REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: RAQUEL ALCIRA GUEVARA Y MARIELA CASTRO DEMANDADOS: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS RADICACION: 150013333005-2016-00107-01 Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia del 19 de junio de 2019, mediante la cual, el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES LA DEMANDA1. 1. Raquel Alcira Guevara Castro y Mariela Castro presentaron demanda de reparación directa en contra del Instituto Nacional de Vías (en adelante Invías), con el fin que se le declare administrativa, extracontractual y patrimonialmente responsable de los perjuicios materiales presentados en el inmueble de su propiedad, como consecuencia de la construcción y ampliación de la vía Pauna – San Pablo de Borbur. 2.
A título de indemnización por daños y perjuicios, solicitó las siguientes sumas de dinero: “1- Por concepto del botadero de tierra y material sobrante en el inmueble pagar la suma de SESENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($62.500.000). 2.- Por concepto del terreno afectado y utilizado en la ampliación de la carretera, pagar la suma de CIENTO TREINTA Y NUEVE MILLONES ($139.000.000). 3.- Por concepto de daño emergente y lucro cesante por la afectación del inmueble, deslizamientos, muerte de nacimientos de agua, afectación al humedal, destrucción de las cercas vivas y perdida de la 1 Folios 2 a 7 y 24 a 26 FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [2] capacidad productiva de la tierra, pagar la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($233.000.000). 4.- Por concepto de daño emergente y lucro cesante de lo que dejará de percibir la señora RAQUEL GUEVARA, por haber tenido que terminar con la caseta comercial en la que trabajaba a diario y por el tiempo de acreditación del ese negocio, la suma de SESENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS.” 3.
En sustento, narró como hechos relevantes que: 3.1 “Desde hace algunos años se vienen adelantando trabajos de pavimentación en la vía que del Municipio de Pauna conduce al Municipio de Borbur”. 3.2 Que el señor Luis Antonio Guevara Lara (QEPD) era propietario del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No.072-26365, denominado “paja blanca” de la vereda topo grande del municipio de Pauna, colindante con la señalada vía a la altura del kilómetro 38 aproximadamente. 3.3 Que debido a la obra pública se han generado perjuicios a dicho inmueble, tales como el deslizamiento de tierras, pérdida de capacidad productiva de la tierra, destrucción de las cercas que delimitaban con los potreros, afectación a un humedal y dos nacimientos de agua, así como la construcción de 4 alcantarillas no tienen continuidad para recibir las aguas transportadas sino que estas caen directamente en los cultivos y llegan a la residencia de las demandantes generando malos olores, contaminación muerte de cultivos e improductividad de la tierra; construyeron tres muros en concreto, que en la base no se les rellenó, sino que dejaron un hueco en el que se almacena agua llovediza. 3.4 Indicó que, en el inmueble se destinaron alrededor de dos fanegadas como botadero de tierra у material sobrante, allí se arrojaron 3125 volquetadas de tierra; así mismo, para la ampliación de la vía se empleó gran parte del terreno señalado, en el cual se encontraba ubicada una caseta comercial donde la señora Raquel Guevara vendía cerveza, gaseosa entre otras cosas, la cual tuvo que acabar como consecuencia de la ampliación de la vía. 4.
Dentro del expediente y a solicitud de la parte demandada, se dispuso a llamar en garantía a la Compañía de Seguros - Segurexpo S.A y como litisconsorte necesario por pasiva a la Unión temporal Transversal de Boyacá integrada por Álvarez y Collins S.A, Vergel y Castellanos Ingenieros Asociados V&C, Promotora Montecarlo Vías S.A Y Construcciones Tecnificadas S.A Constructec2 2 Folio 217 a 219 y 243 y 244 del expediente físico.
FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [3] DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. 5. El a quo negó las pretensiones de la demanda mediante la sentencia recurrida. Indicó que no se encontró sustento para determinar la existencia del daño, elemento primordial para la configuración de la responsabilidad del Estado, en tanto no se demostró la afectación al derecho de posesión de las demandantes sobre el inmueble respecto del cual se reclama la reparación ni la gravedad de los presuntos perjuicios causados. 6.
Agregó que, los testimonios rendidos no exponen la ciencia de sus afirmaciones, si bien están orientados a demostrar los perjuicios, éstos no permiten individualizar la porción de terreno ocupado y la gravedad de los presuntos perjuicios causados. A su vez, las demandantes en sus declaraciones tampoco fueron precisas en la individualización del inmueble ni en el área afectada con las obras, lo cual era indispensable para probar el daño, pues si bien se demostró que las demandantes ejercen posesión sobre el inmueble, debe tenerse en cuenta que según el folio de matrícula No. 072-26635, Invías adquirió una parte del mismo, razón por la cual era necesario que se puntualizara la extensión del terreno en posesión, la porción del inmueble afectada y que ésta era diferente a la parte adquirida por el INVIAS, así como las demás circunstancias que lesionaron el uso y goce del inmueble por efecto de la ejecución de la obras de la ampliación. 7.
Indicó que no es claro cuál es el criterio de la parte demandante, el daño reclamado, los factores o elementos a los que se atribuye la condición de causa de la producción de los perjuicios derivados de las obras ejecutadas dentro del Contrato No.780 de 2009 ni que las presuntas afectaciones fueron producto de la acción u omisión de la entidad demandada; por el contrario, agregó que el acta de recibo a satisfacción de la zona de disposición de materiales suscrita por la demandante, demuestra que la posible afectación fue resarcida. 8.
En tales circunstancias probatorias, declaró probada la excepción de inexistencia del daño propuesta por el Invías, por cuanto frente a este elemento la responsabilidad estatal, la actividad probatoria fue insuficiente, pues la aprueba allegada por la parte demandante no conduce a entender inequívocamente que los daños al inmueble fueron consecuencia de la ejecución de obras, pues se evidencia que sobre el predio objeto de la demanda otras personas ejercen posesión y la misma entidad constructora de la vía adquirió derechos sobre el bien inmueble, circunstancias que impiden establecer el origen y la imputación del daño, por tanto, se negaron las pretensiones de la demanda.
FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [4] RECURSO DE APELACIÓN3. 9. La parte demandante solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones de la demanda, para tal fin recordó que la demanda está enfocada a lograr la reparación de daños diferentes derivados de la construcción de la vía objeto de análisis, no obstante, indicó que la sentencia está enfocada únicamente a analizar lo ocurrido con el botadero de tierra y material sobrante en parte del inmueble, es decir, solamente se analizó el daño relacionado en el literal 1 de las pretensiones y nada se dijo respecto los daños del literal 2 “terreno afectado y utilizado en la ampliación de la carretera”, literal 3 “afectación del inmueble, deslizamientos, muerte de nacimiento de agua, afectación al humedal, destrucción de cercas vivas y pérdida de capacidad productiva” y literal 4º relacionado con la terminación de la caseta comercial en la que trabajaba la demandante así como el tiempo de acreditación del negocio. 10.
El recurrente argumentó que el juez de primera instancia requirió una prueba científica y técnica del daño, sin embargo, afirmó que por la naturaleza de los daños es imposible probarlo de tal manera, por tanto, insistió que el daño padecido por las demandantes quedó acreditado con las pruebas documentales y testimoniales allegadas y practicadas en el proceso, por tanto, adujo que el a quo omitió valorar dichas pruebas.
ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. La parte demandante.4 Indicó que el juez de instancia no podía negar todas las pretensiones basado en una excepción que sólo acató una de ellas. Agregó que el a quo omitió realizar la valoración de cada una de las pruebas obrantes en el proceso. Realizó un recuento de cada una de las peticiones indemnizatorias propuestas y coligió que los hechos narrados en la demanda quedaron totalmente probados, por lo que solicitó revocar la decisión de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones. 12.
La parte demandada.5 Argumentó que en el plenario no existe prueba que respalde la existencia del daño y menos aún que éstos se hayan producido con ocasión a la obra pública. Por tanto, al no existir prueba idónea de la acción u omisión de la demandada solicitó confirmar la decisión de primera instancia. 13. La llamada en garantía – Segurexpo de Colombia S.A 6: Igualmente, solicitó confirmar la decisión recurrida, como quiera que la parte demandante debió demostrar la porción del predio afectado y que dicha afectación se hubiera derivado de las obras ejecutadas en 3 Folios 527 a535 del expediente físico. 4 Folios 563 a 574 del expediente físico. 5 Folio 560 a 562 del expediente físico. 6 Folio 548 a 553 del expediente físico.
FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [5] el contrato 780 de 2009, sin embargo, ello nunca se acreditó, por tanto, no podía solicitar el reconocimiento económico pretendido. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 14. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la discusión, la Sala abordará, en su orden: i) la formulación del problema jurídico, ii) marco normativo y iii) el estudio y solución del caso en concreto.
Planteamiento del problema jurídico y tesis de la Sala. 15. Atendiendo al marco jurídico de la apelación, corresponde a la Sala determinar si se acreditó la existencia del elemento personal del daño invocado en la demanda, sin embargo, como cuestión procesal previa al estudio de fondo, se estudiará el fenómeno jurídico de la caducidad en virtud del artículo 187 del CPACA.
I.1. Del fenómeno de la caducidad. 16. Es comúnmente aceptado que las acciones resarcitorias poseen un término objetivo de caducidad, y que éste pretende salvaguardar un principio fundamental para el Estado de Derecho como lo es la seguridad jurídica de los sujetos procesales y así evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo. 17.
La ley contempla el fenómeno jurídico de la caducidad como sanción al ejercicio inoportuno del medio de control, pues basta el simple transcurso del tiempo hasta completar el término fijado por la ley en cada caso, para que el acto se vuelva impugnable en la vía jurisdiccional,7 por ello, es deber de los operadores judiciales verificar si las pretensiones elevadas han sido incoadas en tiempo, de lo contrario sería imperativo abstenerse de atender el fondo de las mismas. 18.
Bajo esa perspectiva, la caducidad también supone un riesgo para el derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que se materializa cuando se tiene certeza absoluta de que ha pasado el plazo para actuar y dicha negligencia solo puede ser sancionada en ausencia de dudas razonables derrotando así totalmente los principios jurídicos de pro damato y pro actione. 19.
En suma, la configuración de la caducidad implica la extinción del derecho de acción cuando ha transcurrido el plazo fijado por el legislador y la parte interesada no ha acudido ante la administración de justicia, con el fin de reclamar la solución oportuna y de fondo a la 7 PALACIO HINCAPIE, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo. 5ª.
Edición. 2005. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda.. pág. 81. FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [6] controversia planteada. Razón por la cual, tradicionalmente, se ha considerado que la caducidad es una sanción a la pretermisión del litigante, pues con ella se presume que ha desistido o abandonado su interés para acudir al aparato jurisdiccional.
I.2. Término de caducidad de la acción de reparación directa en eventos de ocupación de inmuebles. 20. En ese orden de ideas, en lo relativo a la acción de reparación directa, el literal i) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 - en adelante CPACA - consagra el término de caducidad de dos (2) años, contados i) a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o ii) desde cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, siempre que acredite la imposibilidad de conocerlo antes de su acaecimiento. 21.
La relación entre el conteo del término de caducidad, la naturaleza del daño y el momento de su causación es importante en el ámbito legal, para determinar la validez y la viabilidad de una reclamación. 22. Para ello, tenemos que el daño instantáneo ha sido definido como aquel “(…) que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso del tiempo, y que si bien, produce efectos hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce”8.
A su turno, los daños denominados de tracto sucesivo o continuados se definen como los que se prolongan con el tiempo, bien sea de manera continua o intermitente. Es decir que “(…) será continuado si un cierto estado de cosas se repite en el tiempo y tiene un mismo entorno de afectación –v.g. incendios o inundaciones sucesivas en un mismo lugar o sector-, lo que debe diferenciarse de la constatación de un solo hecho dañoso –una sola inundación- con consecuencias que se agravan con el tiempo”9 23.
Frente a estos últimos se ha enfatizado que, para efectos de su identificación, no puede confundirse el daño instantáneo con sus efectos o agravación ya que estos pueden manifestarse después de que el daño original se haya consolidado. El hecho que los efectos del daño se extienden en el tiempo no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, ya que, cuando los perjuicios sean permanentes, la acción no caducaría jamás. Así lo indicó el Consejo de estado en sentencia del 18 de octubre de 2000: “Debe advertirse, por otra parte, que el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho y no desde la cesación de sus efectos perjudiciales, como parecen entenderlo el a quo y la 8 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Providencia del 25 de agosto de 2011. Exp: 19001-23-31-000-1997- 08009- 01(20316). C.P. Hernán Andrade Rincón 9 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 29 de febrero de 2016. Rad: 05001-23- 31-000-2000-03491-01(AG). C.P: Danilo Rojas. FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [7] representante del Ministerio Público.
Así, el hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación no puede evitar que el término de caducidad comience a correr. Si ello fuera así, en los casos en que los perjuicios tuvieran carácter permanente, la acción no caducaría jamás. Así lo advirtió esta Sala en sentencia del 26 de abril de 1984, en la que se expresó, además, que la acción nace cuando se inicia la producción del daño o cuando éste se actualiza o se concreta, y cesa cuando vence el término indicado en la ley, aunque todavía subsistan sus efectos.”10 24.
Decantado lo anterior, en sentencia de fecha 03 de marzo de 2023, proferida por la Sección tercera del Consejo de Estado, recordó que la jurisprudencia actual, con evidente sentido didáctico más que jurídico, ha identificado dos tipos de ocupación según su forma de expresión, que puede ser (i) física o material y (ii) jurídica o abstracta.
En el primer evento, la ocupación se produce de forma tangible, bien por la disposición de maquinaria, tropas, infraestructura u obras en el inmueble; en el segundo, la ocupación da por virtud de una restricción intangible, de orden legal, que impide al titular de la cosa ejercer los derechos de dominio que le corresponden conforme con las leyes civiles. 25.
Ahora, dado el gran espectro de casuística que ampara la regla de caducidad establecida por la ley para la reparación directa, la jurisprudencia ha tenido que fincar una interpretación conforme a cada situación de hecho invocado ante los jueces administrativos. En relación con la ocupación material, se ha considerado que el término con el que cuenta el afectado para reclamar por los daños recibidos debe contarse en atención a la temporalidad de la ocupación causante de daños. 26.
La ocupación (material) temporal o permanente de inmuebles por trabajos públicos o cualquier otro motivo es, un evento de responsabilidad civil extracontractual del Estado, por virtud de una de las fuentes de las obligaciones: la ley. La ocupación permanente ocurre cuando la administración, o un particular autorizado por esta, asume -de facto- un inmueble para destinarlo de forma definitiva al desarrollo de un fin estatal.
