1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, 23 de agosto de 2024 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ RADICACIÓN: 150013333010 201900044 01 Link expediente: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001 3333010201900044011500123 I. ASUNTO A RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ contra la sentencia proferida el día 14 de diciembre de 2020 por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, mediante la que se declaró la nulidad de los actos demandados y se negaron las demás pretensiones. II.
ANTECEDENTES 2.1. DEMANDA: 2. Por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 presentó demanda en contra del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, solicitando la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 510 del 23 de julio de 2018, mediante la cual, al interior del proceso sancionatorio por incumplimiento contractual, se declaró el siniestro por el amparo de estabilidad de la obra pública No. 2095 de 2010; así mismo pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 674 del 7 de septiembre de 2018, mediante la cual se resolvió recurso de reposición, confirmando la primera; y, en caso de haberse efectuado pago de la obligación ordenada en las citadas resoluciones, solicita se ordene el reintegro a favor de la demandante del valor pagado, debidamente actualizado, así como también solicita el pago de perjuicios que 2 se hubiesen causado y la condena de costas procesales. 3.
Como fundamento fáctico de las pretensiones se afirmó que las partes celebraron contrato de obra pública No. 002095 el 2 de noviembre de 2010, obras que fueron recibidas a satisfacción a través del interventor el 29 de noviembre de 2011, fecha ésta en la que la obra pública fue entregada a la comunidad del Municipio de Sogamoso. Y el 17 de mayo de 2012 las partes suscribieron acta de liquidación bilateral declarándose mutuamente a paz y salvo (sic). 4.
Se informó que, con ocasión de dicho contrato de obra pública – No. 2095 de 2010, la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 constituyó póliza de estabilidad de la obra, garantía que fue aprobada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ. 5. Posteriormente, mediante oficio del 20 de noviembre de 2015, la Subdirectora de Contratación del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, inició proceso sancionatorio por incumplimiento contractual en contra de la hoy demandante, el cual culminó con el acto administrativo demandado - Resolución No. 510 del 23 de julio de 2018, mediante el cual se declaró el siniestro por el amparo de estabilidad de la obra pública, se ordenó el pago de perjuicios a la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 y se declaró la facultad sancionatoria para hacer efectiva la garantía única (sic). 6.
Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido mediante el acto administrativo demandado - Resolución No. 674 del 7 de septiembre de 2018, que confirmó la primera, al desestimar los argumentos de la hoy demandante. 7. Se afirma en la demanda que los actos administrativos demandados, resoluciones No. 510 del 23 de julio de 2018 y 674 del 7 de septiembre de 2018, fueron expedidos por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ sin competencia material con defecto procedimental absoluto (sic), señalándose que la declaratoria de responsabilidad del contratista, por ocurrencia de siniestro en cuanto a la estabilidad de la obra, debe discutirse en proceso judicial mas no administrativo; aduciendo además la parte actora que “la entidad dejó vencer el término de la póliza de estabilidad de la obra, no ejerció en debida oportunidad la acción de reclamación del seguro, ante esta situación decide emitir un acto administrativo sancionatorio en contra del contratista, omitiendo la vía judicial”.
Aduciendo además que, una vez liquidado el contrato, la entidad estatal pierde competencia para imponer sanciones al contratista, como quiera que la potestad de declarar el siniestro debe derivarse de un proceso declarativo en contra del garante del riesgo amparado, esto es, la compañía de 3 seguros, para hacer efectiva la póliza de estabilidad de la obra, mas no de un procedimiento sancionatorio en contra del contratista. 8.
Así mismo, se plantea que hubo falta de competencia temporal, como quiera que, el poder sancionatorio fue ejercido con posterioridad a la liquidación bilateral del contrato, en donde las partes se declararon a paz y salvo. 9. Igualmente, se afirma que hubo desconocimiento al debido proceso, teniendo en cuenta la decisión del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, de tramitar proceso sancionatorio en contra de la demandante, desconoció el principio de congruencia en tanto que, a pesar de que la defensa de la demandante se basó en señalar el cumplimiento del contrato, la sanción de pago de perjuicios fue por acaecer el riesgo de la estabilidad de la obra contratada.
(Documento 01 índice 3). 10. Se alega igualmente, desconocimiento al debido proceso por infracción a los principios de legalidad y tipicidad (sic), aduciendo que: “entendiendo que la decisión de la Gobernación de Boyacá nació de un proceso sancionatorio en contra del contratista, Unión Temporal GM Sogamoso 2010, es preciso señalar que el procedimiento adelantado por la entidad sólo es adecuado para la imposición de multas o para declarar el incumplimiento del contrato a fines de hacer efectiva la cláusula penal; así la declaración del siniestro en contra de la Unión Temporal CM Sogamoso 2010 es atípica, además incongruente con el acto de inicio del proceso”. 11.
Señaló además que la sanción impuesta al hoy demandante es atípica, no corresponde a ninguna de las sanciones contempladas por la ley 1150 de 2007 al contratista, que corresponden a la multa y la declaración de incumplimiento. 12. Adujo además que hubo desconocimiento al debido proceso, por violación de los derechos de audiencia y defensa, teniendo en cuenta que la audiencia en donde se tomó la decisión contenida en la Resolución No. 510 del 23 de julio de 2018, y en la que además se decretaron pruebas, se llevó a cabo sin la asistencia del apoderado del contratista, hoy demandante, a pesar de que se había presentado excusa por incapacidad médica, y la audiencia se había aplazado.
(Documento 01 índice 3). 2.2. SENTENCIA APELADA: 13. Se trata de la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2020 por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, mediante la que se declaró la nulidad de las resoluciones No. 510 del 23 de julio de 2018 y 674 del 7 de septiembre de 2018, se negaron las demás pretensiones de la demanda y se dispuso la compulsa de copias a la Contraloría 4 General de Boyacá, a fin de que se realizaran las correspondientes investigaciones por presunto detrimento patrimonial. 14.
