15001-23-33-000-2024-00102-00 · Tribunal Administrativo de Boyacá

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD ELECTORAL REFERENCIA: 15001-23-33-000-2024-00102-00 DEMANDANTE: EDGAR ANDRÉS QUIROGA NATALE, HELKIN ALVEIRO ESTEBAN HERNÁNDEZ y FABIO LEONARDO SERRANO NOVOA, Procuradores 122 Judicial II, 177 y 178 Judicial I para Asuntos Administrativos de Tunja, respectivamente DEMANDADOS: JOSÉ ALBERTO OROZCO SÁNCHEZ y CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA MARÍA (BOYACÁ) TEMA: NULIDAD ELECCIÓN PERSONERO MUNICIPAL DE SANTA MARÍA (BOYACÁ) 2024-2028 FALTA DE IDONEIDAD MANIFESTADA POR EL PROPIO OPERADOR DEL CONCURSO ASUNTO: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Agotadas las etapas procesales precedentes, la Sala procede a proferir sentencia de única instancia en los términos del artículo 187 del CPACA.

ANTECEDENTES DEMANDA1 Pretensiones 1. Los señores Edgar Andrés Quiroga Natale, Helkin Alveiro Esteban Hernández y Fabio Leonardo Serrano Novoa, actuando en calidad de Procuradores 122 Judicial II, 177 y 178 Judicial I para Asuntos Administrativos de Tunja, respectivamente, presentaron demanda de nulidad electoral con el objeto de que se declare la nulidad del «acto administrativo por medio del cual el Concejo Municipal de Santa María eligió al doctor JOSÉ ALBERTO OROZCO SÁNCHEZ como personero de ese municipio para el período 2024 a 2028, acto protocolizado en la resolución No. 06 expedida el 10 de enero de 2024 por la mesa directiva de dicha Corporación.» 2.

Como consecuencia de lo anterior, los accionantes pidieron dejar sin efectos el acto de posesión del demandado y que se ordene al Concejo Municipal de 1 Archivo 4, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 2 Santa María adelantar nuevamente el concurso de méritos para la elección de personero municipal para el periodo 2024-2028.

Fundamentos fácticos 3. Los demandantes señalaron que el Concejo Municipal de Santa María no atendió la oferta del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) ni de la ESAP de apoyo gratuito para adelantar los procesos de selección de personeros municipales, sino que optó por suscribir un convenio de asociación con la Organización de Líderes Territoriales para el Desarrollo (OLTED). 4.

Indicaron que la apertura de la convocatoria del concurso se ordenó a través de la Resolución No. 029 del 12 de julio de 2023, la cual fue posteriormente revocada por medio de la Resolución No. 034 del 5 de agosto de 2023, en razón a que el comité ejecutivo de dicha organización solicitó a los concejos municipales la terminación inmediata de los convenios por imposibilidad de cumplir con las actividades convenidas. 5.

Con ocasión de lo anterior, refirieron que el concejo del municipio de Santa María expidió la Resolución No. 041 del 15 de septiembre de 2023 «por medio de la cual se convoca y reglamenta el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de personero municipal» en cuyo artículo décimo segundo se ordenó realizar la divulgación a través de la página web del ente territorial, entre otros medios de comunicación; sin embargo, los accionantes advirtieron que la corporación edilicia nunca publicó en la página web correspondiente la invitación a participar en la segunda convocatoria en mención, a diferencia de como se procedió en la primera convocatoria. 6.

Relataron que la mesa directiva del concejo municipal accionado, seleccionó a la Universidad Popular del Cesar (UPC) para «el acompañamiento y la asesoría jurídica y técnica» en el proceso de selección; no obstante, aseveraron que el concejo no intervino ni tuvo control sobre la elaboración, aplicación y calificación de las pruebas de conocimientos, sino que dicha etapa y la evaluación del componente comportamental y de la hoja de vida de los aspirantes fue adelantada en forma exclusiva y autónoma por el Vicerrector de la UPC. 7.

Manifestaron que el 28 de noviembre de 2023 la Procuraduría Delegada Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, solicitó información al rector y al jefe de la oficina asesora jurídica de la UPC acerca de la suscripción de convenios para adelantar el concurso de personero municipal de Santa María (Boyacá), entre otros municipios, para el periodo 2024-2028, requerimiento que fue atendido el 29 de noviembre de 2023 por el rector, quien informó que el 10 de noviembre de 2023 remitió comunicaciones a más de 300 concejos municipales, indicándoles que no había autorizado la celebración de convenios administrativos para realizar concursos de méritos para la selección de personeros municipales y que ninguna persona se encontraba autorizada para realizar alguna actuación de esa naturaleza en nombre de la universidad.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 3 8. Expusieron que el 18 de enero de 2024, el rector de la UPC emitió respuesta a un nuevo requerimiento de información, advirtiendo que el vicerrector administrativo (Orlando Gregorio Seoanes Lerma) no se encontraba facultado para celebrar convenios con ninguna entidad territorial sin previa revisión por parte de la Unidad de Contratación, adscrita a la oficina jurídica, señalando además que dicha situación se reiteró a los concejos municipales el 13 y el 22 de diciembre de 2023, así como a los nuevos concejales (periodo 2024-2027) el 2 de enero de 2024. 9.

Indicaron que pese a tener conocimiento de las irregularidades antes referidas, el concejo municipal de Santa María procedió con la elección del personero cuya nulidad se solicita. Fundamentos de derecho 10. La parte demandante invocó como causales de nulidad contra el acto acusado las de expedición irregular e infracción de las normas en que debería fundarse, sustentadas, en síntesis, en las siguientes tres irregularidades: 11. «Deficiente divulgación de la convocatoria»: Indicaron que conforme a lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 5 y en el artículo 12 de la Resolución No. 041 de 15 de septiembre de 2023, «por medio de la cual se convoca y reglamenta el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de personero municipal”, la divulgación de la convocatoria debía realizarse a través de la página web del ente territorial, además de otros medios; sin embargo, una vez revisado dicho portal, el único aviso de convocatoria que allí se publicó fue el 12 de julio de 2023 a las 5:01 p.m., correspondiente a la primera convocatoria que se había realizado con el apoyo de OLTED y que posteriormente fue directamente revocada.

Advirtieron que «con tal proceder, se anuló la publicidad eficaz de la convocatoria y su posibilidad real de ser conocida por potenciales concursantes que no residieran en el propio municipio o en la región, y en general de todo aquel que no tuviera la posibilidad de acudir al recinto de la duma municipal para enterarse de los avisos publicados en su cartelera», y, por ello, se transgredió el artículo 2.2.27.3 del Decreto 1083 de 2015. 12. «Carencia de idoneidad y capacidad del operador del concurso»: Refirieron que según el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia C-105 de 2013 y lo establecido en los artículos 2.2.27.1 y 2.2.27.6 del Decreto 1083 de 2015, el proceso de selección que aquí se cuestiona supuestamente se adelantó con una institución universitaria, esto es, la Universidad Popular del Cesar (UPC), la cual no era idónea para el efecto, pues, conforme se verifica en su estatuto general2 la selección de personal no se encuentra prevista dentro de sus funciones, misión, principios, ni objetivos. 13.

Además, señalaron que la propia institución reconoció su falta de idoneidad para adelantar procesos de selección de personal, tal y como se evidencia en las comunicaciones remitidas a la Procuraduría General de la Nación el 27 de 2 Adoptado a través del Acuerdo No. 01 del 22 de enero de 1994. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 4 diciembre de 2023 y el 18 de enero de 2024, en las cuales señaló que: i) no tiene constituido o aprobado un reglamento, banco de preguntas o protocolo de confidencialidad o seguridad para concursos públicos de selección de personeros; ii) no ha celebrado contratos, convenios u otras modalidades contractuales para adquirir y estructurar cuestionarios para la práctica de la prueba escrita en concursos públicos de selección de personeros; iii) no cuenta con estudios previos en procesos contractuales para la selección de personeros; iv) las acciones desarrolladas en los concursos de personeros no fueron adelantadas por esa entidad universitaria. 14.

Enfatizaron en que la persona que manifestó actuar en nombre de la UPC no tenía capacidad para comprometerla y por ello, no fue dicha institución universitaria sino la persona natural que fallidamente intentó generar vínculos contractuales en su nombre, quien realmente terminó realizando parte del proceso de selección, con el agravante de que el Concejo Municipal fue oportunamente informado de tal irregularidad por el propio rector de la universidad y, aun así, optó por continuar el proceso y realizar la elección. 15. «Indebido desprendimiento de los deberes de dirección, conducción y supervisión del proceso a cargo del concejo municipal»: Expusieron que el artículo 2.2.27.6 del Decreto 1083 de 2015 establece que en el evento de que se acuda a la ayuda de un tercero para la realización de los concursos para la elección de personeros, la dirección, conducción y supervisión continuará a cargo del concejo municipal, lo cual no sucedió en este caso, pues la UPC, aun cuando fue contratada única y exclusivamente para brindar acompañamiento y asesoría, sin idoneidad para ello y, en forma directa, se encargó de las siguientes actividades: reclutamiento o inscripción de aspirantes; verificación de requisitos mínimos; elaboración de lista de admitidos y no admitidos; recepción y decisión de las reclamaciones formuladas por inadmitidos; elaboración y aplicación de las pruebas de conocimientos y competencias; evaluación de las pruebas, competencias y antecedentes laborales; recepción y decisión de reclamaciones; y confección de la lista definitiva de aspirantes. 16.

Indicaron que ello se observa en la habilitación del correo electrónico convocatorias@unicesar.edu.co para la radicación de las «reclamaciones relacionadas con decisiones trascendentales para el proceso de selección, como es el caso de la admisión de aspirantes y de la puntuación asignada en todos los componentes evaluables, con la única excepción de la fase de la entrevista.» CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA José Alberto Orozco Sánchez3 17.

La apoderada del personero cuyo nombramiento se enjuicia en este caso, se pronunció frente a cada una de las irregularidades señaladas por la parte accionante así: respecto a la «deficiente divulgación de la convocatoria», señaló que 3 Anotación 20 – SAMAI. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 5 contrario a lo manifestado por los demandantes, mediante Resolución No. 036 del 22 de agosto de 2023 se efectuó la publicación de la convocatoria en la página institucional de la alcaldía de Santa María (https://www.santamaria- boyaca.gov.co/concejo-municipal/resolucion-n-036-de-2023). 18.

En cuanto a la «carencia de idoneidad y capacidad del operador del concurso», advirtió que el artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015, estableció, a partir de la sentencia C-105 de 2013, que los concejos pueden apoyarse en tres tipos de entidades: (i) universidades, (ii) instituciones de educación superior públicas o privadas y (iii) entidades especializadas en selección de personal, sin que se señale que la forma de comprobar su idoneidad sea aplicable a todas, sino únicamente a las últimas, es decir, a las entidades especializadas en selección de personal. 19.

Para sustentar lo anterior, destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado respecto a la norma en mención, a partir de las disposiciones del derecho civil y comercial que definen la forma de acreditar las actividades económicas y comerciales de las entidades, lo cual no aplica a las universidades públicas; además indicó que las universidades más reconocidas del país en el tema de apoyo en los procesos de ingreso al servicio público, no contienen en sus estatutos la selección de personal como actividad económica u objeto social; y así mismo, consideró que la estructura, recursos y controles de una universidad o una institución de educación superior de carácter público o privado, es mucho más robusta que la de una entidad especializada en selección de personal, lo cual conlleva a una exigencia mayor para permitir su intervención en estos procesos. 20.

Adicionalmente, resaltó que la UPC, como universidad pública, en otras oportunidades (2015 y 2021) ha apoyado a algunos concejos municipales del país en concursos de méritos, como se puede observar en el RUP, de lo que concluyó que sí contaba con la experiencia para adelantar dichos concursos. 21. De otro lado, frente a la capacidad de la UPC, advirtió que el 22 de diciembre de 2023 el rector le planteó tres escenarios al Concejo Municipal de Santa María para dar por terminado el convenio interadministrativo suscrito, a saber: (i) la liquidación unilateral, (ii) la liquidación bilateral o (iii) la revocatoria directa del acto de apertura del concurso, lo cual demuestra que la universidad no solamente conocía los convenios, sino que además «les reconoce la validez de convenio interadministrativo sujeto a liquidación bilateral o unilateral, precisamente este argumento es el que le sirve para proponer usar la cláusula décima cuarta del mismo convenio para solicitar su liquidación de mutuo acuerdo».

Indicó que, para la fecha de dicha comunicación, la corporación edilicia ya había acogido el acta No. 06 del 21 de noviembre de 2023, mediante la cual se adoptó la lista de elegibles, razón por la cual ninguno de los escenarios propuestos era viable pues ya se habían reconocido derechos personales a quienes integraban la lista que se encontraba en firme.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 6 22. Así, consideró que si la Procuraduría General de la Nación, a pesar de haber estado pendiente del desarrollo del concurso, hubiese intervenido en el momento oportuno en lo que ahora aducen son vicios del proceso (delegación o no de funciones al vicerrector de la UPC), no se generaría perjuicio alguno al demandado, más aún cuando éste aplicó igualmente para el cargo de personero en otros municipios cuyas pruebas fueron realizadas por la ESAP, obteniendo el puntaje necesario para optar por dicho cargo, pero, por ser el municipio de Santa María su lugar de residencia, no acudió a las entrevistas de las otras entidades territoriales a las que fue llamado. 23.

Y, respecto a la irregularidad denominada «indebido desprendimiento de los deberes de dirección, conducción y supervisión del proceso a cargo del concejo municipal», señaló que el concejo municipal no desatendió el proceso del concurso de méritos y la UPC solo apoyó el mismo, para lo cual reseñó la forma como la ESAP surte los trámites y etapas dentro de este mismo concurso, concluyendo que no existe diferencia. 24.

Propuso la excepción de caducidad: indicó que la elección del personero municipal de Santa María fue realizada en audiencia pública por el concejo municipal el 10 de enero de 2024 y que mediante Resolución No. 06 de la misma fecha se protocolizó dicha elección, siendo publicada en la página web de la alcaldía el mismo 10 de enero de 2024 y no el 11 como lo señalaron los accionantes.

Así, advirtió que es a partir de la fecha en mención que se tenían 30 días hábiles para interponer la demanda de la referencia, es decir, hasta el 21 de febrero de 2024, sin embargo, conforme se evidencia en la plataforma SAMAI, la radicación de la misma se efectuó el 22 de febrero de 2024, es decir, extemporáneamente. Y como argumento de defensa, el que denominó «Aplicación del principio iura novit curia, los vicios invocados no tienen la potencialidad de cambiar los resultados del concurso»: Refirió que, en atención a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en este caso debe demostrarse (i) la existencia de la anomalía y (ii) que la misma fue de tal magnitud que afecte de forma directa el sentido de la decisión, es decir, que sea sustancial, trascendental y con incidencia directa en el sentido del acto definitivo.

Concejo Municipal de Santa María4 25. El apoderado de la corporación edilicia en mención se opuso a las pretensiones de la demanda, advirtiendo que para la fecha en que la ESAP hizo la invitación de apoyo para los concursos, ya se había suscrito convenio con la OLTED y, en razón a la terminación de dicho convenio, se generaron traumatismos en el cronograma que ocasionaron que el municipio no hubiese podido apoyarse en la ESAP, lo cual, en todo caso no resultaba obligatorio, pues 4 Archivo 1, anotación 22 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 7 dentro de su autonomía, los concejos pueden adelantar los respectivos concursos con las entidades que cumplan determinados requisitos. 26. Señaló que la invitación a la nueva convocatoria sí fue publicada en la página web del municipio, por lo que lo indicado por los accionantes desconoce las Resoluciones No. 036 del 22 de agosto de 2023 y No. 040 del 1° de septiembre de 2023, por medio de la cual se adjudicó el convenio a la UPC, por ser la única que se presentó y que cumplió con los requisitos de idoneidad y experiencia. 27.

Advirtió que deben verificarse las obligaciones de cada una de las partes intervinientes en el convenio y las consecuencias de la desobediencia de algunas de ellas, a efectos de determinar si el concejo se desprendió de las actividades de vigilancia, atendiendo que dicho concurso de méritos requiere de etapas de intervención directa, al ser suscrita no con un particular, sino con una entidad de educación superior de carácter público como lo es la UPC, proceso que se encuentra reglado y opera en igual sentido que los concursos realizados por la ESAP. 28.

En cuanto a las irregularidades invocadas por la parte demandante, el concejo municipal de Santa María se pronunció en iguales términos que el demandado. 29. Por último, enunció que proponía como argumento de defensa, el que denominó «aplicación del principio iura novit curia», sin que explicara en qué consistía5. ACTUACIÓN PROCESAL 30.

La demanda fue inadmitida mediante auto del 26 de febrero de 20246 y, una vez subsanada, se dispuso su admisión con auto del 7 de marzo de 20247. A través de proveído del 8 de mayo de 20248, se resolvieron las excepciones previas propuestas por el demandado y el concejo municipal de Santa María denominadas «Ineptitud de la demanda debido a que el medio de control no corresponde con las pretensiones de la demanda» y la que se adecuó a la de «No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios», declarándose no probadas.

Posteriormente, en auto del 27 de mayo de 20249 se ordenó adelantar el trámite previsto en el artículo 182A del CPACA para dictar sentencia anticipada y con auto proferido el 19 de junio de 202410 se corrió traslado para alegar de conclusión. 5 Archivo 5, anotación 22 – SAMAI. 6 Anotación 5 – SAMAI. 7 Anotación 12 – SAMAI. 8 Anotación 27 – SAMAI. 9 Anotación 32 – SAMAI. 10 Anotación 38 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 8 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante11 31. Relacionaron los hechos que consideran se encuentran probados e insistieron en la configuración de cada una de las irregularidades planteadas en la demanda, conforme a los cargos de nulidad invocados.

Parte demandada12 32. La apoderada del demandado se pronunció frente a los cargos de nulidad referidos por los accionantes e indicó que se ratificaba en los argumentos y excepciones planteadas en la contestación de la demanda. Concejo Municipal de Santa María13 33. Indicó que la demanda se sustentó en premisas que no son propias de la impugnación del acto de elección, basada en supuestos y en las versiones dadas por el rector de la UPC y respecto de las cuales, a su juicio, se acreditó que el concejo municipal actuó bajo el principio de legalidad, objetividad y transparencia. De igual forma, se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 34. El Agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante este Tribunal no rindió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 35. De conformidad con el artículo 207 del CPACA, la Sala de Decisión no encuentra que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso.

DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD 36. El demandado propuso la excepción de caducidad, al considerar que como el nombramiento del personero municipal de Santa María se efectuó por el concejo municipal en audiencia pública del 10 de enero de 2024, protocolizado mediante Resolución No. 06 de la misma fecha, siendo publicado dicho acto administrativo en la página web de la alcaldía el mismo 10 de enero de 2024, es a partir de la fecha en mención que debían contabilizarse los 30 días hábiles para 11 Anotación 45 – SAMAI. 12 Anotación 44 – SAMAI. 13 Anotación 43 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 9 interponer la demanda, es decir, hasta el 21 de febrero de 2024; no obstante, la radicación de la misma se efectuó el 22 de febrero de 2024, es decir, de forma extemporánea. 37. Al respecto, el artículo 164-2 literal a) del CPACA, establece que en materia de nulidad electoral el término para presentar la demanda será de 30 días contados a partir del día siguiente (i) al de la audiencia pública, cuando en ella se declara la elección;

(ii) al de la publicación, efectuada en los términos del artículo 65-1 ibídem, en los demás casos de elección y en los de nombramiento; y (iii) a la confirmación, en las elecciones o nombramientos que la requieran. 38. Por su parte, el artículo 65-1 en mención, modificado por el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021, dispone que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso y que «las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica, o cualquier canal digital habilitado por la entidad, o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación.» Además, el parágrafo de dicho artículo establece el deber de publicación de los actos de nombramiento y los de elección, distintos a los de voto popular. 39.

El Consejo de Estado ha señalado sobre el conteo de la caducidad en el caso de la elección de personeros municipales y/o distritales14: «(…) 28. Es importante efectuar una aclaración consistente al evento descrito en el literal a), relativo a la declaratoria de elecciones o nombramientos en audiencias públicas. Esta Sección ha referido sobre este punto lo siguiente: “Sea lo primero advertir que los actos que declaran elecciones populares, es decir, aquellos que son consecuencia del voto ciudadano, son a los que se refiere el literal a) del numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A. cuando indica que “Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente”.

Lo anterior tiene su sustento en el numeral 2º del artículo 1º del Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral), que consagra el principio del secreto del voto y la publicidad del escrutinio, en los siguientes términos: (…) En efecto, el concepto de audiencia pública o “public hearing” tiene un doble carácter: (i) la publicidad y transparencia del procedimiento, su oralidad e inmediación, su registro gráfico y fílmico de los medios de comunicación, publicación de reuniones etc. y más especialmente;

(ii) la participación procesal y el acceso del público a tales procedimientos, como sujetos activos y parte en sentido procesal. (…)15 14 CE. S5. Auto del 26 de agosto de 2021. Rad. No. 08001-23-33-000-2021-00275-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. 15 CE. S5. Auto del 19 de marzo de 2015. Rad. No. 2014-00133-00(S). C.P. Alberto Yepes Barreiro.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 10 29. Bajo este criterio, en decisión reciente, esta Sala de Sección determinó que la elección de los personeros municipales y/o distritales no se enmarca dentro del concepto de audiencia pública, al señalar: “Descendiendo al caso particular se tiene que las sesiones de los concejos municipales no corresponden a la naturaleza de una audiencia pública, pues la duma municipal ejerce su función a través de las sesiones ordinarias o extraordinarias, en la forma dispuesta por los artículos 26 y 27 de la Ley 136 de 1994.

En el caso particular de la elección de funcionarios, esta facultad se encuentra regulada en el artículo 35 y en el caso de los personeros en el artículo 170 ibídem; preceptos que remiten a la realización de sesiones ordinarias o extraordinarias que, para el efecto, convoque el alcalde. En ellas no se vislumbra una participación procesal y activa del público, que denote interacción, como lo refiere el precedente, pues, una cosa es que las sesiones sean públicas y otra que su realización corresponda a una audiencia pública.”16 (Subraya fuera de texto). 40.

Así pues, la elección de los personeros no es de aquellas que se celebra en audiencia pública, por lo que no resulta procedente dar aplicación al primer evento que consagra la norma para contabilizar la caducidad del medio de control de nulidad electoral, sino que el plazo debe ser estudiado a partir del momento en que el acto de elección o nombramiento, es publicado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65-1 del CPACA. 41.

En este caso, la Sala observa que la elección del personero se protocolizó en la Resolución No. 06 del 10 de enero de 2024 (misma fecha de la sesión del concejo en la que se eligió), fue publicada en la página web del municipio en la misma fecha, por lo que los 30 días transcurrieron entre el 11 de enero y el 21 de febrero de 2024 y, como quiera que la misma fue radicada el 21 de febrero de 2024, tal y como se observa en la remisión del correo electrónico17 y el acta de reparto18, se entiende que fue oportuna. 42.

En consecuencia, el Tribunal declarará no probada la excepción de caducidad. PROBLEMA JURÍDICO 43. En auto proferido el 27 de mayo de 202419, la ponente planteó el problema jurídico como sigue: «¿Los defectos que la parte demandante atribuye al proceso de selección del personero del municipio de Santa María para el período 2024 a 2028, en síntesis, referidos a la deficiente divulgación de la convocatoria contenida en la Resolución N° 041 de 15 de septiembre de 2023, la falta de idoneidad y capacidad del operador del concurso y el supuesto desprendimiento de la dirección, conducción y supervisión del concurso por parte del concejo municipal, se encuentra probados y actualizan la causal de nulidad de expedición irregular del acto administrativo de contenido electoral impugnado?» 16 CE.

S5. Auto del 18 de marzo del 2021. Rad. No. 54001-23-33-000-2020-00505-01. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 17 Folio 3, archivo 1, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 18 Archivo 2, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 19 Anotación 32 – SAMAI. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 11 44.

La Sala de Decisión concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala 45. El Tribunal advierte que, en virtud de lo establecido en el artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015, si bien las universidades únicamente tienen que estar acreditadas como tales para poder prestar apoyo y asesoría a los concejos municipales para adelantar los concursos de méritos para la elección de personeros, en este caso, la misma Universidad Popular del Cesar certificó que no era idónea para ello, pues no contaba con la reglamentación, presupuesto ni la estructura para adelantar ese tipo de concursos y, en esa medida, no se había autorizado la suscripción de convenio alguno para esos efectos, el cual se suscribió por parte del vicerrector administrativo de dicha universidad.

A pesar de ello, el concejo municipal continuó con el concurso, el cual derivó en la elección que se demanda, situación que configura la causal de nulidad de expedición irregular del acto de elección. 46. Así pues, al haber prosperado dicha irregularidad y que la misma resultó ser trascendente, se declarará la nulidad del acto de elección del señor José Alberto Orozco Sánchez como personero municipal de Santa María (Boyacá) para el periodo 2024 - 2028, protocolizado en la Resolución No. 06 del 10 de enero de 2024.

ANÁLISIS DE LA SALA Elección de los personeros municipales a través de concurso de méritos 47. El artículo 313-8 de la Constitución Política, establece que corresponde a los concejos «Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine», designación de amplio margen discrecional, por cuanto solo se requería que el elegido cumpliera las calidades, requisitos y condiciones legales, previstos en el artículo 173 de la Ley 136 de 199420. 48.

La Ley 1551 de 6 de julio de 2012 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios», si bien mantuvo la competencia de la elección del personero en cabeza del concejo municipal, limitó el margen de discrecionalidad a las condiciones y presupuestos de un concurso de méritos, mediante la introducción de la modificación al artículo 170 de la Ley 136 de 1994, en los siguientes términos: 20 «ARTÍCULO 173.

CALIDADES. Para ser elegido personero en los municipios y distritos de las categoría especial, primera y segunda se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y ser abogado titulado. En los demás municipios se podrán elegir personeros quienes hayan terminado estudios de derecho.» Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 12 «CAPÍTULO VI.

PERSONERO MUNICIPAL.

ARTÍCULO 35. El artículo 170 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 170. Elección. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los Concejos Municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la ley vigente.

Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año. (…)» 49. La expresión tachada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-105 de 201321, en la que se precisó que la elección de funcionarios que no son de carrera por parte de órganos de elección popular, bien puede estar precedida de un concurso público, sin que esto modifique la naturaleza jurídica del cargo ni menoscabe la naturaleza política de sus funciones, sino que al contrario refuerza la legitimidad democrática de su mandato. 50.

El Decreto 1083 del 26 de mayo de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Función Pública» (que derogó el Decreto Reglamentario 2485 de 2 de diciembre de 2014), optó por detallar el procedimiento para que los Concejos Municipales llevaran a cabo el referido concurso. 51. En su artículo 2.2.27.1 se indica lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.27.1 Concurso público de méritos para la elección personeros.

El personero municipal o distrital será elegido de la lista que resulte del proceso de selección público y abierto adelantado por el concejo municipal o distrital. Los concejos municipales o distritales efectuarán los trámites pertinentes para el concurso, que podrá efectuarse a través de universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas o con entidades especializadas en procesos de selección de personal.

El concurso de méritos en todas sus etapas deberá ser adelantado atendiendo criterios de objetividad, transparencia, imparcialidad y publicidad, teniendo en cuenta la idoneidad de los aspirantes para el ejercicio de las funciones.» (Subraya fuera de texto). 21 «(…) como dentro de la arquitectura constitucional la designación de autoridades públicas tiene un papel sustancial dentro de las entidades territoriales, no puede ser transferida integralmente a un ente del orden nacional, ni mucho menos puede ser considerada como una atribución accesoria y secundaria.

Por tal motivo, la función asignada a la Procuraduría General de la Nación, es incompatible con el ordenamiento superior». Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 13 Conforme al anterior marco normativo se analizarán los cargos de nulidad de la demanda. CASO CONCRETO Enunciados de hechos probados 52.

Los enunciados de hechos probados relevantes para la decisión del caso son los siguientes: 53. Mediante Resolución No. 1375 del 4 de agosto de 202222, el rector de la Universidad Popular del Cesar – UPC (Rober Trinidad Romero Ramírez) efectuó una delegación de funciones en el vicerrector administrativo. 54. A través de la Directiva No. 001 del 27 de enero de 202323, la Procuraduría General de la Nación i) exhortó a las mesas directivas de los concejos municipales y distritales a cumplir y atender una serie de obligaciones legales en los procesos de selección de personeros, ii) exhortó a los jefes de control interno de gestión de las entidades públicas del orden territorial y iii) ordenó a la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión estar atentos y hacer seguimiento al cumplimiento de dicha directiva. 55.

Mediante Circular Conjunta No. 100-005-2023 del 4 de julio de 202324, el DAFP y la ESAP reiteraron la invitación a los concejos municipales de quinta y sexta categoría de remitir la totalidad de los documentos requeridos, a partir del 28 de junio y hasta el 7 de julio de 2023, para suscribir convenio interadministrativo con esta última entidad, a efectos de adelantar los procesos de selección de personeros municipales 2024 – 2028. 56.

La Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María (Boyacá), expidió la Resolución No. 034 del 5 de agosto de 202325, «por medio de la cual se revoca directamente la Resolución No. 029 de 2023 “por medio de la cual se convoca el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de personero municipal del municipio de Santa María, Boyacá, para el periodo constitucional 2024-2028, se reglamenta el proceso para su realización y se dictan otras disposiciones” y la Convocatoria Pública No. 01 de 2023 mediante la cual “se convoca a los ciudadanos interesados en participar como aspirantes en el concurso público y abierto de méritos para integrar la lista de elegibles que permitirá proveer el cargo de personero(a) municipal para el periodo constitucional 2024-2028 del Municipio de Santa María, Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”», ello en razón a la terminación del Convenio de Asociación No. CM-CONV-01-2023 suscrito entre el concejo municipal de Santa María y la Organización de Líderes Territoriales para el Desarrollo (OLTED) para el acompañamiento y la asesoría técnica y jurídica 22 Folios 27-30, anotación 20 – SAMAI. 23 Folios 5-9, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 24 Folios 10-13, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 25 Folios 14-18, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 14 en el proceso de realización del concurso público y abierto de méritos para la elección del personero municipal 2024-2028. 57. Mediante Resolución No. 036 del 22 de agosto de 202326, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María invitó a las universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas, o entidades especializadas en procesos de selección de personal, y demás entidades, para suscribir contrato o convenio, a título gratuito (artículo primero), cuyo objeto será la «PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ASESORÍA ESPECIALIZADA Y ACOMPAÑAMIENTO PARA LLEVAR A CABO EL CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS, REALIZANDO EL DISEÑO, APLICACIÓN, CALIFICACIÓN, DESARROLLO INTEGRAL DE LA PRUEBA DE CONOCIMIENTOS Y VALORACIÓN DE ANTECEDENTES DE ESTUDIOS Y EXPERIENCIA, PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE SANTA MARÍA PARA EL PERIODO LEGAL 2024-2028, DE ACUERDO A LOS PARÁMETROS ESTABLECIDOS POR LA LEY» (artículo cuarto). 58.

En «Acta de cierre» del 29 de agosto de 202327, el concejo municipal de Santa María dejó constancia de la presentación de una oferta, dentro del término establecido en la invitación pública efectuada a través de la Resolución No. 036 del 26 de agosto de 2023 y que corresponde a la Universidad Popular del Cesar. 59. En «Acta de verificación de requisitos habilitantes y evaluación preliminar de menor precio», suscrita el 30 de agosto de 202328, los miembros del Comité Evaluador del Concejo Municipal de Santa María dejaron constancia que la propuesta presentada por el único oferente (UPC), cumple con los requisitos exigidos en la invitación, lo cual reiteraron al día siguiente 31 de agosto de 2023, en «Acta de verificación de requisitos habilitantes y evaluación definitiva», recomendando la contratación de dicha institución29. 60.

Mediante Resolución No. 040 del 1° de septiembre de 202330, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María adjudicó a la UPC, representada legalmente por Orlando Gregorio Seoanes Lerma, convenio especial con ofertas a título gratuito. 61. El mismo 1° de septiembre de 2023 se suscribió Convenio Interadministrativo de Cooperación entre el Concejo Municipal de Santa María (presidente) y la UPC (Orlando Gregorio Seoanes Lerma, en calidad de vicerrector administrativo), cuyo objeto fue la «PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ASESORÍA JURÍDICA Y TÉCNICA Y ACOMPAÑAMIENTO EN LA REALIZACIÓN DEL CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS, PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE SANTA MARÍA PARA EL PERIODO LEGAL 2024-2028, DE ACUERDO 26 Folios 84-91, anotación 20 – SAMAI. 27 Folio 41, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 28 Folios 42-44, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 29 Folios 45-47, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 30 Folios 48-49, archivo 2, anotación 22 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 15 A LOS PARÁMETROS ESTABLECIDOS POR LA LEY»31, con acta de inicio de esa misma fecha32. 62. En el marco de la Acción Preventiva No. E-2023-182124 / P-2023-0900602, el 11 de septiembre de 2023 la Procuraduría Provincial de Instrucción de Guateque solicitó a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María información acerca de i) la universidad, institución de educación superior o entidad especializada en procesos de selección de personal que adelanta el concurso público de méritos, luego de finalizado el proceso con OLTED, ii) la modalidad de contratación, así como iii) las etapas propias del concurso33, requerimiento al cual se dio contestación el 13 de septiembre de 202334. 63.

La Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María expidió la Resolución No. 041 del 15 de septiembre de 2023 (Convocatoria No. 002 de 2023)35 «por medio de la cual se convoca y reglamenta el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de personero(a) municipal de Santa María – Boyacá; y se dictan otras disposiciones». 64.

El 22 de septiembre de 2023 la Procuraduría Provincial de Instrucción de Guateque solicitó el cronograma establecido para adelantar el proceso de selección del personero municipal36, el cual fue remitido por el presidente del Concejo Municipal de Santa María el 26 de septiembre de 202337. 65. En Acta No. 001 del 6 de octubre de 202338, el secretario del Concejo Municipal de Santa María dejó constancia de la inscripción de doce personas para participar en el concurso público de méritos para la elección del personero municipal, los cuales fueron admitidos, según Actas No. 002 y 003 del 9 y el 17 de octubre de 2023, respectivamente39. 66.

Según «Acta de Cierre de Jornada»40 y «Acta de Sellamiento»41, la aplicación de las pruebas de conocimientos y competencias laborales en el marco del concurso público de méritos para proveer el cargo de personero en los municipios de Boyacá, entre ellos, el municipio de Santa María, se llevó a cabo el 21 de octubre de 2023 en las instalaciones del Colegio de Boyacá de la ciudad de Tunja.

Dichas actas fueron suscritas por un delegado de la UPC (Aldemar Montejo Zapata) y por el Procurador Regional de Instrucción de Boyacá. 31 Folios 50-56, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 32 Folio 57, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 33 Folio 48, anotación 20 – SAMAI. 34 Folios 192-194 archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 35 Folios 19-42, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 36 Folio 195, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 37 Folios 196-200, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 38 Folios 88-89, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 39 Folios 90 y 91, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 40 Folios 31 y 34, anotación 20 – SAMAI. 41 Folios 32-33, anotación 20 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 16 67. A través de Acta No. 003 del 3 de noviembre de 202342, el Vicerrector Administrativo de la UPC dio a conocer los resultados preliminares de la prueba escrita de conocimientos y competencias laborales. 68. Mediante Acta No. 004 del 15 de noviembre de 202343, el Vicerrector Administrativo de la UPC dio a conocer los resultados definitivos de la prueba escrita de conocimientos y competencias laborales; a través de Acta No. 005 de la misma fecha44, consolidó los resultados definitivos de dichas pruebas junto con la valoración de las hojas de vida y, posteriormente, en Acta No. 006 del 21 de noviembre de 202345, otorgó un puntaje a los resultados obtenidos, que equivale al 90% de la calificación total. 69.

Mediante Oficio con Radicado No. E-2023-202902 del 28 de noviembre de 202346, la Procuradora Delegada Preventiva Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública (E), solicitó información al rector (Rober Romero Ramírez) y al jefe de la oficina jurídica de la UPC (Oscar Pacheco Moscote) respecto al proceso de selección de personeros municipales y distritales 2024- 2028, en el marco de la apertura del caso preventivo para el proceso de selección en mención. 70.

En atención al requerimiento anterior, el 29 de noviembre de 2023 el rector de la UPC informó, en resumen, lo siguiente47:  En septiembre de 2023 se enteró que el Vicerrector Administrativo de la UPC (Orlando Gregorio Seoanes Lerma), en ejercicio de la delegación de funciones en materia contractual, realizada mediante Resolución No. 1375 del 4 de agosto de 2022, había enviado propuestas a diferentes concejos municipales para la realización de concursos de méritos para la escogencia de personeros, todo ello, gestionado por la contratista Durvis María Lacouture Vega. 71.

Al indagar al vicerrector, le manifestó que solo había enviado propuestas y que únicamente había suscrito convenios con los municipios de Pueblo Bello y San Juan del Cesar, frente a lo cual le manifestó a él y a la contratista que se detuviera todo trámite con relación a dichos convenios, solicitando la terminación de los mismos, pues la UPC no tiene la reglamentación, presupuesto ni la estructura para adelantar ese tipo de concursos. 72.

La Contraloría General de la República, mediante oficios del 18 y 26 de octubre de 2023, informó a la UPC sobre la denuncia No. 2023-282758-80204-D y solicitó información respecto a los convenios suscritos con los municipios de Floresta y Tutazá (Boyacá), de los cuales desconocía su existencia.  Conforme a ello, los días 10 y 14 de noviembre de 2023 envió comunicaciones a más de 300 concejos municipales del país, precisando que la rectoría a su cargo 42 Folio 51, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 43 Folio 52, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 44 Folio 53, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 45 Folio 118, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 46 Folios 54-58, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 47 Folios 59-61, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 17 no ha autorizado la celebración de convenios ni que la señora Lacouture Vega ni ninguna otra persona ha sido autorizada para adelantar trámite alguno sobre el particular, en representación de la UPC y solicitó que se remitiera información al respecto.  Varios municipios han informado que dichos convenios sí se han celebrado y que, incluso, ya están ad portas de la escogencia de personeros. 73.

Indagó nuevamente al vicerrector sobre lo que informaron los municipios, frente a lo cual el vicerrector reiteró que no suscribió convenio alguno, por lo que presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación el 14 de noviembre de 2023, con No. 200016001075202321302.  Concejales de varios municipios han manifestado que su contacto para la celebración y ejecución de los convenios, ha sido con la señora Durvis María Lacouture Vega y relacionan dos correos por medio de los cuales entregaban y recibían información: convocatorias@unicesar.edu.co y propuesta@unicesar.edu.co, respecto de los cuales, el 10 de noviembre de 2023, ordenó al jefe de la oficina de informática y sistemas que cambiara las contraseñas para que no se siguieran utilizando; así mismo, el 17 de noviembre de 2023, el Coordinador del Grupo de Gestión de Tesorería y Pagaduría, manifestó que no han ingresado a las cuentas bancarias de la UPC dineros por concepto de convenios suscritos para adelantar los procesos de selección de personeros municipales.  El 20 de noviembre de 2023 instauró denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, con No. 2000160010775202321718 y en esa misma fecha, ante el conocimiento de que se estaba usando la firma del vicerrector administrativo, expidió la Resolución Rectoral No. 3751, mediante la cual dio por terminada la delegación de funciones que se le había otorgado.  En atención a este último requerimiento del 28 de noviembre de 2023, el jefe de la oficina jurídica solicitó al vicerrector administrativo que indicara si había suscrito convenio alguno48 y, contrario a la información que hasta el momento había suministrado, dicho funcionario manifestó el 29 de noviembre de 202349 haber suscrito 38 convenios, de los cuales realizó cesión de 2, se ejecutaron 32 y se encuentran 4 por ejecutar.  En la UPC no existen contratos ni actuaciones administrativas para la ejecución de dichos convenios y en los informes mensuales rendidos por el vicerrector en virtud del acto de delegación, no se reportó la suscripción de los mismos. 74.

En Acta de Visita Especial practicada en la Vicerrectoría Administrativa de la UPC el 1° de diciembre de 2023, por parte del Procurador Regional de Instrucción del Cesar, con el fin de obtener información sobre los «contratos o convenios suscritos que tengan por objeto efectuar los trámites pertinentes para adelantar el Concurso de Personeros Municipales y Distritales 2024-2028», se dejó consignado lo preguntado al vicerrector, luego de que hiciera entrega de cada una de las carpetas físicas de cada municipio con el que suscribió convenio, entre ellos, Santa María (Boyacá)50: 48 Folio 82, anotación 20 – SAMAI. 49 Folios 246-247, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 50 Folios 40-46, anotación 20 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 18 «(…) PREGUNTADO: Sírvase indicar al despacho lo relacionado con el proceso de la prueba escrita quién realizó las preguntas que se presentaron en los exámenes realizados a los participantes, quién calificó la prueba escrita, quién asistió por la Universidad Popular del Cesar en el desarrollo de la prueba escrita en cada uno de los municipios en donde se desarrolló esta, qué protocolos de seguridad o cadena de custodia tuvieron para el transporte de las pruebas y lo relacionado con las respuestas, cuánto recurso fue invertido por la universidad para el desarrollo de los convenios suscritos y la elaboración y realización de las pruebas.

CONTESTO: Las preguntas realizadas por la Universidad Popular del Cesar en los exámenes realizados a los participantes, corresponden a un banco de preguntas que tienen carácter de confidencialidad, ya que obedecen a la producción intelectual de varios profesionales idóneos, al igual que el intercambio de éstas con otras entidades que desarrollan este tipo de actividades que en la que (sic) posee la Universidad las cuales obedecen a la participación de profesionales de otras entidades públicas y privadas.

Las pruebas son calificadas mediante plantillas de evaluación debidamente parametrizadas de acuerdo al examen que se realiza. El personal que asistió a este proceso en los diferentes municipios donde se desarrollaron estos procesos, fueron la Contratista Durvis Lacouture Vergara y el funcionario de planta Aldemar Montejo Zapata, con el apoyo logístico del personal de cada concejo municipal.

Los protocolos de seguridad son entregados en archivo digital (…) (Subraya fuera de texto). 75. Mediante Resolución No. 55 del 26 de diciembre de 202351, el presidente del Concejo Municipal de Santa María estableció el procedimiento para la realización de la prueba de entrevista, señalando como fecha para la misma el 3 de enero de 2024. 76.

A través de oficio suscrito el 27 de diciembre de 202352, el Vicerrector Administrativo de la UPC (Orlando Gregorio Seoanes Lerma), advirtió al Presidente del Concejo Municipal de Santa María sobre el «principio de seguridad jurídica frente a los actos administrativos que se han expedido con relación al acompañamiento que ha realizado la Universidad Popular del Cesar a los procesos mediante los cuales se surte el trámite para llevar a cabo la elección de personeros municipales o distritales» manifestando lo siguiente: «(…) se observa que mediante comunicados del 10 y 14 de noviembre de 2023 firmado por el Rector y posteriormente reafirmándolo el Jefe de la Oficina Jurídica en respuesta a ciertas peticiones por miembros de los concejos municipales vinculados, se ha querido desconocer la legalidad de los actos administrativos firmados por mí durante el periodo del ejercicio de las competencias así delegadas, contrariando el principio de legalidad de los mismos y los efectos jurídicos que han producido e inclusive hasta creando derechos subjetivos.

Respecto a lo manifestado por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Universidad Popular del Cesar, negando que se hayan suscrito convenios con los concejos municipales, no es cierto, ya que en todo momento siempre he manifestado que haciendo uso de las facultades que se me otorgaron sí se suscribieron dichos convenios y se entregó a la Oficina Jurídica una relación de los convenios suscritos y los mismos ya se encontraban en ejecución, ad portas de ser finalizados y en ningún momento yo he instaurado denuncia penal por tal motivo.

(…)» 51 Folios 44-50, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 52 Folios 74-76, anotación 20 – SAMAI. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 19 77. El 27 de diciembre de 2023, funcionarios de la UPC certificaron lo siguiente ante el Procurador Regional de Instrucción del Cesar: - Vicerrectora Académica: La UPC no tiene constituido ni aprobado un reglamento, banco de preguntas, protocolo de confidencialidad y seguridad para el desarrollo de concursos públicos para selección de personeros53. - Jefe de Oficina Jurídica y Líder de la Unidad de Contratación: La UPC no ha incurrido en gastos, pues no ha celebrado convenios, contratos u otra modalidad de contratación para adquirir y estructurar cuestionarios para la práctica de prueba escrita en los concursos para la selección de personero municipal.

Independientemente que el rector hubiese delegado la ordenación del gasto a determinado funcionario, de acuerdo al manual de procedimientos, todo convenio o contrato que se suscriba en la universidad debe haber sido proyectado y/o tramitado por la oficina jurídica y reposar en el archivo de la misma dependencia54. No existen estudios previos adelantados por la universidad en procesos contractuales para la selección de personero municipal55. 78.

A través de la Resolución No. 03 del 4 de enero de 202456, el Concejo Municipal de Santa María publicó los resultados de la entrevista, a la cual, de los dos participantes que clasificaron, únicamente se presentó el señor José Alberto Orozco Sánchez y se publicó lista definitiva de resultados, por medio de la Resolución No. 04 del 5 de enero de 202457. 79.

Mediante Resolución No. 05 del 5 de enero de 202458, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María publicó la lista de elegibles. 80. Mediante Resolución No. 06 del 10 de enero de 202459, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María protocolizó la elección como personero municipal para el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 2024 al hasta el último día del mes de febrero de 2028, del señor José Alberto Orozco Sánchez, adoptada en sesión plenaria del 10 de enero de 2024. 81.

El demandado fue igualmente citado a entrevistas en los siguientes municipios, para aplicar al cargo de personero municipal60: Medina, Machetá (Cundinamarca), Chivor, Almeida, Somondoco (Boyacá), Bosconia (Cesar), Villanueva y Monterrey (Casanare). 53 Folio 72, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 54 Folio 73, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 55 Folio 74, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 56 Folios 144-145, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 57 Folios 146-147, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 58 Folios 148-150, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 59 Folios 1-4, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 60 Folios 77-81, anotación 20 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 20 82. Mediante oficio del 12 de enero de 2024, el presidente del Concejo Municipal de Santa María, manifestó al rector de la UPC que decidieron no acoger ninguna de las 3 propuestas planteadas por la universidad el 22 de noviembre de 2023, a saber: i) revocatoria directa del acto de apertura, ii) terminación por mutuo acuerdo y iii) terminación unilateral del contrato, en razón a lo siguiente61: «(…) ante posibles acciones judiciales sobre eventuales derechos adquiridos recaería de pleno derecho la responsabilidad en cabeza de quien dé por terminado el proceso, si bien es cierto, no se desconoce las apreciaciones por usted realizadas y el área jurídica y menos aún las allegadas por quien en su momento ostentó el cargo de vicerrector, es más que claro que las etapas procesales se encuentran adelantadas al día de hoy bajo el principio de legalidad y buena fe de esta Corporación, es así que somos respetuosos de las órdenes judiciales o de los órganos de control que en algún momento lleguen a tomar la determinación que la universidad sugiere, pero de acceder a ello, como se mencionó anteriormente, el único y principal respondiente será el Concejo Municipal de Santa María, lo que en dado caso podría generar un detrimento patrimonial y un claro menoscabo a la entidad (…)» 83.

En atención al requerimiento efectuado mediante Oficio con Radicado No. E- 2023-202902 del 17 de enero de 2024 por la Procuradora Delegada Preventiva Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, el 18 de enero de 2024 el rector de la UPC informó, entre otras cosas, lo siguiente62:  En el desarrollo de la visita de la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar a las instalaciones de la UPC el 1° de diciembre de 2023, el jefe de la oficina jurídica dejó constancia de que ni en dicha oficina ni en la Unidad de Contratación reposan documentos que soporten la ejecución de los convenios, ni conoce los convenios objeto de la presente investigación.  Además, se precisó que, conforme al manual de procedimientos, todo convenio o contrato que se suscriba en la UPC debe haber sido proyectado y/o tramitado por la oficina jurídica y reposar en el archivo de la misma dependencia.  Si bien el vicerrector administrativo contaba con la delegación para suscribir los contratos y convenios, en la Resolución No. 1375 del 4 de agosto de 2022 quedó establecido que «la delegación implica la sustanciación de todos los actos necesarios para el trámite de los procesos de selección de contratistas y la firma de los mismos, en sus diferentes etapas; precontractual, contractual y post-contractual, incluyendo la autorización del pago a contratistas, previa revisión por parte de la Unidad de Contratación», requisito que no fue cumplido por dicho funcionario, lo que genera un vicio en el convenio.  Los convenios suscritos y la documentación relacionada con los concursos de méritos, fueron entregados a la procuraduría en la diligencia en mención, directamente por el vicerrector, sin que los mismos reposaran en las instalaciones y archivos de la UPC, tal y como se certificó por la misma procuraduría en las visitas realizadas el 1°, 4, 11 y 27 de diciembre de 2023.  El 13 y 22 de diciembre de 202363, reiteró a los concejos municipales las irregularidades en la suscripción de los convenios y en esa última fecha planteó tres escenarios jurídicos para dejarlos sin efectos: i) revocatoria directa del acto 61 Folios 225-228, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. 62 Folios 62-67, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 63 Folios 220-223, archivo 2, anotación 22 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 21 de apertura, ii) terminación por mutuo acuerdo y iii) terminación unilateral del contrato.  El 2 y 3 de enero de 2024 envió comunicación a los nuevos concejales, reiterando la última comunicación del 22 de diciembre de 2023.  En razón a ello, la UPC recibió revocatoria directa y solicitudes de terminación por mutuo acuerdo de parte de varios municipios del país. 84.

En Certificado de Existencia y Representación Legal No. 2023-EE-08718264, expedido por el Subdirector(E) de Inspección y Vigilancia del Viceministerio de Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, se certifica «Que el/la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR – (código: 1120), es una institución de educación superior OFICIAL y su carácter académico es el de UNIVERSIDAD, creada mediante LEY 34 de 1976-11-19, expedido(a) por el/la CONGRESO DE COLOMBIA.», cuyo rector y representante legal es el señor Rober Trinidad Romero Ramírez. 85.

Obra certificado de inscripción y clasificación en el Registro de Proponentes de la UPC, expedido el 31 de agosto de 2023 por la Cámara de Comercio de Valledupar65. 86. En cumplimiento de agencia especial otorgada por el Procurador Delegado con funciones mixtas para la Conciliación Administrativa, se practicó entrevista el 16 de febrero de 2024 por parte de los Procuradores 52 Judicial II, 179 y 93 Judicial I para Asuntos Administrativos de Santa Martha al ex vicerrector administrativo de la UPC (Orlando Gregorio Seoanes Lerma), a efectos de determinar la existencia de presuntas irregularidades en el acto de elección del personero municipal de Concordia, Salamina y Plato (Magdalena)66, en ella, se indicó, entre otras cosas, lo siguiente: «(…) en el caso del banco de preguntas nos apoyó la Universidad Autónoma de Nariño con sede en Pasto con los cuales la Universidad Popular del Cesar tiene un convenio marco vigente para apoyar con el banco de preguntas actualizado y la respectiva plantilla de evaluación de las mismas, que reposa en la oficina de jurídica de la Universidad Popular del Cesar.

La Universidad Autónoma de Nariño nos facilitó el banco de preguntas actualizado, lo envió al correo orlandoseoanes@unicesar.edu.co, que es el correo creado como funcionario de la vicerrectoría administrativa, ese banco de preguntas con sus respectivas preguntas de evaluaciones tiene el carácter de confidencialidad (…)» 87. El 20 de marzo de 2024, la representante legal de la Corporación Universitaria Autónoma de Nariño (AUNAR), certificó que entre ésta y la UPC se celebró el convenio marco No. 2022-018 el 26 de agosto de 2023, con una vigencia de 5 años, cuyo objetivo es la «Cooperación Interinstitucional»67. 64 Folio 92, anotación 20 – SAMAI. 65 Folios 93-97, anotación 20 – SAMAI. 66 Folios 35-39, anotación 20 – SAMAI. 67 Folios 100-101, anotación 20 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 22 Cargos de nulidad 88. Conforme a lo efectivamente acreditado en este caso, se procederá al estudio de los tres cargos de nulidad que la parte demandante atribuye al proceso de selección del personero municipal de Santa María para el periodo 2024-2028, en el siguiente orden: i) De la deficiente divulgación de la convocatoria, contenida en la Resolución No. 041 del 15 de septiembre de 2023 89.

Los demandantes señalan como irregularidad de una de las etapas del concurso de méritos que, a pesar de que en la Resolución No. 041 del 15 de septiembre de 2023, por medio de la cual se convoca y reglamenta el mismo, se señaló que la divulgación de la convocatoria debía hacerse a través de la página web del municipio, además de otros medios, ello no se efectuó, pues el único aviso de convocatoria que aparece publicado en la página web es del 12 de julio de 2023, correspondiente a la primera convocatoria que se había realizado con el apoyo de OLTED y que posteriormente fue directamente revocado. 90.

Por su parte, el accionado y el concejo municipal de Santa María refieren que sí se efectuó la publicación de la convocatoria en la página web del municipio, conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 036 del 22 de agosto de 2023. 91. Al respecto, la Sala aclara en primer lugar que el acto administrativo al que hace referencia la parte pasiva es diferente al indicado por los accionantes: 92.

Por un lado, Mediante Resolución No. 036 del 22 de agosto de 202368, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María invitó a las universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas, o entidades especializadas en procesos de selección de personal, y demás entidades, con quien se deberá suscribir contrato o convenio, a título gratuito, cuyo objeto será la «PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ASESORÍA ESPECIALIZADA Y ACOMPAÑAMIENTO PARA LLEVAR A CABO EL CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS, REALIZANDO EL DISEÑO, APLICACIÓN, CALIFICACIÓN, DESARROLLO INTEGRAL DE LA PRUEBA DE CONOCIMIENTOS Y VALORACIÓN DE ANTECEDENTES DE ESTUDIOS Y EXPERIENCIA, PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE SANTA MARÍA PARA EL PERIODO LEGAL 2024- 2028, DE ACUERDO A LOS PARÁMETROS ESTABLECIDOS POR LA LEY». 93.

Y, por otro, se encuentra la Resolución No. 041 del 15 de septiembre de 2023 (Convocatoria No. 002 de 2023)69 «por medio de la cual se convoca y reglamenta el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de personero(a) municipal de Santa María – Boyacá; y se dictan otras disposiciones». Esta convocatoria es la que, a juicio de los demandantes, no fue publicada en la página web del municipio. 68 Folios 84-91, anotación 20 – SAMAI. 69 Folios 19-42, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 23 94. Sobre el particular, el artículo 2.2.27.3 del Decreto 1083 de 2015, dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.27.3 Mecanismos de publicidad. La publicidad de las convocatorias deberá hacerse a través de los medios que garanticen su conocimiento y permitan la libre concurrencia, de acuerdo con lo establecido en el reglamento que para el efecto expida el concejo municipal o distrital y a lo señalado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo referente a la publicación de avisos, distribución de volantes, inserción en otros medios, la publicación en la página web, por bando y a través de un medio masivo de comunicación de la entidad territorial.

PARÁGRAFO. Con el fin de garantizar la libre concurrencia, la publicación de la convocatoria deberá efectuarse con no menos de diez (10) días calendario antes del inicio de la fecha de inscripciones.» 95. En el parágrafo 3° del artículo 5 de la Resolución No. 041 del 15 de septiembre de 2023 (Convocatoria No. 002 de 2023), se estableció el cronograma del proceso, del cual se destaca lo que se dispuso para las primeras actuaciones, conforme a lo que interesa a la irregularidad que se analiza, así: 96.

Y en su artículo 12, se estableció lo siguiente: «ARTICULO 12°. - DIVULGACIÓN: La convocatoria de divulgará en los tiempos establecidos en el cronograma, será publicada en la página web del Concejo de Santa María – Boyacá http://www.santamaria-boyaca.gov.co/, así como los demás medios como: Cartelera del Concejo Municipal, redes sociales y una publicación a través de la radio local y de un medio masivo de comunicación en la Entidad territorial, según lo dispuesto en el artículo 2.2.27.3 del Decreto 1083 de 2015.» 97.

Como se observa, en el reglamento del concurso se dispuso que la convocatoria se publicaría en la página web del Municipio de Santa María, a partir del 15 de septiembre y hasta el 1° de octubre de 2023, así como en otros medios; al verificar dicho portal web, conforme a la irregularidad alegada por los Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 24 accionantes, en efecto no obra publicación del «Aviso de Convocatoria No. 002 de 2023», sin embargo, sí se evidencia publicación de la Resolución No. 041 del 15 de septiembre de 2023, en esa misma fecha70, la cual contiene la convocatoria, lo que permitió entonces que el detalle del concurso fuera conocido ampliamente, pues en últimas lo que se pretende es que la ciudadanía conozca de la apertura del proceso de selección y las condiciones en que el mismo se llevará a cabo71: 98.

En esa medida, este cargo no prospera. ii) Del desprendimiento de la dirección, conducción y supervisión del concurso por parte del Concejo Municipal de Santa María 99. De otro lado, los demandantes consideran que aun cuando la UPC fue contratada única y exclusivamente para brindar acompañamiento y asesoría al concejo municipal de Santa María en el desarrollo del concurso de méritos para la elección del personero municipal, se encargó de la mayor parte de las actividades, con excepción de la fase de la entrevista, por lo que se desprendió de la dirección del concurso. 100.

A su vez, el demandado y el concejo municipal indicaron que la Universidad Popular del Cesar solo apoyó el concurso de méritos y advirtieron que la forma como la ESAP surte los trámites y etapas dentro de este mismo concurso, no resulta diferente en este caso. 101. Sobre el particular, el Decreto 1083 de 2015, en su artículo 2.2.27.1 habilitó la participación de terceros en los procesos de selección de los personeros, y destacó que «los concejos municipales o distritales efectuarán los trámites pertinentes para el concurso, que podrá efectuarse a través de universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas o con entidades especializadas en procesos de selección de personal”; asimismo, el artículo 2.2.27.6. indicó que esto implica que el concurso de méritos continúe «bajo su inmediata dirección, conducción y supervisión.» 70 https://www.santamaria-boyaca.gov.co/concejo-municipal/resolucion-n-041-convocatoria-concurso- publico-y-abierto 71 CE.

S5. Sentencia del 15 de diciembre de 2021. Rad. No. 44001-23-40-000-2020-00029-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 25 102. Así mismo, la Sección Quinta del Consejo de Estado72 precisó que de la sentencia C-105 de 2013 se derivaba una regla clara: los concejos municipales, como órganos de elección, tienen la competencia exclusiva y excluyente para la determinación de los lineamientos generales de la forma en que se adelantarán las etapas y parámetros mínimos del concurso de méritos antes descritos siendo responsables de su dirección en todo momento, lo cual se concreta con la suscripción y posterior publicación de la correspondiente convocatoria. 103.

En este caso, se observan como obligaciones de cada una de las partes, las consignadas en el Convenio Interadministrativo de Cooperación suscrito entre el Concejo Municipal de Santa María y la UPC, cuyo objeto fue la «PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ASESORÍA JURÍDICA Y TÉCNICA Y ACOMPAÑAMIENTO EN LA REALIZACIÓN DEL CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS, PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE SANTA MARÍA PARA EL PERIODO LEGAL 2024-2028, DE ACUERDO A LOS PARÁMETROS ESTABLECIDOS POR LA LEY»73: 72 CE.

S5. Sentencia del 12 de agosto de 2021 (030 de 2021). Rad. No. 11001-03-28-000-2021-00030-00. C.P. Rocío Araújo Oñate. 73 Folios 50-56, archivo 2, anotación 22 – SAMAI. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 26 104. Fue la misma corporación edilicia quien determinó de manera clara y específica la forma en que se adelantarían las etapas del concurso, señalando concretamente que las etapas que requerían un conocimiento especial y técnico serian ejecutadas por la universidad, así: elaboración y aplicación de las pruebas de conocimientos y competencias laborales, los resultados, las reclamaciones, valoración de las hojas de vida de los participantes, las reclamaciones correspondientes y la consolidación de los resultados definitivos correspondería. Mientras que, a partir de la aplicación de la entrevista, los resultados, las reclamaciones, la adopción de la lista de elegibles y la elección del personero, radicarían en el concejo municipal. 105.

Dicha asignación de actividades en la universidad per se no prueba que la corporación haya dejado de dirigir, conducir y supervisar el desarrollo del concurso de méritos, ni que la UPC haya invadido la facultad de nominación del concejo. Se trata de asignar a quien se supone tiene le conocimiento especializado y la capacidad operativa (sin perjuicio de lo que se señalará a continuación respecto al caso en concreto), de las etapas referentes a la aplicación de la prueba de conocimientos y la puntuación de la hoja de vida, sin que suponga por parte del concejo el desprendimiento de la competencia constitucional que le fue asignada en materia de elección de los personeros municipales. 106.

Así pues, este cargo tampoco prospera. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 27 iii) De la falta de idoneidad y capacidad del operador del concurso 107. Los demandantes sustentan esta tercera y última irregularidad bajo los siguientes argumentos: - Falta de capacidad de quien actuó en nombre de la UPC para comprometerla, lo que generó que no fuera dicha universidad sino la persona natural que fallidamente intentó generar vínculos contractuales en su nombre, quien realmente terminó realizando parte del proceso de selección. - Falta de idoneidad de la UPC para adelantar el proceso de selección del personero municipal, pues i) en su estatuto general la selección de personal no se encuentra prevista dentro de sus funciones, misión, principios, ni objetivos y, además, ii) la misma universidad manifestó su falta de idoneidad, al señalar que no tiene constituido o aprobado un reglamento, banco de preguntas o protocolo de confidencialidad o seguridad para concursos públicos de selección de personeros; que no ha celebrado contratos, convenios u otras modalidades contractuales para adquirir y estructurar cuestionarios para la práctica de la prueba escrita en concursos públicos de selección de personeros; y que no cuenta con estudios previos en procesos contractuales para la selección de personeros. 108.

En primer lugar, la Sala de Decisión advierte frente a la falta de capacidad de quien actuó en nombre de la UPC, que el medio de control de nulidad electoral no es el mecanismo idóneo para debatir los aspectos relacionados con la contratación de la universidad, concretamente, si quien suscribió el convenio interadministrativo con el concejo municipal de Santa María en nombre de la universidad (vicerrector administrativo) realmente se encontraba facultado para ello, conforme a la delegación de funciones que le fue conferida por el rector, a través de la Resolución No. 1375 del 4 de agosto de 2022. 109.

Al respecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia proferida el 16 de febrero de 202374, reiteró, en casos de elección de personeros, que «(…) se ha resaltado en este contexto el alcance del estudio del juez electoral, cuidando de no entrometerse en asuntos propios del medio de control de controversias contractuales, so pretexto de analizar el cargo de expedición irregular cuando se relaciona con la adjudicación del contrato con los operadores del concurso, el tipo de vinculación, el cumplimiento de los requisitos, entre otros temas propios de dicho contexto judicial.»75 110.

Así, los asuntos relacionados con el contrato, como el cumplimiento de requisitos, forma de adjudicación, tipo de vinculación, entre otros, escapan del 74 CE. S5. Sentencia del 16 de febrero de 2023. Rad. No. 52001-23-33-000-2022-00010-02. C.P. Rocío Araújo Oñate. 75 CE. S5. Sentencia del 27 de enero de 2022. Rad. No. 52001-23-33-000-2020-00982-03.

C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 28 ámbito del juez del medio de control de nulidad electoral, quien para el caso objeto de controversia, tiene la facultad de valorar si existió una presunta expedición irregular del acto de elección, pero sin que le sea dable adentrarse a las competencias del juez de controversias contractuales76. 111.

Postura reiterada en sentencia de la misma Sección del 28 de julio de 202277, en la que se advirtió que «es ajena al medio de control de nulidad electoral, en tanto corresponden al de controversias contractuales o al de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho en relación con los actos administrativos proferidos en desarrollo de la actividad contractual con anterioridad a la celebración del contrato, en la medida en que las normas y jurisprudencia que se invocan como vulneradas nada dicen sobre el procedimiento eleccionario sub judice, esto es, el que rige para proveer el cargo de personero municipal y, por tanto, no son de aquellas en que debía fundarse el acto acusado». 112.

Así pues, no resulta procedente que se emita un pronunciamiento sobre la capacidad o autorización para comprometer a la UPC por parte de quien suscribió el convenio interadministrativo, ya que dicha circunstancia escapa del control de legalidad del acto electoral. 113. Ahora bien, respecto a la falta de idoneidad de la UPC para adelantar el proceso de selección del personero municipal de Santa María, en razón a que la universidad no tiene dentro de sus funciones, misión, principios y objetivos la selección de personal, se destaca que el artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015, dispone que los concejos municipales o distritales efectuarán los trámites pertinentes para el concurso de méritos para elegir a personero y que, para tal fin, éste podrá ser apoyado o acompañado por: 1) universidades, 2) instituciones de educación superior públicas o privadas o 3) entidades especializadas en procesos de selección de personal. 114.

Si se acude al acompañamiento de universidades e instituciones de educación superior públicas o privadas, no se exige calificación de su objeto social, solo que estén acreditadas como tales ante las autoridades competentes; mientras que si se opta por la tercera, la norma en mención dispone que sea una entidad especializada en procesos de selección, requisito o cualificación que se estableció para que exista idoneidad en la entidad que acompañe o apoye el concurso de méritos para elegir personero78, entendiéndose por ésta última como «aquella persona jurídica privada o pública, que tenga dentro de su objeto social la realización, apoyo o gestión a procesos de selección de personal.»79 76 CE.

S5. Sentencia del 16 de agosto de 2021. Rad. No. 23001-23-33-000-2020-00040-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. 77 CE. S5. Sentencia del 28 de julio de 2022. Rad. No. 19001-23-33-000-2022-00108-01. C.P: Luis Alberto Álvarez Parra. 78 CE. S5. Sentencia del 17 de febrero de 2022. Rad. No. 25000-23-41-000-2020-00377-01. C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 79 CE.

S5. Sentencia del 8 de junio de 2017. Rad. No. 76001-23-33-000-2016-00233-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro; Sentencia del 8 de octubre de 2020. Rad. No. 73001-23-33-000-2020-00081-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 29 115. En este caso se demostró que la Universidad Popular del Cesar, con la cual el concejo municipal de Santa María suscribió convenio interadministrativo de cooperación para la prestación de servicios de asesoría jurídica y técnica y acompañamiento en la realización del concurso de méritos para proveer el cargo de personero municipal, «es una institución de educación superior OFICIAL y su carácter académico es el de UNIVERSIDAD», tal y como se advierte en el Certificado de Existencia y Representación Legal No. 2023-EE-08718280, expedido por el Ministerio de Educación Nacional, lo que, en principio, permitiría concluir que estaba habilitada para adelantar el acompañamiento a dicho proceso de selección, sin que se tenga que entrar a verificar si en sus estatutos se encuentra como función, objeto o misión la de apoyo o gestión a procesos de selección de personal, como lo sugiere la parte accionante. 116.

Sin embargo, advierte la Sala de Decisión que, en el asunto bajo análisis se encuentra en debate una situación adicional y es que la misma UPC advirtió su falta de idoneidad, como se observa en las certificaciones expedidas el 27 de diciembre de 2023, en las que el rector de la universidad informó: que no tiene constituido ni aprobado un reglamento, banco de preguntas, protocolo de confidencialidad y seguridad para el desarrollo de concursos públicos para selección de personeros81; que no ha incurrido en gastos, pues no ha celebrado convenios, contratos u otra modalidad de contratación para adquirir y estructurar cuestionarios para la práctica de prueba escrita en los concursos para la selección de personero municipal82 y; que no existen estudios previos adelantados por la universidad en procesos contractuales para la selección de personero municipal83. 117.

En palabras de la Corte Constitucional84, el concurso de méritos tiene un alto nivel de complejidad, en la medida en que supone, por un lado, la identificación y utilización de pautas, criterios e indicadores objetivos, y, por otro, imparcialidad para evaluar, cuantificar y contrastar la preparación, la experiencia, las habilidades y las destrezas de los participantes. 118.

Además, se requiere el procesamiento y la sistematización de una gran cantidad de información y la disposición de una amplia y compleja infraestructura y logística administrativa, en un contexto en el que, por la dinámica natural de la contienda y la competencia, las decisiones son cuestionadas y controvertidas de manera sistemática y reiterada. 119.

En otras palabras, las dificultades de los concursos hacen imperativa la disposición y utilización de sofisticadas herramientas humanas, informáticas, administrativas y financieras, de las que en principio carecen los concejos municipales y distritales y, por tal razón, las entidades en las que se apoyen deben contar con cada una de las herramientas referidas. 80 Folio 92, anotación 20 – SAMAI. 81 Folio 72, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 82 Folio 73, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 83 Folio 74, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 84 Sentencia C-105 de 2013.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 30 120. Lo anterior, conforme con la definición de idoneidad según la RAE, esto es la «1. f. Cualidad de idóneo»85 lo que a su vez significa «1. adj. Adecuado y apropiado para algo.»86; por lo que al manifestar la misma UPC que no es idónea para acompañar y asesorar el proceso de selección del personero de Santa María en tanto no dispone de la compleja infraestructura y logística administrativa para ello, reconoce que su intervención se convertiría en una limitante para el concejo al momento de llevar a cabo su labor de elección del personero, establecida constitucionalmente. 121.

El demandado y el concejo municipal de Santa María indicaron, por un lado, que conforme se observa en el RUP, la UPC ha apoyado en otras oportunidades a algunos concejos municipales del país en concursos de méritos (años 2015 y 2021), por lo que contaba con la experiencia para adelantar dichos concursos87: 122. No obstante, advierte esta Corporación que, contrario a lo indicado por el accionado, en la experiencia que se relacionó en el RUP No. 35 y No. 36, no se observan las fechas de suscripción de los contratos con los concejos municipales de Plato (Magdalena) ni de San Juan del Cesar (La Guajira), así como tampoco que los mismos se hayan suscrito con el objeto de efectuar el acompañamiento o asesoría para adelantar concurso de méritos para la elección de personeros y, en todo caso, si ello fuera así, se advierte que, de manera específica, para el concurso de méritos bajo estudio, el propio representante legal de la UPC manifestó que dicha universidad no contaba con idoneidad para desarrollarlo. 123.

El accionado y el concejo municipal indicaron que, para el 22 de diciembre de 2023, fecha en la que el rector de la UPC efectuó las 3 propuestas para «dar por terminado» el convenio suscrito (revocatoria directa del acto de apertura; terminación por mutuo acuerdo; y terminación unilateral del contrato), ya había 85 https://dle.rae.es/idoneidad 86 https://dle.rae.es/id%C3%B3neo?m=form 87 Folios 93-97, anotación 20 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 31 sido expedida el Acta No. 06 del 21 de noviembre de 2023, mediante la cual se adoptó la lista de elegibles, por lo que no resultaba procedente ninguno de los escenarios propuestos. 124. Al respecto, se observa que el 29 de noviembre de 2023, en atención al requerimiento efectuado por la Procuradora Delegada Preventiva Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública (E), a través de oficio con Radicado No. E-2023-202902 del 28 de noviembre de 202388, el rector de la UPC informó entre otras cosas lo siguiente89:  En septiembre de 2023 se enteró que el Vicerrector Administrativo de la UPC (Orlando Gregorio Seoanes Lerma), en ejercicio de la delegación de funciones en materia contractual, realizada mediante Resolución No. 1375 del 4 de agosto de 2022, había enviado propuestas a diferentes concejos municipales para la realización de concursos de méritos para la escogencia de personeros, todo ello, gestionado por la contratista Durvis María Lacouture Vega.  Al indagar al vicerrector, éste le manifestó que solo había enviado propuestas y que únicamente había suscrito convenios con los municipios de Pueblo Bello y San Juan del Cesar, frente a lo cual le manifestó a él y a la contratista que se detuviera todo trámite con relación a dichos convenios, solicitando la terminación de los mismos, pues la UPC no tiene la reglamentación, presupuesto ni la estructura para adelantar ese tipo de concursos.  Los días 10 y 14 de noviembre de 2023 envió comunicaciones a más de 300 concejos municipales del país, precisando que la rectoría a su cargo no ha autorizado la celebración de convenios ni que la señora Lacouture Vega ni ninguna otra persona ha sido autorizada para adelantar trámite alguno sobre el particular, en representación de la UPC y solicitó que se remitiera información al respecto.  En la UPC no existen contratos ni actuaciones administrativas para la ejecución de dichos convenios y en los informes mensuales rendidos por el vicerrector en virtud del acto de delegación, no se reportó la suscripción de los mismos. 125.

Posteriormente, atendiendo el requerimiento efectuado mediante Oficio con Radicado No. E-2023-202902 del 17 de enero de 2024 por la Procuradora Delegada Preventiva Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, el 18 de enero de 2024 el rector de la UPC, adicionó que90:  El 13 y 22 de diciembre de 202391, reiteró a los concejos municipales las irregularidades en la suscripción de los convenios y en esa última fecha planteó tres escenarios jurídicos para dejarlos sin efectos: i) revocatoria directa del acto de apertura, ii) terminación por mutuo acuerdo y iii) terminación unilateral del contrato.  El 2 y 3 de enero de 2024 envió comunicación a los nuevos concejales, reiterando la última comunicación del 22 de diciembre de 2023. 88 Folios 54-58, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 89 Folios 59-61, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 90 Folios 62-67, archivo 3, anotación 3 expediente electrónico – SAMAI. 91 Folios 220-223, archivo 2, anotación 22 – SAMAI.

Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 32  En razón a ello, la UPC recibió revocatoria directa y solicitudes de terminación por mutuo acuerdo de parte de varios municipios del país. 126. Así, dirá la Sala que el segundo argumento de defensa invocado por la parte accionada no resulta de recibo, en la medida en que desde el 10 y el 14 de noviembre de 2023, el rector de la UPC manifestó a los concejos municipales que no había autorizado la suscripción de dichos convenios, fechas para la cuales solo se había llevado a cabo la prueba de conocimientos (21 de octubre de 2023) y se había expedido el Acta No. 003 que dio a conocer los resultados preliminares de la prueba escrita de conocimientos y competencias laborales (3 de noviembre de 2023), por lo que no había entonces derecho adquirido alguno para los participantes del concurso92 y, por tanto, la corporación edilicia podía agotar las actuaciones correspondientes a efectos de no continuar con el concurso. 127.

Ahora bien, se destaca que en Visita Especial practicada en la Vicerrectoría Administrativa de la UPC el 1° de diciembre de 2023, por parte del Procurador Regional de Instrucción del Cesar, con el fin de obtener información sobre los «contratos o convenios suscritos que tengan por objeto efectuar los trámites pertinentes para adelantar el concurso de personeros municipales y distritales 2024- 2028», el vicerrector únicamente manifestó respecto al banco de preguntas que «(…) tienen carácter de confidencialidad, ya que obedecen a la producción intelectual de varios profesionales idóneos, al igual que el intercambio de éstas con otras entidades que desarrollan este tipo de actividades que en la que (sic) posee la Universidad las cuales obedecen a la participación de profesionales de otras entidades públicas y privadas (…)» 128.

Sin embargo, en entrevista practicada el 16 de febrero de 2024 por parte de los Procuradores 52 Judicial II, 179 y 93 Judicial I para Asuntos Administrativos de Santa Martha (en el marco de una agencia especial), a efectos de determinar la existencia de presuntas irregularidades en el acto de elección del personero municipal de Concordia, Salamina y Plato (Magdalena), el vicerrector administrativo, refirió concretamente que «(…) en el caso del banco de preguntas nos apoyó la Universidad Autónoma de Nariño con sede en Pasto con los cuales la Universidad Popular del Cesar tiene un convenio marco vigente para apoyar con el banco de preguntas actualizado y la respectiva plantilla de evaluación de las mismas, que reposa en la oficina de jurídica de la Universidad Popular del Cesar.

La Universidad Autónoma de Nariño nos facilitó el banco de preguntas actualizado, lo envió al correo orlandoseoanes@unicesar.edu.co, que es el correo creado como funcionario de la vicerrectoría administrativa, ese banco de preguntas con sus respectivas preguntas de evaluaciones tienen el carácter de confidencialidad (…)» 129. Sobre el particular, solamente obra en el plenario una certificación expedida el 20 de marzo de 2024 por la representante legal de la Corporación Universitaria Autónoma de Nariño (AUNAR)93, en la que se señala que entre ésta y la UPC se celebró convenio marco No. 2022-018 el 26 de agosto de 2023, con una vigencia de 5 años, cuyo objetivo es la «Cooperación Interinstitucional», 92 Corte Constitucional.

SU-067 de 2022. 93 Folios 100-101, anotación 20 – SAMAI. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 33 certificación que no demuestra en manera alguna que la AUNAR haya apoyado a la UPC con el banco de preguntas a aplicar en los concursos de méritos para la elección de personero 2024-2028. 130.

Las razones antes expuestas, dan cuenta de la falta de idoneidad de la Universidad Popular del Cesar para la asesoría y el acompañamiento al Concejo Municipal de Santa María en el concurso de méritos para la elección del personero. A la luz de lo precisado por la Corte Constitucional en sentencia C- 105 de 2013 y lo dispuesto en el artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015, se insiste, la misma universidad reconoció que no contaba con la infraestructura y logística administrativa, que asegurara la disposición y utilización de sofisticadas herramientas humanas, informáticas, administrativas y financieras para la realización de la mencionada tarea de apoyo. 131.

Ahora bien, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha reiterado que94, no cualquier irregularidad puede afectar la validez del acto de elección, pues las formas no son un fin en sí mismo, sino un medio para materializar el derecho objetivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 228 de la Constitución Política, que consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal95. 132.

Así, el vicio de expedición irregular se estructura cuando las irregularidades en el proceso de formación del acto tengan carácter sustancial que puedan afectar el sentido de la decisión o que generen una lesión a los derechos fundamentales de los intervinientes en la respectiva actuación. 133. En este asunto, la irregularidad advertida en el trámite administrativo incidió directamente en la elección, si se tiene en cuenta que, a pesar de lo precisado por la Corte Constitucional en sentencia C-105 de 2013 y lo dispuesto en el artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015, el concejo municipal de Santa María hizo caso omiso a lo manifestado por el rector y representante legal de la Universidad Popular del Cesar, en cuanto a que no tenía idoneidad para adelantar el concurso de méritos para la elección de personero municipal.

La participación de quienes actuaron en nombre de la universidad en el concurso se concretó en un 90% de sus etapas: valoraron las hojas de vida, formularon las preguntas de las pruebas de conocimientos y competencias laborales, las aplicaron y calificaron, entre otras actuaciones. Así, puede afirmarse que la irregularidad atrás señalada (falta de idoneidad) es sustancial y determinante en la decisión final, esto es, en la conformación de la lista de elegibles.

Por lo que la irregularidad vicia el acto de elección. 134. En consecuencia, la Sala de Decisión declarará la nulidad de la elección del personero municipal de Santa María para el periodo 2024-2028 y se ordenará realizar nuevamente, en su totalidad, el concurso de méritos. 94 CE. S5. Sentencia del 22 de junio de 2023. Rad. No. 15-001-23-33-000-2022-00600-02.

C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 95 CE. S5. Sentencia del 4 de noviembre de 2021. Rad. No. 11001-03-28000-2019-00059-00. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Nulidad electoral Rad. No. 15001-23-33-000-2024-00102-00 Sentencia de única instancia 34 CONDENA EN COSTAS 135. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas en razón a que en los procesos electorales se ventila un interés público y las contestaciones de la demanda no carecieron de fundamento legal.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de caducidad que propuso el demandado José Alberto Orozco Sánchez, conforme a lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto de elección del señor José Alberto Orozco Sánchez como personero municipal de Santa María (Boyacá) para el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 2024 al hasta el último día del mes de febrero de 2028, protocolizado en la Resolución No. 06 del 10 de enero de 2024, proferida por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Santa María.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, el Concejo Municipal de Santa María (Boyacá) deberá realizar nuevamente, en su totalidad, el concurso de méritos para la elección del personero de dicha entidad territorial para el periodo 2024 – 2028.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: Ejecutoriada la presente sentencia, ARCHIVAR el expediente dejando las constancias de rigor. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.