TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Tunja, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP.
Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-011 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra sentencia proferida el 31 de octubre de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, que denegó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda y subsanación2 1. Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Isabel Huertas Fonseca solicitó la anulación del oficio de 19 de diciembre de 2019, mediante el cual la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP, de aquí en más), denegó el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de prestaciones sociales3.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare la existencia de una relación laboral por los periodos comprendidos de 23 de abril a 18 de diciembre de 2015, de 1° de marzo a 15 de diciembre de 2016, de 6 de febrero a 15 de diciembre de 2017 y de 18 enero a 31 de julio de 2018; que se condene a la demandada a reconocer y pagar las acreencias salariales y prestacionales derivadas de la relación laboral en comento4; que se ordene el reintegro de los aportes a seguridad social en salud y pensiones que hubo de asumir durante dichos periodos; que se indexe las sumas de dinero que resulten a su favor; y que se condene en costas a la demandada. 2.
En lo fáctico, expuso que prestó sus servicios a favor de la demandada, por los referidos periodos, con vinculación mediante contratos de prestación de servicios; que se desempeñó de manera personal, directa e ininterrumpida, en el horario establecido por la demandada; que desarrolló actividades relacionadas con planificación, manejo, organización, archivo, limpieza y gestión de la documentación; que sufrió afecciones de salud por las condiciones en que 1 Link de consulta: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013333002202000109011500123 2 Índice 17 SAMAI, primera instancia. Archivo No. 02.
La demanda se inadmitió por auto de 27 de noviembre de 2020 (Archivo No. 07 ib.), en el que se requirió a la demandante para que allegara: (i) «la petición en la que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y los actos administrativos que las resolvieron, adecuando las pretensiones de la demanda frente a esto, así como el poder», o que en caso en que no lo hubiera hecho, retirara dicha pretensión; y (ii) la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso del acto administrativo de 19 de diciembre de 2019, mediante el cual se resolvió petición de 29 de noviembre de 2019; la copia de la petición presentada ante la demandada el 14 de enero de 2020; y la copia del acto administrativo de 6 de febrero de 2020 con las respectivas constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. 3 En la demanda también se solicitó la anulación del oficio del 6 de febrero de 2020, mediante el cual, la ESAP – presuntamente – denegó una solicitud de reubicación laboral presentada por la demandante.
Sin embargo, por auto de 23 de abril de 2021 (Archivo No. 10 ib.), la a quo resolvió: «RECHAZAR la demanda en lo que respecta a la pretensión de nulidad del oficio del 6 de febrero de 2020, y el restablecimiento del derecho que se siga de la pretensión de nulidad de dicho oficio», y admitir en lo demás, la demanda de la referencia. 4 En particular de: i) prima de servicios, ii) vacaciones, iii) cesantías, e iv) intereses a las cesantías.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 2 desarrollaba su labor; que el 18 de diciembre de 2018 se inició proceso de calificación del origen de su enfermedad por la EPS Sanitas; que el 2 de diciembre de 2019 solicitó a la ESAP -entre otras cosas- el reconocimiento de una relación laboral y el correspondiente pago prestacional; y que su pedimento se resolvió de manera desfavorable el 19 de diciembre de ese año. Agregó que el 14 de enero de 2020 solicitó la «reubicación en el mismo cargo o en otro cargo con la misma asignación presupuestal e indemnización de 180 días de salario como consecuencia de la terminación del contrato cuando se encontraba en incapacidad médica»; pero que la demandada denegó lo solicitado argumentando que como su vinculación se dio a través de contratos de prestación de servicios, no le asistía obligación alguna en ese sentido. 3.
En lo jurídico dijo que el acto censurado fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse5; y que su relación con la demandada reúne los elementos de una relación laboral, por lo que, en virtud del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas, con independencia de la denominación del contrato, hubo relación laboral.
Además, que la contratación no se dio por el término estrictamente necesario, sino que, en oposición a la temporalidad de los contratos de prestación de servicios, fue prolongada en el tiempo. 1.2. Contestación de la demanda6 4. La ESAP se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando «caducidad», «inexistencia de contrato realidad», «inexistencia del elemento de subordinación», «inexistencia de causal de nulidad» y «prescripción».
Señaló que entre las partes únicamente hubo una relación de orden contractual de prestación de servicios; que la vinculación de la actora obedeció al término pactado en cada contrato «con solución de continuidad»; que no ejerció funciones públicas propiamente dichas, sino actividades tendientes a la ejecución del objeto de sus contratos; que no se le exigió el cumplimiento de un horario, pues era libre de asistir a sus instalaciones «los días que considerara y en los horarios establecidos por ella»; que no recibió órdenes o directrices respecto al cómo, cuándo y dónde debía desarrollar sus actividades; y que no puede confundirse la supervisión del contrato con el ejercicio de los poderes disciplinario, reglamentario y de dirección. Asimismo, que en ningún momento fue informada sobre la situación de salud de la demandante, y que la calificación del origen de las enfermedades por aquella padecidas no atañe al objeto de este proceso.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 5. Mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 20237, el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, resolvió: (…)
PRIMERO: Declarar probada parcialmente la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, en lo que respecta a la pretensión de pago de prestaciones sociales relativas a los contratos de prestación de servicios 034 de 2015, 036 de 2016, 021 de 2017 y 019 de 2018.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral y el reintegro y pago de aportes a seguridad social reclamados respecto de los contratos 034 de 2015, 036 de 2016, 021 de 2017 y 019 de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 5 A saber: los artículos 1, 2, 13, 25 y 53 de la Constitución Política y 32 de la Ley 80/93; así como las Leyes 1437/11 y 909/04. 6 Índice 17 SAMAI, primera instancia. Archivo No. 14. 7 Índice 55 SAMAI, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 3 TERCERO: Sin condena en costas.
(…) -negrilla del original-. 6. A tal efecto, la a quo examinó, en primera medida, la caducidad alegada por la demandada, y aseveró que: i) a partir del 21 de diciembre de 2019 (día siguiente a la notificación del acto censurado), la actora tenía 4 meses para presentar la demanda (hasta el 21 de abril de 2020); ii) el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales del 16 de marzo al 30 de junio de 2020; iii) para el 16 de marzo de 2020, habían transcurrido 2 meses y 22 días, de los 4 meses mencionados, por lo que, para el momento en que los términos se reanudaron, quedaba 1 mes y 8 días para presentar la demanda, que vencían el 9 de agosto de 2020; y iv) la demanda se presentó el 10 de septiembre siguiente, esto es, vencido el término para el efecto.
Aclaró que, si bien la demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 3 de abril de 2020, agotó el trámite correspondiente el 8 de junio siguiente, esto es, durante la suspensión de términos señalada; y concluyó que la excepción está llamada a prosperar respecto a las acreencias salariales y prestacionales reclamadas, ya que lo relativo a los aportes pensionales está exceptuado de la caducidad de la acción. 7.
Luego se refirió a la tacha del testimonio del señor Sergio Aguilar Malaver, e indicó que lo manifestado por la apoderada demandante no resultaba suficiente para descartarlo, pues al ser un funcionario vinculado a la ESAP en provisionalidad no se advierte interés en las resultas del proceso. 8. En lo relativo a la concurrencia de los elementos de la relación laboral, expuso que se probó prestación personal del servicio y remuneración, pero no subordinación de la contratista, pues las pruebas allegadas no dan cuenta de la imposición de órdenes u horario, y tampoco de llamados de atención, «órdenes adicionales a las contratadas, memorandos» o de «imposición de reglamentos internos», y que, si bien debía rendir informes mensuales de avance de actividades, ello se enmarca en las relaciones de coordinación propias del contrato de prestación de servicios.
Agregó que no se demostró que en la planta de personal de la ESAP existiera algún empleo con funciones idénticas, similares o equivalentes a las actividades que desarrolló la actora. 9. Bajo ese entendido, concluyó que no se desvirtuó la naturaleza contractual de la relación entre las partes, y precisó, que, si bien la demandante allegó «información relacionada con su historia clínica y conceptos para calificación por medicina laboral que dan cuenta de su diagnóstico médico de asma, bronquitis, traqueítis, enfermedad pulmonar obstructiva y otros (…) dicho material probatorio no es conducente en este caso por cuanto en la demanda no se formularon pretensiones distintas al reconocimiento de una relación laboral, prestaciones sociales y pago y reintegro de aportes a seguridad social».
En materia de costas, se abstuvo de imponer condena alguna. 2.1. Recurso de apelación8 10. Apeló la demandante argumentando que sí se acreditó los elementos de la relación laboral, y particularmente el de subordinación: que -contrario a lo concluido por la a quo- concurrieron los indicios de subordinación consolidados por el Consejo de Estado en sentencia SUJ-025- CE-S2-2021, ya que se demostró que: (i) llevó a cabo sus actividades en las instalaciones de la ESAP, (ii) cumplió un horario de 8:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m.;
(iii) debió acatar las órdenes e instrucciones sobre las actividades a desarrollar; y (iv) 8 Índice 57 SAMAI, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 4 realizó tareas equivalentes a las asignadas a empleados de planta de la demandada. 11.
Señaló que la primera instancia «pretermitió todas las pruebas que demostraron el cumplimiento de horario, órdenes, imposición de directrices, sometimiento y disciplina», pues el interrogatorio de parte y los testimonios de las señoras Parra Quintero y Buitrago Espitia, dan cuenta de que «normalmente cumplía un horario de oficina», que «la entidad siempre ha manejado un horario de 8 a 12 y 2 a 6 p.m.», y que cuando no diligenciaba las tablas de retención documental a su cargo, se le hacían llamados de atención. Además, que las labores de archivo y gestión documental por ella ejecutadas, corresponden «al giro habitual de las actividades de la ESAP» y no son susceptibles de suspensión; que cuando se encontraba enferma debía presentar sus incapacidades al director territorial de la entidad; y que varias de las documentales aportadas al expediente9, son muestra de la dirección y control efectivo de sus actividades. 12.
Agregó que se desconoció el precedente de esta Corporación en materia de relación laboral subyacente10; y que dentro del Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de la ESAP11 (vigente para la época de los hechos) existen por lo menos 3 cargos asistenciales con funciones de archivo y gestión documental. Pidió entonces, revocar la sentencia apelada para en su lugar conceder totalmente lo pretendido en la demanda.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 13. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. Y según el artículo 328 del CGP, debe ocuparse únicamente de los argumentos expuestos por el recurrente. 14. Siendo ello así, desde ahora se dirá que el marco competencial de esta instancia, acotado por el recurso, se contrae a la crítica que la impugnante formula a la conclusión de la a quo en cuanto al elemento subordinativo de la relación habida: su falta de acreditación. 3.2.
Cuestión previa: Impedimento 15. La magistrada Laura Patricia Alba Calixto manifestó su impedimento para conocer del proceso de la referencia, por la situación prevista en el numeral 2° del artículo 141 del CGP, en tanto, conoció el proceso en instancia anterior y dictó la providencia impugnada. 16. El artículo 141 ídem, prevé -entre otras- la siguiente causal de impedimento: 2.
Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente. 9 Refirió concretamente: 1) la orden de capacitación a la coordinadora de CETAP Yopal sobre el proceso de archivo documental; 2) los «pantallazos de corres electrónicos remitidos a la funcionaria CARMEN LAGOS», obrantes de folios 159 a 177 y 3) las «comunicaciones remitidas durante toda la relación contractual a CARMEN CECILIA LAGOS CABALLERO de la DIRECCIÓN NACIONAL», vistas a folios 43 a 45; 49 a 51; 58 a 60; 68 a 70; 72 a 74; 81 a 84; 134 a 137; 160 a 162; 163 a 180 y 186 a 194, del archivo de anexos de la demanda. 10 En ese sentido, invocó puntualmente las sentencias de 14 de mayo de 2020, Exp. 15001-33-33-012-2016-00066- 01, MP.
Félix Alberto Rodríguez Riveros, y de 14 de junio de 2023, Exp. 15001-3333-013-2019-00206-01, MP. José Ascención Fernández. 11 Visible -según dijo- en el link: https://www.esap.edu.co/portal/index.php/Descargas/1078/manual- defunciones/56284/resol-259-de-29-04-2021-manual-de-funciones-ycompetencia-laborales-esap.pdf Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 5 17.
De ese modo, para la Sala resulta patente la configuración de la causal de impedimento invocada por la magistrada, motivo por el cual, se aceptará su manifestación y se le separará del conocimiento del presente proceso. 3.3. Problema jurídico 18. De acuerdo con lo acabado de señalar, corresponde a la Sala determinar si entre la actora y la demandada existió una relación laboral subordinada. 3.4.
Análisis y conclusión 19. Tal como lo han reiterado la Corte Constitucional12 y el Consejo de Estado13, la subordinación es uno de los elementos más importantes para determinar si a un contrato de prestación de servicios subyace una relación laboral, por cuanto refleja la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios, o exigir la realización de ciertas actividades más allá de la coordinación requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto de un contrato de prestación de servicios. 20.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia SUJ-025-CE-S2- 2021 precisó que la subordinación constituye elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás formas de prestación de servicios, y que la misma corresponde a un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, por lo que estableció como indicios que permiten determinar su existencia, los siguientes14: (…) 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi15, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se 12 Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 13 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección “B” Expediente: 25000-23-25-000-2003-00839-011165-2010.
Actor: Roberto Alfonso Chaves Vargas. Demandado: Municipio de Fusagasugá. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. Demandado: Municipio de Medellín – Personería de Medellín y otro. 15 Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 6 aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad (…). 21.
Precisó también esa Corporación, en sentencia de 8 de junio de 201716: (…) quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de probanza a fin de poder quebrantar la presunción que sobre este tipo o modalidad de contrato estatal recae (…) En este orden de ideas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de una relación laboral debe encontrar un sustento claro y preciso en la actividad probatoria que la parte demandante dirija a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida, es decir, probando que el contratista careció de autonomía e independencia en desarrollo del objeto contractual (…)” (Resalta la Sala). 22.
En el sub judice17 se practicó interrogatorio de parte de la señora Huertas Fonseca (se transcribe lo pertinente): (…) Preguntado: ¿Sumercé durante el tiempo que estuvo en la ESAP recibió algún llamado de atención por parte del director de la ESAP? Contestó: Si señora, pues en varias oportunidades cuando había proceso de auditorías, pues yo era la que revisaba que las carpetas estuvieran de acuerdo a las tablas de retención documental, entonces cuando hacía falta un documento, el director en ese tiempo era el doctor Jacinto Pineda Jiménez, él me llamaba ¿qué pasó que las carpetas no están? (…) Y cuando estaba de director el doctor José Clodoveo Ramos, igualmente también por el horario, por correo nos enviaba que los horarios, que los horarios, que estos documentos, que por qué dejaba abierto el archivo (…) Preguntado: ¿En algún momento le hicieron a sumercé un proceso disciplinario para efectuar algún llamado de atención? Contestó: Si, en alguna ocasión el doctor Jacinto me envió, por el horario; creo que eso reposa en el correo institucional, que él me hizo un llamado a mí y al doctor Ramos porque llegábamos tarde (…) Preguntado: ¿Sumercé presentaba informe de actividades? Contestó: Si, si señora, cada mes yo presentaba informe de actividades a Bogotá (…) Preguntado: ¿En algún momento remitió algún correo electrónico donde acatara alguna orden que le habían dado? Contestó: Si, si señora, a Cristian Camilo, quien reiterativamente era con insultos y con groserías ante todo el mundo, despectivamente me trataba (…) cuando todo lo que yo hacía se lo reenviaba a él, y él decía que él era el que hacía eso.
Luego él ocupo el cargo que yo tenía, que él es una persona de planta (…) Preguntado: ¿Qué situación sucedió con su contrato en ese momento de sus incapacidades, cuando sumercé no pudo asistir? Contestó: Me suspendieron en dos oportunidades el contrato y pues no recibí ninguna remuneración de la ESAP, fue mi EPS que yo pagaba aparte (…) 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 05001-23-31-000-2011-01141- 01(3604-15). 17 Realizadas el 25 de mayo y el 31 de agosto de 2022.
Índices 35 y 45 SAMAI, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 7 Apoderada demandante: ¿Usted tenía que cumplir horario en desarrollo de su trabajo en la ESAP? Contestó: Si señora, yo tenía que cumplir horario junto con la chica de ventanilla única porque el horario cuando llegaba el público a radicar documentos era de 8 a 12 y de 2 a 6, que estaba estipulado (…) Apoderada demandante: ¿Qué días de la semana trabajaba usted? Contestó: De lunes a viernes.
Apoderada demandante: ¿De quién más recibía órdenes en el desarrollo de su trabajo? Contestó: Yo recibía órdenes del director, de la doctora Dorita, de los diferentes contratistas, porque ellos cuando requerían un documento me tocaba a mi volar a la bodega a traérselo, fuera del año que fuera, también a las entidades de control que llegaban a solicitar carpetas de contratos, pues para el requerimiento que necesitaban.
También a los interventores de ese momento, a los supervisores (…) Preguntado: Aparte de las funciones que habitualmente realizaba ¿le podían impartir orden para que hiciera otra actividad diferente a su contrato? Contestó: Si, porque yo tenía como 16 o 17 funciones, y había otra, que todas las demás que se requirieran (…) supongamos cuando llegaban sobre todo entes de control, que yo tenía que estar hasta las 6 de la tarde sacándoles contratos, alcanzándoles, guardándole, alistándole preparándole las carpetas para que ellos las revisaran, tal vez la Contraloría, la Fiscalía, las entidades de control (…) Juez: ¿Usted ejecutaba las actividades que decía el contrato, si? Contestó: Si señora, y más. Juez: ¿Qué otras actividades? Contestó: Por ejemplo, llegaba un funcionario que decía, yo no puedo ahorita recibirle la capacitación, entonces decía, después de las 5 se la recibo, después de las 6, o por favor por correo (…) Cristian me mandaba a capacitar gente cuando él era mi supervisor; cuando a él le dieron viáticos para ir a Yopal, me mando que los capacitara yo virtualmente (…) Juez: ¿Hay alguna otra actividad que usted pueda señalarme que le impusieron? Contestó: En una ocasión me tocó realizarle al director José Clodoveo Ramos, unas tablas de retención para un municipio, de Santa María, me tocaba ir los sábados (…) Juez: Hágame el favor y me indica nombres concretos, de quién le impuso estas órdenes o quién le asignó estas actividades por fuera de las actividades que fueron contratadas.
Contestó: El señor José Clodoveo Ramos en el tiempo que él estuvo de director (…) Juez: Hágame el favor y me indica de manera concreta, nombres de parte de quién recibió llamados de atención. Contestó: De Cristian García (…) él era de servicios generales y todavía está de planta en servicios generales (…) Juez: ¿Él se podría considerar que tenía algún poder de mando en la ESAP en ese momento en que usted ejercía sus actividades? Contestó: Pues él era mi supervisor en el año 2017.
Juez: ¿Recibió algún otro llamado de atención aparte de Cristian García? Contestó: De José Clodoveo Ramos y del doctor Jacinto Pineda. Juez: ¿Qué llamados de atención recibió y cuándo? Contestó: Del doctor Jacinto cuando había auditorias de gestión de calidad, yo tenía que revisar las carpetas que estuvieran acorde con el proceso, eso fue en el 2016.
Juez: ¿Y de José Clodoveo Ramos? Contestó: 2017 y 2018. (…) Juez: Usted dice que cumplió un horario de 8 a 12 y de 2 a 6 ¿Quién le impuso ese horario? Contestó: De Bogotá enviaron un documento donde decían que ya tenían dos personas de planta desde ese tiempo, porque la ley lo exigió, de planta no, de tiempo completo, que éramos Melissa y yo, la chica de ventanilla y yo, nosotras firmamos ese documento.
Juez: ¿Ese documento estaba suscrito por quién? Contestó: De Bogotá, de la sede central (…) la doctora Carmen Cecilia Lagos Caballero es la jefe a nivel nacional del archivo. Juez: ¿Ella firmó ese oficio? Contestó: Si, si señora. Juez: ¿Ella le envió dirigido a usted ese oficio? Contestó: A la ESAP, no a mí no, nosotras firmamos con Melissa el recibí. Juez: Pero ¿quién le indicó que ustedes debían cumplir ese horario? Contestó: Pues la señora Gilma dijo que ese documento había llegado para nosotras (…) 23.
Asimismo, se recibió testimonio, entre otras18, de las siguientes personas: → Ana Milena Parra Quintero, abogada quien para el año 2018 prestó sus servicios a favor de la ESAP, con vinculación mediante contrato de prestación de servicios: (…) Preguntado: ¿Le consta, porque lo haya visto, que la señora María Isabel Huertas haya recibido llamados de atención u órdenes de parte de contratistas, supervisores, u otros funcionarios de la ESAP? Contestó: Si señora.
Preguntado: 18 Se recibieron también los testimonios de Sergio Vidal Aguilar Malaver y Manuel Anselmo Camacho Corrales. Respecto al primero de ellos se formuló tacha, que fue resuelta en la sentencia apelada. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 8 Identifíqueme, de manera concreta, si recuerda el mes y por favor la persona y el tipo de orden o llamado de atención que a usted le consta que recibió la señora María Isabel.
Contestó: El tiempo, el mes no podría con certeza indicarlo, pero ella recibía órdenes del mismo gerente de la entidad, recibía órdenes del supervisor de ella, recibía ordenes de otra compañera que también estaba a cargo de supervisar las actividades que ella realizaba y de una compañera que se llamaba Dora, una persona que también era de la ESAP (…) Preguntado: ¿Qué tipo de órdenes le consta a usted se le dieron a la señora María Isabel por las personas que usted refiere? Contestó: Por ejemplo, del supervisor, él permanentemente le decía ¿qué pasó con los documentos? O ¿qué pasó con las carpetas? O ¿usted dónde estaba?; hágame el favor y baje y lleve esto;
¿usted porque no estaba en su puesto de trabajo? Porque el archivo no quedaba exactamente en la oficina donde estábamos nosotros, porque era un espacio muy reducido, eso quedaba, si no estoy mal, como en el sótano, y cuando ella tenía que traer algún documento, ella tenía que desplazarse hasta el sótano (…) Preguntado: ¿La señora María Isabel ejecutaba sus actividades en algún tiempo determinado? Contestó: Si señora, ella generalmente cumplía su horario laboral.
A veces, inclusive, llegaba un poquito más temprano, porque ella era quien recibía los documentos, una vez recepcionados en el área de radicación de documentos. La persona que estaba encargada de la recepción de esos documentos era Melissa, y ella era quien le entregaba los documentos a ella para su recepción, es decir, que ella tenía que estar desde tempranas horas a disposición para poder realizar esa acción. Preguntado: ¿Cuál era entonces ese tiempo en que estaba ella a disposición para poder ejecutar sus actividades? Contestó: Yo también era contratista, la entidad generalmente enviaba correos reiterativos del cumplimiento de horario (…) durante el tiempo que yo estuve ahí, ella cumplía un horario normalmente de oficina, de 8 a 12 y de 2 a 5:30 o 6 pm.
Preguntado: ¿Sabe usted quién le impuso a la señora María Isabel ese horario? Contestó: Si, desde la dirección eran reiterativos, el director de la entidad (…) Apoderada demandante: ¿Cuándo ella debía ausentarse para asistir a una cita médica o demás? Contestó: Si señora, debía pedir permiso para ausentarse de sus actividades. Apoderada demandante: ¿A quién debía informar o pedir permiso de sus ausencias? Contestó: Al director de la entidad.
Apoderada demandante: ¿A usted le consta que le hubieran hecho algún tipo de llamado de atención y cómo fue la situación? Contestó: Generalmente ella recibía bastante presión por su tema de su afección pulmonar, porque ella en su enfermedad, tenía inconvenientes laborales y si le llamaban la atención por eso, pues porque ella se ausentaba o porque le daban sus crisis y no podía rendir de la misma forma que lo hubiera hecho su hubiera estado completamente bien (…) Apoderada demandante: ¿En algún momento usted vio que le llamaran la atención por el cumplimento de su horario? Contestó: Si, era permanente, eso sí (…) Sergio el supervisor, era una persona que era reiterativo en el llamado de atención, el director desde los correos electrónicos que enviaban de manera general, en que todos los contratistas de la ESAP debíamos cumplir un horario laboral (…) → Consuelo Buitrago Espitia, quien prestó sus servicios en el área de bienestar universitario de la ESAP para los años 2016 (1/8/16 a 30/11/16), 2017 (1/8/17 a 31/10/17) y 2018 (1/2/18 a 31/5/18), vinculada mediante contratos de prestación de servicios: (…) Preguntado: ¿Compartió usted oficina con la señora María Isabel? Contestó: No, yo no compartí oficina.
Sé que ella sí trabajaba y tenía su oficina ahí, pero pues, básicamente mis actividades si eran externas a la entidad. Preguntado: ¿Usted en los tiempos en que nos señaló, su permanencia en la ESAP era por horas? Contestó: Las mías sí, si señora (…) Apoderada demandante: ¿Usted evidenció en el tiempo que estuvo, que a la señora Huertas le dieran ordenes? Contestó: Ella desarrollaba actividades que recibía de parte de, en ese entonces, su supervisor, con el nombre de Cristian, el apellido no lo recuerdo, pero si es Cristian.
Apoderada demandante: ¿En algún momento en ese tiempo que estuvo con ella, vio que le hubieran hecho llamados de atención? Contestó: No, eso sí no, llamados de atención, la verdad no, nunca (…) Apoderada demandante: ¿A usted le consta que ella tuviera que cumplir un horario? Contestó: Las veces que yo iba a la entidad por reuniones, capacitaciones o a desarrollar mis actividades, siempre ella estaba a las 8 am hasta las 12 y volvía a las 2 a 5 o 5:30, ella siempre me manifestó a mí que ella si tenía que cumplir horario, y las veces que fui, si la vi cumpliendo ese horario (…) Apoderada demandante: ¿Quién más le daba órdenes a la señora María Isabel? Contestó: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 9 Primero, Cristian que era su supervisor, y obviamente ella recibía también órdenes de quien era en ese entonces el director.
Apoderada demandante: ¿Cuándo, de pronto en una ocasión específica que usted nos pueda referir, que haya visto que el director le diera órdenes? Contestó: En algunas ocasiones a ella le solicitaban información, de buscar carpetas en el archivo y entregar ese tipo de información (…) Juez: Usted señala que la señora María Isabel cumplía un horario.
¿Por qué le consta? ¿Sabe usted quién se lo impuso? Contestó: Por las veces que fui a la ESAP en capacitaciones o actividades que en algunos momentos teníamos que desarrollar en horas de la mañana. Siempre la vi cumpliendo horarios (…) lo que ella me comentaba era que su supervisor le pedía que ella tenía que cumplir horario porque a las 8 am cuando se daba inicio a las actividades de la ESAP, tenía que recibir los documentos y ella pasarle a los demás contratistas y funcionarios de la entidad (…) Juez: Que usted haya presenciado ¿qué órdenes recibía la señora María Isabel y cuándo? Contestó: En lo que yo presencié, la entrega de la documentación que radicaban en la entidad y cuando le solicitaban buscar información de archivos y carpetas (…) 24.
Pues bien: para la Sala no hay certeza de que la demandante cumplió horario. Como lo sostuvo la a quo, las pruebas recaudadas no dan cuenta del establecimiento o la imposición de un horario, ni de una jornada de trabajo a la contratista, sino únicamente de que ella acudía a las instalaciones de la ESAP (Tunja) para la ejecución de sus obligaciones contractuales.
Si bien en su declaración afirma que «tenía que cumplir horario junto con la chica de ventanilla única porque el horario cuando llegaba el público a radicar documentos era de 8 a 12 y de 2 a 6, que estaba estipulado»; y que en una oportunidad el director de la territorial, Jacinto Jiménez, le envió un correo electrónico en el que llamó la atención por el incumplimiento del horario, lo cierto es que no obra en el expediente medio de convicción alguno que corrobore sus afirmaciones.
Se advierten capturas de pantalla que parecen corresponder a correos electrónicos recibidos por la demandante, pero los mismos son ilegibles. 25. Por otra parte, aunque en su relato aduce que recibió un documento suscrito por la directora de archivo a nivel nacional de la ESAP (al cual dio acuse de recibo), en el que se exigió el cumplimiento de horario, tal documento no obra al expediente: aparece tan solo, recibido por la actora, un memorando de 4 de agosto de 2015 remitido por el Secretario General de la ESAP a las Direcciones Territoriales19, en el que, para verificar el avance de cada territorial en cuanto a la implementación de la ventanilla única y la creación del archivo de gestión centralizado, se requirió la presentación de un informe con corte a 31 de julio de 2015, que indicara entre otras cosas: i) si se avanzó con el procedimiento de recepción y archivo de los documentos en soporte físico tramitados en cada dependencia, ii) cuál era el procedimiento para su recepción, digitalización y archivo; y iii) el nombre completo, teléfono y fecha de inicio de labores de las personas contratadas para ventanilla única, así como del líder de gestión documental.
Como se observa, este documento, además de que no se encuentra dirigido a la demandante, no establece un horario especifico que ella u otro funcionario o contratista de la entidad, debiera cumplir. 26. Entonces: no desconoce la Sala el contenido de la declaración de parte de la actora; pero en cumplimiento de su deber de valoración conjunta e integral de la prueba, la encuentra falta de respaldo probatorio para reconocerle capacidad de convicción suficiente. 27.
De la misma manera, los testimonios a los que alude la recurrente tampoco acreditan la concurrencia efectiva de indicio examinado: 19 Cuyo asunto es el «seguimiento implementación ESAP Digital y Archivo de Gestión». Índice 17 SAMAI, primera instancia. Archivo No. 03, Págs. 5 y 6. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 10 28.
La señora Parra Quintero aseveró que la actora «generalmente cumplía su horario laboral (…) de 8 a 12 y de 2 a 5:30 o 6 pm», que «tenía que estar desde tempranas horas a disposición para poder realizar esa acción [de radicación de documentos]»; y que la demandada «generalmente enviaba correos reiterativos del cumplimiento de horario».
Empero, además de que no hay alternos medios de prueba que respalden ese dicho, es notorio que lo que refiere la testigo como «ordenes» impartidas a la actora no son más que las obvias requisitorias de documentos, sin las cuales no se entiende el funcionamiento de una oficina de archivo; que liga el cumplimiento de horario por la demandante a la jornada de atención al público; y, finalmente, que, como manifestó que estuvo vinculada a la ESAP únicamente para el año 2018, de su relato no puede extraerse información relacionada con la prestación de servicios de la actora para los años 2015, 2016 y 2017. 29.
Por su parte, la testigo Buitrago Espitia arguyó que «las veces que iba a la entidad por reuniones, capacitaciones o a desarrollar [sus] actividades, siempre ella estaba a las 8 am hasta las 12 y volvía a las 2 a 5 o 5:30». Sin embargo, puntualizó que ello le constaba porque la demandante le comentó «que ella si tenía que cumplir horario».
Ello, sumado al hecho de que estuvo vinculada a la ESAP sólo durante algunos pocos meses de 2016 (1/8/16 a 30/11/16), de 2017 (1/8/17 a 31/10/17) y de 2018 (1/2/18 a 31/5/18); y que acudió a las instalaciones de la ESAP únicamente 3 días a la semana, de 3:00 pm a 6:00 p.m.; sugiere que no fue testigo directo de los hechos, y disminuye el valor probatorio de su dicho. 30.
En cualquier caso, precisará la Sala -en gracia de claridad- que aún en el evento en que dicho indicio se encontrara demostrado, no queda con ello probada la «continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos», que exige el CST para estructurar la relación laboral. 31.
Ciertamente, el mencionado indicio no es de carácter terminante como pretende hacerlo ver la impugnante: también en relaciones extralaborales suele ser necesaria la coordinación de horarios entre contratante y contratista. Ello es lo que suele ocurrir cuando la labor contratada se inserta en un complejo funcional a cargo de la contratante: si se contrata a alguien para que atienda al público, su labor necesariamente deberá cumplirse en los horarios establecidos para que la ciudadanía haga sus trámites en la entidad de que se trate.
Si, para dar otro ejemplo, se contrata a un terapeuta para que atienda pacientes en un hospital, obviamente no se le puede permitir que fije sus horarios, sino que ha de sujetarse a aquellos que resultan impuestos por el funcionamiento integral del servicio médico hospitalario: no podrá suministrar terapias cuando el paciente aún no ha sido objeto de la evaluación médica diaria, que suele llevarse a cabo en la jornada matutina.
Un profesor, obviamente, ha de prestar sus servicios en el horario de escuela, etc.-. 32. En el sub lite la propia declaración de parte de la actora demuestra que lo que hubo fue una coordinación (resaltaremos): ¿Usted tenía que cumplir horario en desarrollo de su trabajo en la ESAP? Contestó: Si señora, yo tenía que cumplir horario junto con la chica de ventanilla única porque el horario cuando llegaba el público a radicar documentos era de 8 a 12 y de 2 a 6, que estaba estipulado (…). 33.
Lo mismo puede decirse del indicio derivado del lugar de labor; el cual, si se encontró acreditado al interior del sub judice. Quien atiende al público ha de Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 11 hacerlo en el sitio de concurrencia del público, sin que ello suponga la configuración del elemento subordinativo. 34.
Ahora: en cuanto al indicio que podría estructurarse si se demostrara «la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi» -como lo plantea el Consejo de Estado- no halla respaldo probatorio alguno en los testimonios a los que acude la recurrente como fuente de evidencia para probar el hecho indicador (requisito indispensable para que se estructure el indicio). 35.
En efecto: el testimonio de Consuelo Buitrago Espitia refiere que la demandante «desarrollaba actividades que recibía de parte de, en ese entonces, su supervisor, con el nombre de Cristian» y que «en algunas ocasiones [tanto el supervisor de sus contratos, como el director de la ESAP] a ella le solicitaban información, de buscar carpetas en el archivo y entregar ese tipo de información».
Pero nada indica, con precisión, sobre la impartición de órdenes que excedan el objeto del contrato de prestación de servicios y la labor de supervisión propia de la gestión contractual pública, la imposición de reglamentos, o el ejercicio de los poderes disciplinario y de variación de las condiciones del contrato; lo cual, impide tener por acreditada la continuada subordinación y/o dependencia en las actividades desarrolladas, como elemento esencial de la relación laboral, a partir de su dicho. 36.
Lo anterior, con mayor razón si se tiene en cuenta que la vinculación de la deponente con la ESAP -como ella lo afirma- se dio únicamente durante 2 o 3 meses por año, de 2016 a 2018; que solo acudió a las instalaciones de la ESAP 3 días a la semana, de 3:00 pm a 6:00 p.m.; que no compartió oficina con la actora; y que no le consta que le hicieran llamados de atención. 37.
Y es que, claramente, el hecho de que se requiera a la contratista el suministro de un documento que obra en el archivo en que ella labora, y al que corresponde, precisamente y entre otras labores, poner a disposición de los requirentes esos documentos, en modo alguno configura subordinación, sino que es apenas la única manera en que puede funcionar esa dependencia. Y es a ese tipo de «órdenes» a que refiere la propia actora cuando precisa los hechos en su declaración de parte (subrayamos): Yo recibía órdenes del director, de la doctora Dorita, de los diferentes contratistas, porque ellos cuando requerían un documento me tocaba a mi volar a la bodega a traérselo, fuera del año que fuera, también a las entidades de control que llegaban a solicitar carpetas de contratos, pues para el requerimiento que necesitaban.
También a los interventores de ese momento, a los supervisores (…). 38. A su turno, la testigo Parra Quintero relató que para el año 2018, la demandante «recibía órdenes del mismo gerente de la entidad, recibía órdenes del supervisor de ella, recibía ordenes de otra compañera que también estaba a cargo de supervisar las actividades que ella realizaba y de una compañera que se llamaba Dora»; que «debía pedir permiso [al director de la entidad] para ausentarse de sus actividades»; y que «Sergio el supervisor, era una persona que era reiterativo en el llamado de atención».
No obstante, no reseñó algún llamado de atención específico que resulte significativo en términos de indicar la existencia de subordinación. Además, ha de tenerse en cuenta que los requerimientos que -dice- fueron hechos a la demandante, en cuanto al manejo, organización, archivo y gestión de la documentación recibida en la territorial, no difieren de las obligaciones por ella contraídas en los contratos, en materia de archivo y gestión documental.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 12 39. Es de precisar que no todas las órdenes y requerimientos o llamados de atención son relevantes en sede de análisis de subordinación, pues tales actuaciones son también propias de la relación contractual ordinaria estatal: el artículo 4-1 de la Ley 80 de 1993 dispone que las entidades contratantes deben exigir «del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado». 40.
Y el 5-2 ibidem dispone que los contratistas «acatarán las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan». 41. Es decir: que las órdenes que pueden indicar subordinación son aquellas que desborden las que debe impartir la entidad estatal a sus contratistas para el cabal cumplimiento del objeto del contrato; y que los llamados de atención que pueden hacerlo son aquellos que pongan en evidencia el ejercicio de potestad disciplinaria sobre el contratista, y no los que por ley debe la entidad hacer en el marco del contrato. 42.
Encuentra la Sala, además, que en el plenario no obra prueba documental alguna que corrobore que la demandada ejerció sobre la actora poder disciplinario, como correos electrónicos, memorandos u oficios que contuvieran llamados de atención, sanciones, advertencias o cualquier otra forma propia del correctivo laboral. 43. Las documentales que ella pide analizar en sede de alzada, porque presuntamente dan cuenta de la subordinación en el desarrollo de la actividad contratada, corresponden a: 1) informes remitidos por la contratista a la Directora del Archivo de la ESAP, Dirección Nacional, en cumplimiento de su obligación de «[p]resentar informes mensuales de avance de las actividades realizadas al Grupo de Archivo y Correspondencia – Secretaría General», en el marco de la ejecución de los CPS Nos. 021 de 2017 y 019 de 201820; 2) captura de pantalla de un mensaje de datos remitido por el supervisor del contrato No. 021 de 2017, solicitándole a la contratista capacitar a la coordinadora del CETAP Yopal de la ESAP sobre el proceso de archivo documental; y 3) capturas de pantalla de «correos electrónicos remitidos a la funcionaria CARMEN LAGOS»21. 44.
Respecto a los primeros, se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Por ende, el hecho de tener que reportar informes sobre sus resultados, como debió hacerlo la actora, no significa la configuración del elemento de subordinación continuada22. 45. Frente a la segunda, se tiene que -como lo expuso la primera instancia- «dicho correo electrónico no puede entenderse como una orden o una actuación propia del elemento subordinación por parte del señor Cristian Ardila con respecto a la demandante, toda vez que lo solicitado correspondía al cumplimiento de una obligación especifica del contrato de prestación de servicios 021/17 que en su cláusula sexta señaló “2.
Brindar inducción a los funcionarios 20 Vistas a folios 43 a 45; 49 a 51; 58 a 60; 68 a 70; 72 a 74; 81 a 84; 134 a 137; 160 a 162; 163 a 180 y 186 a 194, del archivo de anexos de la demanda 21 Folios 159 a 177 ibidem. 22 En ese sentido, consúltese: Sentencia de 21 de marzo de 2019 emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el expediente No. 5129-2016, CP William Hernández Gómez.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 13 y contratistas nuevos en la aplicación de las TRD y el proceso de manejo y trámite de archivo de los documentos activos e inactivos: (…) 6.
Dar retroalimentación y soporte técnico a los funcionarios y contratistas de la dirección territorial en cuanto a los parámetros que deben utilizar para organizar los archivos anteriores al año 2015”». Entonces: tanto dicha tarea, como la relativa a la presentación de informes de avance de actividades, fueron asignadas y realizadas por la contratista, con base en la autorización contenida en el contrato. 46.
Y en lo que tiene que ver con los terceros, bastará con señalar, como en precedencia se expuso, que se trata de capturas de pantalla que parecen corresponder a correos electrónicos recibidos por la demandante, pero que, al resultar ilegibles, no pueden ser analizados respecto de su contenido. 47. De otra parte, en cuanto al argumento de la recurrente, conforme al cual, debía presentar sus incapacidades ante el director territorial cuando se encontraba enferma; lo único que se dirá, es que obra en el expediente escrito de 14 de marzo de 2017, mediante el cual, se informó al señor Jacinto Pineda, en su calidad de director territorial de la ESAP, sobre una incapacidad prescrita a la demandante23; pero que el mismo, no permite concluir que la entidad le realizara a la contratista una exigencia en ese sentido.
Lo que muestra ese documento es una obviedad: que se reporte al jefe de la entidad la falta de uno de los encargados de labores de archivo, para los efectos administrativos del caso (reemplazo, suspensión de términos, etc.-.). 48. Finalmente, respecto al posible indicio generado por la similitud de labores desempeñadas y funciones de empleados de planta, no se presenta en este caso: el hecho indicador –esa equivalencia- no existe, pues, tal como lo señaló la a quo: (…) se debe señalar que no es posible realizar esta comparación en cuanto, si bien el despacho conoce las actividades que se pactaron a cargo de la demandante en virtud de los contratos de prestación de servicios 034/15, 036/16, 021/17 y 019/21, no se tiene conocimiento si en la ESAP existía algún empleo de la planta de personal de la entidad con funciones idénticas, similares o equivalentes a las actividades a que se obligó la señora María Isabel Huertas Fonseca, pues a este proceso no se allegó ni se solicitó como prueba el manual de funciones de la entidad que permitiera hacer la comparación correspondiente (…). 49.
Esta evaluación, se encuentra fundada en la evidencia que legalmente se adujo al proceso. Y si bien se afirma en la apelación, que dentro del Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de la ESAP (vigente para la época de los hechos) existen por lo menos 3 cargos asistenciales con funciones de archivo y gestión documental, lo cierto es que no se aportó al expediente, dentro de las en las oportunidades dispuestas a ese efecto (art. 212 del CPACA24), medio de convicción alguno sobre ese particular. 23 Índice 17 SAMAI, primera instancia, Archivo 03, Página 49. 24 «ARTÍCULO 212.
OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. // En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada (…) // En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: // 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. // 2. <Numeral modificado por el artículo 53 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. // 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 14 50.
Con todo, se puntualiza que aún si se demostrara que las actividades o tareas a desarrollar por la demandante corresponden a las que tienen asignadas los servidores de planta de la ESAP (lo cual no se hizo); ha de tenerse en cuenta que «el hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo».
Por tanto, como no se acreditó en el caso concreto, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que la entidad contratante ostentó la facultad de exigirle a la contratista el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, tampoco podría tenerse como indicio de existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, la alegada similitud de actividades. 51.
También manifestó la apelante, que las labores de archivo y gestión documental para las que fue contratada corresponden «al giro habitual de las actividades de la ESAP». Con todo, ello no indica unívocamente subordinación, por cuanto, todos los recursos de una entidad (entre ellos los de personal, de planta o por contrato) sólo pueden orientarse a ese objetivo. 52.
Por ende, no constituye pues, un indicio necesario de subordinación, como pretende hacerlo ver la apelante. Esa circunstancia fáctica debe acompañarse de otras pruebas que, como se lo dejo expuesto la primera instancia, no fueron aportadas al plenario. Necesario resultaba probar de manera fehaciente la subordinación y el cumplimiento de los elementos sustanciales de la relación laboral, pues comoquiera que el juez debe fallar atendiendo a la prueba aportada, si se concluye su carencia, insuficiencia o contradicción, mal puede, dar prosperidad a las pretensiones de la demanda, suponiendo la existencia de elementos necesarios para dar certeza a la decisión. 53.
Recuérdese que la carga de la prueba recae en quien pretende generar un determinado efecto jurídico. Y obsérvese que, según se dejó visto, tal carga no fue debidamente satisfecha en el proceso por la parte actora, quien no pudo desvirtuar la presunción de legalidad que reviste no solo a los actos unilaterales, sino también a los de sujeto plural, como lo son los contratos de la administración, entre ellos el de prestación de servicios que es una lícita herramienta de gestión pública y del que debe demostrarse su desviación hacia la indebida cobertura de relaciones laborales.
En ausencia de esa prueba, no pueden prosperar las pretensiones. 54. Por último, en cuanto al desconocimiento del precedente judicial invocado, se dirá que las sentencias proferidas por esta Corporación el 14 de mayo de 2020 (Exp. 2016-00066-01) y el 14 de junio de 2023 (Exp. 2019-00206-01), no constituyen fallos de obligatoria observancia, en tanto, no emanan del Consejo de Estado, ni de la Corte Constitucional.
Adicionalmente, la demandante no precisó la -supuesta- regla fijada en dichas providencias, que sirva también para solucionar el sub examine: se limitó a citar extractos de las decisiones, pero no desarrolló ninguna idea adicional. Y en las mismas no se analizó asuntos con supuestos fácticos y jurídicos idénticos al que ahora se estudia: si bien la discusión en tales oportunidades versó sobre el reconocimiento de relaciones solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. // 4.
Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. // 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta (…)». Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 15 laborales y el consecuente pago de prestaciones sociales, lo allí decido se basó en el análisis conjunto del material probatorio aportado en cada proceso, que llevó o no, a encontrar acreditada la presencia de los tres elementos de la relación laboral invocada.
En ese orden de ideas, no puede predicarse desconocimiento de precedente. 55. En suma: no se acreditó el elemento subordinativo de la relación habida por lo que, siendo deber del juez fallar con base en lo en el proceso alegado y probado, había lugar desestimar las pretensiones de la demanda. Se confirmará entonces, el fallo recurrido.
IV. COSTAS 4.1. Costas en primera instancia 56. La a quo se abstuvo de imponer condena en costas. Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. 4.2. Costas en segunda instancia 57. El artículo 47 de la Ley 2080/2125, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Comoquiera que tal circunstancia no ocurrió en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia, sumado a que no se generaron gastos en la alzada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Acéptase el impedimento manifestado por la magistrada Laura Patricia Alba Calixto, para conocer el proceso de la referencia. Segundo. Confírmase la sentencia de primera instancia proferida el 31 de octubre de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja.
Tercero. Sin costas en esta instancia. Cuarto. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado 25 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo - ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Isabel Huertas Fonseca Demandada: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP Expediente: 15001-33-33-002-2020-00109-01 16 FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Con impedimento) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.