceso Nro. 05001-23-31-000-2011-01141- 01(3604-15), expuso: “(…) Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos- entiéndase contratos de prestación de servicios- generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.
Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo. De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan.
Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que “… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.” Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de probanza a fin de poder quebrantar la presunción que sobre este tipo o modalidad de contrato estatal recae (…) En este orden de ideas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de una relación laboral debe encontrar un sustento claro y preciso en la actividad probatoria que la parte demandante dirija a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida, es decir, probando que el contratista careció de autonomía e independencia en desarrollo del objeto contractual (…)” (Negrillas en texto, subrayas fuera de texto) 65.
Asimismo, en la sentencia de 12 de julio de 2018 proferida dentro del proceso Nro. 47001-23-33-000-2014-90009-01(5100-16) con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, la Subsección “A” de la Sección Segunda, indicó: “(…) De conformidad con las nítidas voces de las normas previamente señaladas, esta Corporación ha protegido el derecho al trabajo y ha tutelado los derechos de quienes han sido vinculados a través de contratos de prestación de servicios con el fin de desnaturalizar la relación laboral.
Dentro de este contexto, se concluye que: i) a trabajo igual salario igual, ii) la relación laboral se estructura con los 3 elementos relacionados (prestación personal, subordinación o dependencia y remuneración); iii) es válido suscribir contratos de prestación de servicios porque así lo autoriza el artículo 32, numeral 3.º de la Ley 80 de 1993, norma que fue declarada exequible en la sentencia C-154 de 1997; y, iv) a pesar de lo expuesto, estos contratos deben celebrarse dentro del término estrictamente necesario, dada su naturaleza temporal, pues si la administración desborda tales presupuestos se estructura el denominado «contrato realidad » (…) Adicional a lo anterior, también se puede concluir que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y/o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta.
En ambos casos no se admiten los elementos de subordinación ni de dependencia por parte del contratista, y se deben celebrar por el término estrictamente indispensable. Así las cosas, para demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, la parte demandante debe comprobar la actividad personal, la permanencia, la continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 18 cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por la duración del contrato; y una retribución del servicio (…)” (Negrillas y subrayas fuera de texto) 66.
Se concluye entonces, que cuando se discute una relación laboral en virtud de un contrato de prestación de servicios de carácter estatal, la ventaja probatoria está en cabeza del contratante, debido a la presunción establecida por el legislador, y no como ocurre en el Código Sustantivo del Trabajo en el que, quien presta un servicio personal no está obligado a probar que lo hizo bajo la continuada subordinación o dependencia. De modo que, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral escondida bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, tiene el deber de demostrar, a través de los medios probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo22. 67.
En ese orden, la prosperidad de las pretensiones dependerá de que la parte demandante logre probar los supuestos de hecho y derecho que las sustentan, lo cual, encuentra fundamento en lo dispuesto en el artículo 167 del C.G.P., según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
Téngase en cuenta, además, que el artículo 88 del CPACA., también consagró la presunción de legalidad de los actos administrativos, de manera que a quien solicite su anulación, le corresponde desvirtuarla. Análisis del caso concreto 68. Tal como se señaló, corresponde a la Sala establecer si la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, debe ser revocada o confirmada, para lo cual se debe analizar si entre la señora Lina Rocío Venegas Páez y el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud existió una relación laboral encubierta bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios por el periodo comprendido entre el 25 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015, o sí por el contrario, como lo consideró la entidad demandada, no se acreditaron los elementos propios de una relación laboral, de subordinación, prestación personal del servicio y salario. 22 En ese sentido, en providencia del 15 de septiembre de 2016, con ponencia del Dr. Gabriel Valbuena Hernández (Exp. 1579-15), el Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: “(…) es evidente la falta de actividad probatoria de la parte demandante de quien, como se dijo, dependía exclusivamente dicha carga según el aforismo «onus probandi incumbit actori», dirigida en este caso a desvirtuar: (i) la naturaleza contractual de la relación establecida, con la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos de la relación laboral, en especial la subordinación o dependencia del cual claramente se pudiera inferir que el desarrollo de la actividad encomendada se tuvo que desplegar conforme a los parámetros, órdenes y horarios señalados por la ESE Francisco de Paula Santander; y (ii) los extremos temporales respecto de los cuales predicaba la existencia de un contrato realidad, pues sólo de esta manera era viable acceder a las pretensiones formuladas (…)”.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 19 De la concurrencia efectiva del elemento de la subordinación, propio de las relaciones laborales 69. El juez de primera instancia, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la prestación de servicios por parte de la señora Lina Rocío Venegas Páez a la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá, contó con los elementos propios de una relación laboral, incluida la subordinación y/o dependencia continua, pues de otra forma la demandante no habría podido cumplir con las obligaciones que le fueron encomendadas en los distintos contratos que suscribieron. 70.
No obstante, la parte demandada asegura que de las pruebas no es posible asegurar que existió una relación laboral entre las partes, teniendo en cuenta que la demandante fue vinculada de manera interrumpida mediante contratos de prestación de servicios para el apoyo de actividades en la Secretaría de Salud del Departamento, bajo una coordinación necesaria para el cumplimiento de las cláusulas contractuales conformes a los objetos de los mismos, y con una retribución a título de honorarios, pero no de salario. 71.
Así las cosas, en el expediente está acreditado que el 16 de julio de 201823 la señora Lina Rocío Venegas Páez le solicitó al Departamento de Boyacá el reconocimiento de una relación laboral, teniendo en cuenta el vínculo contractual que tuvo con la Secretaría de Salud entre el 25 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2018, para desempeñar labores en el Laboratorio Departamental de Salud. 72.
También se prueba que mediante el oficio Nro. 20186800258461 de 8 de agosto de 201824, el Director Jurídico del Departamento de Boyacá le indicó a la demandante que se encontraban recaudando la información necesaria con el ánimo de dar una respuesta integral a la solicitud presentada y se comunicaría en los términos del artículo 14 de la Ley 1755 de 2015. 73.
Mediante oficio Nro. 20186800291721 de 3 de septiembre de 201825 el Departamento de Boyacá negó la solicitud de reconocimiento de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales correspondientes a favor de la demandante, por considerar que no se configuraron los elementos necesarios para ello y que el vínculo se realizó a través de contratos de prestación de servicios. 74.
Ahora bien, quedó probado en el proceso que en el año 2014 la entidad demandada presentó el proyecto denominado “Fortalecimiento de las Acciones del Laboratorio de Salud Pública del Departamento de Boyacá”, y para ello, la Secretaría de Salud expuso 23 Pág. 18 archivo 02 Cuaderno primera instancia 24 Pág. 24 archivo 02 Cuaderno primera instancia 25 Pág. 98 archivo 10 Cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 20 la necesidad de contratar un profesional universitario “con las competencias necesarias para apoyar la labor del personal de planta de la Dirección de Salud Pública, en lo concerniente a la implementación de la norma ISO/IEC 17025:2005 con alcance de acreditación, en busca del cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de la Administración Departamental, en cumplimiento de la LEY 80 DE 1993, LEY 1150 DE 2007 Y EL DECRETO 1510 DE 2013.” 75.
Para dicho fortalecimiento, se probó que la entidad demandada justificó la necesidad contractual en las siguientes actividades26: - Realizar análisis microbiológicos en muestras de agua para consumo humano y uso recreativo. - Realizar análisis físico químico en muestra de alimentos de riesgo epidemiológico, bebidas alcohólicas y agua para consumo humano y de uso recreativo. - Realizar análisis especiales en muestra de agua para consumo humano, uso recreativo y alimentos de riesgo epidemiológico. - Realizar análisis microbiológico en muestras de alimentos y bebidas alcohólicas de riesgo epidemiológico. - Realizar confirmación diagnóstica de especies vectoras de interés en salud pública. - Realizar tamizaje y confirmación de las enfermedades transmitidas por vectores y enfermedades zoonóticas. - Realizar tamizaje y confirmación al diagnóstico de las infecciones de transmisión sexual. - Realizar confirmación diagnóstica de patógenos de interés en Salud Pública. - Realizar pruebas de resistencia bacteriana. - Realizar pruebas de tamizaje para la vigilancia de infección respiratoria aguda e IRAG inusitado. - Implementar el sistema de gestión de calidad con alcance de acreditación - Mantenimiento preventivo, correctivo y calibración de equipos. - Cumplir con las normas de bioseguridad y protección para el personal técnico y operativo de Salud Pública. - Disponer los residuos sólidos hospitalarios similares generados por el Laboratorio de Salud Pública según normatividad vigente. - Desarrollar el plan de capacitación dirigido al personal técnico que adelanta las acciones de apoyo a la vigilancia de factores de riesgo del ambiente y el consumo, la red de laboratorios y sangre. 26 Pág. 23 archivo 44 Cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 21 - Realizar control de calidad al diagnóstico de las enfermedades transmitidas por vectores. - Realizar control de calidad al tamizaje de TSH neonatal y vigilancia de anemias 76.
También está probado que el proyecto de fortalecimiento de la capacidad técnica y analítica del Laboratorio Departamental de Salud Pública tiene como objetivo del subprograma de acciones de prevención de riesgos biológicos, sociales, ambientales y sanitarios, el de “Reducir la exposición a factores de riesgo biológico, social, ambiental y sanitario para mitigar o reducir al mínimo la probabilidad de daño, enfermar o morir en la población a través de intervenciones transectoriales”, con el objetivo de “Incrementar la vigilancia de la calidad del agua para consumo humano en el área rural al 25%”.27 77.
Observa la Sala, que para justificar la necesidad que se pretendía satisfacer con la contratación de la demandante, en términos generales se hizo referencia a la necesidad de dar cumplimiento a las competencias asignadas a los laboratorios de salud pública, así como la necesidad de articulación con la red de laboratorios del país y conforme a los lineamientos expedidos por el Ministerio de la Protección Social. 78.
Así mismo, se encontraron distintas certificaciones de necesidad expedidas por el área de talento humano del Departamento de Boyacá, en las que se confirmó la inexistencia en planta de profesionales en química de alimentos, entre otros, las cuales sirvieron de base para la contratación de la demandante en el proceso de fortalecimiento del Laboratorio de Salud Pública Departamental, durante los periodos que se llevó a cabo su vinculación a través de contratos de prestación de servicios.
Se lee de estas: “En atención a las competencias asignadas a los laboratorios de Salud Pública en cuanto al apoyo a la vigilancia de los factores de riesgo del ambiente y el consumo especialmente lo contemplado en la vigilancia de la calidad de alimentos de mayor riesgo epidemiológico en los diferentes municipios, es prioritario se cumpla con estas actividades que permitan desarrollar la vigilancia a la distribución y comercialización de alimentos (…)”28 “Que revisada la planta de personal de la Administración Central del Departamento no existe personal disponible en el Nivel Profesional de: (…) Química de Alimentos, (…) en los proyectos que adelanta la Secretaría de Salud del Departamento para el cumplimiento de los propósitos del Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010.”29 “Que la Dirección Técnica de Salud Pública perteneciente a la Secretaría de Salud del Departamento, justifica la necesidad de contratar los servicios profesionales de un Ingeniero en Química para el desarrollo los programas de vigilancia de calidad del agua para consumo humano, personal que resulta insuficiente para garantizar las acciones técnico científicas que permitan el desarrollo de los demás programas priorizados del nivel nacional para la vigilancia de la calidad fisicoquímica de los Alimentos de mayor riesgo epidemiológico y bebidas alcohólicas comercializadas y distribuidas en el departamento. 27 Página 199 archivo 44 Cuaderno primera instancia 28 Página 1054 archivo 44 Cuaderno primera instancia 29 Página 1061 archivo 44 Cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 22 Que las obligaciones a desarrollar por el contratista entre otras están, Realizar el análisis fisicoquímico de Alimentos de mayor riesgo epidemiológico priorizados y bebidas alcohólicas de acuerdo con la normatividad vigente en apoyo a la vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente y del consumo, equivalente al 100% de las muestras recibidas en el LSP según lo programado por la Secretaria de Salud de Boyacá y los requerimientos de entidades relacionadas.”30 (sic) “El Director de Planeación Territorial certifica: Que el proyecto denominado “MEJORAMIENTO DE LA CAPACIDAD DIAGN{OSTICA Y OPERATIVA DEL LABORATORIO DEPARTAMENTAL DE SALUD PÚBLICA DE BOYACÁ” (…) entra dentro de las prioridades del Plan de Desarrollo ¡Para Seguir Creciendo 2008-2011!.
(…) OBJETIVO: Garantizar el acceso, optimizar el uso de los recursos y mejorar la calidad de los servicios de salud que se prestan a la población Boyacense. ESTRATEGIA: Mejorar el acceso y calidad en la prestación de los servicios de prevención y control de los riesgos y atención de enfermedades que afectan a los niños y niñas, así como a sus madres durante el control prenatal 79.
En atención a lo anterior, se probó que la señora Lina Rocío Venegas Páez y el Departamento de Boyacá suscribieron los siguientes contratos de prestación de servicios, para desempeñar actividades en la Secretaría de Salud: Contrato Fecha de celebració n Plazo31 Objeto Valor 1 Nro. 076 de 2008 (Pág. 67 y 93 archivo Nro. 2 CPI) 15 de febrero de 2008 11 meses Del 25 de febrero al 31 de diciembre de 2008 Prestación de servicios profesionales como químico para realizar análisis fisicoquímico de alimentos en el laboratorio de salud pública; adelantando las acciones previstas en el estudio de conveniencia y oportunidad y las demás que sean designadas por la Secretaría de Salud de Boyacá $ 22.000.000 Interrupción: 23 días hábiles 2 No. 067 de 2009 (Pág. 68 y 90 archivo No. 2 CPI) 30 de enero de 2009 11 meses Del 31 de enero al 31 de diciembre de 2009 Prestación de servicios profesionales como químico de alimentos en el área de química para realizar análisis fisicoquímico de alimentos en el laboratorio de salud pública; desarrollar las acciones previstas en el estudio de conveniencia y oportunidad y las demás que le asignen $ 23.687.400 30 Página 1101 archivo 44 Cuaderno primera instancia 31 Las fechas que se señalan como aquellas a partir de las cuales se empieza a contabilizar el plazo del contrato, datan de la suscripción de las respectivas actas de inicio de ejecución. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 23 la Secretaría en cumplimiento de los objetivos propuestos por parte de la entidad.
Interrupción: 14 días hábiles 3 No. 0171 de 2010 (Pág. 69 y 98 archivo No. 2 CPI) 25 de enero de 2010 6 meses 5 días Del 25 de enero al 30 de junio de 2010 Prestación de servicios profesionales en química para realizar análisis en el laboratorio de salud pública $ 15.092.106 Interrupción: 15 días hábiles 4 No. 1312 de 2010 (Pág. 71 y 94 archivo No. 2 CPI) 23 de julio de 2010 5 meses 8 días Del 23 de julio al 31 de diciembre de 2010 Prestación de servicios profesionales como químico de alimentos para garantizas las actividades y realizar análisis fisicoquímico de alimentos y bebidas alcohólicas en el laboratorio de salud pública $ 15.273.333 Interrupción: 10 días hábiles 5 No. 0308 de 2011 (Pág. 73 y 102 archivo No. 2 CPI) 17 de enero de 2011 11 meses 28 días Del 17 de enero al 15 de diciembre de 2011 Prestación de servicios profesionales como químico de alimentos para realizar análisis fisicoquímico de alimentos y bebidas alcohólicas en el laboratorio de salud pública $ 31.935.608 Adición (Pág. 106 archivo Nro. 2 CPI) 15 días hasta el 30 de diciembre de 2011 $ 1.451.164 Sin interrupción 6 Nro. 092 de 2012 (Pág. 37 archivo Nro. 2 CPI) 2 de febrero de 2012 1 mes a partir de la legalización y perfeccionami ento Prestación de servicios profesionales en química para realizar análisis fisicoquímico de alimentos y bebidas alcohólicas en el laboratorio de salud pública $ 3.018.421 Sin interrupción 7 Nro. 951 de 2012 (Pág. 75 archivo Nro. 2 CPI) 2 de febrero de 2012 5 meses desde la firma de acta de inicio Prestación de servicios profesionales como químico para realizar análisis fisicoquímico e alimentos y bebidas alcohólicas en el laboratorio departamental de salud pública $ 15.092.105 Interrupción: 22 días hábiles Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 24 8 Nro. 2070 de 2012 (Pág. 75 archivo Nro. 2 CPI) 1 de agosto de 2012 5 meses desde la firma de acta de inicio Prestar el servicio profesional en química para realizar análisis fisicoquímico de alimentos y bebidas alcohólicas en el laboratorio de salud pública $ 13.384.800 Interrupción: 22 días hábiles 9 Nro. 1036 de 2013 (Pág. 46 archivo Nro. 2 CPI) 1 de febrero de 2013 5 meses Del 1 de febrero al 30 de junio de 2013 Prestar el servicio profesional en química para realizar análisis físico químico de alimentos y bebidas alcohólicas en el laboratorio de salud pública $ 13.739.495 Interrupción: 11 días hábiles 10 Nro. 2115 de 2013 (Pág. 41 archivo Nro. 2 CPI) 17 de julio de 2013 5 meses 4 días Del 17 de julio al 20 de diciembre de 2013 Prestar los servicios profesionales para realizar análisis fisicoquímicos como apoyo a la vigilancia de alimentos de mayor riesgo epidemiológico, bebidas, inocuidad alimentaria en el laboratorio de salud pública $ 14.197.477 Interrupción: 19 días hábiles 11 No. 0645 de 2014 (Pág. 50 archivo Nro. 2 CPI) 23 de enero de 2014 6 meses Del 23 de enero al 23 de julio de 2014 Prestación de servicios profesionales para realizar las actividades referente interno de calidad del laboratorio departamental de salud pública en la implementación sistema de gestión de calidad bajo ISO/IEC 17025:2005 articulado al sistema integrado de calidad $ 16.982.010 Interrupción: 64 días hábiles 12 No. 02179 de 2014 (Pág. 55 archivo Nro. 2 CPI) 27 de octubre de 2014 2 meses Del 29 de octubre al 28 de diciembre de 2014 Prestación de servicios profesionales para realizar las actividades referente interno de calidad del laboratorio departamental del salud pública en la implementación sistema de gestión de calidad ISO/IEC 17025:2005 articulado al sistema integrado de gestión de la Gobernación de Boyacá $ 5.660.670 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 25 Interrupción: 10 días hábiles 13 No. 0732 de 2015 (Pág. 63 archivo Nro. 2 CPI) 15 de enero de 2015 7 meses Del 15 de enero al 14 de agosto de 2015 Prestación de servicios de un profesional para realizar las actividades previstas en el plan de calidad anual previsto y actuar como referente interno de calidad del laboratorio departamental de salud pública en la implementación sistema de gestión de calidad bajo ISO/IEC 17025:2005 articulado al sistema integrado de gestión de la Gobernación de Boyacá $ 20.464.171 Interrupción: 16 días hábiles 14 No. 2337 de 2015 (Pág. 59 archivo Nro. 2 CPI) 8 de septiembre de 2015 3 meses y 24 días Del 8 de septiembre al 31 de diciembre de 2015 Prestación de servicios profesionales para realizar las actividades previstas en el plan de calidad anual previsto y actuar como referente interno de calidad del laboratorio departamental de salud pública en la implementación sistema de gestión de calidad bajo ISO/IEC 17025:2005 articulado al sistema integrado de gestión de la Gobernación de Boyacá $ 11.109.121 Tabla No. 1 80.
De los anteriores contratos, se evidencia que en términos generales la demandante fue contratada para apoyar el fortalecimiento de personal en el Laboratorio de Salud Pública del Departamento, para atender las funciones relacionadas con el análisis de alimentos y bebidas que pudieran implicar riesgo epidemiológico y biológico para la población del Departamento, así como también, para la implementación del Sistema de Gestión de Calidad en la Secretaría de Salud. 81.
Ahora bien, para la Sala es claro que de conformidad con lo establecido en el artículo 16 del Decreto 2323 de 2006, los objetos contractuales suscritos por la demandante con el Departamento de Boyacá, están íntimamente relacionados con el giro ordinario de funciones de la Red Nacional de Laboratorios, así: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 26 “Artículo 16.
Competencias de los laboratorios de salud pública departamentales y del Distrito Capital. Los laboratorios de salud pública departamentales y del Distrito Capital, como laboratorios de referencia en su jurisdicción, serán los actores intermedios de articulación en el área de su competencia entre el nivel nacional y municipal y tendrán las siguientes funciones: 1.
Desarrollar los procesos encaminados a su integración funcional a la Red de Laboratorios y al cumplimiento de sus funciones de manera coordinada y articulada con las instancias técnicas de la dirección territorial de salud afines con sus competencias. 2. Realizar exámenes de laboratorio de interés en salud pública en apoyo a la vigilancia de los eventos de importancia en salud pública, vigilancia y control sanitario. 3.
Adoptar e implementar el sistema de información para la Red Nacional de Laboratorios establecido por el nivel nacional en los temas de su competencia. 4. Adoptar e implementar en su jurisdicción el sistema de monitoreo y evaluación de la Red Nacional de Laboratorios acorde con los lineamientos del Ministerio de la Protección Social. 5.
Recopilar, procesar, analizar y difundir oportunamente datos y resultados de los análisis de laboratorio de interés en salud pública, con el fin de apoyar la toma de decisiones para la vigilancia y control sanitario. 6. Implementar el sistema de gestión de la calidad para garantizar la oportunidad, confiabilidad y veracidad de los procedimientos desarrollados. 7.
Participar en los programas nacionales de evaluación externa del desempeño acorde con los lineamientos establecidos por los laboratorios nacionales de referencia. 8. Vigilar la calidad de los exámenes de laboratorio de interés en salud pública desarrollados por los laboratorios del área de influencia. 9. Implementar los programas de bioseguridad y manejo de residuos, de acuerdo con la normatividad nacional vigente. 10.
Cumplir con los estándares de calidad y bioseguridad definidos para la remisión, transporte y conservación de muestras e insumos para la realización de pruebas de laboratorio. 11. Realizar los análisis de laboratorio en apoyo a la investigación y control de brotes, epidemias y emergencias. 12. Realizar y participar activamente en investigaciones de los principales problemas de salud pública, según las directrices nacionales y las necesidades territoriales. 13.
Brindar capacitación y asistencia técnica a los municipios y a otras entidades dentro y fuera del sector salud en las áreas de sus competencias. 14. Participar en el sistema de referencia y contrarreferencia de muestras biológicas, ambientales e insumos de acuerdo con los lineamientos nacionales. 15. Realizar análisis periódicos de la demanda y oferta de exámenes de laboratorio de interés en salud pública.” 82.
Adicional a ello, el literal c) del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007, dispuso: “ARTÍCULO
34. SUPERVISIÓN EN ALGUNAS ÁREAS DE SALUD PÚBLICA. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, además de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes: (…) c) La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control en la inocuidad en la importación y exportación de alimentos y materias primas para la producción de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA.
Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categorías 1ª 2ª, 3ª y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así como, del transporte asociado a dichas actividades. Exceptúase del presente literal al departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por tener régimen especial;
(…)” (Negrillas fuera de texto) 83. Por tanto, la Sala concluye que el desempeño de funciones por parte de la demandante en el Laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá, durante toda la vigencia de los contratos que suscribió, no se Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 27 trató de un ejercicio temporal o transitorio, sino que se ajustó al giro ordinario de actividades de dicha dependencia, teniendo en cuenta las funciones relacionadas previamente, que le fueron asignadas por normas de orden nacional. 84.
Si bien, se probó que la demandante suscribió un contrato de prestación de servicios con el Asilo San José de Tunja32, para la elaboración y revisión de minutas de alimentación de las residentes de dicha institución y su valoración nutricional, por el periodo comprendido entre el 2 de febrero y el 31 de diciembre de 2015, lo cierto es que la Sala coincide con el Juez de primera instancia en el entendido de asegurar que este contrato no interfería en el ejercicio permanente de las funciones que desarrollaba en el Laboratorio de Salud Pública, pues para cumplir este contrato debía sumar 7 horas semanales de servicios, que generalmente se distribuían entre las 7:00 y 8:00 a.m. o 12:00 m y 1:00 p.m., horario en el que la demandante no se encontraba en disponibilidad para el Departamento de Boyacá, como se acreditó con las pruebas testimoniales a las que se hará referencia. 85.
Ahora bien, en este asunto también se recaudó el testimonio de la señora Juddy Constanza Becerra Gómez, por medio del cual se pudo constatar que las funciones desarrolladas por la demandante en el Laboratorio de Salud Pública, corresponden al giro ordinario de sus competencias, así: JUDDY CONSTANZA BECERRA GOMEZ: “(…) el laboratorio departamental de salud pública tiene dos líneas de trabajo, una que es dos áreas: la atención de vigilancia por laboratorio de los eventos de interés en salud pública, que era en la que yo me encontraba y en la otra área que es la vigilancia por laboratorio de los factores de riesgo del ambiente y del consumo.
Lina hacía parte del área laboratorio de los factores de riesgo del ambiente y del consumo, en este caso ella desempeñaba su trabajo haciendo vigilancia, ellos normalmente al inicio de cada contrato, al inicio del año, el laboratorio departamental junto con el grupo de vigilancia de la Secretaría de Salud, hacían un cronograma donde se le solicitaba a los municipios que hicieran un muestreo de los alimentos, en este caso, ella trabajaba en el laboratorio de alimentos, ella le hacía el análisis físico químico de los alimentos que se hacían vigilancia de manera rutinaria y de acuerdo a una normatividad que el Instituto Nacional de Salud lo estipulaba, ella era quien hacía la vigilancia, debía estar todo el tiempo trabajando mientras que se hacía la vigilancia, tenía que estar recibiendo muestras, era quien validaba que las muestras cumplieran con todos los requisitos de calidad para ser validadas y analizadas, también se dedicaba a procesar sus muestras y entregar sus resultados;
En el año 2011, según recuerdo, ella deja la parte de la vigilancia de alimentos y pasa a ser líder de calidad. En ese año, el laboratorio de salud pública empieza a implementar el sistema integrado de gestión de la calidad, como lo ordenaba la Gobernación de Boyacá, entonces hacíamos parte de ese proceso y ella pasó a liderar la parte de calidad, ella era la líder, entonces teníamos que implementar protocolos, formatos y pues todo lo relacionado con un sistema integrado de integrado de gestión de calidad.
(…) el Laboratorio Departamental de Salud Pública, hace parte de la Secretaría de Salud y esta hace parte de la Gobernación de Boyacá (…) Lina es químico yo bacterióloga (…) cada área tenía su laboratorio, de acuerdo a las dependencias y teníamos un área en común, administrativa en donde después de haber analizado las muestras y los montajes que debíamos realizar, una vez obteníamos los resultados, teníamos que dirigirnos a la parte administrativa donde rendíamos informes, pasábamos los resultados, validábamos los resultados y la información (…)” 32 Archivo 36 Cuaderno primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 28 86.
Adicional a ello, las testigos Gloria Isabel González Patiño y Mabel Idaliana Medina Alfonso precisaron el manejo de muestras de alimentos y los roles que la demandante desempeñaba para lograr el resultado de los análisis que se hacían en la vigilancia que le corresponde a la Secretaria de Salud del Departamento, por intermedio del Laboratorio de Salud Pública, de esta forma: GLORIA ISABEL GONZALEZ PATIÑO: “(…) Explique el procedimiento que ella realizaba, teniendo en cuenta horario y tiempos (…) Al principio de la contratación de los profesionales, realizan un cronograma para recibir esos alimentos, entonces por semanas estaban programados, cárnicos, leches, aguas envasadas, bebidas fermentadas y jugos y quesos, productos lácteos, entonces lunes y martes, hay asignadas por actividades niñas de apoyo técnico, ellas ayudan a hacer la recepción de las muestras y una vez fraccionadas se les da un código y por cada muestra que se va a analizar, el técnico que hace la recogida en los diferentes municipios, lleva tres muestras por cada uno del mismo lote, una va para análisis microbiológico, otra para análisis fisicoquímico y la otra queda como contramuestra bajo llave en el laboratorio, una vez recepcionadas se las pasan a los profesionales para que sean analizadas durante el transcurso de la semana y se emitirían resultados al final de la semana, donde se reúnen las dos profesionales, microbióloga y fisicoquímica y hacen una correlación de sus resultados para emitir el resultado al cliente, donde primero va a la parte de alimentos y si llegara a salir un alimento en malas condiciones, requerirían o llamarían directamente al fabricante…ella se turnaba con la microbióloga entonces una semana se encargaba de apoyar y la siguiente semana lo hacía la profesional de fisicoquímico (…)” MABEL IDALIANA MEDINA ALFONSO: “(…) ¿Quién era la persona encargada de recibir y controlar las cantidades y conservación de los elementos que iban a ser objeto de análisis físico químico? Las muestras llegan al área de recepción de muestras del departamento y los analistas de microbiología, para poder generar un resultado de alimentos, hay dos componentes, el de fisicoquímico y el microbiológico, entonces hay 2 profesionales que prestan sus servicios para desarrollar esas actividades, normalmente se ponían de acuerdo con el otro analista que estuviera en el área de micro biológico para recibir las muestras acompañadas de un personal de apoyo, era compartido entre las profesionales de esas 2 áreas (…) en el análisis en el área si la realizaban aparte (…) la recepción como tal la podía hacer cualquiera de las 2 profesionales que participaban en ese programa (…)” 87.
En ese orden, no queda duda para la Sala que las actividades que desarrollaba la demandante en el laboratorio, se trataban de las funciones que tendrían que ser desempeñadas por el personal de planta de la Secretaría de Salud del Departamento, y que las mismas no podían ser asumidas por contratistas, dadas las específicas condiciones en las que se debían tratar las muestras de alimentos. 88.
Esto último, si se tiene en cuenta que una característica trascendental de los contratos de prestación de servicios es la independencia en el desarrollo del objeto contractual, lo cual no era posible de hacer en relación con las muestras de alimentos y bebidas que se recolectaban por todo el Departamento de Boyacá, con el fin de ejercer la vigilancia y el control de los mismos, como elemento trascendental de los programas de salud pública que le competen a las entidades territoriales. 89.
Teniendo en cuenta la falta de independencia con la que contaba la demandante para la ejecución de sus actividades contractuales, de las pruebas testimoniales y el Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 29 interrogatorio de parte se probó que la señora Lina Rocío Venegas Páez debía ejercerlas en el mismo horario que lo hacían los funcionarios de planta y bajo instrucciones dadas por la entidad, así: JUDDY CONSTANZA BECERRA GOMEZ: “(…) El procesamiento de muestras debía hacerse de manera continua, siguiendo los cronogramas que yo le mencioné. Y además, teniendo en cuenta la estabilidad de las muestras.
Entonces, son muestras que tienen unas características que no pueden dejar, pues ir cuando uno desee, sino que tienen que cumplir unos requerimientos para su procesamiento, su análisis y que sean resultados confiables y de calidad. Adicional a eso, ella debía estar cuando los técnicos de saneamiento traían las muestras, ella debía estar más o menos a las 8:00 de la mañana, cuando se empezaba a recibir las muestras.
Ella debía estar presente para validar que esa muestra cumpliera con los requerimientos necesarios para aceptar ingresar esa muestra, porque tenía que validar que las muestras llegarán en las condiciones adecuadas para su procesamiento. Adicional a eso y por calidad, teníamos que entregar los resultados en unos tiempos de oportunidad, es decir, nosotros no podíamos pasar más de, según el tipo de analito o de o de muestra que estábamos procesando, teníamos tiempo, pues estaba establecido, ya el tiempo de oportunidad, o sea en el tiempo en el que llega la muestra y se deben emitir los resultados (…). [Sobre la jornada] Sí, ellos todas las semanas, una vez establecido el cronograma al inicio de año con los municipios, los días lunes y martes se recibían las muestras y tenía toda la semana para procesar las muestras, pero eso era todas las semanas.
Entonces, como era un cronograma, pues todas las semanas se estaban recibiendo muestras de diferentes municipios, dando cumplimiento a este. (…) Ella analizaba alimentos y entonces cada muestra tenía unos requisitos de conservación y análisis. Entonces había unos protocolos que ella ya tenía establecidos para su área, en donde debía procesarse en un tiempo, porque tenía que hacerlo casi que de inmediato, para evitar que la muestra, pues si ella la dejaba por un tiempo, podía estropearse los análisis, no eras confiables.
Entonces ella tenía que tener un protocolo de montaje para que esos resultados fueran confiables y fueran unos resultados válidos. Sí, ella no podía dejarlos, pues ahí, al tiempo que ella quisiera, porque ella tenía que cumplir con unos estándares de calidad para el procesamiento de esas muestras (…). SANDRA DEL PILAR BERNAL ÁVILA: “(…) Durante ese periodo fui auxiliar de ella en el área de química de alimentos.
Digamos, en relación al ingreso, nosotros no firmamos como tal un libro de ingreso, pero sí se nos exigía en ese entonces por la coordinadora de Laboratorio, la doctora Mabel Medina, el cumplimiento estricto del horario en el ingreso, sobre todo, porque ingresábamos muchas veces, nosotras las auxiliares, sobre las 7:30 de la mañana porque las muestras llegaban siempre a las 8:00 de la mañana, es decir, que la doctora Lina siempre tenía que estar antecitos, también de las 8:00 o a las 8:00 en su defecto, porque ella revisaba sus muestras para que llegaran exactamente la cantidad que solicitaba para realizar sus procedimientos, su muestreo, entonces nosotros luego de que se recibían esas muestras, nosotros como auxiliares, en mi caso, pues procesaba el picado de los quesos, el rayado de la panela, que era como lo más básico, de cárnicos también. Nosotros firmamos como una planilla donde se lleva el registro de temperaturas, ella llevaba esa planilla de control, el registro donde ella lleva sus datos de cada muestra y de cada de cada alimento.
Pues básicamente eso era, nosotros muchas veces nos daban la 13:00 de la tarde y entonces tocaba pues esperar en las 14:00 h de la tarde, también llegaban otros otras muestras, entonces tocaba estar como ahí. Digamos que era muy limitado el espacio de para el almuerzo, pero pues igual uno cumplía, a pesar de que nuestro contrato nunca decía que debíamos cumplir un horario, nosotros lo cumplíamos, pues por la orden exacta de la jefe de laboratorio en ese entonces.
(…) Y ella tenía que entregar un reporte a la jefe administrativa del laboratorio como tal y para los entes que ella tenía que cumplir, entonces nosotros el día viernes prácticamente lo que estábamos haciendo era ya como el lavado de todo el material, aunque eso se hacía todos los días, entonces un día normal de trabajo era eso, que en mi caso ella salía a eso de las 6 o 7 de la noche y yo salía casi las 8, 8:30, pero por pues por la cantidad de muestras y porque había que dejar el material listo para el siguiente día. [Sobre la cantidad de muestras para análisis] Promedio en el día eran más de 40, digamos que entre los 2 días, cuando eran menos, la cantidad eran 60, 65 muestras, depende del producto (…) pero el día completo pues más o menos 65 a 70 muestras. [Sobre las órdenes] Siempre las órdenes fueron de la doctora Mabel Idaliana, que es la que manejaba en ese entonces, el laboratorio, la jefe mayor.
(…) la doctora Mabel fue muy Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 30 estricta con nosotros y con todo el personal en el horario, sobre todo en el ingreso y los días de recibido de muestras, que eran los días más duros de trabajo.
(…)” LINA ROCÍO VENEGAS PÁEZ: “Pues el horario que se cumplía era de acuerdo a la operación del edificio donde se prestaba el servicio y teniendo en cuenta que dentro de las actividades había una que decía que debíamos tener disponibilidad para la recepción de muestras de alimentos. Entonces esas muestras de alimentos se llegaban a laboratorio por programación los lunes y los martes de 8 a 12.
Entonces yo debía estar ahí de 8 a 12 lunes y martes para verificar la el ingreso de las muestras. El acompañamiento también para realizar análisis, se hacía de 8 a 12 y en las tardes de 2 a 6. Cuando había un sábado, un festivo, no se asistía y cuando haya había horarios especiales, como por ejemplo en Semana Santa o en diciembre que a veces la Gobernación enviaba horarios de atención al público y de trabajo para los funcionarios, la coordinadora del laboratorio nos comunicaba y nosotros nos sometíamos a esos horarios también. [Sobre los cúmulos de trabajo y actividades] En un principio, desde el ingreso, ella nos llamaba telefónicamente para decirnos “ya me dieron vía libre para que empiecen” y uno llegaba, pero pues en ese momento no se había firmado contrato.
En el primer mes del año se hacía siempre una reunión de todo el equipo de laboratorio para programar, hacer los lineamientos del año, quién va a ser su auxiliar. Nos mostraban también los POA departamentales, las metas que se debían cumplir. Por ejemplo, si se había incluido algún programa nuevo. Por ejemplo, cuando se incluyeron las bebidas alcohólicas, yo comencé analizando 7 tipos de alimentos y pues ya cuando terminé eran 12, entonces esos lineamientos se brindaban por la líder de equipo.
Se debían llevar los formatos, cuando programaremos las reuniones con vigilancia en salud pública para elaborar los cronogramas de alimentos, programábamos también con ella las capacitaciones a los técnicos que eso era previo a iniciar las programaciones. Debíamos capacitar a los técnicos de saneamiento del departamento en cómo era que se tomaban esas muestras, cómo se diligenciaban los registros, las actas de toma de muestra y ese tipo de cosas.
(…) Cuando ya estuve en calidad, también se nos reunía para decirnos, para hacer la programación de las jornadas de calidad, de las charlas de capacitación, entonces ella nos decía “van a ser los viernes toda la mañana cada 15 días, cada 8 días”, y se generaban los temas y ella firmaba eso, y en esas reuniones generalmente se llevaba un control de asistencia en muchas oportunidades y había compromisos, se llevaban actas de reunión y ese tipo de cosas (…). 90.
Esto se acompasa con la prestación personal del servicio que también se probó con el recaudo testimonial, en el que varios testigos coinciden en asegurar que la señora Lina Rocío Venegas Páez debía ejecutar personalmente las funciones contractuales, con seguimiento de las instrucciones impartidas por los responsables del Laboratorio de Salud Pública y en su sede, en los siguientes términos: JUDDY CONSTANZA BECERRA GOMEZ “(…) ¿La actividad que desarrollaba la demandante era propia del objeto social de la Secretaría y del laboratorio? Sí, era un análisis que hacía parte del funcionamiento del laboratorio de salud pública.
¿La demandante tenía que prestar personalmente el servicio, su actividad o lo podía hacer a través de otra persona? No, ella era quien definitivamente realizaba los análisis de los alimentos (…) ¿La demandante se podía sustraer a esas instrucciones u ordenes, podía prestar sus servicios como quisiera o tenía que cumplirlas? Eran instrucciones que estaban dadas para el buen cumplimiento del laboratorio, de su funcionamiento, debíamos acatar las instrucciones por parte de la líder, todas las personas del laboratorio (…) ¿A través de qué medio los demandados verificaban el cumplimiento de actividades de la demandante? Eran los resultados de los laboratorios, los firmaba ella como analista, pero había un profesional asignado que le validaba los resultados en cuanto a información y planilla de resultados de sus análisis, ella tenía que supervisar a sus auxiliares de laboratorio, con formato de registros de temperatura que se tomaban a diferentes horas del día, con planillas de limpieza y desinfección de los laboratorios, debía firmar con las horas en que se hacía ese tipo de actividades por parte de las auxiliares y eso se hacía todos los días (…) y a ella la supervisaban los resultados de laboratorio (…)” SANDRA DEL PILAR BERNAL AVILA “¿Dónde se realizaba la labor que hacían en el análisis físico químico de los alimentos? En el laboratorio de la Secretaría de salud de Boyacá, que queda detrás del parque Santander.
Las labores que realizaba la actora Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 31 ¿se realizaban por otros profesionales de planta del departamento de Boyacá? La Dra. Realizaba análisis físico químico de alimentos, estaba el laboratorio físico químico de aguas, otras profesionales pero en distintos campos.
¿Había químicos de planta equivalentes, en otras dependencias de la Secretaría? Químicos la Dra. de apellido Dorado en el área físico química de aguas, sí señor (…) en el área físico química de alimentos, la única profesional era la Dra. Lina Venegas en esa área de alimentos (…) El servicio que prestaba la demandante ¿lo realizaba directamente ella para la Secretaría de Salud o por interpuesta persona? Tenía que ser necesariamente ella puesto que era la única físicoquímica de alimentos con la que contaba el laboratorio en ese entonces (…)” MABEL IDALIANA MEDINA ALFONSO “¿En la planta de personal de la Secretaría de Salud, existe en ese laboratorio otro profesional que a la par pudiera realizar la labor que realizaba directamente la demandante? En este momento la planta de personal del laboratorio de salud pública no cuenta con químico de alimentos que ejecute esas actividades (…) ¿ La demandante debía prestar personalmente el servicio o lo podía hacer por interpuesta persona? Directamente ¿Qué consecuencias tenía si ella no prestaba personalmente el servicio? Nunca ocurrió, un incumplimiento contractual (…)” GLORIA ISABEL GONZALEZ PATIÑO “En el caso de la demandante ¿se podía llevar los elementos para su casa y realizar su trabajo? No porque ella no tiene laboratorio y no pactó con el departamento que tuviera laboratorio entonces ella realizaba los análisis en el laboratorio de salud pública, con los equipos y reactivos del laboratorio (…) El cronograma se hacía con ella, era parte del cronograma y del número de muestras que se iban a analizar.
¿El laboratorio cuenta con personal de planta de químico de alimentos? No, siempre son contratados por OPS, los únicos profesionales de planta son 3 bacteriólogos (… solo los profesionales de planta firman un libro” 91. Así las cosas, no existen dudas para la Sala en que la demandante sí prestaba un servicio de manera personal, bajo órdenes del líder del Laboratorio de Salud Pública del Departamento de Boyacá, tendientes a lograr el cumplimiento de los fines y obligaciones legales que le atañen a este último en relación con la vigilancia de alimentos y bebidas, como elementos influyentes en la salud pública. 92.
Ahora bien, teniendo en cuenta que los contratos de los años 2014 y 2015 estuvieron encaminados a la implementación del Sistema de Gestión de Calidad en el Laboratorio, podría pensarse que tal actividad no hace parte del giro ordinario de actividades de este último, de no ser por cuanto el numeral 6 del artículo 16 del Decreto 2323 de 2006 relacionado previamente, sí lo previó como una función permanente de los laboratorios de salud pública, como el del Departamento de Boyacá. 93.
Para la Sala, esto guarda lógica en el entendido que la implementación de un Sistema de Gestión de Calidad es una actividad de carácter permanente que permite a la entidad garantizar al público la capacidad que tiene para cumplir cabalmente sus funciones, con arreglo a los procesos, procedimientos y estándares que sobre la materia se estipulen.
Por tal razón, si bien se tiene que los contratos suscritos por la demandante con el Departamento de Boyacá, al parecer buscaban la ejecución de una actividad temporal, lo cierto es que tal circunstancia no puede ser entendida de esta forma. 94. Sumado a ello, la implementación del sistema de gestión también implica el reconocimiento de roles específicos como el de la “Alta Dirección”, en el que los demás Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 32 miembros de la organización se deben ceñir a los lineamientos e instrucciones que se impartan con el fin de lograr el cumplimiento de los objetivos y metas planteadas. 95.
Así las cosas, no se comparte el argumento presentado por la entidad demandada, según el cual, en este caso no se habría presentado el elemento de la subordinación durante la ejecución contractual, para la transformación en una relación laboral que subyace al contrato de prestación de servicios. 96. También es claro que la ejecución de las obligaciones de los contratos no podía ser independiente, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, toda vez que debía realizarse con estricto apego a las instrucciones dadas por el Laboratorio de Salud Pública, en sus instalaciones, con sus insumos y en los horarios determinados por este, elementos propios de una relación laboral; y la celebración de múltiples contratos de prestación de servicios con objetos similares, durante más de ocho (8) años, da cuenta de la ausencia de la temporalidad o excepcionalidad en los servicios contratados, permitiendo verificar a su vez, el elemento de permanencia en relación con las actividades desempeñadas por la contratista. 97.
Ahora bien, la Sala considera necesario abordar la interrupción de 64 días hábiles que se presentó por el periodo comprendido entre el 24 de julio y el 28 de octubre de 2014, entre la suscripción de los contratos Nro. 0645 y 2719 de esa anualidad, toda vez que la misma supera el término máximo de 30 días hábiles prevista por la jurisprudencia del Consejo de Estado para efectos de considerar la permanencia en la relación laboral. 98.
Al respecto, en el expediente está probado que la suspensión obedeció al disfrute de la licencia de maternidad a que tuvo derecho la parte demandante, durante los meses de julio, agosto y septiembre de 2014, teniendo en cuenta que, como lo certificó SaludCoop EPS O.C. En Liquidación, para dichos meses le fueron cancelados valores correspondientes a la situación especial mencionada. 99.
Por tal razón, se comparte la decisión adoptada por el Juez de primera instancia, de no declarar una interrupción en la prestación de servicios personales por parte de la demandante en el periodo indicado, por haberse probado que se trató del disfrute de la licencia de maternidad. Adicionalmente, la Sala considera necesario resaltar que reconocer el periodo de la licencia de maternidad como parte de la relación laboral, se ajusta a las garantías laborales que el legislador ha venido construyendo a favor de las mujeres que son madres y sus hijos, visto desde la protección especial que estos últimos merecen por estar en la etapa primaria de la constitución de la célula social de la familia.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 33 100. Mal haría la justicia en desconocer que una mujer que acaba de dar a luz, y que se encuentra a la sombra de una relación laboral subyacente de contratos de prestación de servicios, no puede suspender la misma por el periodo que la ley le ha concedido para estar al cuidado permanente de su nuevo hijo, pues esto equivaldría a anular, inclusive, la estabilidad laboral reforzada a la que estas personas se han hecho acreedoras por vía jurisprudencial. 101.
Recientemente, el Consejo de Estado33 aseguró que no contratar a una mujer en estado de embarazo o suspender los contratos de prestación de servicios en razón de la maternidad cuando ha venido siendo contratada sucesivamente, constituye un acto discriminatorio en razón del género, teniendo en cuenta que las entidades no prueban que el objeto contractual para el que habían sido vinculadas desaparece, ni acuden al inspector de trabajo para solicitar la autorización correspondiente. 102.
Así las cosas, la Sala acoge dicho criterio y reitera la protección que merecen las mujeres gestantes o que han dado a luz recientemente, y lo aplicará a este caso, desestimando que entre el 24 de julio y el 28 de octubre de 2014, se hubiera presentado interrupción en la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud, dando como conclusión, que la relación laboral subyacente que se declara, tampoco fue suspendida por tal periodo. 103.
En este punto, recuerda la Sala que la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021) ha reconocido que la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. De ahí, que ha establecido como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, a saber: 1) el lugar de trabajo, 2) el horario de labores; 3) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y; 4) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 104.
Ahora bien, la parte demandada también asegura que en este caso no existió una prestación personal del servicio ni un salario, por lo que tampoco podría asegurarse que exista una relación laboral. 105. Al respecto, a la Sala solamente le resta por indicar que, contrario al planteamiento del recurso, la prestación personal del servicio se acreditó de manera fehaciente, teniendo en cuenta que de las pruebas testimoniales, así como de las actas de avance 33 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 26 de enero de 2023. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Rad. 25000-23-42-000-2015-01265-01 (4620-2017) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 34 contractual aportadas al expediente, se pudo constatar que la señora Lina Rocío Vengas Páez, en todo momento prestó directamente los servicios para los cuales fue contratada, pues como se indicó, nunca hubo suspensión de las actividades ni tercerización de la ejecución de las mismas. 106.
En relación con el salario y siguiendo la línea argumentativa del apelante, es claro que este no se presentó en el momento de la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes, teniendo en cuenta que para ese momento eran catalogados como honorarios, por la base presupuestal sobre la que estaban constituidos.
No obstante, desvirtuar dicho vínculo es el propósito de este proceso judicial, y al haberlo logrado, los honorarios percibidos por la demandante obligatoriamente deben ser catalogados como salario, pues se probó que la relación contractual, se trató de un vínculo laboral. 107. Por tal razón, los argumentos del recurrente no están llamados a prosperar y la decisión de primera instancia se confirmará, en el sentido de declarar que entre la señora Lina Rocío Venegas Páez y el Departamento de Boyacá existió una relación laboral subyacente a la ejecución de los contratos suscritos entre el 25 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015.
Conclusión 108. De conformidad con lo hasta aquí expuesto, y al no prosperar los cargos de disenso formulados por el extremo recurrente, la Sala confirmará la sentencia apelada, que accedió a las pretensiones de la demanda. IV. COSTAS Costas en primera instancia 109. En la sentencia de primera instancia, el juez de primera instancia condenó en costas.
Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. Costas en segunda instancia 110. En relación con la condena en costas en segunda instancia, bastará con señalar que como el recurso de apelación que dio lugar a esta instancia fue presentado el 19 de Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Lina Rocío Venegas Páez Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud Expediente: 15001-33-33-014-2019-00014-01 35 diciembre de 202234, le resultan aplicables las disposiciones de la Ley 2080 de 202135, que entró a regir el 25 de enero de 2021. 111.
El artículo 47 de dicha norma, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Comoquiera que no se advierte que tal circunstancia haya ocurrido en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 7 de diciembre de 2022 por el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Sin costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, por Secretaría devolver el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso.
Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Virtual, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Firmado electrónicamente) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Constancia: Esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad. 34 Archivo 20 (Segunda parte) Cuaderno primera instancia 35 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”