Para arribar a esta conclusión señaló que, analizadas las pruebas allegadas al plenario, se pudo establecer que los actos administrativos demandados fueron expedidos por el área de Contratación del Departamento de Boyacá sin competencia temporal, dando lugar a la declaratoria de nulidad pretendida, teniendo en cuenta que, conforme a lo informado en la demanda, el 24 de julio de 2015 fue cuando la hoy demandada evidenció falencias de la obra pública correspondiente al contrato No. 2095 de 2010, razón por la cual, a partir de esta fecha contaba con dos (2) años para declarar mediante acto administrativo motivado el siniestro de estabilidad y calidad de la obra, amparado por la póliza que en su momento fue adquirida por el contratista, es decir, tenía hasta el 24 de julio de 2017 para ello, y no lo hizo, teniendo en cuenta que sólo hasta el 23 de julio de 2018 declaró el siniestro, y lo hizo, únicamente en contra de la hoy demandante, pues ya había prescrito la facultad sancionatoria para hacer efectiva la garantía única del seguro de cumplimiento No. 21-44-101079162 del Seguros del Estado S.A. 15.
Por tanto, consideró el a quo que, trascurridos los dos años posteriores al conocimiento de los hechos, la administración departamental perdió la potestad otorgada por la ley para afectar la póliza de garantía, y por ende la facultad de declarar el siniestro mediante acto administrativo (sic). 16. Así mismo, el a quo señaló que en el presente asunto era inocuo analizar los demás cargos, como quiera que había prosperado la falta de competencia temporal, considerando además que el procedimiento empleado por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, contenido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, no era el procedente (sic), en tanto que el mismo había sido diseñado para imposición de multas por incumplimiento del contratista dentro del plazo de ejecución del contrato o para la declaratoria de incumplimiento y la imposición de la cláusula penal pecuniaria (sic), y lo que aquí aconteció fue la declaratoria de ocurrencia del siniestro, para lo que la administración departamental contaba con una facultad unilateral para su declaratoria y para la cuantificación de los perjuicios, sin que la hoy demandada lo hubiese hecho, pues dejó transcurrir el tiempo que prevé la ley para ello. 17.
En relación con la pretensión de la demanda, consistente en el reintegro de lo pagado, en caso de que se hubiere efectuado el pago de la obligación pecuniaria ordenada en los actos administrativos demandados, la misma se negó, en razón a que había quedado probado que no hubo registro de pago efectuado por la hoy 5 demandante con ocasión de la sanción impuesta mediante la resolución No. 510 de 2018.
(Documento 37 índice 3).
2.3. RECURSO DE APELACIÓN: 18. Inconforme con la decisión de primera instancia, la apoderada del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ la apeló oportunamente, solicitando su revocatoria y que en su lugar se mantengan incólumes las resoluciones demandadas. Como motivos de inconformidad señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, a pesar de que el contrato se liquide, subsisten algunas obligaciones a cargo del contratista, pues debe responder por los vicios que puedan presentarse en el término de la garantía o de los vicios ocultos en el término previsto en el artículo 2060 del C.C. 19.
Adujo que el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ dio inicio al procedimiento administrativo contenido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, con el fin de verificar un posible incumplimiento por parte del contratista, con ocasión del contrato de obra pública No. 2090 de 2010 (sic); señalando que dicho procedimiento se inició estando vigente la póliza, vigencia que comprendía el periodo del 29 de noviembre de 2011 al 29 de noviembre de 2015, y por tanto, la administración estaba facultada para declarar el siniestro por estabilidad de la obra, habiendo conocido el daño el 24 de julio de 2015. 20.
Indicó que contrario a lo considerado por la demandante, los actos administrativos demandados no estaban viciados por falta de competencia, señalando que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, para que proceda el cobro de la póliza, la administración debe proferir un acto administrativo mediante el cual declare el siniestro a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se tuvo conocimiento, término que vencía el 24 de julio de 2017; por tanto, como quiera que durante el trámite del procedimiento prescribió la facultad sancionatoria para hacer efectiva la garantía única de seguro de cumplimiento, el cobro se hizo directamente al contratista, siendo éste el principal responsable del cumplimiento y de la estabilidad de la obra, aduciendo que el procedimiento adelantado fue por vicios o defectos presentados en el periodo de garantía, mas no en aplicación del artículo 2060 del C.C. 21.
Consideró que el contratista era el principal responsable de la ejecución del contrato, conforme lo establece el artículo 4º de la Ley 1150 de 2007 y, por tanto, es al contratista a quien se le exige la ejecución idónea y oportuna del objeto del contrato, ejerciendo las acciones administrativas, y de manera facultativa puede exigirse el cumplimiento al garante. 6 22.
Adujo que no compartía el criterio adoptado en la sentencia, como quiera que, en el evento de que los perjuicios en el proceso administrativo se cuantifiquen por un valor superior al amparado, no sería posible descontarlo directamente de los saldos del contrato, compensaciones, o ser cobrados directamente al contratista. (sic). (Documento 40 índice 3).
2.4. TRÁMITE SURTIDO EN LA SEGUNDA INSTANCIA: 23. Concedido en la primera instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, esta Corporación dispuso su admisión, y ordenó notificar personalmente dicha decisión al Agente del Ministerio Público (índice 5); seguidamente, se profirió auto corriendo traslado para alegar de conclusión en segunda instancia y para que el Delegado del Ministerio Público rindiera concepto (índice 11); término dentro del cual las partes y el Ministerio Público presentaron escritos (índices 16 a 18).
Encontrándose el proceso al Despacho para proferir fallo de segunda instancia, se advirtió que el magistrado ponente estaba incurso en una causal de impedimento, razón por la cual la misma se declaró (índice 20). No obstante, el Despacho No. 3 de esta Corporación se abstuvo de avocar conocimiento en el presente caso y devolvió el expediente al Despacho No. 4, a fin de continuar con el trámite del proceso (índice 29).
Razón por loa cual el proceso volvió a entrar al Despacho para fallo (índice 36).
2.5. TRASLADO DE ALEGATOS:
2.5.1. DEPARTAMENTO DE BOYACÁ: 24. Encontrándose dentro del término legal, la apoderada judicial alegó de conclusión en esta instancia, reiterando los argumentos del recurso de apelación y solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda y que se condene en costas. Adujo además que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, radicado interno No. 44170, las entidades, al momento de declarar la ocurrencia del siniestro, no tienen la obligación de citar al contratista y al garante antes de adoptar la decisión, pues el derecho de defensa se garantiza al permitir al contratista y a la compañía de seguros impugnar el acto a través del recurso de reposición. 25.
Señaló además que, conforme a la jurisprudencia, aun liquidado el contrato la administración tiene la potestad de hacer efectivas las pólizas, dado que el ajuste de cuentas no extingue las relaciones jurídicas entre las partes, pues estas subsisten a cargo del contratista el cual a pesar de haber entregado las obras continuará respondiendo por los vicios que puedan presentarse en el término de la garantía o de los vicios ocultos en los términos previstos en el artículo 2060 del CC, por tanto, la administración al tener conocimiento de los vicios presentados durante la vigencia de 7 la póliza de estabilidad de la obra dio inicio al procedimiento administrativo para determinar la existencia o no del siniestro.
(índice 16).
2.5.2. UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010: 26. Por intermedio de su apoderado judicial la demandante alegó de conclusión en esta instancia, solicitando se acceda a las pretensiones de la demanda, al encontrarse demostradas las causales de nulidad del acto administrativo demandado, consistentes en la falta de competencia, la violación al debido proceso por incongruencia de los actos administrativos, violación del derecho de defensa y audiencia y violación de los principios de legalidad y tipicidad. 27.
Los alegatos fueron sustentados reiterando los cargos de la demanda, considerando que en el presente asunto había quedado demostrado que el contrato de obra pública fue liquidado bilateralmente, considerando que las obligaciones del contratista habían quedado satisfechas y, por tanto, la facultad sancionatoria de la entidad expiró. 28.
Adujo además que el acto demandado era incongruente, situación que vulneró el debido proceso, en tanto que al iniciar el procedimiento sancionatorio se le advirtió a la hoy demandante que podía estar implicado en incumplimiento parcial, imposición de multa o declaratoria de caducidad del contrato, pero finalmente, el demandante fue sorprendido con la imputación de responsabilidad por el acaecimiento de un siniestro por calidad y estabilidad de la obra, el que estaba amparado por una póliza de seguros. 29.
Adujo además que el procedimiento adelantado por la entidad, contenido en el artículo 86 de la ley 1474 de 2011, solo es adecuado para la imposición de multas o para declarar el incumplimiento del contrato a fines de hacer efectiva la cláusula penal; así la declaración del siniestro en contra de la Unión Temporal GM Sogamoso 2010 es atípica e incongruente. 30.
Finalmente, señaló que había quedado demostrado que el apoderado del contratista, hoy demandante, había presentado excusa médica para no asistir a la audiencia del 23 de julio de 2018, la cual se realizó sin su presencia aun cuando se había aplazado; día éste en el que se decretaron pruebas, sin dar oportunidad de controvertirlas, pues, ese mismo día se expidió el acto administrativo demandado – Resolución No. 510.
(índice 17). 8 2.5.3. MINISTERIO PÚBLICO: 31. Dentro del término concedido el delegado del ministerio público para este proceso, Procurador 45 Judicial II Asuntos Administrativos, rindió concepto solicitando la confirmación de la sentencia, por considerar que, conforme a la ley y jurisprudencia vigente, el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ carecía de competencia para declarar el siniestro, porque dicha competencia la tenía hasta el 24 de julio de 2017, esto es, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la entidad conoció los vicios de las obras ejecutadas en virtud del contrato de obra pública No. 2095 de 2010, lo que aconteció el 24 de julio de 2015; sin embargo, el acto administrativo enjuiciado es del 23 de julio de 2018. 32.
Advirtió, además, que el acto administrativo demandado declaró únicamente la responsabilidad de la Unión Temporal GM Sogamoso 2010, por cuanto ya había operado el fenómeno de la prescripción de la facultad sancionatoria para hacer efectiva la garantía única de seguro de cumplimiento No. 21-44-101079 (sic) expedida por Seguros del Estado S.A. Por tanto, consideró que, si lo que el ente territorial pretendía era declarar el incumplimiento del contrato estatal No. 2095 de 2010, debía acudir al juez contencioso administrativo para tal declaratoria, como quiera que la Ley 80 de 1993 derogó el Decreto Ley 222 de 1983, desapareciendo así la facultad de la administración pública contratante para declarar el incumplimiento del contrato estatal.
(índice 18). III. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA: 33. Esta Corporación es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, disposición que prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 34.
Así mismo, de conformidad con el artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A., la competencia de esta Corporación en segunda instancia se restringe a lo relacionado con los argumentos expuestos por el apelante. 3.2. PROBLEMA JURÍDICO: 9 35. Conforme a los argumentos de apelación, le corresponde a la Sala determinar si hay lugar a negar las pretensiones, dejando incólumes las Resoluciones No. 510 del 23 de julio de 2018 y 674 del 7 de septiembre de 2018, estableciendo si el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ tenía competencia para declarar el siniestro por el amparo de calidad y estabilidad de la obra pública realizada en virtud del Contrato No. 2095 de 2010, únicamente, en relación con el contratista – UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010, dejando libre de responsabilidad a la compañía Seguros del Estado S.A. como quiera que, en relación con ésta, había prescrito la facultad sancionatoria para hacer efectiva la garantía del seguro de cumplimiento No. 21-44-10179162.
3.3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL: - Competencia y oportunidad de la administración pública para declarar la ocurrencia del siniestro: 36. Recientemente, la jurisprudencia del Consejo de Estado1 recordó que, con el propósito de asegurar el cumplimiento total y oportuno del objeto contratado y de proteger el patrimonio público, el legislador determinó que es deber de los contratistas, salvo las excepciones consagradas en la ley, constituir a favor de las entidades contratantes garantías de cumplimiento, a través de pólizas de seguro, garantías bancarias, entre otros, a fin de trasladar a un tercero la obligación de concurrir al pago de la respectiva indemnización de perjuicios, en caso de que se produzca el incumplimiento de las prestaciones a cargo de aquellos. 37.
Al respecto el Consejo de Estado2, ha indicado: 38. “En el contrato estatal, según lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación al interpretar el régimen jurídico aplicable, las obligaciones del contratista no se agotan con la entrega a satisfacción de su objeto dentro del plazo de ejecución del contrato, sino que, una vez finalizado, debe salir al saneamiento de la obra, de los bienes suministrados y de los servicios prestados, y amparar a la administración de las posibles acciones derivadas del incumplimiento de obligaciones laborales o de los daños causados a terceros, obligaciones que es posible garantizar con el otorgamiento de pólizas de seguros, cuya vigencia se extiende en el tiempo que determine la entidad contratante.
Así, en tratándose de los contratos de obra pública, como ya se indicó, los contratistas deben por un lado, responder por la obligación de saneamiento del objeto del contrato, y, por otro, amparar la estabilidad y calidad de la obra, a partir de su entrega y a la liquidación del contrato, mediante la constitución de garantía correspondiente, como la finalidad de asegurar a la entidad contratante “que durante un periodo de tiempo determinado, la obra objeto del contrato, en 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., primero (1) de noviembre dos mil veintitrés (2023) Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicación: 68001-23-31-000-2012-00130-01 (62025). 2 Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia del 15 de diciembre de 2011. 10 condiciones normales de uso no sufrirá deterioros que impidiera la utilización y el servicio para el cual se ejecutó, ni perderá las características de armonía, seguridad y firmeza de su estructura3”. 39.
Así lo dispone el artículo 7º de la Ley 1150 de 20074, norma vigente para el momento de la celebración del contrato que dio lugar a la expedición de los actos administrativos aquí demandados, según la cual: 40. “ARTÍCULO 7o. DE LAS GARANTÍAS EN LA CONTRATACIÓN. Los contratistas prestarán garantía única para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato.
Los proponentes prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos. Las garantías consistirán en pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, en garantías bancarias y en general, en los demás mecanismos de cobertura del riesgo autorizados por el reglamento para el efecto. Tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral.
El Gobierno Nacional señalará las condiciones generales que deberán ser incluidas en las pólizas de cumplimiento de los contratos estatales. El Gobierno Nacional señalará los criterios que seguirán las entidades para la exigencia de garantías, las clases y niveles de amparo de los riesgos de los contratos, así como los casos en que por las características y complejidad del contrato a celebrar, la garantía pueda ser dividida teniendo en cuenta las etapas o riesgos relativos a la ejecución del respectivo contrato.
El acaecimiento del siniestro que amparan las garantías será comunicado por la entidad pública al respectivo asegurador mediante la notificación del acto administrativo que así lo declare. (…)”. (Negrilla fuera de texto). 41. Es así que, con dicha prerrogativa se privilegia a la Administración para reclamar el cumplimiento de la obligación condicional del asegurador, que se concreta con la expedición de un acto administrativo motivado mediante el cual se declara el siniestro y se cuantifica el perjuicio, con el fin de determinar el monto que deberá pagar la compañía de seguros y/o el contratista5. 42.
Precisa la jurisprudencia que dicho acto tiene un carácter ejecutivo y ejecutorio frente al que proceden únicamente los recursos legales en sede administrativa y/o puede ser demandado judicialmente por el contratista o la aseguradora6, que, por regla general, no tiene naturaleza sancionatoria. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de mayo de 2001, exp. 12.724, Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque. 4 Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. 5 Ibídem 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., primero (1) de noviembre dos mil veintitrés (2023) Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicación: 68001-23-31-000-2012-00130-01 (62025). 11 43.
En relación con la anterior afirmación, en cuanto a que la facultad de declarar la ocurrencia del siniestro no tiene naturaleza sancionatoria, la jurisprudencia del Consejo de Estado7 ha explicado que: 44. “5.1. La jurisprudencia administrativa – de vieja data – ha precisado que las garantías contractuales no pueden confundirse con las potestades sancionatoria de la administración, ni con las penas convencionales, en cuanto las garantías no son una estimación anticipada de perjuicios, ni un medio coercitivo de apremio, sino una facultad concebida para salvaguardar el interés público implícito en la contratación, y para proteger el patrimonio de la Administración, frente a eventuales incumplimientos del contratista8.” 45.
De conformidad con la jurisprudencia del Alto Tribunal Administrativo9, el derecho de la entidad contratante a hacer efectiva la póliza de garantía surge con el incumplimiento contractual10, derecho que como se ha indicado, se materializa y concreta con el acto administrativo de declaración del siniestro, del cual se desprenden las consecuencias contractuales y legales del caso11.
Si bien, en este orden de ideas, el riesgo objeto de amparo debe producirse durante la vigencia del contrato de seguro, no ocurre lo mismo con la reclamación del pago o declaración del siniestro, que puede ser coetánea o posterior a la vigencia de la póliza, en cuanto no supere el término bienal establecido en el artículo 108112 del Código de Comercio, a partir del conocimiento de la ocurrencia del siniestro13. 46.
Al respecto, resulta oportuno precisar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que cuando se constituye una garantía en favor de una entidad pública, es condición que se declare el incumplimiento, declaración efectuada por acto administrativo que, una vez cobra ejecutoria, junto con la póliza, integran título que presta mérito ejecutivo14. 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicación: 68001-23-33-000-2013- 00362-01 (50623). 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencias del 24 de agosto de 2000, exp. 11318; del 24 de mayo de 2001, exp. 13598, del 23 de febrero de 2012, exp 20810; del 27 de noviembre de 2013, exp. 25742, del 31 de agosto de 2015, exp. 48459. 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicación: 68001-23-33-000-2013- 00362-01 (50623). 10 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 5 de agosto de 2020, exp. 45183 11 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2001, exp. 12724, subsección A, sentencia del 29 de mayo de 2014, exp. 27563; y del 23 de junio de 2010, exp. 16494. 12 ARTÍCULO 1081. <PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES>.
La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria. La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción. La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.
Estos términos no pueden ser modificados por las partes. 13 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencias del 21 de marzo de 2007, exp. 29102; del 22 de abril de 2009, exp. 14667; del 23 de junio de 2010, exp. 16494; subsección c, sentencia del 31 de agoso de 2015, exp. 48459; y subsección A, sentencia del 17 de abril de 2017, exp. 23359. 14 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, sentencia del 1º de febrero de 2018, exp. 25000232400020100023901.
M.P. María Elizabeth García González. 12 47. Así mismo, establece la jurisprudencia citada, en cuanto al término dentro del cual se debe dictar el acto administrativo por parte de la Administración, que se aplican las normas del Código de Comercio, en cuanto a la regulación del seguro de cumplimiento, esto es, el artículo 1081 del C.Co., el cual dispone: 48.
“[…] Artículo 1081. < PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES>. La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro, o de las disposiciones que lo rigen, podrá ser ordinaria o extraordinaria. La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción. La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.
Estos términos no pueden ser modificados por las partes […]” (Negrillas por fuera de texto). 49. Precisa la jurisprudencia que: “uno es el término durante el cual se cubre el riesgo, que corresponde al período de duración del contrato de seguro, y otro el término dentro del cual es exigible el cumplimiento de la obligación de indemnizar mediante la acción del asegurado o beneficiario del seguro”15. 50.
Estableciendo la citada jurisprudencia, en cuanto al término dentro del cual la administración debe proferir el acto que declare el incumplimiento a efectos de constituir el título ejecutivo, que: “[…] De manera que si el título ejecutivo no se conforma dentro de los 2 años señalados por la norma primeramente citada, (haciendo referencia al artículo 1081 del Código de Comercio) no será viable el cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva de la obligación derivada del contrato de seguro, en razón a que la obligación y el derecho ya se encuentran prescritos […]”16.
(Negrilla fuera de texto). 51. Concluyendo entonces la citada jurisprudencia que: 52. “(…) el acto administrativo mediante el cual se declara el incumplimiento de una obligación garantizada a través de seguro de cumplimiento, debe expedirse dentro de la vigencia de la póliza o dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la administración tuvo conocimiento o razonablemente pudo tenerlo de la existencia del riesgo asegurado; lo anterior con el fin de evitar que proceda la prescripción ordinaria de que trata el artículo 1081 del Código de Comercio”.17 53.
De lo anteriormente expuesto se colige que la Administración tiene como termino máximo para declarar el siniestro, dos años después de haber tenido conocimiento 15 íbídem 16 Ibídem 17 Ibídem 13 de la ocurrencia de los hechos constitutivos del mismo, pues lo contrario significaría limitar la competencia de la Administración para expedir el acto18. 54.
Así lo explico el Consejo de Estado al considerar: 55. “La suerte de la obra después de que el contrato ha terminado, está garantizada con una póliza constituida con una entidad aseguradora. La constitución de esa póliza tiene como finalidad cumplir unas de las obligaciones del contrato, la de garantizar la estabilidad de la obra; pero de ahí en adelante la relación es entre la entidad contratante como asegurada y la aseguradora que asumió el riesgo del contratista.
Por consiguiente, cualquier falla en la estabilidad de la obra debe ser reclamada a la aseguradora y no mediante acto unilateral que le imponga responsabilidad al contratista. Ahora bien, los actos demandados al tener como destinatario al contratista, están viciados de nulidad, por cuanto la relación con éste ya ha terminado”19 56.
Igualmente, ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado que, el término de dos (2) años, contados a partir de que se tuvo conocimiento de la falencia para efectos de declarar el siniestro, se predica tanto de la aseguradora como del contratista, como quiera que estableció: 57. “En este sentido, el acto que declaró la ocurrencia del siniestro tenía un destinatario que podría calificarse como principal, cual es la aseguradora que otorgó la garantía; y otro, también interesado en su cuestionamiento, o sea el contratista de la administración que celebró con aquélla el contrato de seguro.
Aseguradora y contratista que fueron debida y oportunamente notificados del acto que declaró la ocurrencia del siniestro. Se hace la precisión precedente para afirmar que tanto la aseguradora como el contratista tenían interés en impugnar ese acto. La primera, para liberarse, con su nulidad, del pago de la garantía de estabilidad y buena calidad de la obra; y el contratista, porque la invalidación del acto lo liberaría de la acción que como subrogatario tendría la aseguradora contra él, una vez cubierto el valor de la suma asegurada, en los términos del art 1096 del c de co.”20
3.4. RESOLUCIÓN DEL ASUNTO: 58. En el sub judice, la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 pretende que se declare la nulidad de las resoluciones expedidas por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, al interior de un proceso sancionatorio por incumplimiento contractual, mediante los cuales se declaró la ocurrencia de un siniestro por el amparo de estabilidad de la obra pública No. 2095 del 2 de noviembre de 2010 - Resolución No. 510 del 23 de julio de 2018, y que fue confirmada mediante Resolución No. 674 del 7 de septiembre del mismo año; pretendiendo además que en caso de que se hubiere efectuado el pago de la obligación se ordenara el reintegro. 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) abril de dos mil nueve (2009) Radicación número: 19001-23-31-000-1994-09004-01(14667) 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejera ponente: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ, sentencia del 30 de septiembre de 1994. 20 Ibidem 14 59.
Como cargos de la demanda se planteó que los actos demandados fueron expedidos sin competencia material con defecto procedimental absoluto (sic), por considerar que la declaratoria de responsabilidad del contratista, por ocurrencia de siniestro de estabilidad de la obra, debe efectuarse en proceso judicial mas no administrativo; así como también se alega la falta de competencia temporal (sic), en tanto que el poder sancionatorio fue ejercido con posterioridad a la liquidación bilateral del contrato; con violación del debido proceso, al considerar que el trámite del proceso administrativo sancionatorio no era adecuado para la declaratoria de siniestro, considerando entonces que se desconocieron los principios de congruencia, legalidad y tipicidad, así como los derechos de audiencia y defensa del contratista, hoy demandante. 60.
Surtido el trámite en primera instancia se profirió la sentencia apelada mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, negando las demás pretensiones, por cuanto al valorar las pruebas aportadas en el plenario se logró establecer que las Resoluciones No. 510 del 23 de julio y 674 del 7 de septiembre del 2018, fueron expedidas por el área de contratación del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, en ausencia de competencia temporal, en tanto que la facultad sancionatoria para hacer efectiva la garantía única del seguro de cumplimiento No. 21-44-101079162 del Seguros del Estado S.A. se encontraba prescrita, teniendo en cuenta que advertidas las falencias de la obra pública el 24 de julio de 2015, contaba con dos (2) años para declarar el siniestro, es decir, hasta el 24 de julio de 2017, y el acto administrativo fue expedido hasta el 23 de julio de 2018.
Consideró además el a quo que el procedimiento administrativo aplicado, contenido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, no era el adecuado. Así mismo, se negó la pretensión de reintegro, considerando que no hubo registro del pago de la obligación pecuniaria ordenada en las resoluciones demandadas. 61. Conforme se indicó en los antecedentes, estando dentro del término legal, la apoderada judicial del demandado – DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, apeló la decisión de primera instancia solicitando su revocatoria y que en su lugar se mantengan incólumes las Resoluciones No. 510 del 23 de julio y 674 del 7 de septiembre del 2018, aduciendo que, conforme la jurisprudencia, a pesar de que el contrato se liquide, subsisten algunas obligaciones a cargo del contratista, pues debe responder por los vicios que puedan presentarse en el término de la garantía o de los vicios ocultos; indicando que el procedimiento administrativo del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se inició, con el fin de verificar un posible incumplimiento por parte del contratista, tras conocer el daño el 24 de julio de 2015, por tanto, reconociendo que la póliza había prescrito, la facultad sancionatoria no se ejerció en contra de la 15 aseguradora, sino únicamente en contra del contratista como responsable directo de la obra. 62.
Así las cosas, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado en esta instancia, y, analizadas las pruebas aportadas al proceso, encuentra la Sala que, contrario a lo considerado por el apelante, los actos administrativos demandados fueron expedidos sin competencia, y por tanto se dispondrá la confirmación de la sentencia, por las razones que pasan a exponerse: 63.
De la revisión efectuada al expediente, quedó probado que el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ y la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 celebraron Contrato de Obra Pública No. 2095 del 2 de noviembre de 2010, el cual tenía por objeto “la CONSTRUCCIÓN PARQUE LAGUITO Y RECUPERACIÓN DE LA PLATAFORMA PEATONAL EN EL MUNICIPIO DE SOGAMOSO – DEPARTAMENTO DE BOYACÁ”, pactándose en la cláusula décima cuarta lo siguiente: 64.
“CLÁUSULA DÉCIMA CUARTA. LIQUIDACIÓN FINAL: Una vez terminado el objeto del presente acto y previo recibido a satisfacción del DEPARTAMENTO, se procederá a efectuar la liquidación final del contrato, la que se hará entre el INTERVENTOR y EL CONTRATISTA, teniendo como requisito previo la presentación de pólizas requeridas si a ello hubiere lugar; esta liquidación se hará constar en un acta especial que requerirá para su validez la aprobación por parte del DEPARTAMENTO (Artículo 11 Ley 1150 de 2007)”.
(fl. 45-50 documento 2 índice 3). 65. Se aportó como prueba, copia del Acta de aprobación de póliza fechada el 13 de enero de 2011, suscrita por la Directora de Contratación del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, en la que se “Reconoce y aprueba la Póliza de Cumplimiento No. 21-44- 101079162 del 29 de diciembre de 2010 y anexo 1 de la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 21-40-101031318 de fecha 11 de enero de 2011, expedida por Seguros del Estado S.A. para amparar el Contrato No. 2095 de 2010 (…)”, la que comprende los siguientes amparos: (fl. 62 ibidem). 66.
Sin embargo, en la revisión efectuada al expediente aprecia la Sala que se allegaron otras actas de aprobación de la póliza de cumplimiento No. 21-44- 101079162, expedida por Seguros del Estado S.A., una fechada el 30 de junio de 16 2011, según la cual el amparo de estabilidad de la obra tenía una vigencia del 17/01/2011 al 17/01/2016 (fl. 63 ibidem); y otra del 13 de agosto de 2012, aportada por la demandada, según la cual el amparo de estabilidad y calidad de la obra tenía una vigencia del 29/11/2011 al 29/11/2016.
(fl. 92 documento 17 índice 3). 67. Evidencia la Sala que, entre el Interventor externo del contrato y el representante legal de la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010, el 29 de noviembre de 2011, suscribieron Acta de recibo final a satisfacción del Contrato No. 2095/2010, en la que se indicó: “En visita al lugar de los trabajos se constató que lo ejecutado está de acuerdo con los registros en las actas de recibo final formuladas”.
También reposa en el expediente Acta de entrega a la comunidad del 29 de noviembre de 2011. (fl. 52- 53 ibídem). 68. Observa la Sala que, el Interventor externo del contrato y el representante legal de la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 suscribieron Acta de liquidación del Contrato No. 2095/2010 el 17 de mayo de 2012, la cual contó con el visto bueno del secretario Sectorial y de la Secretaría de Hacienda, en la que se precisó que: “El contratista deberá constituir las garantías de acuerdo con las cláusulas del contrato.
La aprobación de tales garantías será condición necesaria para que esta acta produzca efectos legales contractuales”; así mismo, se declaró que el contratista se encontraba a paz y salvo por todo concepto derivado del contrato, renunciando a cualquier reclamación posterior en contra del Departamento (sic). (fl. 55-56 ibidem). 69. Ahora bien, de la revisión efectuada al expediente administrativo aportado con la contestación de la demanda, se observa que con Informe de visitas de campo fechado el 24 de julio de 2015, funcionarios de la Gobernación de Boyacá y del Municipio de Sogamoso realizaron revisión técnica del estado actual de la fuente el Laguito y de las intervenciones realizadas por el contratista, con ocasión del contrato No. 002095 de 2010, mediante el cual se plantearon las siguientes conclusiones y recomendaciones: 70.
“De acuerdo a lo expuesto por parte del municipio y a lo verificado durante la visita se observaron los siguientes aspectos: El cuarto de bombas se encuentra inundado. Las bombas y motores se encuentran totalmente sumergidos. Varias boquillas del parque han sido hurtadas. La tapa de ingreso al cuarto de máquinas está suelta. Se evidencia alto grado de deterioro bajo la lámina de agua, en los equipos que se encuentran al interior del cuarto. El nivel del agua sobrepasa el armario eléctrico. Los conductores de la cometida se encuentran expuestos y vulnerables a manipulación por cualquier persona. La electro bomba no se encuentra en funcionamiento. 17 Por lo anterior se recomienda requerir al contratista de la obra y a la interventoría mediante audiencia en la oficina de contratación para que se adelanten los arreglos y acciones pertinentes.”.
(fl. 1-2 documento 16 índice 3). 71. Advirtiendo que fue con ocasión de dicho informe que la Subdirectora de Contratación de la Gobernación de Boyacá, en desarrollo del Proceso Sancionatorio Contractual GC-P-05, remitió oficios fechados el 20 de noviembre de 2015, citando al representante legal de la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 y a la Compañía Seguros del Estado S.A., a la audiencia de incumplimiento de que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, a efectos de verificar si existía incumplimiento por parte del contratista, en relación con el contrato No. 2095 de 2010.
Advirtiéndose en los mentados oficios que “(…) de la audiencia citada puede derivarse la declaración de incumplimiento parcial e imposiciones de multas o declaratoria de caducidad del contrato”. (fl. 4-5 ibidem). 72. Surtido el trámite administrativo, se expidió la Resolución No. 001567 del 29 de noviembre de 2017, mediante la cual se declaró el siniestro en el contrato de obra pública No. 2095 de 2010 (fl. 202-212 documento16 índice 3).
Contra la misma, la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 y SEGUROS DEL ESTADO S.A. interpusieron recurso de reposición (fl. 213-230 ibidem). Por tanto, mediante la Resolución No. 284 del 22 de mayo de 2018 se dispuso revocar la resolución 01567 del 2017, declarando la nulidad de lo actuado desde la diligencia del 23 de diciembre de 2015, conservando la legalidad de las pruebas recaudadas hasta ese momento, por considerar que se habían desconocido los derechos al debido proceso y defensa de la hoy demandante.
(fl. 242-249 ibidem) 73. Continuando con el análisis del trámite administrativo, evidencia la Sala que, mediante conforme al Acta de audiencia de sancionatorio, llevada a cabo el 11 de julio de 2018, la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 y la aseguradora SEGUROS DEL ESTADO presentaron sus descargos al interior del trámite administrativo por solicitud de incumplimiento del contrato No. 2095 de 2010 – art. 86 de la Ley 1474 de 2011; diligencia ésta que fue suspendida, bien sea, para la toma de la decisión o para integrar nuevas solicitudes al proceso (sic).
(fl. 19-23 documento 17 índice 3). 74. Por lo anterior, la subdirectora de Contratación del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ dispuso la citación para continuación de la audiencia de incumplimiento, mediante comunicaciones fechadas el 18 de julio de 2018, para realizarse el 23 de julio de 2018 (fl. 24-27 ibidem). 75. A folio 34-35 ibid., obra petición enviada vía electrónica, con destino a la dirección de Subdirección de Contratación del Departamento de Boyacá, mediante la cual el 18 abogado de la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010, solicita el aplazamiento y fijación de nueva fecha para la continuación de la audiencia de incumplimiento, de que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, informando que se encuentra en incapacidad médica, aportando para el efecto la incapacidad No. 126214, la que inició el 13 de julio de 2018 y finalizaba el 27 de julio del mismo año. 76.
A folio 40 se observa oficio No. 2524 del 23 de julio de 2018, mediante el cual el subdirector de Contratación del Departamento de Boyacá accede a la solicitud de fijación de nueva fecha para llevar a cabo la continuación de la audiencia de incumplimiento, programándola para el día siguiente, esto es, para el 24 de julio de 2018. 77.
Obra en el expedienteo Acta de audiencia del sancionatorio, fechada el 24 de julio de 2018, la cual tuvo por objeto la continuación de la audiencia del proceso administrativo por solicitud de incumplimiento, en relación con el contrato No. 2095 de 2010, evidenciando que a la misma no comparece el apoderado de la UNIÓN TEMPORAL, por encontrarse en incapacidad médica. 78.
Se observa que en la misma audiencia se da lectura al auto No. 1, mediante el cual se decretan pruebas dentro del proceso administrativo contractual No. 1. Así mismo, se da lectura a la Resolución No. 510 del 23 de julio de 2018 (fl. 44 – 46 documento 17 índice 3), correspondiente a uno de los actos administrativos demandados. 79. Obra en el expediente copia de la Resolución No. 510 del 23 de julio de 2018 mediante la cual la Directora de Contratación del Departamento de Boyacá, declaró la ocurrencia del hecho de inestabilidad de la obra por defectos en su construcción y la ocurrencia del siniestro respecto del amparo de calidad y estabilidad de la obra pública, en relación con el contrato de obra pública No. 2095 de 2010 cuyo objeto es la “CONSTRUCCIÓN PARQUE EL LAGUITO Y RECUPERACIÓN DE LA PLATAFORMA PEATONAL EN EL MUNICIPIO DE SOGAMOSO – DEPARTAMENTO DE BOYACÁ”, y en consecuencia, cuantificó los perjuicios derivados del siniestro por responsabilidad del contratista, hoy demandante, UNIÓN TEMPORAL SOGAMOSO 2010, en la suma de $401.779.613.56; así mismo, declaró la prescripción de la facultad sancionatoria para hacer efectiva la garantía única de seguro de cumplimiento No. 21-44-101079162 de Seguros del Estado S.A., que amparaba la estabilidad del contrato de obra anteriormente referido, e hizo otras ordenaciones (fl. 49 – 62 documento 17.
Índice 3). 19 80. Revisadas las consideraciones del acto administrativo demandado, observa la Sala que en el mismo se afirmó que: 81. “(…) el hecho de incumplimiento se evidenció y constató a través de visita de campo de fecha 24 de julio de 2015, en donde se puso de presente las fallas de construcción en el cuarto de máquinas del Contrato 2095 de 2010 (…)” Que las afectaciones referenciadas se hicieron evidentes de manera posterior al recibo final a satisfacción de fecha veintinueve (29) de noviembre de 2011, para lo cual es necesario declarar la existencia del siniestro y en consecuencia afectar el amparo de estabilidad y calidad de la obra, de acuerdo a la póliza de seguro No. 21- 44-101079162 (…)”. 82.
Igualmente, evidencia la Sala que, conforme la argumentación de la citada resolución, dicho procedimiento sancionatorio se llevó a cabo dando aplicación a lo establecido en el artículo 86 de la Ley 474 de 2011. 83. Se adujo además que, como quiera que el daño se dio a conocer al Departamento de Boyacá hasta el 24 de julio de 2015, la declaratoria de siniestro debía hacerse a más tardar dentro de los dos años siguientes, esto es, hasta el 24 de julio de 2017, y como no se hizo, consideró que estaba prescrita la facultad sancionatoria en contra de la compañía de Seguros del Estado S.A. para hacer efectiva la reclamación de la póliza No. 21-44-101079162; sin embargo, adujo que dicha circunstancia, no afectada la responsabilidad de quien de manera directa realizó la obra, que para el efecto era la UNIÓN TEMPORAL SOGAMOSO 2010, encontrándose vigente la potestad sancionatoria en relación con esta. 84.
Evidencia la Sala que, contra la anterior resolución, el apoderado de la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010 interpuso recurso de reposición, (fl. 74- 91 documento 17 índice 3), el cual fue resuelto con la Resolución No. 674 del 7 de septiembre de 2018 mediante la cual la directora de Contratación del Departamento de Boyacá negó el recurso de reposición y confirmó en su integridad la Resolución No. 510 del 23 de julio de 2018.
(fl. 156-166 documento 17 índice 3). 85. Por tanto, conforme a las pruebas reseñadas, si bien el Contrato de Obra Pública No. 2095 del 2 de noviembre de 2010, celebrado entre el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ y la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010, fue liquidado bilateralmente el 17 de mayo de 2012, por ese sólo hecho las obligaciones del contratista no se agotaron, pues conforme a la ley y a la jurisprudencia vigentes, una vez liquidado el contrato y declarado el paz y salvo entre las partes, el contratista debe responder por la obligación de saneamiento del objeto del contrato y amparar la estabilidad y calidad de la obra, mediante la constitución de la garantía correspondiente, a fin de trasladar 20 a un tercero la obligación de concurrir al pago de la respectiva indemnización de perjuicios, en caso de que se produzca el incumplimiento de las prestaciones a cargo de aquellos. 86.
Y fue esto lo que en efecto aconteció en el presente asunto, como quiera que, tal y como quedó acreditado, la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010, desde el inicio del contrato de obra pública, constituyó póliza de cumplimiento No. 21-44- 101079162, cuya aseguradora era Seguros del Estado S.A., la cual fue aprobada varias veces por la contratante – DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, siendo la última aprobación la fechada el 13 de agosto de 2012, y, conforme a dicha acta de aprobación, la póliza comprendía dentro de sus amparos el de estabilidad y calidad de la obra, cuya vigencia era del 29/11/2011 al 29/11/2016. 87.
Por tanto, si bien conforme al marco legal expuesto, perfeccionada la garantía mediante póliza de seguros, la administración pública goza de la prerrogativa de la reclamación de la obligación condicional del asegurador, en el evento de que acontezca el riesgo asegurado, y lo hace mediante la expedición de un acto administrativo motivado, por medio del cual declara el siniestro y cuantifica el perjuicio; sin embargo, de forma reiterada se ha indicado que la reclamación del pago del seguro, o lo que es lo mismo, la declaratoria del siniestro, debe hacerse dentro de la vigencia de la póliza, que como se indicó en el párrafo precedente, en cuanto al amparo de la estabilidad y calidad de la obra, aconteció el 29 de noviembre de 2016, ó, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la administración tuvo conocimiento de la existencia del riesgo asegurado, que para el caso que nos ocupa fue el 24 de julio de 2015. 88.
Así, contrario a lo considerado por la apelante, la Administración departamental tenía hasta el 24 de julio de 2017 para declarar el siniestro en contra de Seguros del Estado S.A. y/o del contratista - UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010, y no lo hizo, extinguiéndose así el derecho a reclamar la póliza que aseguraba la estabilidad de la obra pública, pues fue sólo hasta la expedición del acto administrativo demandado - Resolución No. 510 del 23 de julio de 2018, esto es, un año después del vencimiento del término con que contaba la administración que, declaró el siniestro únicamente en relación con el contratista hoy demandante, como quiera que, de conformidad con el artículo quinto de la mencionada resolución, declaró la prescripción de la facultad sancionatoria para hacer efectiva la garantía única de cumplimiento No. 21-44-101079162 en relación con Seguros del Estado S.A. 89.
Es así que, hallándosele la razón a la parte actora y al juez de instancia, y de 21 conformidad con los argumentos jurisprudenciales expuestos en precedencia, al no haberse proferido el acto administrativo de declaratoria del siniestro dentro de los dos (2) años siguientes al momento en que se tuvo conocimiento de su ocurrencia, el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ perdió su competencia para expedir dicho acto administrativo que, como se explicó anteriormente, correspondía a una prerrogativa unilateral de la administración. 90.
Aunado a lo anterior, conforme los argumentos jurisprudenciales, el término de dos (2) años para declarar el siniestro, se predicaba no solamente del destinatario final – la aseguradora que otorgó la garantía -, sino también del contratista, pues a pesar de que en efecto, tal y como lo considera la apelante, él es el responsable directo de la obra, la UNIÓN TEMPORAL GM SOGAMOSO 2010, cumpliendo sus deberes legales y contractuales, constituyó la póliza de seguro No. 21-44-101079162, a fin de trasladar a un tercero – Seguros del Estado S.A. - la obligación de concurrir al pago de la indemnización de perjuicios a que hubiere lugar, en caso de demostrarse fehacientemente la ocurrencia del siniestro. 91.
Por las razones anteriores, la Sala despachará de manera desfavorable el recurso de apelación, dando lugar a la confirmación de la sentencia de primer grado. 3.4. Costas: 92. Por último, la Sala Considera que no es procedente en este caso condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia que la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, conforme lo establece el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2020 por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, mediante la que se declaró la nulidad de las resoluciones No. 510 del 23 de julio de 2018 y 674 del 7 de septiembre de 2018 expedidas por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, conforme a lo expuesto en la parte resolutiva de la providencia. 22 SEGUNDO: Sin condena en costas, conforme lo expuesto.
TERCERO: En firme la presente providencia, por Secretaría ENVÍESE el expediente al Despacho de origen.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha. Los Magistrados, Firma electrónica FELIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Firma electrónica LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA