TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO 1 Tunja, veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 15238-33-33-003-2018-00506-01 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Juan Santos Bello Chacón Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio otros Asunto: Ascenso y reubicación salarial 1.
La Sala decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de diciembre del 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1 Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Juan Santos Bello Chacón presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Comisión Nacional del Servicio Civil y el departamento de Boyacá, con el siguiente objeto: “1.
Se declare la nulidad parcial del(la) Resolución(es) No(s). 006161 -07/SEP/2017, expedida(s) por el(la) Secretario(a) de Educación del Departamento de(l) BOYACA, por la cual reconoció y ordenó el pago de la REUBICACIÓN SALARIAL de mi mandante BELLO CHACÓN JUAN SANTOS, del GRADO 2, NIVEL A, al GRADO 2, NIVEL B. 2.Se declare la nulidad del(la) Resolución(es) No(s). 007970 -30/OCT/2017, expedida(s) por el(la) Secretario(a) de Educación Del Departamento de(l) BOYACÁ, por la cual resolvió un recurso de reposición y se concedió el recurso de apelación, confirmando el(la) Resolución(es) No(s). 006161-07SEP/2017. 3.
Se declare la nulidad del(la) Resolución(nes) No(s). CNSC 2018200044355- 30/ABR/2018, expedida(s) por el(la) Comisionado(a) de la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC, por la cual resolvió un recurso de apelación, confirmando el(la) Resolución(es) No(s). 006161-07SEP/2017. 1 El expediente digital de toda la actuación de primera instancia obra en el enlace: https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/j03admtrandui_cendoj_ramajudicial_gov_co/EgMDVB8IHdVNsGg7XuHNSE gBzvcUFXCps-HcBqVBxp4Xlg?e=zKQltx, índice 62 del expediente núm. 15238-33-33-003-2018-00506-00.
La demanda se encuentra en el archivo “01_DEMANDA” y subsanación reposa en el archivo “06_SUBSANACION DDA”, ambos del expediente digital de primera instancia 15238-33-33-003-2018-00506-01 2 4. A título de restablecimiento del derecho: 4.1. De manera principal: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la NACIÓN (MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL), la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC, a través del(la) DEPARTAMENTO DE(L) BOYACA (Secretaría de Educación), el reconocimiento y pago al(la) señor(a) BELLO CHACON JUAN SANTOS de la REUBICACIÓN SALARIAL, del GRADO 2, NIVEL A al GRADO 2, NIVEL B, pero con efectos fiscales desde el día 1° DE ENERO DEL 2016, conforme a lo establecido en el Decreto No. 1757 DEL 1° DE SEPRIEMBRE DE 2015 y el Decreto No. 1757 del 3 de noviembre de 2016, el Acta No. 1 de la Comisión Especial para el Diseño de la Evaluación (MEN-FECODE - UNIVERSIDADES), del 22 de mayo del 2015, Acta No. 2 de la Comisión Especial para el Diseño de la Evaluación (MEN – FECODE - UNIVERSIDADES), el 28 de mayo del 2015 y el Acta del Comité de Implementación de la ECDF – Ministerio de Educación Nacional y FECODE, del 17 de agosto del 2016. 4.2.
De manera subsidiaria: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la NACIÓN (MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL), la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC - a través del(la) DEPARTAMENTO DE(L) BOYACA (Secretaría de Educación), el reconocimiento y pago al(la) señor(a) BELLO CHACON JUAN SANTOS de la REUBICACIÓN SALARIAL, del GRADO 2, NIVEL A al GRADO 2, NIVEL B, pero con efectos fiscales desde el día 22 DE AGOSTO DE 2016 (o la fecha que se pruebe), fecha en la que debí finalizar el CURSO DE FORMACIÓN, conforme al cronograma inicialmente establecido en el Numeral 3, Punto 1 del Acta de Acuerdos suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional – FECODE, del 7 de mayo del 2015 y en la(s) Resolución(s) No. 15711 del 24 de septiembre del 2015, Resolución(es) No. 1664 del 8 de octubre del 2015 y Resolución(es) No. 18024 del 3 de noviembre del 2015, expedida(s) por el(la) Ministra de Educación Nacional. 5.
A título de restablecimiento del derecho, condenar a la NACIÓN (MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL), la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC, a través del(la) DEPARTAMENTO DE(L) BOYACA (Secretaría de Educación), a pagar el valor de las diferencias que resulten entre los valores efectivamente cancelados conforme a la Resolución(es) No(s). 006161 - 07/SEP/2017, Resolución(es) No(s). 007970 -30/OCT/2017 y Resolución(nes) No(s).
CNSC 2018200044355- 30/ABR/2018, con el resultante de la REUBICACIÓN SALARIAL, del GRADO 2, NIVEL A al GRADO 2, NIVEL B, pero con efectos fiscales conforme a la presente demanda, con los correspondientes ajustes en los factores salariales debidamente acreditados (prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, bonificación, bonificación pedagógica, etc.), cesantías, intereses sobre las cesantías y demás, con los correspondientes reajustes de ley. 6.
Ordenar a la entidad demandada a que dé cumplimiento al fallo conforme a lo dispuesto en al párrafo 2° del artículo 192 y numerales 1, 2 y 3 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011. 7. Condenar a la entidad demandada a que, sobre las sumas adeudadas a mi poderdante, se incorporen los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor, según lo estipulado en el último párrafo del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 8.
Condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, sobre las sumas adeudadas a mi mandante, conforme a lo dispuesto en el párrafo 3° del artículo 194 y numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011. 15238-33-33-003-2018-00506-01 3 9. Condenar en costas a la entidad demandada conforme a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011” 1.2 Los hechos 3.
La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 4. El demandante cuando se vinculó al departamento de Boyacá – Secretaría de Educación fue escalafonado conforme al Decreto 1278 de 2002, en el grado 2, nivel A. 5. Manifestó que FECODE y el Gobierno Nacional concertaron la realización de la Evaluación con Carácter Diagnóstica Formativa a los docentes que no hubieran ascendido o reclasificado en el escalafón respectivo, la cual debió adelantarse la tercera semana de septiembre del 2015. 6.
Indicó que por medio de las Resoluciones 15711 del 24 de septiembre de 2015, 16660 del 8 de octubre de 2015, 18034 del 3 de noviembre del 2015, 19499 de 2015, 19587 del 27 de noviembre del 2015, 9486 del 13 de mayo del 2016, 110986 del 2 de junio del 2016, 12476 del 22 de junio del 2016, 14909 del 21 de julio del 2016 y 16740 del 18 de agosto del 2016, el Ministerio de Educación Nacional modificó unilateralmente las fechas de culminación del Proceso de Evaluación con Carácter Diagnóstico Formativa. 7.
El demandante participó y obtuvo “resultado no satisfactorio” en la Evaluación con Carácter Diagnóstico Formativa. 8. Con fundamento en lo previsto en el inciso primero del artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1757 del 2015, el demandante participó en el proceso de Evaluación con Carácter Diagnóstico Formativa, en la modalidad de curso de formación, a realizarse, conforme con los respectivos acuerdos en la primera semana de septiembre del 2015. 9.
Explicó que la fecha de efectos fiscales de los ascensos se extendió indebidamente, entre otros, por cuenta de la expedición del reglamento operativo del Fondo Formación para la Excelencia, la cual se produjo el 17 de enero del 2017. 10. El 7 de julio del 2017, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia certificó que el demandante había cursado y aprobado el curso de evaluación con Carácter Diagnóstico Formativa. 11.
En consecuencia, por medio de la Resolución 006161 del 7 de septiembre del 2017, la secretaría de educación de Boyacá reubicó o ascendió al demandante al nivel B del grado 2 con efectos fiscales desde el 14 de julio de 2017. 15238-33-33-003-2018-00506-01 4 12. Sin embargo, el demandante interpuso los recursos de reposición y apelación y solicitó el reconocimiento de la reubicación o ascenso desde el 1 de enero de 2016, conforme con las normas que regularon el concurso, o desde el 22 de agosto del 2016, fecha de la finalización del curso de formación, recursos que fueron desatados negativamente por medio de las Resoluciones 007970 del 30 de octubre del 2017 y CNSC 2018200044355 del 30 de abril del 2018. 1.3 Normas violadas 13.
Invocó como normas violadas las previstas en las siguientes disposiciones: • Constitución Política, artículos: 1, 2, 5, 6, 13, 25, 26, 29, 53, 58, 93, 125, 209, 228 y 336 • Convenios 122 de 1964 y 151 de 1978 de la OIT. • Ley 4 de 1992 • Ley 115 de 2001 • Decreto 1278 de 2002 • Decreto 1092 del 2012 • Decreto 160 de 2014 • Decreto único reglamentario 1072 de 2015 • Decreto 1757 del 2015 • Decreto 1889 de 2015 • Decreto 1657 del 2016 • Decreto 1751 del 2016 1.4 Concepto de la violación 14.
La parte demandante consideró que los actos administrativos demandados adolecían de los siguientes vicios: 15. Violación a la negociación – confianza legítima, refirió que por medio del Acta de Acuerdo suscrita entre el Gobierno Nacional y FECODE el 7 de mayo del 2015, se creó el mecanismo para el ascenso o reubicación salarial denominado Evaluación con Carácter Diagnóstico Formativa –ECDF, en la cual se plantearon dos alternativas para lograr la reubicación salarial de aquellos docentes que no habían ascendido en el escalafón. 16.
La primera de ellas consistió en la presentación de un video en el que se proyectara una clase, el cual sería evaluado por pares académicos designados por el Ministerio de Educación Nacional. La segunda, se aplicó a quienes no habían aprobado la evaluación diagnóstico formativa en la modalidad de video, y se desarrolló a través de un curso de capacitación. 15238-33-33-003-2018-00506-01 5 17.
Explicó que el anterior modelo de reubicación salarial se concertó en aplicación del Convenio 151 de 1978, de la OIT, que promueve la solución de conflictos sindicales a través de la negociación entre las partes, instrumento, en virtud del cual se expidió la Ley 411 de 1997, reglamentada por el Decreto 160 de 2014, norma que regula lo atinente a la solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos, la cual fue compilada en el Decreto Único Reglamentario del Trabajo 1072 del 2015, norma que prevé la obligatoriedad de suscribir actas de los acuerdos parciales y su forma de cumplimiento. 18.
Manifestó que, en desarrollo de lo anterior, se suscribieron las actas números 1 del 22 de mayo del 2015, 2 del 28 de mayo del 2015 y la calendada el 17 de agosto del 2016, en las cuales, la Comisión Especial para el Diseño de la Evaluación aplicable a los docentes, determinó las reglas para el ascenso de los docentes que entre los años 2010 a 2014, no habían ascendido en el escalafón, sin dividir los efectos fiscales de la reubicación dependiendo de la aprobación de la modalidad de evaluación respectiva. 19.
Expuso que con base en lo anterior se expidieron los Decretos 1757 del 2015, 1751 del 2016, que desconocieron los acuerdos a los que llegaron las partes, porque hicieron una diferenciación entre la Evaluación con Carácter Diagnóstico Formativa en la modalidad de video y en la modalidad de curso de formación, en cuanto a los efectos fiscales de la reubicación. 20.
Afirmó que la excesiva reglamentación del proceso de la Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativa, le causó un daño antijurídico al demandante, en la medida en que, el cronograma de actividades se extendió más allá de los plazos concertados y definidos en las actas de acuerdo, lo que originó que el curso de formación iniciara mucho después de la culminación del proceso de evaluación en la modalidad de video, lo que, a su vez, impuso que los efectos fiscales de la evaluación en la modalidad de curso fueran solo a partir del 22 de agosto del 2016. 21.
Violación a la Constitución Política, puntualizó que las decisiones de las entidades demandadas que se cuestionan, desconocieron derechos de índole superior y también las obligaciones de la administración en relación con los empleados de carrera, al definir los efectos fiscales de la reubicación salarial en la modalidad de curso de formación. 22.
Formuló la excepción de inconstitucionalidad, que fundamentó en la actuación irregular de las entidades demandadas, quienes desconocieron los convenios de la OIT suscritos por Colombia sobre los efectos de la negociación de los pliegos presentados por los sindicatos de los empleados públicos, lo cual se concretó en la fecha de efectos fiscales y el pago retroactivo derivados de la reubicación laboral. 15238-33-33-003-2018-00506-01 6 23.
Falsa motivación, hizo alusión a los convenios internacionales sobre negociación colectiva, los cuales consideró quebrantados por la fijación de los efectos fiscales del proceso de Evaluación Diagnóstica Formativa en la modalidad de video. 2. Las contestaciones a la demanda 24. La Comisión Nacional del Servicio Civil2, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes razones: 25.
Señaló que “es falsa” la afirmación de la demandante según la cual, ella superó la Evaluación con Carácter Diagnóstica Formativa, toda vez que ésta no fue aprobada y, por lo tanto, tuvo que cumplir con el artículo 2.4.1.4.5.12. del Decreto Ley 1075 de 2015 y adelantar un diplomado, el cual no reemplazó la referida evaluación. 26. Propuso las siguientes excepciones: • Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales e indebida acumulación de pretensiones porque no estaba claro el concepto de violación. • Falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la Comisión Nacional del Servicio Civil no tenía a cargo las pretensiones de la demanda. • Caducidad, con fundamento en que en la demanda se acumularon pretensiones contra actos administrativos de carácter particular y general. • Estricta legalidad de los actos administrativos demandados e improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad, porque, en este caso no era aplicable el artículo 2.4.1.4.4.11 del Decreto 1075 de 2015, sino el artículo 2.4.1.4.5.12 ibidem. • Buena fe de la entidad. • Inexistencia de la obligación, comoquiera que la entidad actuó de acuerdo con sus competencias. • Cobro de lo no debido • Excepción genérica 2 Archivo “12_CONTESTACION DDA CNSC” del expediente digital de primera instancia, índice 62, primera instancia. 15238-33-33-003-2018-00506-01 7 27.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3, se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo el entendido de que, no era la entidad competente para responder por las prestaciones económicas que solicitó el actor, porque no era competente para expedir los actos administrativos de nombramientos o ascensos. 28.
Agregó que el demandante no aprobó la Evaluación Diagnóstica Formativa, por ello, la efectividad de la reubicación salaria no puede aplicársele desde el 1 de enero del 2016. 29. Formuló las excepciones de: • Falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y falta de título y causa, en las que reiteró no ser la entidad competente para responder por las eventuales condenas proferidas en virtud de la sentencia. • Prescripción de los derechos que se llegaren a reconocer conforme con los parámetros establecidos en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. • Caducidad, porque desde la expedición de los actos administrativos acusados y la interposición de la demanda habían transcurrido más de 4 meses. • Buena fe de la entidad. • Genérica. 30.
El Departamento de Boyacá4, sostuvo que los actos administrativos acusados eran legales porque la demandante no aprobó la Evaluación Diagnóstica Formativa y, por lo tanto, fue necesario que realizara un curso de formación, el cual fue certificado como aprobado. 31. Propuso las siguientes excepciones de: • Ineptitud sustancial de la demanda, porque en la misma no era claro el concepto de violación, dado que no se indicó cual norma era la quebrantada con el acto administrativo enjuiciado. • Estricta legalidad de los actos administrativos, teniendo en cuenta que la demandante no superó el proceso de evaluación que convocó el departamento de Boyacá mediante la Resolución 006000 de 2015. 3 Archivo “10_CONTESTACION DDA MEN” del expediente digital de primera instancia, índice 62, primera instancia. 4 Archivo “09_CONTESTACION DD DTO BOYACA” del expediente digital de primera instancia, índice 62, primera instancia. 15238-33-33-003-2018-00506-01 8 • Buena fe de la entidad. • Excepción genérica. 3.
Audiencia inicial y audiencia de pruebas 32. El 28 de enero del 20215, el Despacho de primer grado llevó a cabo la audiencia contemplada en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, desarrolló las etapas de saneamiento, decisión de excepciones, fijación del litigio, conciliación, medidas cautelares y decreto de pruebas. 33. El 22 de junio del 20236, se surtió la audiencia de pruebas, se adosaron las documentales solicitadas, se cerró el periodo probatorio y se corrió traslado para alegar de conclusión. 4.
La providencia apelada7 34. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama, en sentencia de primera instancia proferida el 16 de diciembre de 2021, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en relación con la Nación – Ministerio de Educación Nacional, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. 35.
Para fundamentar la decisión, el Juzgado de instancia planteó el problema jurídico a resolver, expuso el marco normativo aplicable, y consideró que en el ascenso en el escalafón docente se diferencian dos grupos: 36. El conformado por aquellos docentes que aprobaron la Evaluación de Carácter Diagnóstica Formativa en los términos establecidos en el número 2 del artículo 36 del Decreto Ley 1278 del 2002, al obtener más del 80% en la evaluación de competencias, para ellos, la vigencia fiscal retroactiva del ascenso o reubicación en el escalafón, se produjo el 1 de enero del 2016. 37.
El otro grupo era el conformado por los docentes que no aprobaron la Evaluación de Carácter Diagnóstica Formativa, por lo que debieron, de manera subsidiaria, adelantar el curso de formación con el propósito de superar las falencias advertidas para la aprobación de la mencionada evaluación, la vigencia fiscal de los efectos de la reubicación en el escalafón docente se produjo a partir de la radicación de la respectiva solicitud. 5Archivo24_506_2019_ACTA_AI_NIVELACION_DOCENTE_VIGENCIA_FISCAL_MA_V_B_pagenumber” del expediente digital de primera instancia, índice 62, primera instancia. 6Archivo” 36_ActaAudienciaPruebas” del expediente digital de primera instancia, índice 62, primera instancia. 7 Índice 37 SAMAI primera instancia 15238-33-33-003-2018-00506-01 9 38.
Frente al caso concreto, precisó que, el 14 de julio de 2017, el señor Juan Santos Bello Chacón radicó petición ante la Secretaria de Educación de Boyacá junto con el certificado del curso de nivelación aprobado en la UPTC y que la misma fue resuelta través de la Resolución 06161 de 7 de septiembre de 2017, en virtud de la cual se dispuso “reubicar en el nivel B, conservando el grado en el Escalafón Nacional Docente” al señor JUAN SANTOS BELLO CHACON, “con efectos fiscales a partir de 14/07/2017”. 39.
Advirtió que para adoptar tal determinación la entidad referida consideró que el demandante no había aprobado la Evaluación Diagnóstica Formativa, en los términos del Decreto 1075 de 2015, al no obtener un puntaje superior al 80%, según la información remitida a la Entidad Territorial por el Viceministro de Educación Preescolar, Básica y Media y publicado por LISTADO 08/08/2016 y que el educador mediante PQR 2017PQR34364 de fecha 14/07/2017, radicó certificado de aprobación de curso de nivelación aprobado en la universidad UPTC. 40.
Trajo a colación el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del expediente número 2018-00132-01, en la sentencia del 24 de junio del 2020, para concluir que, no había lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, en la medida en que, el demandante obtuvo su ascenso a través del curso que adelantó en la UPTC, al no aprobar la Evaluación de Carácter Diagnóstica Formativa. 41.
Consideró que, por esa razón, era aplicable lo previsto en el artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 del 2015, en el que se estableció que los efectos fiscales de dicho reconocimiento se producirían desde la fecha de radicación de la certificación de aprobación del curso de formación y no conforme con los parámetros establecidos en el artículo 2.4.1.4.5.11 de la misma norma, que lo defirió a partir del 1 de enero del 2016. 42.
Refirió que la diferenciación establecida en las normas a las que se hizo referencia no lesionaba el derecho a la igualdad, en la medida en que, estas trataban asuntos distintos, por lo que, las consecuencias aplicables también lo eran. 43. En cuanto a las modificaciones e incumplimientos del cronograma, indicó que, no debía pasarse por alto que las variaciones a los cronogramas no implicaban de por si vulneraciones a la legalidad de los actos demandados y al debido proceso de quienes participaban en convocatorias, pues era un asunto susceptible de ser ajustado, en tanto se tratara de contingencias o situaciones que impidieran la ejecución de sus etapas en los términos prefijados. 44.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho, en la medida en que, no encontró en la conducta de la parte demandante actuaciones temerarias o dilatorias que hubieren obstaculizado el curso normal del proceso y 15238-33-33-003-2018-00506-01 10 porque no aparecía prueba en el expediente de su causación. Lo anterior, en aplicación de lo previsto en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365-8 de la Ley 1564 de 2012. 5.
Recurso de apelación 45. La parte demandante dentro de la oportunidad procesal prevista, interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Como argumentos expuso los siguientes: 46. Argumentó que el a quo no inaplicó por inconstitucionalidad el inciso 4 del artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 del 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1757 del 2015. 47.
Luego, reiteró los hechos de la demanda relacionados con la suscripción del Acta de Acuerdo del 7 de mayo del 2015, por parte del Ministerio de Educación Nacional y FECODE, por medio de la cual se creó el mecanismo para el ascenso o reubicación salarial denominado Evaluación de Carácter Diagnóstica Formativa. 48. Destacó que en el artículo 2.4.1.4.5.8 del Decreto 1075 del 2015 se establecieron las etapas del proceso de evaluación, así: “(…) comprende las siguientes etapas: 1.
Convocatoria y divulgación de la evaluación. 2. Inscripción. 3. Acreditación del cumplimiento de requisitos. 4. Realización del proceso de evaluación. 5. Divulgación de los resultados. 6. Expedición de los actos administrativos de ascenso y reubicación. 7. Inscripción y desarrollo de los cursos de formación. 8. Reporte de los resultados de los cursos de formación. 9.
Expedición de los actos administrativos de ascenso y reubicación.” 49. Con fundamento en lo anterior, consideró que la Evaluación con Carácter Diagnóstica Formativa es un solo procedimiento, que se sirve de dos actuaciones administrativas distintas, pero que tienen la misma finalidad. 50. Para aclarar lo anterior, indicó que, la primera actuación “constituye, con los mismos efectos de la evaluación de competencias, la necesidad imperiosa que la calificación supere al 80% de la calificación después de realizar la presentación del video y la segunda, simple y llanamente, contempla que el reporte de los resultados de los cursos de formación, también observen los resultados positivos exigidos en la misma disposición, lo que aconteció precisamente en el presente asunto para que sea concedido mi ascenso o mi reclasificación por la aprobación de la ECDF desde el 1 de enero de 2016.” 15238-33-33-003-2018-00506-01 11 51.
Explicó que, una situación diferente se presentaba respecto de quien hubiese continuado con el proceso de Evaluación con Carácter Diagnóstico Formativo, pero que no hubiera aprobado el curso de formación, pues en ese caso, el docente no tenía derecho a la retroactividad. 52. Así, a juicio del apelante, la aprobación del curso de formación era una etapa de la Evaluación con Carácter Diagnóstico Formativo, que le daba derecho a la retroactividad en el ascenso de grado o reubicación de nivel, a partir del 1 de enero del 2016. 53.
Manifestó que posterior a la firma de los acuerdos suscritos con FECODE, el Gobierno Nacional, determinó los efectos económicos para quienes lograron ascender o reubicarse en el escalafón, desde el 1 de enero de 2016, sin realizar ninguna distinción entre quienes lo hicieron en la evaluación en o en la presentación del video, de acuerdo a lo contemplado en el artículo 2.4.1.4.5.8. del Decreto 1075 de 2015, adicionado por el Decreto 1757 de septiembre 1 de 2015, situación que determina la aplicación de la excepción de ilegalidad en mencionada disposición normativa. 54.
Consideró que interpretar que el artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1757 de 2015 posee validez, “es un despropósito que sobrepasa la esfera del ejecutivo, no solo porque no fue lo que se pactó con FECODE en el Acta de Acuerdos, que ostenta categoría de ley, violando dicha negociación, sino porque busca ahorrar recursos públicos de manera habilidosa, situación que deviene en un trato desigual e indignante, al tratarse del mismo proceso de evaluación que el demandante ha culminado satisfactoriamente y que reitera, constituye una sola actuación administrativa.” 55.
Enseguida, reiteró los argumentos postulados en la demanda que tituló violación a la negociación colectiva- confianza legítima y los relacionados con el presunto daño antijurídico derivado de la reglamentación excesiva de la Evaluación con Carácter Diagnóstica Formativa. 56. Finalmente, solicitó no ser condenado en costas de segunda instancia, pues no se había demostrado ninguna actuación temeraria o de mala fe. 6.
Trámite procesal de segunda instancia 57. El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación a través del auto de 22 de abril de 20228. Atendiendo a lo normado en el artículo 247, numeral 5 del CPACA., modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como no fue 8 Índice 4 SAMAI segunda instancia 15238-33-33-003-2018-00506-01 12 necesario decretar pruebas en segunda instancia, no se otorgó término para que las partes presentaran alegatos de conclusión. II.
CONSIDERACIONES 7. Asunto para resolver y decisión de la Sala 58. La Sala deberá determinar si es dable revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y, por tanto, ordenar que el reconocimiento del derecho que ostenta la parte actora tenga efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2016.
Adicionalmente, se estudiará si es procedente declarar la excepción de ilegalidad planteada por la parte demandante. 59. Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo el siguiente entendido: 8. Del ascenso en el Escalafón Nacional Docente conforme con el Decreto 1278 de 2002 60.
El Decreto 1278 de 19 de junio de 2002, “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”9, dispuso lo siguiente respecto a los ascensos y a la reubicación en un nivel salarial superior en el Escalafón Docente: “Artículo 19. Escalafón Docente. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional.
La idoneidad encierra el conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes, aptitudes, rendimiento y valores que se consideran imprescindibles para el desempeño de la función docente. Artículo 20. Estructura del Escalafón Docente. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica.
Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A-B-C-D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de 9 En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” 15238-33-33-003-2018-00506-01 13 servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 de este decreto.
(…) Artículo 23. Inscripción y Ascenso en el Escalafón Docente. En cada entidad territorial certificada existirá una repartición organizacional encargada de llevar el registro de inscripción y ascenso en el Escalafón de los docentes y directivos docentes estatales, con las correspondientes evaluaciones y los documentos de soporte para cada grado y nivel salarial, comunicando a la dependencia que se encargue de las novedades de nómina cada vez que se presente una modificación de los mismos.
Los ascensos en el Escalafón y la reubicación en un nivel salarial superior procederán cuando la entidad territorial certificada convoque a evaluación de competencias y se obtenga el puntaje establecido en el artículo 36 de este decreto. Dicha convocatoria establecerá el monto de la disponibilidad presupuestal para efectos de ascenso y reubicación salarial.
No podrán realizarse ascensos y reubicación que superen dicha disponibilidad. […] Artículo 35. Evaluación de competencias. La competencia es una característica subyacente en una persona causalmente relacionada con su desempeño y actuación exitosa en un puesto de trabajo. La evaluación de competencias será realizada cada vez que la correspondiente entidad territorial lo considere conveniente, pero sin que en ningún caso transcurra un término superior a seis (6) años entre una y otra.
Se hará con carácter voluntario para los docentes y directivos docentes inscritos en el Escalafón Docente que pretendan ascender de grado en el Escalafón o cambiar de nivel en un mismo grado. Se hará por grados en el escalafón y por cargos directivos docentes. Debe permitir la valoración de por lo menos los siguientes aspectos: competencias de logro y acción; competencias de ayuda y servicio; competencias de influencia; competencias de liderazgo y dirección; competencias cognitivas; y competencias de eficacia personal.
Artículo 36. Resultados y consecuencias de las evaluaciones de desempeño y de competencias. Las evaluaciones de desempeño y de competencias tendrán las siguientes consecuencias según sus resultados: [ ] 2. Evaluación de competencias: Serán candidatos a ser reubicados en un nivel salarial superior, o a ascender en el escalafón docente, si reúnen los requisitos para ello, quienes obtengan más de 80% en la evaluación de competencias.
Para las reubicaciones y ascensos se procederá en estricto orden de puntaje hasta el monto de las disponibilidades presupuestales anuales. (…)" 61. Conforme con las normas transcritas, es claro que el escalafón docente es un sistema de clasificación de docentes y directivos docentes al servicio de la educación Estatal, el cual tiene en cuenta su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, las cuales se consideran indispensables para el desarrollo de la función docente. 15238-33-33-003-2018-00506-01 14 62.
Asimismo, se extrae que tal clasificación, además de agrupar a los docentes según su experiencia, formación académica y demás aspectos referidos, resulta ser un estímulo para estos servidores del Estado, a fin de que no queden estáticos durante toda su vida profesional, sino que busquen ascender en la escala de dicha clasificación, porque ello se verá reflejado en sus salarios. 63.
No obstante, conforme con las disposiciones en cita, el ascenso estaba acompañado de la exigencia de mayores requisitos para cada grado y, además, de la aprobación de la evaluación por competencias, la cual sería convocada y realizada por la entidad territorial a la que se encontrara vinculado el docente. 64. Se anota que, a la mentada evaluación, podrán presentarse los docentes y directivos que pretendieran ascender de grado en el Escalafón o cambiar de nivel en un mismo grado.
En esta hipótesis, para aprobar dicha evaluación, el servidor público tendrá que obtener un puntaje superior al 80%. 9. La reglamentación de la evaluación prevista en el artículo 36 del Decreto 1278 de 2002. 65. En desarrollo de lo previsto por el Decreto 1278 de 2002, posteriormente se expidió el Decreto 1075 de mayo 2015, a través del cual se adoptó el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación. 66.
Dicha norma, en su capítulo 4, sección 1, reglamentó la evaluación de que trata el artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 referido con anterioridad, para el ascenso de grado o la reubicación de nivel salarial de los educadores oficiales. Sobre el tema que nos ocupa, el mentado Decreto 1075 dispuso: “(…) Artículo 2.4.1.4.1.2. Características y principios de la evaluación. La evaluación prevista en la presente Sección es de carácter diagnóstica formativa, por lo que valorará la práctica educativa, pedagógica, didáctica y de aula.
La aprobación de esta evaluación permitirá el ascenso de grado o la reubicación de nivel salarial en los términos que se establecen en los artículos siguientes. La evaluación de que trata esta Sección se regirá por los principios previstos en el artículo 29 del Decreto-ley 1278 de 2002. Para el efecto, se fundamentará en los elementos de (i) enfoque cualitativo, (ii) contexto y reflexión, (iii) integralidad y validez, (iv) actividad educativa y pedagógica en el aula, (v) transparencia, (vi) democracia (vii) respeto de la autonomía escolar, (viii) libertad de cátedra, y (ix) pluralismo pedagógico. 67.
Las secciones 3 y 4 ibidem, reglamentaron las etapas del proceso de evaluación, la convocatoria, la inscripción en el proceso, la reubicación de nivel salarial y ascenso de grado, la publicación de resultados y la expedición del acto administrativo correspondiente. 15238-33-33-003-2018-00506-01 15 68. Sin embargo, antes de la expedición del referido Decreto, el 26 de febrero de 2015, la Federación Colombiana de Educadores – FECODE, radicó pliego de peticiones ante el Ministerio de Educación Nacional, manifestando, entre otras cosas, su inconformismo debido a que la evaluación por competencias a que hacía referencia el Decreto 1278 de 2002, no permitía a los educadores ascender en el escalafón y mejorar sus salarios. 69.
Así, en el marco de dichas negociaciones, el 7 de mayo de 2015 se suscribió el Acta de Acuerdos, en la cual se determinó como primera medida la situación de los docentes que no habían logrado el ascenso de grado durante los años 2010 y 2014, comprometiéndose entonces el Gobierno Nacional a expedir una reglamentación transitoria para establecer una modalidad de evaluación de que trata el artículo 35 del Decreto 1278 de 2002. 70.
En este punto se destaca que la firma de dicho compromiso coincidió en fechas con la expedición del Decreto 1075 de 2015, razón por la cual, el Gobierno Nacional, para cumplir con lo pactado, expidió el Decreto 1757 del 1° de septiembre de 2015, por medio del cual se reglamentó parcial y transitoriamente el Decreto Ley 1278 de 2002 y, para el efecto, ordenó compilar esta última norma en el Decreto 1075 de 2015, específicamente, en el Libro 2, Parte 4, en donde se encuentran previstas las disposiciones relativas a la actividad laboral docente en los niveles de preescolar, básica y media. 71.
La disposición en cita pasó a constituir la sección 5 del capítulo 4 Título 1, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015, estableciendo lo siguiente: “SECCIÓN 5 Evaluación para ascenso de grado y reubicación de nivel salarial para los educadores que no lograron el ascenso de grado o la reubicación en un nivel salarial superior entre los años 2010-2014 (Adicionado por artículo 1 Decreto 1757 de 2015) Artículo 2.4.1.4.5.1.
Objeto. La presente Sección tiene por objeto reglamentar transitoriamente una modalidad de la evaluación de que trata el artículo 35 del Decreto-ley 1278 de 2002 que será aplicada a los educadores que entre los años 2010 y 2014 no lograron el ascenso de grado o la reubicación en un nivel salarial superior, la cual tendrá carácter diagnóstico formativa.
Artículo 2.4.1.4.5.2. Ámbito de aplicación. La evaluación de que trata la presente Sección, que tendrá carácter diagnóstico formativa, será aplicada a los docentes, directivos docentes y orientadores inscritos en el Escalafón que regula el Decreto-ley 1278 de 2002, que habiendo participado en alguna de las evaluaciones de competencias desarrolladas entre los años 2010 y 2014 no lograron el ascenso o la reubicación salarial en cualquiera de los grados del Escalafón Docente.
Artículo 2.4.1.4.5.3. Características de la evaluación. La evaluación prevista en la presente Sección es de carácter diagnóstica formativa, por lo que valorará la práctica educativa, pedagógica, didáctica y de aula. La aprobación de esta evaluación permitirá el ascenso de grado o la reubicación de nivel salarial en los términos que se consagran en los artículos siguientes.
(…) 15238-33-33-003-2018-00506-01 16 Artículo 2.4.1.4.5.8. Etapas del proceso. El proceso de evaluación de carácter diagnóstica formativa de que trata el presente Decreto, comprende las siguientes etapas: 1. Convocatoria y divulgación de la evaluación. 2. Inscripción. 3. Acreditación del cumplimiento de requisitos. 4.
Realización del proceso de evaluación. 5. Divulgación de los resultados. 6. Expedición de los actos administrativos de ascenso y reubicación. 7. Inscripción y desarrollo de los cursos de formación. 8. Reporte de los resultados de los cursos de formación. 9. Expedición de los actos administrativos de ascenso y reubicación. (…) Artículo 2.4.1.4.5.11.
Resultados y procedimiento. La entidad territorial certificada publicará en su sitio web y en un lugar de fácil acceso al público la lista de educadores que hubieren superado la evaluación de carácter diagnóstica formativa en los términos establecidos en el numeral 2 del artículo 36 del Decreto-ley 1278 de 2002. Los educadores contarán con un término de cinco (5) días a partir de la publicación, para presentar las reclamaciones a que hubiere lugar.
El Ministerio de Educación Nacional contará con un término de treinta (30) días para resolver las reclamaciones presentadas. A partir de la publicación de la lista de candidatos, la entidad territorial certificada cuenta con quince (15) días para expedir el acto administrativo de reubicación salarial dentro del mismo grado o de ascenso de grado en el Escalafón Docente, según el caso, siempre y cuando estén acreditados todos los requisitos establecidos para el efecto en la presente sección. La reubicación salarial y el ascenso de grado en el Escalafón Docente surtirán efectos fiscales a partir de 1º de enero de 2016 para los educadores que superen la evaluación de carácter diagnóstica formativa, siempre y cuando el aspirante cumpla los requisitos para reubicación o ascenso, establecidos en la presente sección. (…) Artículo 2.4.1.4.5.12.
Cursos de formación. Los docentes que no hubieren superado la evaluación de carácter diagnóstica formativa en los términos establecidos en la presente Sección, deberán adelantar alguno de los cursos de formación que ofrezcan universidades acreditadas institucionalmente y/o que cuenten con facultades de educación de reconocida trayectoria e idoneidad, de conformidad con los parámetros establecidos por el Ministerio de Educación Nacional y siempre que cuenten con la respectiva aprobación de este.
Los aspectos generales de los cursos de formación serán definidos en la reglamentación que se expida para el efecto. Los cursos de formación se expresarán en créditos académicos que podrán ser homologados por las instituciones de educación superior, en ejercicio de su autonomía universitaria, dentro de los programas de pregrado y posgrado que estas ofrezcan.
Estos cursos tendrán como propósito fundamental solucionar las falencias detectadas en la evaluación de carácter diagnóstica formativa. Con la aprobación del respectivo curso por parte del docente, en los términos del numeral 2 del artículo 36 del Decreto-ley 1278 de 2002, la entidad territorial certificada en educación procederá al ascenso o la reubicación de nivel salarial de acuerdo con lo establecido en la presente Sección. La reubicación salarial o el ascenso de grado en el Escalafón Docente que se produzca por haber aprobado los cursos de formación en los términos del inciso anterior, surtirán efectos fiscales a partir de la fecha en que el educador radique la certificación de la aprobación de dichos cursos ante la respectiva autoridad nominadora, siempre y cuando el aspirante cumpla los requisitos para ser reubicado o ascendido según lo establecido en la presente Sección. (…)” (Subraya de la Sala). 15238-33-33-003-2018-00506-01 17 72.
Con fundamento en lo anterior, los docentes que no superaron la Evaluación de Carácter Diagnóstica Formativa (ECDF), contemplada en el artículo 2.4.1.4.5.3. del Decreto 1757 de 2015, contaban con la posibilidad de realizar un curso de formación y una vez obtenida la certificación de la Institución, debían ponerla en conocimiento de la entidad territorial correspondiente para que ésta procediera al ascenso o reubicación del nivel salarial, surtiendo efectos fiscales a partir de la fecha en que el docente radicara la certificación de la aprobación del curso de formación ante la autoridad nominadora, siempre y cuando, cumpliera los requisitos, tal y como expresamente lo señaló la norma precitada. 73.
Posteriormente, se expidió el Decreto 1657 del 21 de octubre de 2016, que modificó el Decreto 1075 de 2015, señalando que, teniendo en cuenta el Acta de Acuerdos de 7 de mayo de 2015, en virtud de la cual se expidió el Decreto 1757 de 2015 que beneficiaba a los docentes que no habían podido ascender durante los años 2010 a 2014 y, además, que dicho proceso de evaluación cumplió con los objetivos y criterios de evaluación prescritos en el Decreto Ley 1278 de 2002, al enfocarse de manera preponderante en la práctica educativa y pedagógica del educador y ofrecer un diagnóstico y retroalimentación específica sobre los aspectos que debe fortalecer el educador para el mejoramiento de su práctica, se estima conveniente continuar con su aplicación en los términos del artículo 35 del Decreto Ley 1278 de 2002, para lo cual subrogó las secciones 1, 2, 3 y 4 del Capítulo 4, Título 1, Parte 4, Libro 2, del Decreto 1075 de 2015 y contempló las etapas y el proceso para el ascenso en el escalafón nacional docente, indicando para los efectos que aquí interesan en su artículo 2.4.1.4.4.2, que: “La reubicación salarial y el ascenso de grado en el Escalafón Docente surtirán efectos fiscales a partir de la fecha de la publicación de los listados definitivos de candidatos.” 74.
Sin embargo, como quiera que dicha norma nada estableció respecto de quienes habían participado en la convocatoria realizada en virtud de la sección quinta del Decreto 1075 de 2015, adicionada por artículo 1° del Decreto 1757 de 2015, se expidió el Decreto 1751 del 3 de noviembre de 2016 que modificó el artículo 2.4.1.4.5.11 del Decreto 1075 de 2015, indicando, para los efectos aquí estudiados, que “La reubicación salarial y el ascenso de grado en el Escalafón Docente surtirán efectos fiscales a partir de 1° de enero de 2016 para los educadores que superen la evaluación de carácter diagnóstica formativa, siempre y cuando el aspirante cumpla los requisitos para reubicación o ascenso, establecidos en la presente sección.” 75.
La expedición del Decreto en mención tuvo lugar porque las convocatorias realizadas por las entidades territoriales, en cumplimiento del Decreto 1075 de 2015, atravesaron demoras en su procedimiento, entre otras cosas, debido a problemas de conectividad y cargue de los videos evaluativos, razón por la cual el referido 15238-33-33-003-2018-00506-01 18 decreto modificó solo la fecha de los efectos fiscales de los docentes que superaron la ECDF con un puntaje superior al 80%, indicando que sería de forma retroactiva a partir del 1° de enero de 2016, sin que se hubiere producido ningún otro tipo de variación en las demás disposiciones. 76.
Se colige entonces que, en el trámite de ascenso en el grado o reubicación en el nivel salarial del escalafón de los docentes que participaron en alguna de las ECDF entre los años 2010-2014, y que no lograron su aprobación, existen dos grupos a saber: ➢ Los inscritos para ascender en el grado y/o en la reubicación salarial, que participaron y superaron la ECDF, en los términos del numeral 2°, artículo 36 del Decreto Ley 1278 de 2002, con un porcentaje superior al 80% en la evaluación de competencias, caso en el cual, el ascenso o reubicación, tendría efectos retroactivos a partir del 1° de enero de 2016. ➢ Los docentes inscritos para ascender en el grado y/o en la reubicación salarial, que participaron y NO superaron la ECDF, en los términos del numeral 2°, artículo 36 del Decreto Ley 1278 de 2002, caso en el cual debían realizar un curso de formación; para este grupo, los efectos fiscales del ascenso o reubicación serían a partir de la fecha en que el educador radicara la certificación de aprobación del curso ante la autoridad nominadora, pues es en esa fecha cuando cumple los requisitos. 10.
El caso concreto 77. Los medios de prueba allegados a la litis que resultan relevantes para desatar la apelación dan cuenta de lo siguiente: 78. En el ‘acta de acuerdos’ suscrita en la Mesa Nacional de Negociación – Capítulo especial – Mesa Sectorial de Educación, suscrita el 7 de mayo de 2015, se trató ―como primer punto― el escalafón y evaluación de docentes que no habían logrado el ascenso de grado o la reubicación salarial.
Allí se estableció lo siguiente10: “El gobierno Nacional se compromete en un plazo de diez (10) días a presentar a FECODE un proyecto de decreto que defina el instrumento o procedimiento tendiente a viabilizar jurídicamente un proceso de reinscripción o actualización en el escalafón de los educadores que, habiendo participado en proceso de evaluación de competencia, no hayan podido lograr el ascenso de grado o la reubicación de nivel salarial.
El texto definitivo de este decreto no debe sobrepasar un plazo mayor de treinta (30) días a partir de la fecha. 10 Consultada en el enlace: chromeextension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.fecode.edu.co/images/comunica dos/2015/ACTA%20DE%20ACUERDOS%20FECODE_MEN.pdf 15238-33-33-003-2018-00506-01 19 Este proceso de reinscripción o actualización en el escalafón docente tendrá como criterios básicos los siguientes: 1.
Se basará en una evaluación de carácter diagnóstico formativo efectuado por pares. Dicha evaluación deberá basarse preponderantemente en la observación de videos de clases entregados por los docentes candidatos al ascenso o reubicación, y en la evaluación entre docentes. La definición de los criterios de dicha evaluación, así como el instrumento para aplicarla se realizará por una comisión conformada por el Ministerio de Educación Nacional, FECODE y facultades de educación de reconocida idoneidad.
Quienes aprueben esta evaluación adquieren el derecho a la reinscripción o actualización en el escalafón docente, de conformidad con el procedimiento que se establezca en el decreto reglamentario acorde con su título. 2. Los educadores que no aprueben la evaluación diagnóstica formativa, deberán tomar cursos de capacitación, diseñados por facultades de educación e reconocida idoneidad y aprobados por el Ministerio de Educación, tendientes a solucionar las falencias detectadas en los resultados de esta evaluación. Con la certificación del respectivo curso se procederá a la reinscripción o actualización del escalafón. 3.
La aplicación de esta evaluación diagnóstico formativa deberá convocarse de manera prioritaria para aquellos docentes que a la fecha no hayan logrado el ascenso de grado o la reubicación de nivel salarial. La primera evaluación diagnóstica formativa se realizará la tercera semana de septiembre de 2015”. 79. De otro lado, se observa que en el acta de la reunión del Comité de Implementación de la ‘ECDF’ o la evaluación de carácter diagnóstica formativa, llevada a cabo el día 17 de agosto de 2016, se dejó constancia de ―entre otras cosas― lo siguiente (fl. 749 archivo “34_MinEduRtaCasv0026” expediente digital índice 62 SAMAI primera instancia): “6.
Los actos administrativos que asciendan o reubiquen a los docentes que hayan superado la ECDF, se expedirán con efectos fiscales desde la fecha en que queden en firme según la normatividad vigente. 7. El Ministerio de Educación Nacional cumplirá el acuerdo pactado con Fecode de expedir el decreto de retroactividad al 1° de enero de 2016, para los docentes que aprobaron la ECDF” (Resaltado y subrayas fuera de texto). 80.
Por medio de la Resolución 6000 de 24 de septiembre de 2015, expedida por la SED Boyacá, se convocó al proceso de evaluación de carácter diagnóstica formativa a los educadores oficiales regidos por el Decreto 1278 de 2002 que no habían logrado el ascenso de grado o reubicación de nivel salarial en el periodo 2010-2014 (fl. 216 a 234 archivo 09_CONTESTACIÓN DD DTO BOYACA).
En dicho acto administrativo se establecieron ―entre otras cosas― las etapas del proceso de evaluación, los criterios de la evaluación, los aspectos a evaluar y las medidas relativas a la divulgación de los resultados los docentes que lograron aprobar la evaluación. En particular, se resalta que, en el artículo 10 de la mentada Resolución 6000, se hizo mención al artículo 13 de la Resolución 15711 de 24 de 15238-33-33-003-2018-00506-01 20 septiembre de 2015, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, en la cual se dispuso: “(…) Los docentes que habiéndose inscrito en la presente convocatoria no logren superar la evaluación de carácter diagnóstica formativa, deberán adelantar alguno de los cursos de formación a los que hace referencia el artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 de 2015.
Con la certificación de aprobación del respectivo curso por parte del docente, expedida por la Universidad correspondiente, la entidad territorial certificada en educación procederá al ascenso o reubicación de nivel salarial del docente o directivo docente, previa verificación y acreditación de los demás requisitos exigidos por la ley para tal fin.
Los efectos fiscales de esta determinación se sujetarán a lo dispuesto en los incisos 4° y 5° del artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 de 2015”. 81. Ahora bien, revisado el expediente, se observa que, el día 17 de julio de 2017, Juan Santos Bello Chacón radicó petición ante la SED Boyacá en la que informó que allegaba “documentos expedidos por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia – UPTC en referencia al CURSO DE FORMACIÓN DOCENTE dentro la evaluación de carácter diagnóstico formativa (ECDF)” (f. 39 y 40 anexos de la demanda y 69 y 70 archivo “doc05252220180822124344” índice 62 SAMAI primera instancia). 82.
Para atender la anterior petición, a través de la Resolución 006161 de 7 de septiembre de 2017 (fl. 39 y 40 archivo “doc05252220180822124344” índice 62 SAMAI primera instancia), la SED Boyacá resolvió “reubicar en el nivel B, conservando el grado en el Escalafón Nacional Docente” Juan Santos Bello Chacón, “con efectos fiscales a partir de 14/07/2017”.
Dentro de las consideraciones que tuvo la entidad para adoptar tal decisión, se resalta: “(…) Que mediante Resolución 006000 del 24 de septiembre de 2015, la Secretaría de Educación de Boyacá (…) convocó al “proceso de evaluación de carácter diagnóstico formativa, a los educadores oficiales regidos por el Decreto 1278 de 2002, que no han logrado ascenso de grado o reubicación de nivel salarial en el periodo 2010 – 2014.” Que JUAN SANTOS BELLO CHACÓN, educador con derechos de carrera en el grado 2 nivel A del escalafón nacional docente regido por el Decreto 1278 de 2002, se inscribió en el proceso de evaluación diagnóstica formativa y no obtuvo un puntaje superior al 80%, según información remitida a la Entidad Territorial por el Viceministro de Educación Preescolar, Básica y Media y publicado por LISTADO 08/08/2016.
(…) Que el educador mediante PQR 2017PQR34364 de fecha 14/07/2017, radicó certificado de curso de nivelación aprobado, en la universidad UPTC, información 15238-33-33-003-2018-00506-01 21 que fue corroborada y verificada con los listados remitidos por el Ministerio de Educación Nacional. (…)”. 83. En contra de la anterior determinación, Juan Santos Bello Chacón interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación ((fl. 58 a 60 archivo “doc05252220180822124344” índice 62 SAMAI primera instancia). 84.
Posteriormente, a través de la Resolución 007970 del 30 de octubre del 2017, la SED Boyacá atendió el recurso de reposición y en subsidio apelación que Juan Santos Bello interpuso en contra de la Resolución 006161 del 7 de septiembre del 2017 (fls. 41 a 48 archivo “doc05252220180822124344” índice 62 SAMAI primera instancia). Dicho acto administrativo dispuso confirmar lo primeramente decidido y, en los términos del artículo 17 del Decreto 1278 de 2002, concedió la alzada ante la CNSC. 85.
Luego, mediante la Resolución 2018000044355 del 30 de abril de 2018, la CNSC desató el recurso de apelación que interpuso Juan Santos Bello Chacón en contra de la Resolución 006161 de 7 de septiembre de 2017 ((fls. 41 a 51 archivo “doc05252220180822124344” índice 62 SAMAI primera instancia), la cual fue notificada por aviso al interesado (fl. 54 archivo “doc05252220180822124344” índice 62 SAMAI primera instancia), resolviendo confirmar ―íntegramente― esta última.
Dentro de las consideraciones de dicho acto administrativo, se lee: “(…) Se insiste en que los artículos 2.4.1.4.5.11 y 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 de 2015, adicionado por el Decreto 1757 de 2015, identifican y regulan dos (2) supuestos de hecho diferentes, atribuyéndoles consecuencias jurídicas igualmente disímiles (…). (…) Igualmente (…) se puede deducir con claridad que la evaluación diagnóstica formativa, como instrumento de prueba dentro del proceso de ascensos o reubicaciones para los educadores que no obtuvieron el movimiento en el escalafón en los años 2010 a 2014, solo se aprueba al obtener más de ochenta (80) puntos; en consecuencia, a los educadores que no la superen, no se les pueden aplicar la consecuencia jurídica del artículo 2.4.1.4.5.11 del Decreto 1075 de 2015, relativa a los efectos fiscales.
(…) Así, de conformidad con los documentos que reposan en la actuación, se evidencia que el docente ostenta derechos de carrera, se encontraba en el grado 2 nivel A del escalafón docente y se inscribió para participar en el proceso de evaluación de que trata el Decreto 1757 de 2015, con el propósito ser (sic) reubicada salarialmente al grado 2 nivel B. No obstante, el educador no superó la evaluación de carácter diagnóstica formativa con más de ochenta (80) puntos (…) motivo por el cual debió optar por la realización de un curso de formación (…) (…) En este sentido, se observa que la recurrente acreditó ante la entidad territorial haber aprobado el curso de formación mediante escrito con radicado 35087 del 18 de julio de 2017, solicitando ser reubicada salarialmente al nivel grado 2 nivel B. 15238-33-33-003-2018-00506-01 22 Se destaca aquí, que el educador en su recurso, no discute ni censura su reprobación de la evaluación de carácter diagnóstica formativa, ni la fecha en que informó a la entidad territorial sobre la aprobación de su curso de formación, así como tampoco debate o manifiesta inconformidad con el grado y nivel en el que fue reubicada salarialmente, motivo por el cual se da veracidad a lo afirmado en estos aspectos por la entidad territorial en el acto administrativo recurrido.
En este orden de ideas, se consta que la educadora adquirió en debida forma su derecho a ser reubicado (sic) salarialmente del grado 2 nivel A al grado 2 nivel B, al radicar la certificación de aprobación del respectivo curso de formación ante la entidad territorial el 18 de julio de 2017 (…) lo que en consecuencia lleva a aplicar por parte de la entidad territorial la regla prevista en el inciso 4° del artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 de 2015, adicionado por el Decreto 1757 de 2015 sobre sus efectos fiscales, como en efecto ocurrió (…)”.
La diferenciación hecha por el Decreto 1757 de 2015 ―en sus artículos 2.4.1.4.5.11 y 2.4.1.4.5.12― no vulnera el derecho a la igualdad de Juan Santos Bello Chacón 86. La Sala aclara que, si bien, el demandante planteó la vulneración del derecho a la igualdad, bajo el título de excepción de inconstitucionalidad, lo cierto es que, no dan los presupuestos necesarios para que la misma proceda, porque, no se precisó la norma de carácter superior que sería aplicable al caso concreto, ante la referida incompatibilidad entre la Constitución Política y artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 de 2015 en el caso concreto. 87.
Por manera que, lo procedente es estudiar el asunto bajo el entendido de que se planteó como un argumento tendiente a desvirtuar la legalidad del mencionado artículo por violación al derecho a la igualdad circunstancia que, haría procedente la aplicación, del artículo 2.4.1.4.5.11 del Decreto 1075 de 2015. 88. Como se indicó en el acápite de antecedentes, la parte demandante considera que el a quo erró al interpretar las normas aplicables al presente caso, pues ―en su concepto― no era cierto que Juan Santos Chacón no hubiera superado la evaluación de carácter diagnóstica formativa; señalando que, a su aprobación, se llegaba bien por haber superado la evaluación ―con un puntaje mayor al 80%―, o bien, con la aprobación del curso de formación. 89.
Aunado a lo anterior, el apoderado de la parte demandante consideró que plantear diferenciaciones entre los docentes que ascendieron con la aprobación de la evaluación, y los que aprobaron con el curso de formación, desconocía el derecho a la igualdad, pues en ambos casos era dable afirmar que el docente había aprobado el proceso evaluativo. 90.
Al respecto, la Sala considera que, una vez analizadas y contrastadas dichas afirmaciones con el marco jurídico aplicable al caso de marras; y después de estudiar los medios de convicción aportados al expediente, se puede concluir que 15238-33-33-003-2018-00506-01 23 el planteamiento esbozado por el apoderado de Juan Santos Bello Chacón no tiene vocación de prosperidad. 91.
Así, dado que este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar casos con idénticos supuestos fácticos al presente, se considera pues prudente retomar los términos que esta Corporación ya esbozó en la mentada sentencia de 24 de junio de 202011, en la cual se afirmó: “Si bien es cierto, el Decreto 1757 de 2015 compilado en el libro 2, parte 4, sección 5 del Decreto 1075 de 2015, fue el resultado de la firma de acuerdos alcanzada por FECODE y el Gobierno Nacional el 7 de mayo de 2015, no es dable afirmar por ello que las situaciones fácticas allí reguladas debían tener los mismos efectos fiscales, pues como lo adujo la juez de primera instancia, a situaciones diferentes, se plantean consecuencias diferentes.
Es cierto que el acta de acuerdos definitivos estableció el compromiso del Gobierno Nacional de beneficiar a aquellos docentes cobijados por el Decreto 1278 de 2002 que entre los años 2010 y 2014 no lograron ascender en el escalafón nacional docente conforme a los requisitos allí impuestos. Y al efecto, el ejecutivo expidió el Decreto 1757 de 2015 de cuya lectura se infiere que pretendía impulsar el ascenso en el escalafón de aquellos docentes que se encontraban estáticos desde el año 2010, planteando para ello, dos opciones, que según se vio en sus artículos 2.4.1.4.5.10 y 2.4.1.4.5.11 (sic)12 consistían en: 1).
La presentación de la evaluación diagnóstica formativa cuya aprobación permitiría el ascenso en el escalafón docente y 2). En caso de no aprobar dicha evaluación, realizar el curso de formación autorizado y en universidad avalada por el Ministerio de Educación Nacional, cuyo certificado permitiría finalmente el ascenso. Nótese que desde entonces, siendo consecuente el ejecutivo con el propósito de impulsar a quiénes se encontraban sin lograr su ascenso, programó la evaluación diagnóstica, pero, en todo caso, planteó la posibilidad de la no aprobación, evento en el cual le quedaba al docente como última opción realizar el curso de formación a fin de solucionar las falencias detectadas en la evaluación de carácter diagnóstica formativa.
Conforme a lo anterior no se trató de aprobar la evaluación y a la vez aprobar el curso, sino que en caso de presentar falencias en la evaluación, las mismas podían solucionarse mediante la realización del curso de formación. En otras palabras, entiende esta Sala que el curso constituía una forma de permitir al docente mejorar en sus debilidades y en todo caso ascender en el escalafón. Sin embargo, si bien en ambos casos el resultado fue el ascenso, no es dable predicar como lo hace la apoderada demandante que se trate de dos eventos 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA SEGUNDA DE DECISIÓN. Tunja, 24 de junio de 2020.
Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Martha Yaneth Perilla Rojas. Demandado: Departamento de Boyacá y otros. Expediente: 15759- 33-33-008-2018-00132-01. 12 Al respecto, debe entenderse que, en realidad, se está haciendo referencia a los artículos 2.4.1.4.5.11 y 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 de 2015, que fue adicionado por el Decreto 1757 del mismo año. 15238-33-33-003-2018-00506-01 24 iguales a los que se debe dar el mismo trato, pues en el primer caso se logra el objetivo en atención al mérito evidenciado en la prueba - video y evaluación entre docentes - y en el segundo se encuentran presentes debilidades que al criterio de quien calificaba la prueba no le permitía aprobarla, pero para superar dichas falencias, podía realizar el curso.
De lo anterior se colige que en el primer caso se trató de docentes que se encontraron mejor calificados para el ejercicio de la profesión docente. En todo caso, se permitió al segundo grupo superar sus debilidades, siendo prudente señalar que esta Sala no está cuestionando en ninguna medida la calidad educativa de la docente demandante, sino que está afirmando que los presupuestos fácticos planteados dan cuenta que quiénes estuvieron encargados de calificar la evaluación consideraron que ella mostraba falencias que no le permitían superar el proceso evaluativo, pero que en todo caso, acogiéndose la ley, las podía superar, acudiendo para ello al curso de formación. Expuesto lo anterior, considera esta corporación que la diferenciación hecha por el Decreto 1757 de 2015 en sus artículos 2.4.1.4.5.11 y 2.4.1.4.5.12, en el entendido de que quiénes aprobaran la evaluación de carácter diagnóstica y formativa, obtendrían su ascenso con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2016, y para los docentes que obtuvieran el ascenso como consecuencia del curso de formación, los efectos fiscales correrían a partir de la fecha en que el educador radique la certificación de aprobación de dicho curso, no es una diferenciación que vulnere el derecho a la igualdad de la docente demandante”. 92.
Conforme a dicho criterio, considera esta Sala que la diferenciación hecha en la normativa aplicable ―en lo relativo a los efectos fiscales a tener en cuenta en cada una de las situaciones ya estudiadas―, no vulnera el derecho a la igualdad porque se trata de situaciones diferentes a las que era procedente aplicar consecuencias diferentes. 93.
Así las cosas, aunque es cierto que, en ambas situaciones estudiadas, existen ciertas similitudes13 y sin desconocer que, en todo caso, las consecuencias en uno y otro evento son completamente idénticas ―pues se obtiene el ascenso en el escalafón nacional docente―, lo cierto es que no resulta viable predicar que se desconoce el derecho a la igualdad por el hecho de contemplar efectos fiscales diferentes (i) cuando se aprueba la evaluación y (ii) cuando se obtiene el resultado como consecuencia de la aprobación del curso de formación. En palabras de esta Corporación14: 13 Pues, en primer lugar, se trataba de docentes cobijados por el Decreto 1278 de 2002 que no habían logrado ascender en el escalafón nacional docente durante el periodo comprendido entre el año 2010 y 2014.
En segundo lugar, al estar dentro del referido grupo, tuvieron la posibilidad ―en virtud del Decreto 1757 de 2015― de presentar la evaluación diagnóstica formativa. Y, en tercer lugar, en caso de no aprobar la evaluación con puntaje superior al 80%, tenían la posibilidad de realizar el curso de formación en las universidades autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA SEGUNDA DE DECISIÓN. Tunja, 24 de junio de 2020.
Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Martha Yaneth Perilla Rojas. Demandado: Departamento de Boyacá y otros. Expediente: 15759- 33-33-008-2018-00132-01. 15238-33-33-003-2018-00506-01 25 “(…) [A] pesar de tratarse de situaciones con presupuestos similares, el trato diferenciado se justifica en el medio a través del cual se logró obtener el ascenso, pues se reitera, el primer caso se acompasa con el criterio del mérito en la permanencia en la función pública, habiendo alcanzado su evaluación un puntaje óptimo según los evaluadores.
No obstante, otros docentes dentro de los que se encuentra la demandante, presentaron falencias o debilidades en su evaluación, que le implicó la realización de un curso de superación de debilidades, cuya aprobación permitía entender que tales dificultades fueron superadas y por ello también podía ascender en el escalafón nacional docente.
En consecuencia, la diferenciación en cuanto a los efectos fiscales, la encuentra la Sala en la aprobación inmediata de la evaluación, sin tener que superar debilidades a través de un curso de formación, asistiendo razón al a quo cuando afirma que no existió vulneración al derecho a la igualdad, porque se trató de situaciones diferentes sin que pueda pretenderse trato igual a dicha situación”. 94.
Resulta preciso destacar que no es cierto que, con la diferenciación hecha por el Decreto 1757 de 2015 ―que adicionó el Decreto 1075 de 2015―, se haya desconocido la mesa de negociación y el acta alcanzada el 7 de mayo de 2015, pues del texto de esta última no se desprende que el Gobierno se haya comprometido a respetar los efectos fiscales a 1 de enero de 2016 para quiénes tuviesen que optar por el curso de formación por no haber aprobado la evaluación. 95.
Por el contrario, nótese que, en el acta de la reunión del Comité de implementación de la evaluación de carácter diagnóstica formativa, llevada a cabo el día 17 de agosto de 2016, se dejó constancia de que el Ministerio de Educación cumpliría “el acuerdo pactado con Fecode de expedir el decreto de retroactividad al 1° de enero de 2016”, pero únicamente “para los docentes que aprobaron la ECDF”. 96.
De otra parte, tampoco es aceptable el argumento esbozado por la parte actora según el cual, el proceso de aprobación de la evaluación y ascenso en el escalafón es uno solo ―no debiendo separarse la aprobación de la evaluación del curso de formación, ya que, en todo caso, el resultado es el mismo: ascender en el escalafón―. Lo anterior, por cuanto si dicha afirmación fuera cierta, la misma implicaría que incluso quiénes aprobaron la evaluación con puntaje superior al 80% también debieron realizar el curso de formación, hechos que no concuerdan con la realidad. 97.
En tal sentido, es preciso señalar que los anteriores argumentos también llevan a la Sala negar la prosperidad sobre la excepción de ilegalidad―deprecada por el apoderado judicial de Juan Santos Bello Chacón― respecto del artículo 2.4.1.4.5.12 del Decreto 1075 de 2015, pues la misma fue planteada considerando, precisamente, que su expedición vulneraba el derecho a la igualdad y desconocía el acta suscrita en la mesa de negociación; argumentos que, como se vio en líneas 15238-33-33-003-2018-00506-01 26 previas, fueron desvirtuados en esta providencia y que, de paso, permiten negar dicha solicitud. 98.
Finalmente, toda vez que se consideró que no es lo mismo el ascenso en el escalafón docente por aprobación de la evaluación, que por superación del curso de formación, se concluye que tampoco es aplicable a ambos eventos lo dispuesto por el artículo 2.4.1.4.5.11 del Decreto 1075 de 2015, el cual solo cobija la primera hipótesis. Lo anterior, porque como se ha considerado por parte de esta Corporación con anterioridad15, “dicho decreto (…) fue claro en señalar que se respetarían los derechos con retroactividad al 1 de enero de 2016, para los docentes que superaron la evaluación de carácter diagnóstica formativa”. 99.
En virtud de lo expuesto, se considera que el a quo actuó conforme a Derecho cuando dispuso denegar las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se dispondrá confirmar la sentencia apelada. 11. Costas de segunda instancia 100. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 101. Este Tribunal ha considerado que el texto adicionado implica que actualmente la condena en costas sólo puede imponerse cuando de forma evidente la demanda o su oposición carezca de sustento jurídico. 102.
En el caso bajo estudio, se encuentra que la tesis de la parte demandante contó con sustento argumentativo y normativo adecuado, a pesar de que el mismo no fue aceptado por la Sala de Decisión. Por lo tanto, no se condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA SEGUNDA DE DECISIÓN. Tunja, 24 de junio de 2020.
Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Martha Yaneth Perilla Rojas. Demandado: Departamento de Boyacá y otros. Expediente: 15759- 33-33-008-2018-00132-01. 15238-33-33-003-2018-00506-01 27 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, por secretaría envíese al juzgado de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Ausente con excusa DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado