REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FELIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, 23 de agosto de 2024 MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 Link del expediente: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15238 3333003202400092011500123 I. ASUNTO A RESOLVER: 1.
Procede la Sala a pronunciarse respecto de la impugnación presentada por la apoderada judicial del MINISTERIO DE TRANSPORTE contra la sentencia proferida el 27 de junio de 2024 por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE DUITAMA, mediante la cual, entre otras cosas, ordenó a la impugnante diera cumplimiento al precepto contenido en el literal c) del artículo 7° de la Ley 2251 de 2022.
II.
ANTECEDENTES
2.1. DE LA DEMANDA: 2. La ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS presentó acción de cumplimiento en contra del MINITERIO DE TRASNPORTE y de la AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL, solicitando se les ordene dar cumplimiento al literal c) del artículo 7° de la Ley 2251 de 2022, a fin de que expidan la reglamentación especial ordenada por el legislador, para que las universidades públicas puedan practicar los exámenes de los centros de enseñanza automovilística.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 2 3. Como sustento de lo anterior afirmó que, mediante escrito del 24 de abril del presente año, hizo requerimiento al Ministerio de Transporte, a fin de que reglamentara lo concerniente a los exámenes que las universidades públicas deben practicar a las personas que deseen obtener licencia para conducir vehículos automotores por primera vez.
Por su parte el Ministerio, mediante radicado No. 20244260489311 del 30 de abril de 2024 dio traslado a la Agencia Nacional de Seguridad Vial, señalando que era un asunto de su competencia (sic). 4. Consideró el actor que la respuesta fue evasiva, ambigua e incomprensible (sic), indicando que la norma respecto a la que se solicita el cumplimiento es clara en establecer que el deber legal de la reglamentación corresponde al Ministerio de Transporte, aduciendo además en la demanda que el Ministerio ha omitido cumplir la ley pese a que han transcurrido 23 meses desde que la norma entró en vigencia, al retrasar la expedición de la reglamentación, que se requiere urgente para evitar que se expidan certificados de aptitud para conducir sin cumplir.
(índice 01).
2.2. DE LA SENTENCIA IMPUGNADA: 5. El JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE DUITAMA profirió fallo el 27 de junio del presente año en el asunto de la referencia, resolviendo lo siguiente: 6. “PRIMERO: DECLARAR la no prosperidad de la excepción de “inexistencia de término perentorio para expedir la reglamentación”, propuesta por la Agencia Nacional de Seguridad Vial, por lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: EXHORTAR a la AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL a fin de que, en un término no mayor a 15 días siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a enviar al Ministerio de Transporte, el insumo técnico en relación al análisis de costos de las tarifas de los exámenes prácticos para la expedición de las licencias de conducción, que le fuera solicitado por este mediante Oficio MT N° 20241130682211 del 13 de junio de 2024.
Por tanto, deberá allegar evidencia de ello al plenario.
TERCERO: ORDENAR al MINISTERIO DE TRANSPORTE que en el término de seis (6) meses siguientes al vencimiento de los 15 días conferidos a la Agencia Nacional de Seguridad Vial para hacer el envío de los insumos, dé cumplimiento al precepto contenido en el literal c) del artículo 7° de la Ley 2251 de 2022, adelantando la totalidad de las etapas faltantes para la expedición de la reglamentación a que hace referencia dicha norma, para lo cual deberá hacer los requerimientos que considere del caso para que las demás entidades que deben confluir en el trámite (Agencia Nacional de Seguridad Vial, Superintendencia de Industria y Comercio y MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 3 Departamento Administrativo de la Función Pública), rindan los conceptos a que haya lugar dentro del término que la norma especial les señala para ello.
Del cumplimiento de cada etapa, el MINISTERIO DE TRANSPORTE deberá rendir informe a este Despacho.”. (Negrilla fuera de texto). 7. Para arribar a dicha decisión, la juez de instancia señaló, en primer lugar, que en el presente asunto se había constituido la renuencia, teniendo en cuenta que la parte actora había elevado petición mediante escrito radicado el 25 de abril de 2024 con destino al Ministerio de Transporte, en el que solicitó dar cumplimiento lo previsto en el literal c) del artículo 7° de la Ley 2251 de 2022.
Por su parte, el Ministerio de Transporte, mediante oficio No. MT 20244260489311 remitió la solicitud por competencia a la Agencia Nacional de Seguridad Vial. 8. En segundo lugar, consideró la juez de instancia que la norma que se consideraba incumplida, contenida en el literal c) del artículo 7° de la Ley 2251 de 2022, contiene un mandato imperativo e inobjetable para el Ministerio de Transporte, consistente en la obligación de expedir la reglamentación. 9.
Así mismo consideró que, si bien las entidades accionadas estaban realizando ciertas actividades para la expedición de la reglamentación, y que las mismas implicaban el agotamiento de un proceso sigiloso, cumpliendo diversas etapas que conllevaban un tiempo de cinco (5) meses, en las que debían participar otras entidades, tales como, la Agencia Nacional de Seguridad Vial, la Superintendencia de Industria y Comercio y el Departamento de la Función Pública, dicha circunstancia no era justificativa, en razón a que ya habían transcurrido 2 años desde la entrada en vigencia de la Ley 2251 de 2022, sin que se hubiera culminado el proceso de reglamentación, razón que dio lugar a ordenar el cumplimiento de la prescripción legal, concediendo un término superior al que dispone la ley de la acción de cumplimiento - Ley 393 de 1997.
(índice 19). MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 4
2.3. DE LA IMPUGNACIÓN: 10. Estando dentro del término legal la apoderada judicial del MINISTERIO DE TRANSPORTE impugnó el fallo solicitando su revocatoria y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, planteando como razones de inconformidad que su representada no se encuentra en renuencia al cumplimiento del deber de expedir la reglamentación ordenada en el literal c) del artículo 7° de la Ley 2251 de 2022, constituyendo la renuencia un requisito de procedibilidad que denota la rebeldía por parte de la autoridad obligada al cumplimiento de un deber inobjetable, lo que no acontece en el presente asunto, pues según afirma la impugnante, ya se están adelantando acciones pertinentes para la expedición de la reglamentación, aduciendo que la misma implica la realización de documentos de alta complejidad técnica, siendo los términos establecidos en el memorando MT No. 20241130072273 del 13 de junio de 2014, prudentes para realizar las revisiones rigurosas y de fondo, que den lugar a la expedición del acto administrativo con sustento técnico.
(índice 22). III. C O N S I D E R A C I O N E S 3.1.- COMPETENCIA: 11. Este Tribunal es competente para decidir en segunda instancia la acción constitucional de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997. 3.2.- PROBLEMA JURÍDICO: 12. De acuerdo con los planteamientos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si en el presente asunto se omitió el cumplimiento del requisito de procedibilidad de constituir la renuencia. Y, en segundo lugar, si el MINISTERIO DE TRANSPORTE, está cumpliendo el mandato imperativo contenido en el literal c) del artículo 7º de la Ley 2251 de 2022. 3.3.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL: MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 5 ✓ Naturaleza de la acción de cumplimiento: 13.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado1, la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Carta Política, pretende hacer efectivo el Estado Social de Derecho, haciendo real, por parte de sus autoridades, el cabal acatamiento y total observancia de las normas, que de acuerdo con el principio de legalidad enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo. 14.
Es así que la Ley 393 de 1997, dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos, o contra acciones u omisiones de particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo. 15.
Luego, el Consejo de Estado2 ha reiterado que la acción de cumplimiento tiene como finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, ya sea natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir, tanto de las autoridades públicas como de los particulares que cumplan funciones públicas, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a su cumplimiento, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico. 16.
Lo anterior, en orden a que el contenido de éste o aquella se concrete en la realidad y no quede su vigencia supeditada a la voluntad particular de quien es el encargado de su ejecución3. En esa medida, se ha dicho que las condiciones que debe reunir la ley o acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende a través del ejercicio de la acción se contraen a que la obligación sea clara, expresa y exigible4. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, 3 de abril de 2003, radicado No. 88001 -23-31-000-2003-00002-01 2 Ver sentencia de fecha 19 de abril de 2007, proferida por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, dentro del proceso radicado bajo el No. 08001-23-31-000-2006-01403- 01(ACU), siendo Consejera ponente la Dra. María Nohemí Hernández Pinzón. 3 Ver auto de fecha diecisiete (17) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998), proferid por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, dentro del proceso radicado bajo el No. ACU-229, siendo Consejero ponente el Dr. Delio Gómez Leyva. 4 Ver sentencia de fecha 30 de julio de 1998, proferida por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, proferida dentro del expediente radicado bajo el No. ACU- 367, siendo Consejero ponente el Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 6 ✓ De la procedencia de la acción de cumplimiento: 17. En cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado5 ha indicado: 18.
“La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción”. 19.
En esa misma línea, en recientes pronunciamientos del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se ha precisado que son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento6, las siguientes: 20. “(i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual;
(iii) Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; (iv) Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley. Este requisito puede exceptuarse cuando se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción y, (v) Que tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento”. 21.
En cuanto a los numerales (iii) y (iv) consistentes en la acreditación de la renuencia, la misma ha sido considerada como un requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, contenido en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, el cual consiste en que, antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el actor solicite a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA, Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil doce (2012), Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00889-01(ACU), Actor: LUIS ALBERTO MOYA ROJAS Y OTRO, Demandado: INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL 6 CONSEJO DE ESTADO, NR: 2074384, 25000-23-41-000-2014-00358-01, ACU, SENTENCIA, FECHA: 30/04/2015, SECCION: SECCION QUINTA, PONENTE: SUSANA BUITRAGO VALENCIA, ACTOR: FUNDACION BIODIVERSIDAD, DEMANDADO: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA, DECISION: NIEGA Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Ponente: Susana Buitrago Valencia, sentencia del 05 de febrero de2015, expediente:2014-01193-01 ACU.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 7 acto administrativo. Debe señalarle la norma o el acto administrativo de manera precisa y clara7. 22.
Textualmente, el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, dispone: 23. “ARTICULO 8o. PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.
También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”. 24. Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado8 se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la imposibilidad que tiene el Juez que conoce de una acción de cumplimiento para convertirla en una acción contenciosa y así, determinar derechos concretos reclamados por la parte accionante. 25.
Adicionalmente, dicha Corporación también ha indicado que tampoco procede cuando el tema de debate en la acción de cumplimiento se soporte en derechos inciertos de carácter particular, en la medida que la acción establecida por el Constituyente en el artículo 87 de la Carta Política está institucionalizada para obtener el efectivo cumplimiento de obligaciones contenidas en normas con fuerza de ley o actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.
Al respecto, se dijo: 26. “Así pues, ésta Sala de decisión ha manifestado reiterativamente que la acción de cumplimiento no ha sido instituida para discutir derechos inciertos de carácter particular; siendo así, la pretensión del actor no corresponde a la órbita de competencia del juez de cumplimiento, que se contrae a hacer efectivas obligaciones contenidas en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.
En tal virtud, tiene que haber certeza del alcance del deber reclamado por el actor a través de la acción de 7 Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 5 de febrero de 2015, C.P. Susana Buitrago Valencia, radicado No. 68001233300020140081901 8 “Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante.” (Sentencia de 31 de octubre de 1997, Radicación ACU-025, con ponencia del Consejero de Estado Germán Ayala mantilla).
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 8 cumplimiento y de que la entidad pública demandada es la responsable de cumplirlo por expresa disposición legal o administrativa.”9 27.
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de cumplimiento no es procedente para esclarecer el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, así lo expreso: 28. “De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales10, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas (…)”. ✓ En cuando a la procedencia de la acción de cumplimiento para conseguir la reglamentación de normas: 29.
La jurisprudencia vigente, en materia de acción de cumplimiento, ha determinado que este medio de control sí es el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador le ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones. 30. La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto11 debido a que, como se explicará la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida su procedencia. 31.
Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 de la Constitución Política, 9 Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia de 19 de octubre de 2006, Exp. 2006-00360-01, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón. 10 Cfr. la sentencia ACU-141 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 13 de febrero de 1998, Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva.
En esta oportunidad el actor pretendía mediate una acción de cumplimiento esclarecer el tipo de funciones que le corresponde cumplir a la Registraduría frente a la posibilidad de llevar a cabo un referendo derogatorio en la ciudad de Manizales que en su opinión era inocuo. En dicha ocasión se dijo: “se trata, pues, a través de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, de hacer efectivo el cumplimiento del ordenamiento jurídico, por parte de las autoridades competentes; para lograr tal objetivo se requiere que tal ordenamiento consagre de manera clara determinada obligación para la administración, lo cual excluye que a través de la acción de cumplimiento se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación {contenidas en la Ley 134 de 1994}, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de las existentes, y no provocar, vía interpretación, la consagración de obligaciones”. 11 Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33- 000-2015-00227-01, C.P. Rocío Araújo Oñate.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 9 puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador delega al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias. 32.
Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual, el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes12. 33.
En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno Nacional a ejercer dicha atribución. 34. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno Nacional.
Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley13. 35. Sin embargo, la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones.
3.4. RESOLUCIÓN DEL CASO: 27. Revisada la demanda del medio de control de cumplimiento se evidencia que la misma tiene por objeto exigir al MINISTERIO DE TRANSPORTE Y a la AGENCIA 12 Sección Quinta, sentencia del 16 de agosto de 2002, expediente con radicado número 66001-23-31- 000- 2003-00619-01, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá. 13 Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2021, expediente con radicado número 44001234000020210002701, C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 10 NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL el cumplimiento del literal c) del artículo 7º de la Ley 2251 de 2022 “ Por la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban”, específicamente, en cuanto a la reglamentación que allí se ordena, para que sean las Instituciones de Educación Superior de Naturaleza Pública reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional, quienes realicen las pruebas teórica y práctica, que deben aprobar las personas para que les sea concedida licencia de conducción. 28.
La demanda se sustenta en que a pesar de que la Ley 2251 de 2022, entró en vigor el 14 de julio del mismo año, el Ministerio de Transporte no ha expedido la reglamentación allí ordenada, la cual resulta necesaria a fin de evitar que se expidan licencias de conducción sin el lleno de requisitos. 29. Surtido el trámite en primera instancia el A quo profirió la sentencia impugnada, por medio de la cual accedió a las pretensiones, y entre otras cosas, ordenó al MINISTERIO DEL TRANSPORTE a que, una vez la Agencia Nacional de Seguridad Vial le allegara el insumo técnico en relación al análisis de costos de las tarifas de los exámenes prácticos para la expedición de las licencias de conducción, y, en el término de 6 meses, diera cumplimiento al literal c) del artículo 7° de la Ley 2251 de 2022, y adelantara la totalidad de las etapas faltantes para la expedición de la reglamentación allí ordenada, teniendo en cuenta que la norma había sido promulgado hacía dos (2) años, sin que hasta la fecha se contara con dicha reglamentación. 30.
Inconforme con la decisión de primera instancia, el MINISTERIO DE TRANSPORTE interpuso recurso de apelación, argumentando que no ha sido renuente en el cumplimiento de la norma demandada, el cual constituye requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, en tanto que la entidad está adelantando las acciones correspondientes a fin de expedir la reglamentación pretendida, la cual conlleva todo un proceso que debe agotarse por etapas y en los términos indicados en el memorando MT No. 20241130072273 del 13 de junio de 2014, prudentes para realizar las revisiones rigurosas y de fondo, que den lugar a la expedición del acto administrativo con sustento técnico. 31.
Así las cosas, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado, y, MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 11 analizadas las pruebas aportadas al proceso, encuentra la Sala que, contrario a lo considerado por la impugnante, y hallándosele la razón a la juez de instancia, en el presente asunto la parte actora si cumplió el requisito de procedibilidad de la renuencia, contenido en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, como quiera que, previo a la interposición de la presente acción, mediante oficio radicado No. MT No. 202430306811792 del 25/04/2024, reclamó el cumplimiento del deber legal al MINISTERIO DE TRANSPORTE, en los siguientes términos: 32.
“De conformidad con el artículo 8 de la ley 393 de 1997 me permito requerirlo para que dé cumplimiento al artículo 7 de la ley 2251 de 2022, que modifico el artículo 19 de la ley 769 de 2002 en el cual ordena al Ministerio de Transporte expedir la reglamentación para que las universidades públicas, puedan practicar los exámenes a las personas que pretendan obtener la licencia de conducción para vehículos automotores.
(…)”. (fl. 5-8 índice 01). 33. Y en respuesta a la misma, el MINISTERIO DE TRANSPORTE, a través de la Coordinadora Grupo de Tránsito Terrestre, Acuático y Férreo, le bastó con remitirlo por competencia a la Agencia Nacional de Seguridad Vial, mediante oficio MT No. 20244260489311 del 30 de abril de 2024 (fl. 8 índice 01). 34. Precisado lo anterior, la Sala entrará a analizar el argumento de la impugnación si el MINISTERIO DE TRANSPORTE, está adelantando gestiones, a fin de dar cumplimiento al mandato. 35.
Revisado el literal c) del artículo 7º de la Ley 2251 de 2022, “Por la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban”, encontramos que el mismo dispone: 36. “ARTÍCULO 7o. Modifíquese el artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 119 del Decreto Ley 2106 de 2019, el cual quedará así: “Artículo 19.
Requisitos. Podrá obtener una licencia de conducción para vehículos automotores quien acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos: Para vehículos particulares: a) Saber leer y escribir. b) Tener dieciséis (16) años cumplidos. c) Aprobar exámenes teórico y práctico de conducción, practicados por Instituciones de Educación Superior de Naturaleza Pública reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional, que garanticen cobertura nacional para la realización de las pruebas, en el marco de la autonomía de las mismas y de MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 12 conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte, cuyo resultado será registrado en el sistema RUNT.
En las entidades territoriales donde las Instituciones de Educación Superior mencionadas en el inciso anterior, no puedan garantizar la cobertura en la prestación de dicho servicio, se facultará a las autoridades públicas y entidades privadas que estén registradas en el sistema RUNT, para practicar los exámenes de que trata este literal, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte.
En todo caso las entidades competentes suscribirán contratos donde se establezcan claramente las condiciones para realizar los exámenes. (…)”. (Negrilla fuera de texto). 37. De la anterior transcripción se advierte la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, en la medida que establece que corresponde al Gobierno Nacional, de manera específica al Ministerio de Trasporte, ejercer su potestad reglamentaria para que las Instituciones de Educación Superior de Naturaleza Pública reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional, o, las autoridades públicas y entidades privadas que estén registradas en el sistema RUNT, a falta de aquellas, quienes realicen los exámenes teórico y práctico de conducción, que deben ser aprobados por quienes pretenden les sea concedida la licencia de conducción. 38.
Así mismo, debe ponerse de presente que dicha obligación se encuentra vigente desde el 14 de julio de 2022, fecha en que entró en vigencia la Ley 2251, de conformidad con el artículo 24 de la misma norma 14. Entonces, de conformidad con el marco jurídico expuesto, desde ese momento podía acusarse su incumplimiento, a fin de que el juez constitucional ordenara su acatamiento, a fin de garantizar la eficacia plena de la ley, teniendo en cuenta que, como bien lo reconoce la jurisprudencia, algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley15. 39.
Observa la Sala que, como prueba de la contestación de la demanda, presentada por el MINISTERIO DE TRANSPORTE, se allegó copia del memorando 2241130072273 del 13 de junio de 2024, mediante el cual la Coordinadora Grupo de Regulación, informó las gestiones realizadas por dicho ministerio, a fin 14 ARTÍCULO 24. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 143A de la Ley 769 de 2002 adicionado por el artículo 12 de la Ley 2161 de 2021. 15 Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2021, expediente con radicado número 44001234000020210002701, C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 13 de expedir la reglamentación ordenada en el literal c) del artículo 7º de la Ley 2251 de 2022, así: 40.
Evidenciándose que, en un primer momento, la entidad informó las gestiones realizadas en los años 2020 y 2021 a fin de expedir la regulación de los Centros de Apoyo Logístico de Evaluación – CALE, gestiones realizadas antes de la promulgación de la Ley 2251 del 14 de julio de 2022, afirmando precisamente que: “la entrada en vigencia de esta norma [haciendo alusión a la Ley 2251] condiciona la implementación de los CALE a la disponibilidad de recursos de las Instituciones de Educación Superior para realizar las inversiones correspondientes, y a la voluntad de las misma de participar en estos procesos de evaluación”. 41.
Luego afirmó: 42. “(…) (fl. 25-27 índice 09). 43. Por tanto, si bien el ministerio accionado dio cuenta de las actuaciones adelantadas a fin de cumplir con el deber reglamentario que impone el literal c) del artículo 7º de la Ley 2251 de 2022, también es cierto que la propia cartera ministerial admitió que, a la fecha, dicho mandato no se ha cumplido debido a las múltiples exigencias técnicas y científicas que se requieren para tal efecto, a MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 14 pesar de que, como bien lo estableció la juez de instancia, han transcurrido dos (2) años desde la promulgación de la ley en mención. 44.
Además, se advierte que conforme al oficio No. 2241130072273 del 13 de junio de 2024, el Ministerio de Transporte informó que la continuación del proceso de reglamentación, ordenada por la Ley 2251 de 2022, estaba supeditada a que la Agencia Nacional de Seguridad Vial entregara los insumos requeridos; por tanto, esta fue la razón para que la Juez de instancia, exhortara en la sentencia apelada a dicha Agencia a que en el término no mayor a 15 días, enviara al MINISTERIO DE TRANSPORTE, el insumo técnico en relación al análisis de costos de las tarifas de los exámenes prácticos para la expedición de las licencias de conducción (numeral segundo del fallo). 45.
Por lo anterior, con posterioridad a la notificación del fallo de primera instancia, la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Seguridad Vial allegó oficio No. 20241200061471 del 22 de julio del presente año, informando que mediante el oficio No. 20242000060911 del 19 del mismo mes y año, remitió al Ministerio de Transporte el análisis de costos de las tarifas de los exámenes prácticos para la expedición de las licencias de conducción (sic).
(índice 23). 46. Por lo antes expuesto, la Sala de Decisión, hallándole la razón a la juez de instancia, dispondrá la confirmación de la sentencia, quien reconociendo que la reglamentación de la ley implicaba una serie de actuaciones y conceptos de orden técnico y científico, realizados por otras entidades estatales, entre ellas de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, de la Superintendencia de Industria y Comercio y del Departamento de Administrativo de la Función Pública, concedió un término de seis (6) meses al MINISTERIO DE TRANSPORTE, a fin de que adelantara la totalidad de las etapas faltantes para la expedición de la reglamentación ordenada por la Ley 2251 de 2022, término este que se concedió, en atención a los tiempos informados en el memorando 2241130072273 del 13 de junio de 2024 para culminar el proyecto regulatorio. 3.5.
COSTAS: 47. El artículo 21 numeral 7 de la Ley 393 de 1997, norma especial que regula la acción de cumplimiento, estipula que debe contener el fallo, entre otros, “7. Si hubiere lugar, la condena en costas.” Posteriormente, con la expedición de la MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 15 Ley 1437 de 2011, se derogó el régimen subjetivo previsto por el Decreto 01 de 1984 para tal tema, y por el contrario dispuso en el artículo 188 del CPACA que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 48.
En atención a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, no hay lugar a condenar en costas a favor de la accionante y en contra de la entidad demandada por ventilarse un interés público. IV.- DECISION: En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA el 27 de junio de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, Firma electrónica FELIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Ponente MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEMANDANTE: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – ASONALCIAS DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL RADICADO: 152383333002 202400092 01 16 Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Ausente con permiso LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA