1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FELIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: E.S.E. HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA DEMANDADO: ARMANDO TIBADUIZA VARGAS RADICADO: 15238 33 33 001 2020 00095 - 01 SAMAI https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?gui d=152383333001202000095011500123 1.
ASUNTO A RESOLVER 1. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante1 contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama2. 2.
ANTECEDENTES 2.1.- De la demanda3 2. Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de repetición, la E.S.E. HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA presentó demanda en contra de ARMANDO TIBADUIZA VARGAS en 1 SAMAI índice 9 2 SAMAI índice 7 3 EXPEDIENTE DIGITAL Archivos 1, 11 2 calidad de subgerente administrativo y financiero de la E.S.E. para la época de los hechos, indicando que el demandado tenía a su cargo el proceso de mantenimiento hospitalario (infraestructura, equipos, logística, instalaciones, etc.) y presuntamente omitió ordenar la reparación de los ductos de agua cerca de salas de cirugía, que al final originaron el accidente laboral de la doctora MARIA ANGELA HERRERA JARAMILLO, quien demandó en acción de reparación directa a la E.S.E., por los perjuicios ocasionados al encontrar el piso mojado saliendo de salas de cirugía, lo que a su vez le ocasionó fractura de su pierna derecha y le dejó secuelas permanentes que le impiden ejercer su profesión. 3.
Las pretensiones de la demanda fueron las siguientes: “1. Que se declare responsable patrimonialmente al doctor ARMANDO TIBADUIZA VARGAS en calidad de subgerente de la E.S.E. para la época de los hechos, al omitir sus funciones propias del cargo de elaborar el plan anual de mantenimiento, vigilar su ejecución y presentar los informes respectivos, ya que está probado en las resultas del proceso de reparación directa que lleva a interponer esta demanda, que faltaba mantenimiento en dicha área.
Con dicho actuar, el hoy demandado incurrió en una presunta culpa grave por acción u omisión de que trata el inciso primero del Art. 90 de la Constitución Política de 1991 y del Art. 2 y s.s. de la Ley 678 de 2001, de los perjuicios y del detrimento patrimonial ocasionado a la E.S.E. HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA, como consecuencia de la omisión en el arreglo y reparación de dicho lavamanos que generaron los daños ya mencionados en la humanidad de la doctora MARIA HERRERA, viéndose obligada la E.S.E. a reconocer y pagar a título de indemnización unos valores a título de indemnización por los perjuicios causados. 1.1 Como consecuencia de la declaratoria solicitada, se reconozca por parte del doctor ARMANDO TIBADUIZA VARGAS en calidad de subgerente administrativo de la 3 E.S.E. para la época de los hechos, a resarcir, restituir y cancelar los valores pagados por dicho concepto por valor total de DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS CINCO PESOS ($266.656. 205.oo) ML/CTE 1.2.
Que se ordene el cumplimiento de la sentencia de conformidad al artículo 195 del C.P.A.C.A., determinándose al momento del pago respectivo, sea indexada y/o se reconozcan los intereses generados desde el momento en que se verifico el pago de la sentencia 30 de agosto de 2018, hasta cuando sea cancelado dichos valores a la E.S.E., como consecuencia de sentencia que así lo determine. 1.3.
Se condene en las costas y las agencias en derecho al demandado.” 4. Como fundamento fáctico de la demanda, se reseñó que la Doctora MARIA ANGELA HERRARA JARAMILLO, en su calidad de Médico Especialista en Otorrinolaringología prestaba sus servicios a LA UNIDAD ESPECIALIZADA DE SALUD INTEGRAL S.A.S., quien a su vez contrato la operación, entre otros, del proceso de Otorrinolaringología con la E.S.E. 5.
Que para el día 5 de julio de 2012, en cumplimiento de sus actividades, al ingresar al área de salas de cirugía para realizar un procedimiento programado, encontró el piso húmedo resbalando y sufriendo lesiones, entre otras, fractura de extremidad inferior derecha siendo catalogado como accidente laboral, lesiones que causaron una incapacidad por más de 5 meses y secuelas permanentes. 6.
Que la Doctora MARIA ANGELA HERRERA JARAMILLO y sus familiares, interpusieron acción de reparación directa por los perjuicios causados, tramitada ante el Juzgado segundo Administrativo Oral de 4 Duitama, con el objeto que se declara la responsabilidad de la E.S.E. y otros por los daños y perjuicios causados por la falla en la prestación del servicio relacionadas con omisiones de la función administrativa, por la inadecuada infraestructura hospitalaria y la falta de mantenimiento de la instalaciones de la E.S.E. 7.
Que en el proceso de reparación directa adelantado contra la E.S.E. HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA, se profirió sentencia de primera instancia, por medio de la cual se declaró administrativa y extracontractualmente responsable a la E.S.E. por las fallas en el servicio, derivadas de la inadecuada infraestructura de la E.S.E. en la zona de lavamanos que se encontraba ubicado en el área de salas de cirugía por lo que el piso se encontrara húmedo, lo que a su vez género que la Doctora MARIA HERRERA, resbalara y sufriera las lesiones y perjuicios antes señalados.
Que la decisión fue objeto de recurso de apelación por parte de la E.S.E. Hospital Regional de Duitama y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó el fallo, ajustando el valor a pagar a título de indemnización mediante fallo de fecha 22 de febrero de 2018, decisión ejecutoriada el 01 de marzo de 2018. 8. Que, una vez notificado el fallo de segunda instancia, se reconoció y pagó la condena proferida dentro del proceso ordinario No. 2014- 192, por valor de $226.656.205 y se terminó de pagar el día 30 de agosto de 2018. 9.
Que en la sentencia condenatoria se determinó un daño evidente causado por la E.S.E. Hospital Regional de Duitama, al concluir “Por ende resulta procedente afirmar que, existió una falla en el servicio imputable a la E.S.E. accionada al no contar con una adecuada infraestructura que le permitiera a la aquí demandante efectuar un 5 desempeño laboral en condiciones normales y de seguridad pues su caída se produjo como consecuencia de la omisión por parte de esta en la refacción del lavamanos que se encontraba ubicado en el área de las salas de cirugía y que conllevaba a la presencia de piso húmedo, lo que genero el daño que aquí se reclama”. -sic- 10.
Que dicho criterio fue ratificado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al indicar que “el accidente laboral ocurrido a la señora María Ángela Herrera Jaramillo el día 5 de julio de 2012, resulta imputable para la E.S.E. Hospital Regional de Duitama a título de falla en el servicio por la omisión en realizar las actuaciones administrativas y operativas necesarias a fin de garantizar el correcto funcionamiento de los lavamanos del área de cirugía, uno de los cuales presentaba una fuga de agua”. 11.
Que de acuerdo con el manual de funciones de la institución y las funciones propias e inherentes al cargo del Subgerente Administrativo y Financiero, se establece que dicho empleado era el responsable de coordinar y atender tal requerimiento de mantenimiento en dicha área, por lo que se verifica que omitió el cumplimiento de sus funciones y de atender los requerimientos que hicieron varios funcionarios, omisión que no tiene explicación cuando en la E.S.E., se contaban con los recursos necesarios para poder atender tales requerimientos tanto con personal de la E.S.E., como con personal contratista si era necesario, sin que se encuentre antecedente escrito en la institución que demuestre de algún impedimento para cumplir sus funciones al no ordenar, coordinar y verificar el mantenimiento de los lavamanos del área de cirugía de la E.S.E. a pesar de saber sobre las fugas que presentaba el lavamanos y que solo hasta que semanas posteriores a la ocurrencia de los hechos se realizó tal mantenimiento. 6 12.
Que el demandado con su obrar incurrió en una presunta conducta de culpa grave por omisión de que trata el inciso 1° del Art. 90 de la Constitución Política de 1991 y del Art. 2 y s.s. de la Ley 678 de 2001, lo que fue el factor determinante y principal en los perjuicios y el detrimento patrimonial ocasionado por la condena pagada, quedando la E.S.E. 2.2.- Sentencia de primera instancia4 13.
Mediante providencia de fecha 31 de enero de 2022, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama resolvió la primera instancia, declarando no probadas las excepciones de caducidad del medio de control y de inexistencia de dolo o culpa grave y negando las pretensiones de la demanda al concluir que no concurrió en este caso el elemento subjetivo para la procedencia del medio de control de repetición en contra del demandado Armando Tibaduiza Vargas y que tampoco fue debidamente probado el pago por parte de la entidad. 14.
El juez de instancia, explicó que, de acuerdo con los medios de prueba practicados, se demostró la concurrencia de algunos de los presupuestos para la procedencia del medio de control de repetición, así: ▪ La condena proferida en contra de la ESE Hospital Regional de Duitama 15. Señaló el juez que este requisito se encuentra probado toda vez que está probado que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Duitama, profirió sentencia de primera instancia el 16 de 4 Índice 32 SAMAI – ACTUACIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 7 mayo de 2016, dentro del medio de control de reparación directa No. 2014 00192, promovido por María Ángela Herrera Jaramillo y otros, en contra de la ESE Hospital Regional de Duitama, a través de la cual declaró patrimonialmente responsable a la referida entidad, por los perjuicios materiales e inmateriales irrogados a los demandantes, derivados de las lesiones sufridas por la Dra. Herrera Jaramillo, en accidente de trabajo acaecido al interior del Hospital el 05 de julio de 2012; perjuicios que fueron tasados en primera instancia en la suma de $375.852.384. 16.
Adicionalmente, dijo que está probado que la sentencia precitada fue modificada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, vía recurso de apelación, mediante providencia de fecha 22 de febrero de 2018, modificando la condena en lo que concierne al lucro cesante y confirmándola en lo demás, por lo que el monto total de la condena se fijó en la suma de $266.656.205, concluyendo que el primer requisito de carácter objetivo, relativo a la condena proferida en contra de la ESE Hospital Regional de Duitama, por la jurisdicción contencioso administrativa, se encuentra satisfecho. ▪ Del pago realizado por la ESE Hospital Regional de Duitama con el propósito de resarcir el daño antijurídico causado a terceros 17.
Al respecto, el juez precisó que la entidad accionante se limitó a aportar la certificación de fecha 12 de junio de 2019, expedida por la Tesorera de la E.S.E. Hospital Regional de Duitama, la que refiere: “…dando cumplimiento a lo preceptuado en el fallo de la referencia (RD-2014-00192) y Resolución No. 133 de 21 de mayo de 2018 ‘POR MEDIO DE LA CUAL SE RECONOCE, LIQUIDA Y ORDENA UN PAGO EN CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA JUDICIAL’ canceló en total la suma de 8 DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS CINCO PESOS ($266.656.205.oo), último pago efectuado el 30 de agosto de 2018…” 18.
Explicó el juez que, de acuerdo a la certificación antes reseñada, se deduce que el pago a los beneficiarios de la sentencia se cumplió a través del abogado que fungió como apoderado de los accionantes en el proceso de reparación directa; sin embargo, refirió que de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, las evidencias aportadas no serían suficientes para acreditar el presupuesto objetivo del pago de la condena, pues en reciente providencia, se indicó que se deben aportar por lo menos las siguientes: “i).
Los documentos que reconocieron y ordenaron el pago, ii). la certificación del pago proferida por la entidad estatal y iii). La evidencia de que el beneficiario recibió a satisfacción el dinero acordado”. 19. Al efecto, dijo que en el presente caso la certificación de la Tesorera de la entidad sirve para iniciar el proceso con pretensión de repetición, tal como lo prevé el inciso final del artículo 142 del CPACA, pero no es suficiente para demostrar el cumplimiento efectivo de la obligación, la que debe cumplirse con las formalidades establecidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado; y aclaró que, en su defecto, resulta imperioso declarar insatisfecho el presupuesto del pago efectivo de la condena, como ocurre en el presente caso. ▪ Que la condena haya sido impuesta como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo del servidor, ex servidor público o particular en ejercicio de funciones públicas 20.
El A quo determinó que este requisito no se encuentra satisfecho 9 dado que si bien está demostrado que el demandado, Armando Tibaduiza Vargas, se desempeñó como subgerente administrativo de la ESE durante los períodos comprendidos entre el 05 de octubre de 2010 y el 19 de octubre de 2014, y del 29 de octubre de 2014 al 20 de junio de 2016, por lo que está demostrada la calidad de ex servidor público del demandado para la fecha de ocurrencia del hecho dañoso, la pretensión resarcitoria no está llamada a prosperar, en consideración a que, además de no haberse acreditado en debida forma el requisito de pago de la condena, tampoco se demostró que la misma hubiese sido impuesta como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo del ex funcionario demandado, como quiera que no se probó la omisión o negligencia a él atribuida en el cumplimiento de sus funciones. 21.
Precisó el juez que aunque el demandado admite que la formulación y ejecución del plan de mantenimiento de la institución hospitalaria hacía parte de sus funciones como subgerente administrativo de la ESE, según certificación expedida por la entidad, en la que se incluyó la descripción de las funciones esenciales contempladas en el Manual de Específico de Funciones y Competencias Laborales - Acuerdo No. 002 del 13 de febrero de 2008-, a la fecha de ocurrencia del hecho dañoso (5 de julio de 2012) no aparece dicha función, comoquiera que la misma solo fue incluida en el ajuste adoptado mediante Acuerdo No. 005 del 31 de octubre de 2012, la que se describe como “Elaborar el plan anual de mantenimiento, vigilar su ejecución y elaborar los informes pertinentes”. 22.
Así, el juez de instancia determinó que no puede predicarse que el exsubgerente administrativo de la E.S.E. hubiese incurrido en incumplimiento de sus funciones legales y estatutarias, como lo afirma la entidad accionante, si en el momento de la ocurrencia del hecho 10 dañoso, atribuido a la presunta omisión en la ejecución del plan de mantenimiento, dicha función aún no estaba incluida formalmente dentro de las competencias del ex funcionario demandado. 23.
El A quo agregó que la imputación de responsabilidad patrimonial formulada por la E.S.E. accionante en contra del señor Tibaduiza Vargas, está fincada esencialmente en las conclusiones de las providencias de los jueces de instancia, a través de las cuales se profirió la condena en contra de la ESE Hospital Regional de Duitama, dentro del medio de control de reparación directa, promovido por la doctora María Ángela Herrera y su familia, precisando que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la motivación de la sentencia que dio origen a la acción de repetición, no constituye plena prueba de la actuación dolosa o gravemente culposa del sujeto pasivo de la demanda de repetición. 24.
Señaló que tampoco se evidencia que la E.S.E. accionante, en la formulación de la acusación, hubiese optado por beneficiarse de la presunción de culpa grave del demandado, a fin de provocar el traslado de la carga de la prueba, puesto que se limitó a señalar que “…el incumplimiento de las funciones de su cargo, las que se encuentran claramente establecidas en la ley y los estatutos de la entidad, conducta que encuadra en las presunciones de culpa grave o dolo, previstas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001…”, afirmación que no la liberaba de realizar el despliegue probatorio para demostrar el supuesto de hecho fundamento de la presunción invocada. 25.
Por tanto, sostuvo el juez que la parte actora tenía la carga de demostrar que el ex subgerente administrativo accionado, omitió el cumplimiento de sus funciones, al punto de incurrir en violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, causal que de 11 acuerdo a la jurisprudencia constitucional “…hace referencia a que solo las transgresiones evidentes y groseras configuran el supuesto de hecho de la presunción, razón por la cual, aquellos errores poco evidentes, recónditos o nimios no estructuran la causal”. 26.
De otro lado, señaló el juez que no acierta la ESE accionante cuando afirma que el subgerente administrativo del Hospital hizo caso omiso a los requerimientos de reparación de los lavamanos, cuando lo cierto es que no se aportó prueba alguna que demuestre con certeza que el exfuncionario hubiese sido requerido, o que el problema efectivamente se hubiera puesto en conocimiento del responsable del plan de mantenimiento. 27.
Concluyó el juez que no existen elementos de juicio para sostener que la condena impuesta a la ESE Hospital Regional de Duitama, con ocasión del accidente sufrido por la especialista médico citada en precedencia, hubiese sido consecuencia de la omisión o negligencia del demandado en el cumplimiento de sus funciones relativas al mantenimiento hospitalario, y mucho menos que su conducta pueda ser catalogada como gravemente culposa, pues lo que se evidencia claramente es que el daño antijurídico se produjo por deficiencias en la organización institucional, pero no que la responsabilidad pueda ser atribuida a algún funcionario en particular. 2.3.- Recurso de apelación – parte demandante E.S.E. Hospital Regional de Duitama5 28.
En primer lugar, la defensa de la entidad demandante afirmó que el pago de la condena se encuentra acreditado con la certificación 5 SAMAI índice 34 – Actuación en primera instancia 12 expedida por la Tesorería de la E.S.E. y que tal documento no admite duda por tratarse de un acto que goza de presunción de veracidad. 29.
Luego, señaló que la responsabilidad del demandado está determinada por el incumplimiento de sus funciones como Subgerente Administrativo y dadas las responsabilidades que tenía como coordinador del mantenimiento hospitalario y de las instalaciones e infraestructura por lo que señala que el demandado actuó con culpa grave al omitir ordenar de manera oportuna realizar el mantenimiento a los lavamanos de salas de cirugía. 30.
Señaló que el juez de instancia desconoce las afirmaciones de “los testigos que certifican la omisión de las funciones del exfuncionario demandado cuando indicaron que no conocían al subgerente administrativo y que nunca pasó por salas de cirugía”; refirió que el demandado hizo una delegación tácita de las funciones de mantenimiento en el personal operativo lo que implica una culpa grave. 31.
Indicó que el análisis realizado por la ESE para iniciar la acción de repetición está debidamente sustentado en las conclusiones del fallo condenatorio y en el debate probatorio de la presente acción y reiteró que el demandado Armando Tibaduiza Vargas omitió el cumplimiento de sus funciones y dejó de atender, de manera injustificada, los requerimientos realizados por varios funcionarios, lo que permite verificar una conducta gravemente culposa. 2.4.- Trámite en la segunda instancia 32.
Concedido el recurso de apelación por el juzgado de instancia mediante auto de fecha 25 de febrero de 2022 (SAMAI índice 36)6, por 6 Actuación en primera instancia 13 auto del 29 de marzo de 2022 (SAMAI índice 05)7 se admitió la apelación presentada por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, y sin pronunciamiento de las partes, ingresó el expediente al Despacho para resolver la segunda instancia. 2.5.- Concepto del Ministerio Público8 33.
El Procurador 46 Judicial II Delegado para Asuntos Administrativos, emitió concepto en el sentido de revocar la decisión de primer grado y en su lugar acceder a las súplicas de la demanda, por considerar que se encuentra probada la existencia de una conducta gravemente culposa en cabeza del demandado, que a su vez causó un daño que hubiera podido evitarse con la diligencia y cuidado que corresponde a quien debe atender dicha actividad en forma normal y cuidadosa. 34.
Al efecto, el Procurador Delegado se refirió a los antecedentes del caso y a los parámetros legales de la acción de repetición, indicando que el pago si se encuentra probado de acuerdo con la certificación de fecha 12 de junio de 2019, expedida por la Tesorera de la ESE Hospital Regional de Duitama, toda vez que dicha certificación se ajusta al contenido del Art. 142 del CPACA cuando establece que: “(…) Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”. 7 Actuación en segunda instancia 8 SAMAI índice 10 14 35.
En cuanto a la existencia de una conducta gravemente culposa dijo que en el presente caso se encuentra acreditada pues el demandado tenía el deber de ejercer control sobre el mantenimiento y reparación de los lavamanos prequirúrgicos ubicados a la entrada de las salas de cirugía de la demandante y no lo hizo. 3. C O N S I D E R A C I O N E S 3.1.- Competencia 36.
El Art. 153 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos9. 37. En consonancia con lo anterior, el artículo 328 del Código General del Proceso, establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. 38.
En ese contexto, procederá la Sala al análisis de los argumentos que sustentan el recurso de apelación presentado por la defensa de la entidad demandante ESE HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA, previo planteamiento del problema jurídico, tal como sigue. 3.2.- Problema jurídico 9 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 15 39.
Corresponde a la Sala establecer si en el presente caso está acreditado el pago de la condena que conllevó la acción de la referencia y si se acreditó la existencia de una conducta gravemente culposa por parte del demandado ARMANDO TIBADUIZA VARGAS quien en su calidad de Subgerente Administrativo de la E.S.E. Hospital Regional de Duitama es responsable a título de culpa grave por el pago correspondiente a la sentencia condenatoria dictada en el proceso ordinario de reparación directa No. 2014-00192-01 como refiere la entidad demandante o si por el contrario, al no concurrir tales elementos deben negarse las pretensiones de la demanda tal como concluyó el juzgado de primera instancia. 40.
Para el efecto, la Sala se referirá en primer lugar a los preceptos constitucionales y legales que determinan la procedencia de la acción de repetición, para seguidamente abordar el caso concreto en el contexto de los argumentos que sustentan el recurso de apelación. 3.3.- Fundamentos de la acción de repetición 41. El Art. 90 de la Constitución Política establece el fundamento de la responsabilidad del Estado por vía de repetición al señalar: “ARTICULO 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” - Resalta la Sala 42.
A su turno, la Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del Art. 90 Superior y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción 16 de repetición, precisando que la acción de repetición es de carácter patrimonial y que debe promoverse contra el servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, producto de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto; acción que también es procedente contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado en forma dolosa o culposa, la reparación patrimonial10.
Al respecto, la norma establece: “ARTÍCULO 2o. ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o exservidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. (…)
PARÁGRAFO 1 o. Para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo tanto, estarán sujetos a lo contemplado en esta ley.” 43.
La Corte Constitucional en sentencia C-778 de 2003 se refirió a la acción de repetición al señalar: “… La acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la 10 Ley 678 de 2001, Art. 2° 17 jurisdicción contencioso-administrativa por los daños antijurídicos que les haya causado”.
(Negrilla fuera del original). 44. En consonancia con lo anterior, dicha Corporación en sentencia C- 957 de 2014 explicó algunas características propias de la acción de repetición, retomadas en providencia del 03 de abril de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado11, así: (i) Se trata de una acción autónoma, de carácter obligatorio, que le compete ejercer exclusivamente al Estado, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 90 Constitucional;(ii) La acción de repetición, es una acción que para su prosperidad, exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un particular;
(b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario público; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia…(iii) La repetición es una acción con pretensión resarcitoria o indemnizatoria.
Se trata de una acción de reparación directa intentada por la administración en contra del agente que ha causado el daño con su actuación dolosa o gravemente culposa. (iv) En la acción de repetición la responsabilidad no es objetiva, teniendo en cuenta que es la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas la que es objeto de análisis.
(…)”12 –Resalta la Sala 11 Rad. No: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV), Recurrente: CARLOS OSSA ESCOBAR, Accionado: LA NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Asunto: recurso extraordinario de revisión – Declara infundado el recurso – Análisis de la causal de nulidad originada en la sentencia, prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 12 SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN, Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE, Bogotá D. C., tres (3) de abril de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV), Recurrente: CARLOS OSSA ESCOBAR, Accionado: LA NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Asunto: recurso extraordinario de revisión – Declara infundado el recurso – Análisis de la causal de nulidad originada en la sentencia, prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 18 45.
Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-354 de 2020, fijó unos presupuestos constitucionales que deben ser tenidos en cuenta al momento de resolver las demandas de repetición, entre ellos, la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico del agente, a título de dolo o culpa grave, indicando además que el primer presupuesto de la acción de repetición está determinado por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes aspectos: “(i).
La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico. (ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico.
(iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario. (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. – Resalta la Sala 46. A su turno, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado en contra de sus agentes13, son: i). la calidad de agente del Estado y conducta determinante en la condena, esto debe ser objeto de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario y de su participación en la expedición del acto o en conducta lesiva 13 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras 19 determinante de la responsabilidad del Estado; ii). la existencia de una condena judicial, una conciliación14, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado15; iii). el pago efectivo realizado por el Estado16; iv). la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa. 47.
Se señaló que los tres primeros tienen naturaleza objetiva y por tanto están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda, mientras que el último de ellos es de carácter subjetivo y por tanto se rige por las normas vigentes al momento de la ocurrencia del hecho o la omisión que determina la responsabilidad Estatal que generó el reconocimiento patrimonial17. 48.
Bajo los anteriores preceptos normativos y jurisprudenciales procederá la Sala al estudio de los argumentos que sustentan la apelación presentada por la parte actora ESE Hospital Regional de Duitama, tal como sigue. 4.- CASO CONCRETO 49. Recuerda la Sala que en la sentencia de primer grado se negaron las pretensiones de la demanda por considerar que: i). no se acreditó 14 La ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente 15 Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente: 30327.
La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto 16 La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de una prueba que, en caso de ser documental, generalmente suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario 17 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407, citado por Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección C en la sentencia del 19 de julio de 2017. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 58199 20 el pago efectivo de la condena y ii). no se acredito la existencia de una conducta gravemente culposa del demandado Armando Tibaduiza Vargas en su condición de Subgerente de la ESE demandante para el momento de los hechos. 50.
En punto de los requisitos objetivos exigibles para la prosperidad de las pretensiones en sede de repetición, relacionado con la existencia de una condena proferida en contra de la ESE Hospital Regional de Duitama, el A quo lo encontró probado de acuerdo con lo resuelto en sentencia del 16 de mayo de 2016 dentro del proceso de reparación directa No. 2014-00192 promovido por María Ángela Herrera Jaramillo y otros, en contra de la ESE Hospital Regional de Duitama, a través del a cual declaró patrimonialmente responsable a la referida entidad, de los perjuicios materiales e inmateriales irrogados a los demandantes, derivados de las lesiones sufridas por la Dra. Herrera Jaramillo, en accidente de trabajo acaecido al interior del Hospital el 05 de julio de 2012, y al respecto nada se controvirtió en el recurso de apelación por lo que se estará la Sala a lo probado en primera instancia sobre este aspecto concreto. 51.
Ahora en cuando al pago de la condena por la cual ahora se repite, el juzgado de instancia concluyó que no resultó acreditado dado que la parte actora solamente aportó una certificación de la Tesorería de la E.S.E. en tal sentido, documento que a juicio del A quo no es suficiente para demostrar el cumplimiento efectivo de la obligación de acuerdo con el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado. 52.
Sobre este punto, en el recurso de apelación se señaló que la citada certificación expedida por la Tesorería de la E.S.E. constituye un acto administrativo que goza de presunción de veracidad, por lo que debe tenerse como plena prueba del pago de la condena de que se trata. 21 53. Revisados los medios de prueba obrantes en el plenario, se advierte que se allegó por parte de la entidad demandante certificación dirigida al Comité de Conciliación de la ESE Hospital Regional de Duitama y suscrita por la Tesorera, fechada el día 12 de junio de 201918, en los siguientes términos: 54.
Al verificar el contenido de la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de reparación directa No. 15238 33 33 752 2014 00192 el 26 de mayo de 2016 y que funda la acción de la referencia, se advierte que la parte resolutiva indica que el total de la condena por concepto de perjuicios materiales, morales y daño a la salud fue por valor de $375.852.38419; decisión que fue modificada en segunda instancia en cuanto a la indemnización de perjuicios materiales, fijando la condena en la suma de $266.656.20520. 18 ARCHIVO DIGITAL 2 19 ARCHIVO DIGITAL 2.
FL 20 20 Se cita al efecto el folio 7 de la sentencia de primer grado como quiera que en las documentales obrantes en el expediente digital no reposa copia íntegra de la sentencia de segunda instancia. 22 55. De acuerdo a lo anterior, la Sala resalta que aun cuando no obran más soportes documentales que den cuenta del pago efectivo de la condena en sede de reparación directa, el Art. 142 de la Ley 1437 de 2011 prescribió de manera expresa que “Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” 56.
De manera tal que aun cuando la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en el sentido de que para para acreditar la satisfacción plena de la obligación no basta con que la entidad demandante aporte documentos originados en sus propias dependencias que ordenaban el pago de una suma de dinero, si en ellos no constaba la manifestación expresa de los acreedores o beneficiarios de haberla recibido a entera satisfacción, es de precisar que el Consejo de Estado21 al resolver un asunto de similares contornos en el cual se discutía la acreditación del pago de la condena, precisó que el inciso tercero del Art. 142 del CPACA citado en el párrafo precedente no rige para procesos iniciados con anterioridad a su entrada en vigencia, circunstancia que acaeció el 2 de julio de 2012; por tanto, como quiera que el proceso de reparación directa que originó la condena por la cual se repite inició con posterioridad a la entrada en vigencia del CPACA -los hechos ocurrieron el día 05 de julio de 2012, a juicio de la Sala en el subexámine le resulta aplicable la citada normativa. 21 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00599-02 (62186) Actor: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL- Demandado: JUAN CARLOS DEL RÍO CRESPO Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN – DECRETO 01 DE 1984 23 57.
Lo anterior, considerando además que, en el escrito de contestación, la defensa de la parte demandada nada dijo en relación con la ausencia de prueba del pago de la condena por la cual se repite, es más, se aceptó como cierto el hecho No. 7 en el cual se alude al pago de la condena, según lo indicado en la certificación expedida por la Tesorería de la entidad demandante. 58.
De acuerdo con lo anterior, a juicio de esta Sala, en los términos del Art. 142 del CPACA, la certificación expedida por la Tesorería de la ESE Hospital Regional de Duitama relativa al pago de la totalidad de la condena impuesta a la ESE y en favor de los demandantes en el proceso ordinario de reparación directa No. 2014-00192-01 habilita a la entidad a promover la acción de repetición y consecuente con ello se tendrá por cumplido este requisito. 59.
De otro lado, en lo que tiene que ver con la existencia de una conducta gravemente culposa, el A quo señaló que este requisito no se encuentra cumplido, pues si bien la ESE Hospital Regional de Duitama certificó que el demandado Armando Tibaduiza Vargas, se desempeñó como subgerente administrativo de la E.S.E. durante los períodos comprendidos entre el 05 de octubre de 2010 y el 19 de octubre de 2014 y del 29 de octubre de 2014 al 20 de junio de 2016, periodos que abarcan la fecha de ocurrencia del hecho dañoso -05 de julio de 2012- no se probó la omisión o negligencia en el ejercicio de las funciones a él atribuida. 60.
Al examinar si la conducta del demandado ARMANDO TIBADUIZA VARGAS fue la causa directa de la condena que asumió la ESE demandante y por la cual ahora se repite, la Sala debe recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa al señalar que, para estos casos, lo fundamental no es la investidura que ostenta el 24 servidor o ex servidor del Estado, sino el ejercicio de las funciones a su cargo y de su conducta personal, por cuanto debe establecerse si con su actuar doloso o gravemente culposo produjo el daño que el Estado indemniza; así, la Corte Constitucional ha precisado: “Es evidente que el artículo 90 constitucional consagra una clara diferencia entre la responsabilidad del Estado, y la responsabilidad que igualmente es posible deducir a sus agentes.
En el primer caso, la responsabilidad resulta de la antijuridicidad del daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de éstos, vale decir, de que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse responsabilidad patrimonial del funcionario o agente público, si no se establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones.” – Resalta la Sala 61.
Al respecto, en los argumentos del recurso de apelación, la parte actora señaló que se acredita el elemento subjetivo de la presente acción por el incumplimiento de funciones como Subgerente Administrativo y dadas las responsabilidades que tenía como coordinador del mantenimiento hospitalario y de las instalaciones e infraestructura al omitir la realización oportuna del mantenimiento a los lavamanos de salas de cirugía. 62.
Sobre este aspecto obra en el expediente certificación de fecha 08 de septiembre de 2020 suscrita por la Subgerente Administrativa de la ESE Hospital Regional de Duitama donde hace constar que el demandado ARMANDO TIBADUIZA VARGAS laboró en la ESE desde el 05 de octubre de 2010 hasta el 19 de octubre de 2014 y desde el 29 de octubre de 2014 hasta el 20 de junio de 2016 y que las funciones desempeñadas eran las que constan en los Manuales de Funciones así: 25 ❖ Acuerdo No. 002 del 132 de febrero de 2008 “Por el cual se ajusta el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA” en el cual se relacionan funciones relacionadas con: - Planeación de la prestación de servicios de apoyo logístico administrativo de la empresa - Clasificación de los cargos de la institución - Selección de programas y procedimientos para el desarrollo de los servicios - Colaboración con el gerente para la elaboración de proyectos de presupuesto - Colaboración con el jefe del grupo financiero para la elaboración del plan anual de caja - Colaboración con las distintas áreas para la elaboración de resoluciones, contratos y demás documentos previstos en los estatutos - Asistir a reuniones de comité de licitaciones y adquisiciones - Ajustar normas técnicas, velar por la elaboración y actualización de manuales de normas y procedimientos - Prever consecución de recursos - Asesorar a los niveles de dirección de la empresa - Ayudar en el desarrollo de mecanismos de control de gestión - Velar por el manejo de fondos y bienes - Revisar y autorizar nóminas y órdenes de pago - Presidir reuniones con los jefes de las distintas áreas - Coordinar el proceso de liquidación de cartera - Adelantar estudios en relación con necesidades de capacitaciones, actualización de la planta de persona, mejores prácticas - Ejecutar programas y proyectos en materia de capacitación - Orientar el desarrollo de programas de seguridad social - Preparar proyectos de actos administrativos - Coordinar la conciliación de aportes patronales - Asistir a los comités administrativos institucionales - Realizar ajustes en el proceso de saneamiento contable - Las demás afines a la naturaleza del cargo 63.
Como puede verse, las funciones previstas para el demandado según el manual de funciones vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos que conllevaron la reparación directa en la cual resultó 26 condenada la ESE Hospital Regional de Duitama -05 de julio de 2012- se relacionan con la planeación, colaboración y manejo de distintas áreas de la ESE en materia de presupuesto, desarrollo de servicios, manejo de recursos de manera general y en coordinación con otras dependencias, sin que se encuentre una función concreta relativa a labores de mantenimiento físico de las instalaciones de la ESE, como sí ocurre en el Manual de Funciones implementado según Acuerdo no. 005 del 31 de octubre de 2012 “Por el cual se ajusta el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA”, en el cual se señala de manera específica la función relacionada con “Elaborar el plan anual de mantenimiento, vigilar su ejecución y elaborar los informes pertinentes”.
No obstante, este último no resulta exigible para el momento de ocurrencia de los hechos como quiera que su implementación fue posterior. 64. Así entonces se advierte que contrario a lo señalado por la entidad recurrente, para la época de los hechos el demandado no tenía a su cargo funciones directamente relacionadas con el mantenimiento de la infraestructura hospitalaria de la cual se pueda deducir una omisión o incumplimiento en el ejercicio de sus funciones, por lo que sobre este aspecto son procedentes las conclusiones del A quo. 65.
De otra parte, la recurrente menciona que los testigos certificaron la omisión de funciones del demandado al indicar que no conocían al subgerente y que nunca pasó por salas de cirugía, afirmación que carece de coherencia y soporte probatorio, pues como quedó expuesto en precedencia las funciones del subgerente administrativo de la época no se relacionaban de manera directa con el mantenimiento de la infraestructura física de la ESE, de manera que no es procedente alegar 27 el incumplimiento de funciones inexistentes y menos aún deducir su incumplimiento por el hecho de que el demandado no fuera reconocido por las áreas de cirugía de la ESE, pues ello no determina un actuar omisivo y gravemente culposo. 66.
Seguidamente la parte recurrente precisó que el análisis realizado por la ESE para iniciar la acción de repetición está debida sustentado en las conclusiones del fallo condenatorio de la reparación directa, argumento que tampoco es de recibo para esta Sala como quiera que, para efectos de garantizar el derecho al debido proceso del demandado, “está prohibida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado contenidas en la providencia condenatoria a la administración”, tal como ha reiterado el Consejo de Estado22, al indicar que la determinación de la responsabilidad del agente del Estado debe sustentarse en los elementos de juicio allegados al proceso de repetición, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su derecho de defensa. 67.
Por último, en el recurso de apelación se señaló que el demandado no atendió los requerimientos realizados por varios funcionarios, lo que implica una conducta gravemente culposa, sin embargo, tal afirmación carece de soporte probatorio pues no se aportó prueba alguna de comunicaciones o requerimientos en tal sentido que se hayan presentado o puesto en conocimiento del demandado, por lo que tal argumento no es acogido por esta Sala. 68.
En conclusión los argumentos de apelación presentados por la ESE Hospital Regional de Duitama no están llamados a prosperar y consecuente con ello se confirmará la sentencia de primer grado, de 22 https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/247/05001-23-31-000-2011-01583- 01.pdf 28 acuerdo a las razones expuestas en precedencia. 5.- Condena en costas La Sala considera que no es procedente condenar en costas en esta instancia por cuanto el numeral 8° del artículo 365 establece que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, cuestión que no se verifica en el caso concreto como quiera que no se presentó actuación alguna en la presente instancia. 6.
DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 31 de enero de 2022 dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, de conformidad con las motivaciones precedentes.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, POR SECRETARÍA envíese el expediente al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, 29 (Firmado electrónicamente SAMAI) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente (Firmado electrónicamente SAMAI) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada (Firmado electrónicamente SAMAI) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICADO: 15238 33 33 001 2020 00095 - 01