REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, 4 de junio de 2024 ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: YINA PAOLA RUBIO PACHECO ACCIONADO: UNIVERSIDAD DE BOYACÁ (en adelante Universidad) - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA (en adelante MEN) RADICACIÓN: 150013333 010 2024 00052 01 La Sala decide la impugnación interpuesta por el MEN en contra del fallo de 29 de abril de 2024, proferido por el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja que accedió al amparo.
I.
ANTECEDENTES - La acción: 1. La señora Yina Paola Rubio Pacheco, en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Universidad y el MEN, con miras a proteger los derechos fundamentales a la educación, dignidad humana y debido proceso. 2. Indicó que es estudiante de medicina. Inició su carrera en el segundo semestre del 2011.
Debido a su situación económica ha tenido que, aplazar sus semestres varias veces - segundo semestre del 2018, primer semestre de 2020, primer semestre de 2021 y segundo semestre de 2022-, siendo la última solicitud de aplazamiento el 26 de agosto de 2022. Precisó que, ha cumplido con los tramites y/o cargas administrativas para las solicitudes de aplazamiento y reintegro, así como, con sus obligaciones académicas. 3.
El 16 de enero de 2023 solicitó a la Universidad su reintegro. El 20 de enero de 2023, el Consejo de Facultad de Ciencias de la Salud de la Universidad negó la solicitud con fundamento en el artículo 25 del reglamento estudiantil que dispone la reserva del derecho de admisión de la entidad. El 12 de enero de 2024 apeló la negativa ante Consejo Académico de la Universidad, quienes el 5 de febrero de 2024 ratificaron la decisión proferida, reservándose el derecho de admisión de la accionante.
ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [2] - Decisión de Primera Instancia: 4. A través del fallo de 29 de abril de 2024, el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja amparó los derechos fundamentales a la educación y al debido proceso. Expresamente ordenó: “PRIMERO.TUTELAR el derecho fundamental a la educación y al debido proceso de YINA PAOLA RUBIO PACHECO, vulnerado por la Universidad de Boyacá, conforme a la motivación expuesta en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO. ORDENAR a la Universidad de Boyacá, a través de su representante legal (o quien haga sus veces), que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, adelante todas y cada una de las gestiones administrativas necesarias, para que, con respecto a la señora Yina Paola Rubio Pacheco identificada con C.C. 1.049.638.745 se acceda a la solicitud de reingreso al IX semestre del programa de medicina ofertado por dicha institución para el siguiente periodo académico.
TERCERO. COMPULSAR copias ante la Dirección de Inspección y Vigilancia del Ministerio de Educación para que, si considera que con las conductas analizadas dentro del presente proceso la Universidad de Boyacá vulneró el régimen sancionatorio a su cargo, de acuerdo con sus competencias, adelante la actuación que considere pertinente.” 5.
Encontró probado que la Universidad vulneró el derecho al debido proceso de la accionante al no justificar su decisión de negar el reingreso, pues si bien la institución puede reservarse el derecho de admisión, este encuentra limites en los derechos fundamentales del estudiante, que tiene derecho a conocer las razones de fondo que niegan su reingreso, más allá de la negativa apoyada en la reserva de admisión. 6.
Respecto de la actuación del MEN indicó que dicha autoridad no vulneró ningún derecho fundamental de la accionante, pues no intervino en la negación del reingreso a la Universidad y, tampoco, se probó que con antelación a la radicación de la tutela se le hubiera puesto en conocimiento la ocurrencia de alguna causal para que ejerciera sus funciones de inspección, vigilancia y control establecidas en el artículo 9º de la Ley 1740 de 2014.
Sin embargo, debido a la actuación arbitraria de la Universidad que contravino los derechos fundamentales de la tutelante, ordenó compulsar copias al MEN para que, de considerar que se violó el régimen sancionatorio bajo su competencia, tome las acciones pertinentes. 7. En lo que corresponde a la solicitud de que se cobre a título de matrícula y demás gastos la suma que estaba prevista el primer semestre de 2023, negó dicha pretensión en atención a que de conformidad con el Parágrafo 1. del artículo 24 del reglamento académico “Quien haya sido aceptado para reingresar a la Universidad, debe acogerse a las condiciones académicas y administrativas vigentes en el período que reingrese y, si es del caso, realizar la actualización académica que determine la Institución”.
Por ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [3] tanto, sostuvo que, la parte demandante debía sujetarse a las condiciones administrativas -económicas- que disponga la universidad para tal efecto. - Impugnación 8. Inconforme, el MEN impugnó la decisión para que se revoque el numeral tercero del fallo y se ordene su desvinculación. 9.
Indicó que, y en virtud de las funciones de inspección y vigilancia asignadas, mediante el Decreto 2269 de 2023 y la Ley 1740 de 2014, se requirió a la universidad para que se pronunciara frente a los hechos narrados en la tutela a través del oficio No. 2024-EE-129176; actuación que se informó a la accionante. 10. En razón a la autonomía universitaria, precisó que, las decisiones y acuerdos recaen sobre el Consejo Superior Universitario como cuerpo colegiado que se erige como máximo órgano de administración de la Universidad y que, si bien posee un asiento en dicho Consejo, su voto se debe ajustar a las decisiones de las mayorías.
Luego, no es responsable de la aludida vulneración y por consiguiente debe ser desvinculado, en atención a la falta de legitimidad por pasiva. 11. Sostuvo que, la constitución y la ley al garantizar la autonomía universitaria, faculta a las instituciones de educación superior, entre otras, a admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes.
Así mismo, conforme al artículo 109 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de Educación Superior deberán tener un reglamento estudiantil que regula al menos los requisitos de inscripción, admisión y matrícula, y demás aspectos académicos. Es decir, cada institución de educación superior dentro de sus reglamentos internos determina las condiciones y requisitos que deben cumplirse al desarrollar un programa académico para que los egresados de los mismos sean aptos para otorgarles los títulos correspondientes. 12.
En cuanto a la función de inspección y vigilancia del MEN, indicó que, si bien la Constitución le asignó al Estado la inspección y vigilancia de la Educación Superior, esa labor: a) No anula ni coarta la autonomía universitaria, y b) no es ilimitada, sino que solamente puede ser ejercida dentro de las reglas que fije el Congreso mediante Ley.
Sumado a que, el Ministerio está dotado de instrumentos para intervenir a la institución de educación superior respecto de las facultades de vigilancia establecidas en el artículo 9º de la Ley 1740 de 2014 y en aras de llegar a la corrección de situaciones que afecten la prestación efectiva del servicio educativo. Igualmente, la Corte Constitucional en sentencia C-491 de 2016, estableció los casos en que es procedente la adopción de las medidas preventivas de vigilancia por parte del MEN. 13.
Por tanto, atendiendo a las funciones asignadas al MEN, en caso de conocer cualquier irregularidad en la prestación del servicio educativo por instituciones de educación superior, lo pertinente es ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [4] elevar la correspondiente reclamación ante la Dirección de Inspección y Vigilancia del MEN, acreditando la legitimación jurídica, así como los demás elementos fácticos que se pretendan hacer valer.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA - Competencia 14. De conformidad con el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 1991, le corresponde a la Sala resolver la impugnación. - Problema jurídico 15. Corresponde a la Sala determinar si se revoca o confirma la orden contenida en el ordinal tercero del fallo de primera instancia a través del cual se dispuso compulsar copias ante la Dirección de Inspección y Vigilancia del MEN para que se analice si la conducta de la Universidad que originó la tutela vulneró normas sancionatorias. - Tesis General de la Sala 16.
La Sala confirmará el fallo de primera instancia al considerar que la negativa del Consejo de Facultad de Ciencias de la Salud de la universidad para el reingreso de una estudiante, sin justificación, vulnera sus derechos fundamentales. Aunque las universidades tienen autonomía para crear reglamentos internos, estos deben respetar los derechos constitucionales, especialmente el derecho a la educación y al debido proceso, asegurando procedimientos con garantías mínimas para evitar la arbitrariedad. - Estudio y solución del caso concreto 17.
Para abordar el presente asunto, la Sala analizará: i) La autonomía universitaria y sus limitaciones constitucionales, ii) la inspección y vigilancia de la educación superior por parte del Estado. El carácter preventivo y sancionatorio previsto por la Ley 1740 de 2014, para luego iii) abordar el caso concreto. - La autonomía universitaria y sus limitaciones constitucionales 18.
El artículo 69 de la Constitución establece la autonomía universitaria. Ese artículo reconoce que las instituciones de educación superior tienen la facultad de darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos, con sujeción a la ley. De igual forma, ese artículo constitucional fue desarrollado por la Ley 30 de 1992 que estableció una protección legal a la autonomía universitaria. 19.
La Corte Constitucional desde la sentencia T-492 de 1992 definió y dio alcance a la autonomía universitaria. En su jurisprudencia, determinó que esta abarca el más amplio nivel de independencia, autodeterminación y autorregulación para las instituciones ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [5] educativas.
En la sentencia T-239 de 2018, señaló que la autonomía es propia de la naturaleza de la institución universitaria y se expresa a través de dos componentes: (i) la independencia administrativa y financiera, y (ii) la libertad de profesar o no cierta orientación ideológica y de organizar su ejercicio académico en función de tal ideología. 20.
El ejercicio de esos dos elementos se materializa en las funciones que recogen los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992. Así, las instituciones educativas ejercen su independencia administrativa y financiera al: (i) crear y modificar sus propios estatutos; (ii) designar sus autoridades administrativas y académicas; (iii) conferir títulos;
(iv) adoptar sus reglamentos de alumnos y docentes, y (v) establecer, arbitrar y ejecutar sus recursos para el cumplimiento de su función social e institucional. A la vez, la orientación ideológica de una universidad se expresa al: (i) definir y organizar las labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales de la institución;
(ii) crear, organizar y desarrollar programas académicos, y (iii) vincular profesores, personal administrativo y admitir alumnos. 21. No obstante, en la sentencia SU-236 de 2022, se reiteró que la autonomía universitaria bajo ninguna de sus dimensiones ampara aquellas actuaciones que afectan injustificadamente los derechos fundamentales de los miembros de la comunidad universitaria y que, al ser arbitrarias, no se ajustan a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.
Por lo tanto, la autonomía universitaria no implica una potestad absoluta y su ejercicio encuentra sus límites en la imposibilidad de desconocer los derechos fundamentales de sus trabajadores y estudiantes. 22. De tal forma que dicha autonomía encuentra límites demarcados por los derechos fundamentales, los cuales se traducen, por ejemplo, en la prohibición de discriminar, en el respeto del debido proceso cuando se adelantan procesos disciplinarios o sancionatorios en contra de los estudiantes o trabajadores, la defensa al principio de igualdad, la observancia de las garantías fundamentales en todas las actuaciones administrativas que emprendan, la prevalencia del derecho a la educación, entre otros.
Así, en la sentencia T-049 de 2023, se precisó que la autonomía universitaria no es absoluta y se encuentra limitada por el respeto y protección de los derechos fundamentales y los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como la prohibición de la arbitrariedad. - La inspección y vigilancia de la educación superior por parte del Estado.
El carácter preventivo y sancionatorio previsto por la Ley 1740 de 2014. 23. El artículo 67 de la Constitución establece que la educación es un derecho fundamental y un servicio público con una función social. Según la Constitución, su objetivo es proporcionar acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los valores culturales.
Además, establece que es responsabilidad del Estado regular y supervisar la educación para asegurar su calidad, cumplir sus ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [6] objetivos y garantizar la mejor formación moral y física de los estudiantes. También debe garantizar la cobertura adecuada del servicio y asegurar que los menores tengan las condiciones necesarias para acceder y permanecer en el sistema educativo. 24.
De acuerdo con lo anterior, la adecuada provisión del servicio público de educación está ligada a la satisfacción de ese derecho fundamental, al bienestar general y a la mejora de la calidad de vida de la población, convirtiéndose así en un objetivo esencial del Estado. Por ello, este debe garantizar que el servicio se preste de manera eficiente y de calidad, ya sea directamente o mediante entidades privadas, manteniendo siempre la autoridad para regular, controlar, inspeccionar y supervisar su correcta prestación (C.P. arts. 365 y 366). 25.
Es claro entonces que la facultad de inspección y vigilancia del servicio público de educación recae, por mandato constitucional, en el presidente de la República (según lo establecido en el artículo 189, números 21 y 22). De acuerdo con el artículo 211 de la Constitución, el presidente puede delegar1 en el MEN todas las funciones relacionadas con esta tarea asignadas por la ley. 26.
En lo que respecta a la inspección y vigilancia del Estado sobre la prestación del servicio público de educación superior, la Corte Constitucional ha indicado que esta debe llevarse a cabo “dentro del marco constitucional y conforme a las reglas y a los precisos instrumentos que al efecto haya dispuesto la ley ( Artículo 150, numeral 8, C.P.) los cuales encuentran límite no solo en el núcleo esencial de la autonomía constitucionalmente reconocida a las universidades (Artículo 69 C.P.) sino en la necesidad de que esas instituciones en ejercicio de esa misma autonomía logren cabalmente los altos fines sociales previstos en la misma Constitución para los que han sido creadas como producto de la iniciativa de los particulares encaminada a la satisfacción de necesidades que interesan a la sociedad en su conjunto (Artículos 38 y 62 de la Constitución Política)”2 27.
La intervención del Estado en este ámbito está regulada por la Ley 30 de 19923, modificada parcialmente por la Ley 1740 de 20144. El artículo 31 de la primera establece que el fomento, la inspección y vigilancia de la enseñanza corresponde al Presidente de la República, y estarán orientadas, entre otras, a: i) velar por la calidad y la continuidad del servicio público de educación superior, ii) Velar por el adecuado cubrimiento del servicio público de educación superior y ii) Que en las instituciones oficiales de Educación Superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente. 1 En sentencia C-851 de 2013, la Corte señaló que “[D]e acuerdo con la Constitución, el Presidente de la República tiene la facultad de determinar, dentro del marco de la ley, cuáles funciones delega conservándose la posibilidad de reasumirlas conforme lo dispone el artículo 211 Superior.
Aunque no todas las funciones son delegables, las competencias que el artículo 189 asigna al Presidente de la República sí pueden serlo en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, entre otros”. 2 Sentencia C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 3 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”. 4 “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [7] 28. Por su parte, la Ley 1740 de 2014, establece que la inspección y vigilancia de la educación superior por parte del Estado tiene una connotación dual, ya que es tanto preventiva como sancionatoria. Igualmente, se precisa que dicha función vela por los objetivos establecidos en el artículo 3º.
Estos son, entre otros: i) el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la prestación o administración del servicio público de educación por parte de las instituciones de educación superior, ii) el cumplimiento de los estatutos y reglamentos de las instituciones de educación superior y del régimen legal especial, si los hubiere y iii) la prestación continua de un servicio educativo con calidad. 29.
Esta misma ley confiere directamente al MEN, a fin de garantizar, entre otros, los aludidos objetivos, la facultad de ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la educación superior, incluyendo las normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así como del cumplimiento de sus estatutos y reglamentos.
Igualmente, se le faculta para expedir los lineamientos y reglamentos en desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia, sobre la manera en que las instituciones de educación superior deben cumplir las disposiciones normativas que regulan el servicio público educativo, como fijar criterios técnicos para su debida aplicación (art. 5º). 30.
Los artículos 6 y 8 definen los conceptos de inspección5 y vigilancia6 respectivamente, como facultades a cargo del MEN. La inspección habilita al ministerio para acceder y verificar la información, así como solicitar reportes de estados financieros, infraestructura, administración y recursos; o sea, toda aquella información que evidencie el estado de la institución. Entre tanto, la vigilancia permite realizar seguimiento a través de visitas, auditorias, rendición de informes y verificación de cumplimiento de los mandatos legales. 31.
De la vigilancia regulada por esta ley, se establece un sistema a través del cual se pueden tramitar quejas y reclamaciones en contra de las instituciones educativas; frente a las cuales se iniciarán investigaciones, para así determinar responsabilidad ante incumplimientos, desviación de las leyes de educación superior y/o abuso de la autonomía universitaria. 32.
En virtud del carácter dual de la inspección y vigilancia del Estado respecto de la educación superior, el legislador dotó al MEN de una serie de medidas administrativas de orden preventivo, tendien- 5 Artículo 6°. Inspección. La inspección consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional para solicitar, confirmar y analizar en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica, administrativa o de calidad de cualquier institución de educación superior, o sobre operaciones específicas de la misma a las que aplica esta ley. 6 Artículo 8°.
Vigilancia. La vigilancia consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional de velar porque en las instituciones de educación superior se cumplan con las normas para su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público ajustándose a la Constitución, la ley, los reglamentos y a sus propios estatutos en condiciones de calidad y para supervisar la implementación de correctivos que permitan solventar situaciones críticas de orden jurídico, económico, contable, administrativo o de calidad.
ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [8] tes a “promover la continuidad del servicio, el restablecimiento de la cali- dad, el adecuado uso de las rentas o bienes de las instituciones de educa- ción superior de conformidad con las normas constitucionales, legales y reglamentarias, o la superación de situaciones que amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación o el cumplimiento de sus objetivos, sin perjuicio de la investigación y la imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar”. 33.
Por tanto, el Gobierno, a través del Ministerio, cuenta con mecanismos para lograr tales propósitos, pudiendo adoptar, mediante acto administrativo motivado, una o varias de las siguientes medidas (art. 10): “1. Ordenar la presentación y adopción de planes y programas de mejoramiento encaminados a solucionar situaciones de irregularidad o anormalidad y vigilar la cumplida ejecución de los mismos, así como emitir las instrucciones que sean necesarias para su superación; 2.
Ordenar abstenerse de ofrecer y desarrollar programas sin contar con el registro calificado; en este caso el Ministerio informará a la ciudadanía sobre dicha irregularidad; 3. Enviar delegados a los órganos de dirección de las instituciones de educación superior cuando lo considere necesario; 4. Señalar condiciones que la respectiva institución de educación superior deberá atender para corregir o superar en el menor tiempo posible irregularidades de tipo administrativo, financiero o de calidad que pongan en peligro el servicio público de educación; 5.
Disponer la vigilancia especial de la institución de educación superior, cuando se evidencien una o varias de las causales que señala a continuación esta ley para ello y 6. Salvaguardar los derechos adquiridos de los estudiantes matriculados en los programas de las instituciones de educación superior, aprobados por el Ministerio de Educación Nacional”. 34.
Con el fin de salvaguardar las garantías del debido proceso administrativo, la ley prevé un procedimiento para la adopción de las mencionadas medidas preventivas y de vigilancia especial (art. 12). 35. Aparte de las medidas administrativas preventivas, el legislador también previó separadamente un régimen sancionatorio respecto de los directivos, representantes legales, consejeros, administradores, revisores fiscales, o cualquier persona que ejerza la administración y/o el control de la institución de educación superior, que sean investigados. 36.
La competencia para ordenar la apertura de investigación preliminar con el objeto de comprobar la existencia o comisión de los actos constitutivos de falta administrativa, así como para imponer las sanciones administrativas y adoptar las medidas que las hagan efectivas, también se encuentra a cargo del MEN (art. 17 §. 2º y art. 20), siendo las faltas objeto de sanción las contempladas en el artículo 18 de la Ley 1740 de 2014, así: “Artículo 18.
Aplicación de sanciones. El Ministerio de Educación Nacional podrá imponer las sanciones administrativas a los consejeros, directivos, representantes legales, administradores, o revisores fiscales, cuando en ejercicio de sus funciones incurran en cualquiera de las siguientes faltas: 1. Incumplan los deberes o las obligaciones Constitucionales, legales o es- tatutarias que les correspondan en desarrollo de sus funciones.
ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [9] 2. Ejecuten, autoricen, o no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la Constitución, de la ley, de las normas que expida el Go- bierno Nacional, de los estatutos o de cualquier norma o disposición a la que en ejercicio de sus funciones deban sujetarse. 3.
Incumplan las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que ex- pida el Ministerio de Educación Nacional en ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia. 4. No presenten informes o documentos requeridos en el curso de las in- vestigaciones administrativas, oculten, impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios competentes, o remitan la información soli- citada con errores significativos o en forma incompleta. 5.
Incumplan los estatutos universitarios, o en el caso de las instituciones de educación privadas y de economía solidaria, apliquen reformas sin la ratificación del Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con el ar- tículo 103 de la Ley 30 de 1992. Las sanciones administrativas a las instituciones de educación superior pro- ceden cuando: l. Incumplan los deberes o las obligaciones que la constitución, la ley, los reglamentos les imponen. 2.
Ejecuten, autoricen, o no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la Constitución Nacional, de la ley, de las normas que expida el Gobierno Nacional, de los estatutos o de disposiciones o instrucciones que expida el Ministerio de Educación Nacional en el ejercicio de sus facul- tades. 3. Incumplan las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que ex- pida el Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio de sus facultades.
Lo anterior, sin perjuicio de las demás acciones o sanciones a que haya lugar”. 37. De esta manera, al igual que para la adopción de las medidas preventivas, el legislador también estableció en el régimen sancionatorio de la inspección y vigilancia de la educación superior, un órgano competente, los sujetos susceptibles de investigación y sanción, el listado taxativo de faltas, las sanciones aplicables y el criterio de graduación, así como un procedimiento que cuenta con etapas definidas, términos para rendir descargos y solicitar y practicar pruebas. 38.
Finalmente, se tiene que a través del Decreto 2269 de 2023, se adoptó la estructura MEN y se determinaron las funciones de sus dependencias. Correspondiendo a la subdirección de inspección y vigilancia, entre otras, las siguientes: i) apoyar al Ministro(a) en el ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación superior y ejecutar las acciones que sobre el particular le correspondan, ii) atender las quejas, consultas, derechos de petición presentados por los usuarios del servicio público de la Educación Superior, iii) velar por el cumplimiento de las normas legales y estatutarias que rigen a las instituciones de educación superior, a sus representantes legales, rectores y directivos, iv) adelantar las investigaciones administrativas que se ordenen en cumplimiento de la suprema función de inspección y vigilancia del servicio público de la educación superior y v) apoyar a los organismos de vigilancia y control del Estado en las acciones que, respecto a las instituciones de educación superior públicas, permitan verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y estatutarias que las rigen.
ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [10] - Caso concreto 39. La señora Yina Paola Rubio Pacheco, en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Universidad de Boyacá y el MEN para proteger sus derechos a la educación, dignidad humana y debido proceso, debido a que la universidad se negó a permitirle retomar el noveno semestre del programa de medicina, fundamentándose en la reserva del derecho de admisión de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de del Reglamento Estudiantil Vigente Acuerdo 1440, del 27 de agosto de 2021, el cual estipula que “La Universidad se reserva, en todos los casos, el derecho de inscripción, admisión, reingreso y matricula”. 40.
La juez de primera instancia encontró probado que la Universidad no justificó adecuadamente la negación del reingreso de la accionante, ya que la reserva del derecho de admisión debe respetar los derechos fundamentales del estudiante, incluyendo el derecho a conocer las razones de fondo de dicha negativa. Respecto de la actuación del MEN, indicó que no vulneró ningún derecho fundamental invocado, ya que no intervino en la decisión de negar el reingreso a la Universidad y no se demostró que se le informara previamente sobre alguna causal para ejercer su función de inspección y control.
Sin embargo, por la actuación arbitraria de la Universidad que contravino derechos fundamentales ordenó enviar copias al MEN para que, de considerar que se ha violado el régimen sancionatorio bajo su competencia, tome las acciones pertinentes. 41. Orden que fue objeto de impugnación por parte del MEN. Sostuvo que, no es responsable de la vulneración alegada y, por ende, debe ser desvinculado del caso por falta de legitimidad.
Respecto a la función de inspección y vigilancia del MEN, indicó que esta labor no anula la autonomía universitaria y está sujeta a las reglas establecidas por el legislador. Mencionó que, el MEN cuenta con instrumentos para intervenir en las instituciones de educación superior y corregir situaciones que afecten la prestación del servicio educativo. 42.
Al respecto, lo primero que precisa la Sala es que, en efecto la actuación del Consejo de Facultad de ciencias de la salud de la universidad, de negar la solicitud de reingreso de la estudiante sin motivar dicha determinación vulnera sus derechos fundamentales. Si bien es cierto, debido a la autonomía universitaria, las instituciones educativas tienen el poder de crear sus propios reglamentos internos, estableciendo derechos y obligaciones de los miembros de la comunidad universitaria.
El contenido y la aplicación de estos reglamentos están sujetos al respeto por los mandatos constitucionales y, en especial, a los derechos fundamentales, entre los que se destaca la educación y el debido proceso, lo que significa que sus procedimientos deben seguir un mínimo de garantías, para evitar que la autonomía se convierta en arbitrariedad.
ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [11] 43. Bajo tal premisa, se tiene que, la situación fáctica que conllevó la interposición de la presente acción de tutela está fundada en los siguientes elementos probatorios: - El 26 de agosto de 2022, el Consejo de la Facultad ciencias de la salud (en adelante Consejo de la facultad), aprobó la solicitud de aplazamiento de semestre de la accionante para el periodo académico 2022-20. - El 16 de enero de 2023 la accionante solicitó ante el Consejo de la Facultad su reintegro para el semestre correspondiente a 2023- 1. - Solicitud que fue resuelta el 20 de enero de 2023 de manera negativa, expresamente se indicó: - Nuevamente, el 2 de mayo de 2023, la accionante elevó ante el Consejo de la Facultad la solicitud de reintegro para el semestre correspondiente a 2023-2 - El 23 de mayo de 2023 esta fue resuelta de manera negativa, bajo el mismo argumento de reserva de admisión. Así se indicó: - En tal razón, la accionante elevó petición el 2 de junio de 2023 ante el Consejo de Facultad para que se informara la razón por la cual no era posible realizar su reingreso. - El 23 de junio de 2023, la secretaria del Consejo de Facultad indicó que en la sesión del 5 de junio de 2023 se había estudiado la solicitud y precisó que: “la Universidad de Boyacá se reserva el derecho de admisión basándose en el artículo 13 del reglamento estudiantil, acuerdo 1440 del 27 de agosto de 2021.” - El 10 de octubre siguiente la accionante, vuelve y solicita su reintegro a la universidad para el semestre 2024-1.
Por lo que la secretaria del Consejo de Facultad, el 25 de octubre de 2023 le ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [12] señala que ya contaba con dos respuestas “emitidas por parte del Consejo de Facultad de la Facultad de Ciencias de la salud, la cuales fueron enviadas los días 26 de mayo y 23 de junio de 2023, en las cuales a usted se le niega el reingreso al programa de Medicina de la Universidad de Boyacá, basándose en el Artículo 25 del Reglamento Estudiantil Vigente Acuerdo 1440, del 27 de agosto de 2021, el cual estipula que “La Universidad se reserva, en todos los casos, el derecho de inscripción, admisión, reingreso y matricula” - El 23 de noviembre de 2023, se eleva petición ante el rector de la universidad exponiendo la situación ocurrida con el reingreso de la estudiante a la universidad y solicitando la reconsideración de este. - A través de comunicación de 5 de febrero de 2024, la secretaria general informó que, “el Consejo Académico de la Universidad de Boyacá, en la sesión de 2 de febrero de 2024 estudió su solicitud de reconsiderar la decisión proferida por el Consejo de Facultad de Ciencias de la Salud, por lo cual no autorizó su reingreso al programa de medicina y decidió ratificar la decisión proferida por el Consejo de Facultad de Ciencias de la Salud; lo anterior en virtud de lo previsto en el reglamento estudiantil” - El 14 de febrero de 2024, la accionante solicita su reintegro para el primer periodo académico de 2024. - El 12 de marzo de 2024, la presidenta del Consejo de Facultad, negó la solicitud e indicó que: 44.
Al revisar la situación expuesta por Yina Paola Rubio y la forma en que la Universidad asumió su caso, sin mayores disquisiciones, la Sala advierte que la decisión reiterada de negar su reingreso a través de la reserva del derecho de admisión sin motivación razonable trasgrede su derecho al debido proceso y, por la naturaleza de la ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [13] decisión, también se coarta el derecho a la educación, ya que con la decisión se le impide continuar con su proceso de formación. 45. Como se mencionó previamente, una de las manifestaciones de la autonomía universitaria, definida directamente en los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, y que ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional, corresponde a la expedición, interpretación y aplicación de los reglamentos que rigen a la comunidad universitaria.
No obstante, también se ha precisado que la autonomía universitaria no es absoluta, es decir que su contenido y alcance son limitados y su ejercicio se debe enmarcar en el respeto por la Constitución Política, el orden público, el interés general y el bien común. 46. Por lo que ha reconocido como límites de la autonomía universitaria, entre otros: (i) la facultad de inspección y vigilancia de la educación por parte del Estado;
(ii) las leyes sobre educación, que no pueden ser desconocidas en los reglamentos y demás normas de los centros universitarios; (iii) las leyes sobre la prestación efectiva de los servicios públicos en general y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales7. 47. Así, con el fin de solucionar las frecuentes tensiones que surgen entre la autonomía universitaria y otros principios y derechos constitucionales, en particular con los derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha señalado algunas subreglas.
A partir de la Sentencia T-310 de 1999 – reiterada en la Sentencia T-235 de 2022 se precisó, en lo que a este asunto interesa, que: “(…) g) Los criterios para la selección de los estudiantes pertenecen a la órbita de la autonomía universitaria, siempre y cuando aquellos sean razonables, proporcionales y no vulneren derechos fundamentales y, en especial, el derecho a la igualdad.
Por ende, la admisión debe corresponder a criterios objetivos de mérito académico individual.” 48. Por tanto, si bien los criterios para seleccionar a los estudiantes son parte de la autonomía de la universidad, estos deben ser siempre razonables, proporcionales y que no vulneren derechos fundamentales. Es decir, la admisión debe basarse en criterios objetivos de mérito académico individual.
Hecho que no se avizora en el presente caso, pues, aunque la accionante solicitó que precisara las razones para negar el reingreso, la decisión no fue motivada. Situación que genera la vulneración de prerrogativas constitucionales. En efecto, tanto el Consejo de Facultad y el Consejo Académico insistieron en la reserva del derecho de reingreso, sin justificar la razón de su decisión. 49.
Ahora, si bien el Consejo de Facultad en la respuesta de 12 de marzo de 2024 hizo referencia a la actividad académica de la estudiante, dicha argumentación NO constituyó el fundamento de la decisión. Allí se indicó que “se ha analizado su petición y en virtud a lo contemplado en el Reglamento Estudiantil aplicable de la Universidad de Boyacá: “La Universidad se reserva, en todos los casos, el derecho de 7 Sentencia T-235 de 2022.
ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [14] inscripción, admisión, reingreso y matrícula”. En tal sentido, remite a lo decidido por dicho Consejo y el Consejo Académico. Consideración que fue reiterada en la contestación de la tutela, en donde se indicó: “Como se evidencia en el punto anterior se ha emitido negación al reingreso desde el 2023-10, donde las respuestas han sido NEGADA, lo anterior fundamentado según el Artículo 25 del Reglamento Estudiantil Vigente Acuerdo 1440, del 27 de agosto de 2021, el cual estipula que “La Universidad se reserva, en todos los casos, el derecho de inscripción, admisión, reingreso y matricula” 50.
Ahora, si como se plantea en la contestación de la tutela, la razón de no ordenar el reintegro se debe al bajo rendimiento académico de la accionante, por cuanto: “Se trata de una estudiante que ingresó al Programa de Medicina en el año 2011-20 y su último semestre cursado fue el 2022-10, es decir se tardó 14 semestres + 8 aplazamientos (22 semestres/11 años) para ingresar a VIII semestre, cuando la duración del programa es 12 semestre (6 años).
En el desarrollo de los semestres cursados, independiente de los aplazamientos reprobó 14 asignaturas: - 2012-10: Bioquímica I 2.8 e Histología 2.5 - 2012-20: Histología 2.3 (2da vez), Morfología 1.6 y Saneamiento ambiental 2.3. Promedio semestral 2.6. Prueba académica primera vez por perder asignaturas por segunda o más veces. - 2013-20: Histología 2.9 (3ra vez).
Prueba académica segunda vez por perder asignaturas por segunda o más veces. - 2014-10: Bioquímica II 2.5, Fisiología 2.5, Salud familiar y comunitaria II 2.7. Promedio semestral 2.86. - 2015-10: Microbiología 2.2, Parasitología 2.3. Promedio semestral 2.9. - 2015-20: Ética 0.0. Promedio semestral 2.43. - 2016-10: Ética 2.5 (2da vez).
Prueba académica primera vez por perder asignaturas por segunda o más veces - 2018-10: Medicina interna 3.4 por pérdida por reglamento por reprobación de rotaciones. Prueba académica por perder asignatura clínica por primera vez.” 51. Conforme al Acuerdo 1440 de 27 de agosto de 2021 -Por el cual se promulga el Reglamento Estudiantil de la Universidad de Boyacá- el reingreso está regulado bajo los siguientes criterios: “REINGRESO.
Artículo 24. Definición y Requisitos. Se entiende por reingreso el acto por el cual se autoriza al solicitante matricularse nuevamente en la Universidad luego de aplazar sus estudios mediante el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Haber solicitado aplazamiento al Consejo de la Facultad o de Sede. 2. Tramitar el paz y salvo de reingreso por parte del solicitante. 3.
Radicar solicitud escrita de reingreso a la Universidad ante el Consejo de Facultad o de Sede, dentro del término establecido en el calendario académico. 4. No haber sido retirado del programa en forma definitiva por bajo rendimiento académico o por sanción disciplinaria de la Institución o por cualquier otra razón que ocasione la pérdida de condición de estudiante.
Parágrafo1. Quien haya sido aceptado para reingresar a la ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [15] Universidad, debe acogerse a las condiciones académicas y administrativas vigentes en el período que reingrese y, si es del caso, realizar la actualización académica que determine la Institución. Parágrafo 2.
El Consejo Académico puede autorizar el reingreso de solicitantes que hayan sido suspendidos disciplinariamente en cumplimiento de lo establecido en este Reglamento, una vez cumplan las sanciones correspondientes. Igualmente, puede estudiar y autorizar los casos excepcionales de acuerdo con lo establecido en el presente artículo, y si es el caso, determinará la actualización académica necesaria.
Parágrafo 3. En todos los casos solo se aceptarán reingresos a estudiantes que hayan aplazado su matrícula, máximo por cuatro (4) períodos académicos consecutivos.
ARTÍCULO 25. La Universidad se reserva, en todos los casos, el derecho de inscripción, admisión, reingreso y matrícula.” 52. Para lo que, a este asunto interesa, el reingreso de la accionante procede siempre que: i) no haya sido retirada del programa en forma definitiva por bajo rendimiento académico o por sanción disciplinaria de la Institución o por cualquier otra razón que ocasione la pérdida de condición de estudiante y ii) que haya aplazado su matrícula por un máximo de cuatro períodos académicos consecutivos.
Por lo que la Sala procede a analizar cada uno de estos supuestos, así: - No haber sido retirada del programa en forma definitiva por bajo rendimiento académico o por sanción disciplinaria de la Institución o por cualquier otra razón que ocasione la pérdida de condición de estudiante 53. Lo primero que se concluye es que la accionante no fue retirada del programa, solo ha solicitado 8 aplazamientos de los semestres.
Así expresamente lo indicó la Universidad en la contestación de la tutela: “No se encuentra cursando el programa de Medicina, y ha realizado nueve (8) aplazamientos: 2013-10; 2017-10 y 2017-20; 2018-20; 2019-10; 2020-10; 2021-10 (motivos económicos) y 2022-20 (motivos económicos)”. 54. En cuanto refiere al bajo rendimiento académico, el reglamento estudiantil señala: “RENDIMIENTO ACADÉMICO (…)
ARTÍCULO 79. Prueba Académica. Es la situación académica en la cual se encuentra un estudiante de pregrado con deficiente rendimiento académico. Se presenta cuando: 1. El promedio acumulado es inferior a tres punto treinta (3.30). 2. El estudiante pierde una (1) o más asignaturas por dos o más veces. 3. El estudiante pierde un semestre clínico.
El estudiante puede acumular hasta tres (3) períodos académicos en prueba académica. ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [16]
ARTÍCULO 80. Suspensión Definitiva. Es aquella situación académica en la que incurre el estudiante cuando: 1. Ha permanecido en prueba académica durante tres (3) períodos académicos consecutivos y no supera dicha prueba, salvo que en el último período académico obtenga un promedio igual o superior a tres punto cinco (3.5), no se aplica la suspensión definitiva.
En caso de no superar la prueba, permanece en la prueba académica anterior, tal como lo establece el Artículo 79 del presente Reglamento. 2. La pérdida del mismo semestre clínico por segunda vez, será causal de suspensión definitiva. El estudiante en suspensión definitiva por prueba académica puede solicitar por una sola vez su admisión como alumno nuevo al mismo programa académico de la Universidad.
Las asignaturas cursadas, para ser homologadas, deben haber sido aprobadas con una nota mínima de tres punto cinco (3.5) y se debe pagar el valor correspondiente.” 55. Respecto de lo cual, en el informe de la tutela se indicó: “De lo anterior se colige que no es aplicable la suspensión definitiva pues en el caso del numeral 1 ha superado la prueba académica, en el caso del numeral 2 está dada una perdida que es la última situación académica reportada, en caso de perder otra signatura clínica saldría en suspensión definitiva”.
Por lo que se puede concluir que la accionante no cumple este presupuesto. - Que haya aplazado su matrícula por un máximo de cuatro períodos académicos consecutivos. 56. Respecto de este punto, según el informe rendido por la Universidad en el presente trámite, “la tutelante no ha superado un periodo de cuatro semestres consecutivos sin renovar matricula” 57.
De donde se infiere que NO es cierto que la accionante haya presentado bajo rendimiento académico. Luego, no existe razón para negar su reingreso a la universidad. En consecuencia, era dable que el juez de tutela así lo ordenara. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-235 de 2022, en un caso de similares contornos al presente, esto es, la negativa de reingreso de un estudiante universitario determinó como “remedio judicial”, entre otros, la orden a la universidad de reintegrar al accionante al programa universitario que adelantaba como “medida de reparación efectiva”. 58.
Bajo tal precedente, para la Sala, igualmente, era necesario ordenar el reingreso de la estudiante por tres razones principales: i) la persistencia notable de Yina Paola Rubio en su esfuerzo por terminar sus estudios, ii) la actitud reiterada de la universidad, que en cuatro ocasiones, se excusó solo en su facultad de reserva, ignorando el ordenamiento jurídico que regula su funcionamiento y los principios, derechos y deberes constitucionales bajo los cuales se cobija su actuar y, iii) dado el contenido de la respuesta del 12 de ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª.
INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [17] marzo de 2024 por parte de la presidenta del Consejo de Facultad, que aunque introdujo un nuevo argumento8, tampoco garantiza la protección del derecho al debido proceso cuyo objetivo es eliminar las acciones arbitrarias por parte de las autoridades, el cual está relacionado con el principio de la buena fe ya que busca que las acciones del Estado y de los particulares se basen en un nivel considerable de certeza y previsibilidad, en lugar de ser impulsadas por decisiones arbitrarias e inesperadas.
Luego, era necesario que el juez de tutela interviniera en la forma en que lo hizo. 59. Ahora, en cuanto tiene que ver con la conducta desplegada por el MEN, analizado el fallo de primera instancia, se tiene que no se le endilgó responsabilidad en la vulneración de los derechos fundamentales invocados, expresamente se indicó: “(…) una vez analizado el expediente, encuentra el Despacho que tales pretensiones deberán denegarse habida cuenta que, por parte de dicha entidad, no se vulneró ningún derecho fundamental de la demandante.
En efecto, el Ministerio de Educación no inter- vino en ningún momento dentro de la actuación por medio de la cual se le negó el reingreso de la accionante a la Universidad de Boyacá. Además, tampoco se probó que con antelación a la radicación de la presente acción de tutela se le hubiera puesto en conocimiento la ocurrencia de alguna causal para que ejerciera sus funciones de ins- pección, vigilancia y control establecidas en el artículo 9º de la Ley 1740 de 2014” 60.
Solamente, se ordenó compulsarle copias para que de considerar que las conductas analizadas dentro de la presente acción vulneraron el régimen sancionatorio a su cargo, de acuerdo con sus competencias, adelante la actuación pertinente. 61. Ahora bien, tal compulsa de copias se estipuló, dado que, como se expuso en la parte dogmática de esta providencia, el legislador, en el marco de sus competencias constitucionales, a través de la Ley 1740 de 2014, estableció la facultad de inspección y vigilancia de la educación superior, como límite de la autonomía universitaria, instituyendo un carácter dual de dicha función, es decir, preventivo y sancionatorio, diferenciando cada una de estas condiciones mediante objetivos, procedimientos y medidas distintas. 62.
Luego, la orden impuesta en el ordinal tercero se entiende más como una puesta en conocimiento del ministerio, dada en garantía de la protección de los derechos de la accionante, para que el MEN en el marco de sus funciones, si lo considera conveniente, inicie los trámites administrativos respectivos conforme a su competencia de supervisar y vigilar el servicio público de educación. 63.
Igualmente se advierte que de acuerdo a la actual estructura del MEN, a la subdirección de inspección y vigilancia, corresponde, entre otras, apoyar al ministro(a) en el ejercicio de la inspección y 8 El semestre estaba cursando en un 40%. ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA 2ª. INSTANCIA 150013333 010 2024 00052 01 [18] vigilancia de la educación superior y ejecutar las acciones que sobre el particular le correspondan, así como adelantar las investigaciones administrativas que se ordenen en cumplimiento de la suprema función de inspección y vigilancia del servicio público de la educación superior. 64.
En tales condiciones, se confirmará la decisión de primera instancia que dispuso remitir copia de la actuación ante la Dirección de Inspección y Vigilancia del MEN a fin de que determine si la conducta en que incurrió la universidad y que dio lugar a la presente tutela vulneró el régimen sancionatorio a su cargo y proceda según corresponda.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. – CONFIRMAR el fallo de 29 de abril de 2024, proferido por el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja.
SEGUNDO. - Por Secretaría, NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto - Ley 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 8° de la Ley 2213 de 2022.
TERCERO. - Por Secretaría, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos del artículo 31 del Decreto - Ley 2591 de 1991. Para su remisión, deberá atender los lineamientos del Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020, “Por medio del cual se regula la remisión de expedientes de tutela a la Corte Constitucional para el trámite de su eventual revisión”.
El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Ausente con permiso) NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado D.A.C.M.