La ocupación es temporal cuando la administración toma posesión de un inmueble de forma transitoria y para atender una necesidad específica. 27. En este sentido, en tratándose de ocupación material de bienes inmuebles, la Sección Tercera del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo sentó las siguientes subreglas de unificación11, a saber: “a) En relación a la ocupación con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia: los 2 años se calculan desde que la obra finalizó o desde que los afectados conocieron la terminación de la obra sin haberla podido conocer antes. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 18 de octubre de 2000, radiación: 12.228, demandante: Gerardo Pinzón Molano. 11 Sala Plena.
Sentencia del 9 de febrero de 2011. Rad. 54001233100020080301-01 (38271) FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [8] b) Y en lo atinente a ocupación por cualquier otra causa: los 2 años se contabilizan desde que ocurre el hecho dañoso, el cual se consuma cuando cesa la ocupación siempre que la misma sea temporal.
En casos especiales se computan desde cuando el afectado tuvo conocimiento de la ocupación del bien luego de su cesación.” (Subraya la Sala)12. 28. Así, en los casos que se persigue la reparación por una ocupación material con vocación de permanencia, el plazo perentorio definido por la ley comienza su cómputo a partir de la finalización del proyecto u obra que le hubiera dado origen, y sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso13 29.
Ahora bien, la jurisprudencia ha hecho la salvedad en torno a que, si la obra o intervención estatal es de gran envergadura e implica un desarrollo de labores por fases dada su complejidad u amplitud, el término no está llamado a contarse desde la finalización de la totalidad de la obra o proyecto que genera la ocupación, sino desde la terminación de ésta en el predio de la parte demandante, al respecto el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 24 de junio de 2015, sostuvo que: “( ) el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado dentro del mismo, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general; esto es, que el término no empieza a correr desde la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran“( ) el término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, pues el mismo debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general.
El hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque, si ello fuera así, en los casos en los cuales los perjuicios tuvieran carácter permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la acción no caducaría jamás” (negrilla fuera del texto). 12 Estas subreglas han sido reiteradas recientemente por dicha Corporación, tal como se verifica en decisiones del 1º de febrero de 2021, 20 de febrero de 2020, 29 de mayo de 2019, entre otras. 13 Sentencia del 7 de mayo de 2008, expediente 16.922, demandante: Sociedad Preycosanter Ltda., C.P.: Ruth Stella Correa.
FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [9] 30. La Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia del 25 de agosto de 2016 precisó lo siguiente: “36. el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que se conoce la consolidación de las obras que afectaron directamente un inmueble o desde que estas hayan culminado dentro del mismo aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general, es decir, el término no necesariamente empieza a correr desde la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, sino que también puede correr desde cuando culmina o se consolida la afectación del predio, bien con la terminación de la obra en el predio o bien con la finalización de la parte de la obra que afecta a ese predio" ( ) el término de caducidad empieza a contarse desde el momento de la terminación de la obra en el predio afectado, a menos que se desconozca la ocurrencia de esa ocupación." (Negrilla fuera del texto). 31.
A su vez, la Sección Tercera de esa Corporación, indicó que:14 “(1) La jurisprudencia inicial de la Sección Tercera establece que el cómputo de la caducidad cuando se trata de la ejecución de una obra pública con la que produce un daño antijurídico a una persona [natural o jurídica] “empezará a contar a partir de la terminación de la misma”39 (2) La jurisprudencia de la Sección Tercera entiende que la realización o ejecución de una obra pública produce daños y perjuicios de naturaleza instantánea, de manera que el cómputo del término de caducidad se hace desde la fecha en que queda concluida la obra pública40.
(3) Cuando de una obra pública se producen daños y perjuicios que se prolongan en el tiempo, la jurisprudencia de la Sección Tercera exigen tener en cuenta los siguientes criterios: (a) cuando se trata de daños producidos con ocasión de obras o trabajos públicos41 “no es conveniente prolongar en el tiempo el conteo del plazo para interponer la acción como quiera que el daño se encuentra materializado en un solo momento”42;
(b) no debe confundirse el nacimiento del daño con posterior agravación o empeoramiento; (c) como consecuencia de lo anterior, no puede aceptarse “que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos”, siendo contrario a la Constitución y a la ley43;
(d) por regla general, cuando se trata de daños “de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos), no puede “hacerse caso omiso de la época de ejecución” de la obra pública “para hablar sólo de la acción a medida que los daños apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los años de construida la obra”44; (e) en aplicación de lo principios pro actione y pro damato, en ciertos eventos el término de caducidad “debe empezar a contarse a partir de la fecha en la cual el interesado tuvo conocimiento del hecho que produjo el daño, que puede coincidir con la ocurrencia del mismo en algunos eventos, pero en otros casos no”45 [criterio que es aplicable tanto para asuntos en los que se debate un daño antijurídico producido por una obra pública, como por la ocupación temporal o permanente de un inmueble].
Se trata de 14 la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia del 13 de febrero de 2015 Expediente 31.187. FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [10] afirmar como criterio aquel según el cual el cómputo de la caducidad debe tener en cuenta la fecha en la que la víctima o demandante conoció la existencia del hecho dañoso “por la sencilla razón de que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción”46;
(f) se deben tener en cuenta las situaciones particulares de cada juicio, en el sentido en que las circunstancias particulares permitirán en ocasiones iniciar el cómputo desde el momento en el cual el afectado tuvo conocimiento del hecho -daño al descubierto- época que permite la reclamación judicial de la indemnización del daño alegado47; y, (g) la caducidad opera cuando el término concedido por la ley para ejercitar la acción fenece y se edifica sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo e independiente de consideraciones ajenas al transcurso del tiempo, sin que pueda ser objeto de convención o de renuncia48”. 32.
En un caso de similares características, la Sala de Decisión No. 06 de este Tribunal en sentencia proferida el 14 de abril de 2023 adoptó dicha postura y coligió lo siguiente:15 “lo cierto es que el término de caducidad en el caso deberá calcularse desde el momento en que se tuvo conocimiento de la ocupación permanente, o bien, desde la fecha en que culminó la obra en el predio afectado.
No obstante, en este último caso, el interesado tiene el deber imperativo de acreditar cuáles fueron los motivos “razonablemente fundados” para que no hubiera conocido el hecho en un momento anterior. (…) “No obstante, si en gracia de discusión se considera que el demandante conoció de la ocupación, que para el presente asunto fue el 31 de mayo de 2011, pero no dimensionó sus consecuencias, conforme a la jurisprudencia expuesta, la caducidad debe contarse desde el momento en que finalizó la obra pública, lo que en el presente caso ocurrió en el mes de enero de 2012, luego él termino de los dos años vencía en enero de 2014” 33.
Conforme a lo anterior, se extrae que la caducidad de la acción se computa a partir de la ocurrencia del daño -ocupación-, entendido como aquellos de carácter instantáneo que se produce en un momento determinado, pero que se consolida con la finalización de la obra - cuando el predio es ocupado con ocasión de ella-, o cuando cesa la ocupación -en eventos que el inmueble es ocupado por cualquier otra causa- que afectó el inmueble, lo anterior sin perjuicio de lo siguiente: “i) cuando, por razones excusables, el afectado no pudo tener conocimiento del daño en el momento en que la ocupación finalizó en su predio, dicho término se compute desde cuando aquél pudo advertirlo, o ii) que se cuente antes de la finalización de la obra o intervención que originó la ocupación (transitoria o permanente), si el lesionado la conoció y tuvo la oportunidad de dimensionar sus consecuencias, pues no debe olvidarse que una cosa es el daño y su posterior agravación y ya que la caducidad de la acción se 15 Tribunal administrativo de Boyacá, Sala de decisión No. 6 Magistrado ponente Dr. Félix Alberto Rodríguez Riveros, radicado 15001 23 33 000 2015 00856 00 FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [11] funda en la seguridad jurídica y el interés público no puede estar a la espera de que el lesionado decida invocarlo, teniendo pleno conocimiento del daño, en tanto que desde que pueda dimensionarlo, nace para el afectado el interés actual y vigente de reclamar su indemnización.” 34.
Por último, el Consejo de Estado ha precisado que el conteo del término de caducidad no puede ser manipulado por la voluntad de los interesados, sino que dicho lapso está determinado por la ley, por tanto, en situaciones donde el conocimiento del daño sea posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga razones válidas para no haber conocido el hecho en un momento anterior,  a fin de evitar que la caducidad se suspenda indefinidamente en el tiempo.
ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 35. Es así como, para establecer si el medio de control de reparación directa se ejerció en el término oportuno, en este caso es necesario determinar las demandantes cuándo tuvieron conocimiento de: (i) la existencia del daño, consistente en la afectación del predio “Paja blanca” con la obra pública de construcción y ampliación de la vía que de Pauna conduce a San Pablo de Borbur y, (ii) de la terminación de la obra en el predio afectado. 36.
Memora la Sala que en el presente asunto la parte demandante solicitó la declaratoria de responsabilidad administrativa, patrimonial y extracontractual del INVÍAS, por la ocupación causada al predio denominado “Paja blanca”, ubicado en la vereda “Topogrande” del Municipio de Pauna, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 072-26365 de propiedad del señor Luis Antonio Guevara (QEPD) quien era cónyuge y padre de las demandantes, con ocasión de la ejecución del Contrato de obra pública No. 780 del 2009, y que, en consecuencia se reconozca la correspondiente indemnización por daño emergente y lucro cesante. 37.
Al contestar la demanda, la entidad demandada y las entidades vinculadas al proceso propusieron la excepción de caducidad, quienes de forma coincidente manifestaron que la ocupación generadora del presunto daño culminó en el 28 de junio 2011 y el 15 de diciembre de 2013, se efectuó el acta de entrega con ocasión del contrato No. 780 de 2009 y, por tanto, el término de los 2 años para que operara el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa había superado. 38.
Bajo esa tesitura, no desconoce la Sala que en audiencia inicial llevada a cabo el 21 de febrero de 2019 el juzgado de instancia16 desestimó la excepción de caducidad propuesta por el Invías, Seguexpo de Colombia S.A, y Vergel y Castellanos S.A, indicando que 16 Folio 346 del expediente físico. FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [12] la caducidad se cuenta desde el momento que culminó la obra para los casos de ocupación temporal o permanente de inmueble.
En dicha oportunidad el juez de instancia indicó que, si bien la demandante suscribió el acta en 2013, esto no es óbice para señalar que operó la caducidad pues no se puede establecer de manera fehaciente que para las fechas expuestas por la pasiva los daños se habían producido, iban a cesar o que no iban a surgir unos nuevos, además porque “en la actualidad” precisen los daños, coligió que los mismos son de carácter continuado y el termino de caducidad comienza desde su cesación. 39.
Para dilucidar este aspecto según el artículo 187 del CPACA, la Sala evaluará las pruebas allegadas al proceso para determinar si se configuró la caducidad de la acción. 38.1 En el plenario reposa prueba que la señora Mariela Castro y Luis Antonio Guevara Lara contrajeron matrimonio el 30 de julio de 1966, según consta en el Registro civil de Matrimonio,17 relación de la cual procrearon a la Señora Raquel Alcira Guevara Castro según consta en el Registro civil de Nacimiento18. 38.2 Que el señor Luis Antonio Guevara Lara de acuerdo con el folio de matrícula inmobiliaria 072-26635, en el año 1967 adquirió por enajenación de cosa ajena parte del predio denominado “Paja blanca” ubicado en la vereda Topogrande del municipio de Pauna, que hace parte de un predio de mayor extensión de tres hectáreas. 38.3 Que el señor Guevara falleció el 07 de febrero de 2008.19 Y, de acuerdo con las pruebas testimoniales practicadas a los señores José Domingo Castro Ávila, Francisco León Orjuela y Omar Casallas Sánchez, estos fueron consistentes en señalar que las demandantes y el señor Guevara (QEPD) siempre vivieron en el predio y que en la actualidad son ellas quienes ejercen posesión sobre dicho inmueble. 38.4 Que entre la Unión temporal Transversal de Boyacá y el Invías, se suscribió contrato de obra No. 780 del 03 de julio de 2009, cuyo objeto fue “Estudios y diseños, gestión social, predial, ambientas y mejoramiento del proyecto [Trasversal de Boyacá]”20 Con un plazo inicial de 48 meses por la ejecución de la obra pública de construcción del carreteable Chiquinquirá – Puerto Boyacá, pasando por Pauna y San pablo de Borbur.
La obra inició el 07 de septiembre de 200921 y después de varías prorrogas, el mismo culminó el 30 de octubre de 201522 17 Folio 16 del expediente físico. 18 Folio 15 del expediente físico. 19 Folio 14 del expediente físico. 20 Folio 100 a 136 del Expediente físico. 21 Folio 119 del expediente físico. 22 Folio 136 FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [13] 38.5 Que la señora Ana Matilde Chávez celebró contrato de compraventa con el Invías y a través de la escritura pública No. 207 del 13 de noviembre de 2013 trasfirió 1.554.41 M2 del predio de mayor extensión en virtud de la oferta de compra realizada el 12 de agosto de 201323. 40.
Así mismo, se allegó como prueba “Acta de recibo de la zona de disposición de materiales utilizada por unión temporal en el marco del contrato 780 de 2009” de fecha el 15 de diciembre de 2013 de donde se extrae que la señora Mariela Castro autorizó a la entidad vinculada para en una parte de su predio fuera destinado para la disposición de materiales y en consecuencia recibió a satisfacción la zona utilizada por parte de la Unión Temporal Transversal de Boyacá. Expresamente expuso lo siguiente24: “(…) 7.
La señora MARIELA CASTRO autorizó por escrito que el área de 3128.09 M2 fuese utilizada como zona de disposición de materiales-ZODMES- en los términos establecidos en la Resolución MP-SPO-006-2011 de la Oficina de Planeación de la Alcaldía de Pauna Boyacá. (…) 10. Una vez finalizada las actividades de construcción en el sector, la UNIÓN TEMPORAL TRANSVERSAL DE BOYACA procedió a verificar la afectación del área del predio denominado PAJA BLANCA que se utilizó como zona disposición de materiales- ZODMES como consta en la visita técnica realizada el 28 de junio de 2011 y en la que participaron el Director de la Oficina de Planeación de la Alcaldía de PAUNA BOYACA y la señora MARIELA CASTRPO (sic) 11.
La UNIÓN TEMPORAL TRANSVERSAL DE BOYACA en cumplimiento de las obligaciones legales y contractuales que le corresponde como contratista de obra pública definió y presentó las actividades de recuperación que debían llevarse a cabo en el predio PAJA BLANCA, en la visita técnica realizada el 28 de junio de 2011. 12 Las actividades de recuperación del área del predio denominado PAJA BLANCA utilizada como zona de disposición de materiales consistente en.
Nivelación Topográfica. CLAUSULAS PRIMERA: Que en mi calidad de propietario y/o poseedor del predio denominado PAJA BLANCA, con matrícula inmobiliaria No, por medio del presente documento manifiesto que la UNIÓN TEMPORAL TRANSVERSAL DE BOYACA ha ejecutado la totalidad de las actividades de recuperación del área utilizada corno zona de disposición de materiales, que consisten en la nivelación topográfica, y que fueron acordadas previamente en la visita técnica realizada el 28 de JUNIO del 2011, como se expresó en las consideraciones de esta acta… 23 Folio 12 y 13 del expediente físico.
Anotación 8 y 9 del certificado de tradición y libertad del predio con FMI 072-26365 24 Folios 137-139 del expediente físico. FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [14] SEGUNDA Que conforme con lo declarado en la cláusula primera de este documento, apruebo la totalidad de las actividades de nivelación topográfica, ejecutadas por la UNIÓN TEMPORAL TRANSVERSAL DE BOYACÁ y por lo tanto manifiesto que se ha recuperado la totalidad del área destinada a la disposición de materiales de construcción de acuerdo con su uso inicial y se ha retirado la totalidad de los elementos, residuos y materiales depositados.
TERCERA Que de acuerdo con lo verificado. - 91 L zona destinada para la disposición de materiales de construcción y le (sic) consagrado en la presente acta, manifiesto que se ha reparado la totalidad de la afectación y daños causados por el depósito de matinales y que por lo tanto renuncio a presentar reclamaciones o solicitud de indemnizaciones por concepto de daño emergente y/o lucro cesante. 38.6 Que, con los anexos de la demanda, el apoderado de la parte demandante aportó un cd, en el que reposan fotografías y videos, encaminados a demostrar el daño causado y de conformidad con los detalles de dichos archivos, se advierten que los mismos datan del 14 de abril del 2014. 38.7 Finalmente, se advierte que en el expediente no prueba ninguna manifestación sobre la fecha en que se conoció los daños, pues su fundamento se circunscribió en que el término de caducidad se debía contar desde la fecha final de la obra total —esto es, el 30 de octubre de 2015. 41.
De conformidad con lo expuesto, para la Sala es claro que la “causa” del presunto “daño” en estudio fue la ocupación del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 072-26365, que, de acuerdo con los reparos de la demanda, ocurrió con ocasión de la ejecución del contrato de obra No. 780 de 2009. 42. Bajo esa tesitura y de acuerdo con el marco jurisprudencial expuesto en esta providencia, cuando se trata de la ocupación permanente o temporal de inmuebles con ocasión de la ejecución de trabajos públicos, se requiere tener claridad acerca del momento en que la obra finalizó en el predio afectado, o de la fecha en la cual culminó la ocupación en el predio afectado, respectivamente o en su defecto desde que se tiene conocimiento de la consolidación de la ocupación pues a partir de un momento o del otro, según el caso, debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública. 43.
En consecuencia, habiéndose descartado que la ocupación se haya producido “por cualquier otra causa” se tiene que, para los casos de ocupación permanente por obra pública, el plazo de caducidad comienza a partir del momento en que se constata la consolidación de las obras que impactaron directamente un inmueble, o desde su culminación dentro del mismo.
Esto es válido incluso si aún queda por FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [15] completarse la totalidad de la obra pública. En otras palabras, el inicio del plazo no está ligado a la finalización total del proyecto o de todas sus obras, sino que desde que se complete o se consolide el impacto en el inmueble, ya sea con la finalización de la obra en el terreno o al concluir la parte de la obra que afecta al inmueble, siempre que la obra no se siga ejecutando en el mismo predio.
No obstante, para tenerse en cuenta desde la finalización de la obra el afectado tiene el deber imperativo de acreditar cuáles fueron los motivos “razonablemente fundados” para que no hubiera conocido el hecho en un momento anterior. 44. En este sentido, para el caso puesto en consideración, se puede afirmar en virtud del “acta de recibo de la zona de disposición” y la declaración de parte rendida, que la parte demandante, tuvo conocimiento de la ocupación desde el 2011, año en el que autorizó la destinación del área de 3128.09 M2 del predio “Paja Blanca” como zona de disposición de materiales-Zodmes, con ocasión al contrato de obra pública No. 780 de 2009, pues desde entonces permitió de forma libre y voluntaria, que la unión temporal trasversal Boyacá realizara estas actividades para el desarrollo del proyecto vial. 45.
Ahora, para contabilizar el término de caducidad, se colige que el momento en que finalizó la obra pública en el predio afectado, en el presente caso ocurrió el 28 de junio de 2011, pues en el “acta de recibo de la zona de disposición”25 se indicó que habían “finalizado las actividades de construcción en el sector” y por ello, para la fecha antes mencionada, se procedió a verificar la afectación del área utilizada. 46.
Posteriormente, el señor José Domingo Castro Ávila, testigo de la parte demandante, al ser preguntado sobre la época en que culminaron las obras frente al inmueble de las accionantes, indicó que: “aproximadamente estamos hablando entre el 2012 a 2013” Minuto 9:1026. 47. Si en gracia de discusión se considera que las demandantes conocieron de la ocupación, pero no dimensionaron sus consecuencias, conforme a la jurisprudencia expuesta, se debe indicar que para el 15 de diciembre de 2013 fecha en que se firmó “el acta de recibo de la zona de disposición” la parte actora tuvo conocimiento que la ocupación había culminado y que ésta había generado daños en el predio “Paja blanca”, incluso, que los mismos había sido reparados. 48.
En línea de lo anterior, se debe precisar que la construcción de alcantarillas, el deslizamiento de tierras, la destrucción de las cercas que delimitaban con los potreros, la elaboración de un hueco en el que se almacena agua lluvia, daños de cultivos y la eliminación de la caseta comercial, son daños de ejecución instantánea que, si bien puede 25 Folios 137-139 del expediente físico. 26 Cd Audiencia de pruebas Folio 473 del expediente físico.
FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [16] agravarse con el tiempo, ello no implica la caducidad puede suspenderse indefinidamente, tal como se expuso en el capítulo anterior. 49. En cuanto a la pérdida de la capacidad productiva de la tierra, afectación al humedal y nacimientos de agua, se debe advertir que también fueron daños que se pudieron denotar de manera inmediata, pues el testigo José Domingo Castro Ávila, al ser preguntado sobre la fecha en que él empezó a observar que esos predios eran improductivos, indicó que “desde que comenzaron los trabajos”.
Así mismo, mayor relevancia tienen las pruebas documentales contenidas en fotografías y videos aportadas por la parte demandante para probar los hechos alegados, que datan del 14 de abril del 2014, por lo que se colige que para esta fecha las demandantes conocían el daño producido con ocasión a la ocupación. 50. En este sentido, si contamos el termino de caducidad desde que finalizó la obra o de la ocupación, el termino de los dos años vencía el 29 junio del 2013, periodo que no fue interrumpido con la solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad, como quiera que esta se presentó el 1 de julio de 2016 y se declaró fallida el 26 de septiembre del mismo año,27 es decir, cuando ya había fenecido la oportunidad para demandar en reparación directa. 51.
En consecuencia, como la demanda se presentó el 29 de septiembre de 2016, conforme se constata en el acta individual de reparto, 28 forzoso resulta concluir que la acción se encuentra caducada, por lo que se procederá a declarar probada de oficio la excepción de caducidad propuesta por la propuesta por el Invías, Seguexpo de Colombia S.A, y Vergel y Castellanos S.A. 52.
Contabilizarlo de otra manera sería contrario a lo previsto en el artículo 164 del CPACA, que dispone que dicho término se cuenta desde el día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o desde cuando la parte demandante supo; norma que, según la jurisprudencia de esta Corporación, el término en que comienza a contar la caducidad se ha entendido desde cuando culmina o se consolida la obra o la afectación del bien inmueble.
Es de precisar que aún si contáramos el término de caducidad desde el 14 de abril de 2014, fecha cierta del daño, la caducidad tendría la misma suerte. 16. Por tal razón se revocará la decisión de primera instancia y en su lugar se declarará de oficio probada excepción de caducidad de la acción por haberse configurado. De las costas procesales. 32.
El artículo 188 del CPACA -en su versión original- vigente al momento de la interposición del recurso aquí resuelto, disponía que 27 Folio 17 del expediente físico. 28 Folio 19 del expediente físico. FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [17] “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
La norma acogió un criterio objetivo valorativo que faculta imponer condena en costas a la parte vencida o a quien le haya sido resuelta desfavorablemente la apelación, siempre que aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, tal como lo señalan los numerales 1º, 3º y 8º del artículo 365 del CGP. 33. En el sub examine, sería viable imponer condena en costas a la parte demandante en la medida que no prosperó el recurso de apelación formulado.
Sin embargo, en aplicación del criterio objetivo valorativo, una vez examinado el actuar de la parte demandante y el motivo de apelación, no se observa circunstancia que amerite imponer condena en costas en esta instancia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia del 19 de junio de 2019, mediante la cual, el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR de oficio probada la excepción de la caducidad por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Déjese registro en SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado FALLO 2ª INSTANCIA – REPARACIÓN DIRECTA Rad. 15001333300520160010701 [18] (firmado electrónicamente en SAMAI) NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado