- 1 - REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Tunja, 9 de julio de 2024 Referencia: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL Demandante: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Demandado: MUNICIPIO DE SATIVASUR Radicación: 150012333000 202400183 00 Link del expediente: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001 2333000202400183001500123 I. LA ACCION 1.
Ingresa el proceso al Despacho con informe secretarial poniendo en conocimiento que pasa para proferir la sentencia a fin de resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ en contra del MUNICIPIO DE SATIVASUR. II.
ANTECEDENTES 2.1. - Pretensiones: 2. Pretende el actor que por esta Corporación se declare la invalidez del Acuerdo No. 001 del 28 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Sativasur “POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA LA AUTORIZACIÓN AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CONTRATAR, SEÑALANDO LOS CASOS EN QUE REQUIERE AUTORIZACIÓN PREVIA Y EXPRESA DEL CONCEJO MUNICIPAL”. - 2 - - Supuestos de hecho: 3.
Los hechos que relata el actor como fundamento de sus pretensiones son en resumen los que a continuación se relacionan: 4. Que el Concejo Municipal de Sativasur expidió el Acuerdo No. 001 del 28 de febrero de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA LA AUTORIZACIÓN AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CONTRATAR, SEÑALANDO LOS CASOS EN QUE REQUIERE AUTORIZACIÓN PREVIA Y EXPRESA DEL CONCEJO MUNICIPAL”. 5.
Que el Acuerdo mencionado fue radicado en la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Judicial del Departamento el 8 de marzo de 2024. 6. Que una vez el demandante realizó la revisión jurídica ordenada en el artículo 305, numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, observó que el Acuerdo objeto de la demanda es contrario a la Constitución y a la ley. - Normas violadas y concepto de violación: 7.
Invoca como tales, de orden constitucional los artículos 313 y 315; y, de orden legal, los artículos 11 de la Ley 180 de 1993, 32 de la Ley 136 de 1994, 18 de la Ley 1551 de 2012, 14 de la Ley 819 de 2003, Ley 1474 de 2012 y Decreto 734 de 2012. 8. Para explicar el concepto de violación de la normatividad invocada, el actor señaló que, conforme a la Ley, corresponde a los alcaldes municipales celebrar los contratos y, por tanto, resulta ilegítimo que el concejo municipal, en el artículo tercero del acuerdo demandado, dispusiera la autorización al alcalde en materia de créditos de tesorería, el cual no está contemplado en el parágrafo 4º del artículo 18 de la ley 1551 de 2012, en el que se establecen los asuntos en los cuales se requiere de la autorización. 9.
Se aduce además en la demanda que, en el artículo quinto del acuerdo demandado, que regula lo concerniente a la autorización para la enajenación de inmuebles, sin embargo, se confunden los términos de muebles e inmuebles, precisando el demandante que en relación con la contratación para la compraventa de muebles no es necesaria la autorización por parte del Concejo Municipal al alcalde.
(índice 3). - 3 - 2.2. Contestación de la demanda: 10. El MUNICIPIO DE SATIVASUR, por intermedio de su apoderado judicial, al ejercer el derecho de defensa, se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que, contrario a lo considerado por el Departamento de Boyacá, el acuerdo demandado se ajusta a los postulados constitucionales y legales que rigen el asunto, y solicitó en consecuencia que se declare la validez del acuerdo No. 001 del 28 de febrero de 2024. 11.
Señaló que, mediante el acuerdo demandado, lo que el concejo municipal hizo fue expedir una reglamentación general, sino que hubiese impuesto alguna limitación y/o extralimitación de las facultades concedida por ley al alcalde Municipal, reconociendo que a él corresponde la ordenación del gasto. (índice 12). 2.3. Actuación Procesal: 12.
La demanda fue admitida y sometida a las ritualidades propias del proceso previsto en el artículo 151 C.P.A.C.A. y en el Decreto Ley 1333 de 1986 (índice 5). Dentro del término de fijación en lista el MUNICIPIO DE SATIVASUR ejerció su derecho de defensa (índice 12), posteriormente, se abrió a pruebas el proceso (índice 14). Por lo que ahora corresponde dictar sentencia. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Problema Jurídico: 13. Corresponde a la Sala determinar si se ajusta al ordenamiento jurídico el Acuerdo No. 001 del 28 de febrero de 2024, expedido por el Concejo Municipal de SATIVASUR, “POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA LA AUTORIZACIÓN AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CONTRATAR, SEÑALANDO LOS CASOS EN QUE REQUIERE AUTORIZACIÓN PREVIA Y EXPRESA DEL CONCEJO MUNICIPAL”, de manera específica en cuanto a los artículos tercero y quinto, que regulan la autorización de créditos de tesorería y enajenación de bienes muebles, respectivamente. 3.2.
Marco normativo y Jurisprudencial: De la autorización al alcalde para contratar: - 4 - 14. Para empezar, es preciso indicar que de conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución, le corresponde a los Concejos Municipales "autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo" disposición que fue desarrollada por el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, estableciendo como una de las atribuciones de dichas corporaciones político-administrativas, la de "reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo." 15.
La Corte Constitucional al estudiar el numeral 30 del artículo 31 de la Ley 136 de 1994, explicó que la atribución conferida a los concejos municipales, siendo una función de carácter administrativo, no podía entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, entre otros aspectos, como quiera que ello es competencia exclusiva del Legislador.
Adicionalmente, sostuvo literalmente lo siguiente: 16. "Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el que el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos necesarios, sin regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos, etc. Así mismo, deberán considerar los concejos municipales que, en función administrativa, la atribución que les confiere la norma analizada debe ser ejercida razonablemente y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en los casos en que vaya a contratar, sino en los que tal corporación disponga, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política”.
(Subrayado fuera de texto). 17. Quiere decir que la función otorgada a las corporaciones edilicias consiste en proferir lineamientos generales que estipulen los casos en que el alcalde municipal deba pedir autorización previa para celebrar contratos, sin que ello suponga perturbación en el ejercicio de la función administrativa, ni una arrogación de competencias propias del ejecutivo.
Así mismo, debe recordarse que en virtud del principio de economía contenido en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, ni a las corporaciones de elección popular ni a los organismos de control y vigilancia les está permitido intervenir en los procesos de contratación1. 1 Ley 80 de 1993. Artículo 25-11. Las Corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad con lo previsto en los artículos 300 numeral 90., y 313 numeral 30., de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos. - 5 - 18.
Ahora bien, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto al alcance de la función de autorización y de reglamentación de los Concejos Municipales, aduciendo lo siguiente: 19. "Se precisa entonces que la reglamentación a que se refiere el numeral 30 de la Ley 136 de 1994 únicamente comprende tres aspectos: "el procedimiento interno que se deberá seguir ante los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria.
Así, la competencia del concejo habrá de estar referida únicamente "a las hipótesis en que tal autorización es necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al momento de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización, y a las etapas del trámite a seguir en cada caso. Estas normas no serán de tipo legal, sino de tipo administrativo, sin que sea necesario contar con una regulación previa del tema por parte del Legislador.
De acuerdo con lo anterior, es fácil concluir que obligar a un alcalde municipal a obtener autorización permanente del concejo municipal para todos los contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones, comporta claramente, a la vez que una omisión en el cumplimiento de un deber legal por parte de los concejos (en el sentido de conceder las autorizaciones que se requieren para contratar y de establecer un reglamento general para el efecto), un desbordamiento de las facultades que le han sido asignadas a dichas corporaciones municipales, pues termina trasladando a ellas la dirección y control de la actividad contractual del ente territorial lo cual corresponde a una función constitucional y legal propia de los alcaldes que los concejos no pueden desconocer al amparo del artículo 313-.3 de la Constitución. El hecho de convertir en regla lo que es excepción, invierte el reparto constitucional de funciones entre dichos servidores y hace que los concejos municipales se conviertan en coadministradores de la gestión contractual municipal, lo que se encuentra por fuera del marco fijado en los artículos 313 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994."2 20.
Ahora bien, en lo que respecta a las facultades de las Corporaciones edilicias para autorizar a los alcaldes la celebración de contratos, el Consejo de Estado en jurisprudencia reciente3, determinó que tal atribución, está regida por un principio de excepcionalidad, según el cual, frente a la facultad general de contratación del alcalde municipal, sólo estarán sujetos a un trámite de autorización previa aquellos contratos que determine la ley o que excepcionalmente establezca el concejo municipal cuando tenga razones suficientes para ello. 21.
Así, las facultades de los concejos municipales para autorizar a los alcaldes la celebración de contratos no son absolutas, pues deberán ceñirse tanto a los contratos definidos por la ley como a quienes lo requieran por su importancia, cuantía o impacto social, bajo criterios de proporcionalidad y razonabilidad. 2 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 2008-00022-00, Consejero Ponente: William Zambrano Cetina, providencia de 5 de junio de 2008. 3 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación. No. 2215. Expediente 110010306000201400134-00, Consejero Ponente: William Zambrano Cetina, providencia de 9 de octubre de 2014. - 6 - 22.
En este sentido, el máximo Tribunal Constitucional y el Contencioso Administrativo coincidieron en que la competencia de las corporaciones edilicias para autorizar al ejecutivo municipal para celebrar contratos no puede utilizarse para extralimitarse en sus funciones y participar en la cogestión contractual, pues ni la Constitución ni la Ley lo ha previsto. 23.
Por tanto, de lo establecido en el artículo 313-3 de la Carta Política y en el artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012), se infiere que son dos las tareas atribuidas a los concejos municipales frente a la actividad contractual del respectivo ente territorial, a saber: (i) expedir un reglamento en el que se regule dicha función constitucional, (autorizar) en cuya virtud se deberá establecer entre otras cosas, el procedimiento interno que se deberá seguir en los concejos municipales para tramitar las solicitudes de autorización de contratos en aquellos eventos en que ésta se ha previsto, no pudiendo estas corporaciones "extralimitarse en sus atribuciones e intervenir en la actividad contractual propiamente dicha, dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del ente territorial"4;
(ii) establecer qué contratos de los que debe celebrar el alcalde como representante de la entidad territorial, deben ser autorizados por esa corporación, lo cual, debe hacerse bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y teniendo en cuenta la ley y el reglamento previamente expedido, con fundamento en dicha ley. De no proferirse esta reglamentación y de extralimitarse en funciones propias, el Concejo Municipal podría estar incurriendo en alguna responsabilidad disciplinaria o fiscal, tal como lo ha fijado el Consejo de Estado. 24.
Por último, es necesario recordar que el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 incorporó el Parágrafo 40 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, consagrando aquellos eventos en los cuales las corporaciones edilicias deben decidir sobre la autorización al alcalde para contratar, siendo los siguientes: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3.
Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la Ley. 4 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 2008-00022-00, Consejero Ponente: William Zambrano Cetina, providencia de 5 de junio de 2008. - 7 - 25. Por lo tanto, se observa que los casos que requieren de autorización previa por parte de los concejos municipales son establecidos por el Legislador, de tal suerte que estas corporaciones político-administrativas han de sujetarse a las respectivas disposiciones legales, al momento de señalar los eventos sujetos a dichas autorizaciones, así como los procedimientos que deberá seguir el ejecutivo para tal fin. 26.
La norma citada últimamente viene así a acabar una práctica mediante la cual los Concejos Municipales, con fines no propiamente ajustados al interés general, impedían el normal ejercicio de las funciones de los alcaldes en materia de contratación pública. 3.3.- Caso concreto 27. Precisa la Sala que la competencia de este Tribunal en el marco de la validez de los acuerdos municipales se limita a examinar su legalidad y/o constitucionalidad únicamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas como infringidas, sin que sea dable abordar un estudio integral de legalidad, ni un análisis de conveniencia que escapan al debate judicial del presente medio de control. 28.
Los artículos tercero y quinto del ACUERDO MUNICIPAL No. 001 del 28 de febrero de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA LA AUTORIZACIÓN AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CONTRATAR, SEÑALANDO LOS CASOS EN QUE REQUIERE AUTORIZACIÓN PREVIA Y EXPRESA DEL CONCEJO MUNICIPAL”, en uso de sus atribuciones legales, especialmente en la Ley 80 de 1993, ley 1150 de 2007, ley 136 de 1994 y ley 1551 de 2012, disponiendo textualmente: - 8 - (fl. 15-25 índice 3). 29.
Como se observa, en el sub lite el Concejo Municipal de Sativasur, con fundamento en la Constitución Política y en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007, 136 de 1994 y 1551 de 2012, expidió el Acuerdo acusado reglamentando la autorización al Alcalde Municipal para contratar, y si bien, en el artículo primero hace alusión a aquellos contratos en los cuales, conforme a la Ley, el Alcalde Municipal requiere autorización del Concejo, como es el caso de los contemplados en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, y que son la contratación de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas - 9 - partes y concesiones; en el artículo tercero hace alusión a la autorización y reglamentación en materia de créditos de tesorería, y en el artículo quinto, mediante el cual reglamenta lo concerniente a la enajenación y compraventa de bienes inmuebles, para lo cual si requiere autorización, a lo largo del articulado hace alusión a la autorización para la enajenación de bienes muebles, frente a los cuales, dada su naturaleza, el Alcalde no requiere autorización del Concejo para su contratación. 30.
Por lo anterior, considera la Sala que la autorización que involucra la adquisición de créditos de tesorería y la enajenación de bienes muebles, transgrede el marco jurídico y jurisprudencial previamente reseñado, en la medida que tal atribución en materia de contratación debe ser ejercida para eventos excepcionales, taxativamente señalados por la ley. 31.
Lo anterior bajo el entendido que tal como lo prevé el artículo 315 de la Constitución en su numeral tercero, el alcalde, como director de la acción administrativa del ente territorial, tiene la facultad general de contratación, sin que sea necesario ni razonable obtener autorización en todos los casos en que vaya a contratar. 32. En efecto, el hecho de convertir en regla lo que es excepción, invierte el reparto constitucional de funciones entre dichos servidores y hace que los concejos municipales se conviertan en coadministradores de la gestión contractual municipal, lo que se encuentra por fuera del marco fijado en los artículos 313 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994. 33.
Quiere ello decir, que la función otorgada a las corporaciones edilicias consiste en proferir lineamientos de carácter general que estipulen los casos en los cuales el alcalde municipal deba pedir autorización previa para celebrar contratos, sin que esto pueda implicar una perturbación en el ejercicio de la función administrativa, ni una arrogación de competencias propias del ejecutivo. 34.
Así mismo, debe recordarse que en virtud del principio de economía contenido en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, ni a las corporaciones de elección popular ni a los organismos de control y vigilancia les está permitido intervenir en los procesos de contratación5, por ser del resorte de competencia 5 Ley 80 de 1993. Artículo 25-11.
Las Corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. - 10 - del alcalde como jefe de la administración de conformidad con el artículo 315 numeral 3 de la Constitución. 35.
En este sentido, considera la Sala que la corporación edilicia de Sativasur, en los artículos tercero y quinto del Acuerdo No. 001 del 28 de febrero de 2024, desbordó las facultades que la Constitución y la Ley le otorgan, en especial si se tiene en cuenta que no encuentra la Sala que la decisión adoptada por aquella Corporación haya tenido como fundamento un reglamento previamente fijado para tales efectos, ni criterios de proporcionalidad y razonabilidad, tal como lo ha sido exigido la jurisprudencia constitucional, lo que, de contera pone en peligro la finalidad y los principios de la función administrativa, establecidos en el artículo 209 Superior. 36.
En consecuencia, por las razones expuestas se declarará la invalidez del artículo tercero del acuerdo demandado y la modificación del artículo quinto del mismo, en el sentido de precisar que, la reglamentación allí contenida es única y exclusivamente en relación con la enajenación y compraventa de bienes inmuebles. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRESE LA INVALIDEZ del artículo tercero del Acuerdo Municipal No. 001 del 28 de febrero de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Sativasur “POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA LA AUTORIZACIÓN AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CONTRATAR, SEÑALANDO LOS CASOS EN QUE REQUIERE AUTORIZACIÓN PREVIA Y EXPRESA DEL CONCEJO MUNICIPAL”.
Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: SE DECLARA VALIDO el artículo quinto del Acuerdo Municipal No. 001 del 28 de febrero de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Sativasur, pero en el entendido que la reglamentación allí contenida es única y exclusivamente en relación con la enajenación y compraventa de bienes inmuebles. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
De conformidad con lo previsto en los artículos 300 numeral 90., y 313 numeral 30., de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos. - 11 - TERCERO: EXHORTAR al Concejo municipal de Sativasur para que en lo sucesivo se abstenga de expedir actos administrativos con las irregularidades que son objeto de la demanda.
CUARTO: Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y al Personero Municipal de Sativasur.
QUINTO: En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha. Los Magistrados, Firma electrónica FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Firma electrónica LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA