1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintinueve (29) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación 17 001 23 33 000 2026 00043 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Los artículos 25, 26, 74, 75, 77, 141, 142, parágrafo 2 del artículo 152, 153, 178, 180, 185, 186, 187, 214, 225, 226, 252, 253 a 256, 272 a 279, 280 a 285, 361 a 367 454, 467 a 469 del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas, "Por medio del cual se adopta el estatuto tributario (código de rentas) del municipio de la merced caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental, tributaria y sancionatoria y se dictan otras disposiciones” Providencia Sentencia No. 104 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez de los artículos 25, 26, 74, 75, 77, 141, 142, parágrafo 2 del artículo 152, 153, 178, 180, 185, 186, 187, 214, 225, 226, 252, 253 a 256, 272 a 279, 280 a 285, 361 a 367 454, 467 a 469 del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas, "Por medio del cual se adopta el estatuto tributario (código de rentas) del municipio de la merced caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental, tributaria y sancionatoria y se dictan otras disposiciones”.
I. Antecedentes El día 10 de febrero de 2026, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: 2 “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal Administrativo de Caldas lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez de los artículos 25, 26, 74, 75, 77, 141, 142, parágrafo 2 del artículo 152, 153, 178, 180, 185, 186, 187, 214, 225, 226, 252, 253 a 256, 272 a 279, 280 a 285, 361 a 367 454, 467 a 469 del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas, "Por medio del cual se adopta el estatuto tributario (código de rentas) del municipio de la merced caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental, tributaria y sancionatoria y se dictan otras disposiciones” 1.
Hechos Sostiene el Departamento que, el Concejo de la Merced realizó los dos debates reglamentarios en sesiones extraordinarias del mes de diciembre para la aprobación del Acuerdo Municipal No. 100.010.014 de 2025; y que, el 30 de diciembre de 2025, el Acuerdo Municipal No. 100.010.014 de 2025, fue sancionado por la alcaldesa municipal.
Que el 30 de diciembre de 2025 se radicó vía correo electrónico el Acuerdo en mención al departamento de Caldas para su revisión por parte del Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia. 2. Concepto de violación. Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Constitución Política, artículos 313.4, 287 y 338.
Ley 12 de 1932. Ley 14 de 1983. Decreto 1333 de 1986. Ley 44 de 1990. Ley 140 de 1994. Ley 488 de 1998. Ley 643 de 2001. Ley 1819 de 2016. Funda sus argumentos en el principio de legalidad tributaria y hace una exposición sobre la competencia de los Concejos para la creación de Tributos afirmando que los artículos 25 y 26 del Acuerdo 100.010.014 de 2025 resultan contrarios a los artículos 4 y 8 de la Ley 44 de 1990, en la medida en que desbordan la competencia otorgada al Concejo Municipal para la fijación de las tarifas del Impuesto Predial Unificado. 3 Aduce que el artículo 74 fija entre otros, tarifas para el impuesto de industria y comercio desconociendo, respecto de algunas actividades, los límites fijados por el legislador para la determinación de las tarifas para dicho impuesto;
“toda vez que para las actividades financieras y de seguros dispone una tarifa del diez por mil (10‰), desconociendo que, conforme a lo previsto en el artículo 208 del Decreto Ley 1333 de 1986, la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio para este sector es del tres por mil (3‰) para las corporaciones de ahorro y vivienda y del cinco por mil (5‰) para las demás entidades que lo integran.” Que el artículo 75 del Acuerdo cuestionado define las ventas informales, y las grava con impuesto de industria y comercio, pero su tarifa no cumple con los requerimientos establecidos en el artículo 346 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que no respeta la finalidad del sistema preferencial de simplificación, que exige liquidar el impuesto con base en factores objetivos indicativos del nivel de ingresos, limitándose a fijar valores uniformes en UVT sin análisis ni correlación de ingresos, aplicando de manera indistinta a vendedores ambulantes sin verificar que todos sean “pequeños contribuyentes” conforme a la ley.
Frente al artículo 77 sostiene que “al imponer un impuesto mínimo anual equivalente a una (1) UVT para todos los contribuyentes del régimen ordinario, introduce un elemento cuantitativo obligatorio que no encuentra sustento en la legislación nacional y que puede dar lugar al pago del impuesto aun en ausencia de ingresos gravados, esto contradice directamente el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, que exige que el impuesto se determine exclusivamente sobre los ingresos brutos efectivamente obtenidos”.
En relación con los artículos 141, 142, parágrafo segundo del artículo 152 y 153 del Acuerdo 100.010.014 de 2025, refiere que éstos fijan las tarifas del impuesto de publicidad exterior visual en UVT; y el parágrafo en mención, prevé, la renovación de la autorización y el pago anticipado del impuesto correspondiente al nuevo período; no obstante, el Concejo municipal desconoce el límite legal del tributo, pues la suma total de impuestos que ocasione cada valla no puede superar 5 salarios mínimos mensuales por año. Y, “al permitir una nueva causación por cada periodo adicional, sin prever un límite anual, el Acuerdo abre la posibilidad de que la carga tributaria anual por una misma valla supere el máximo legal y desconoce un límite material impuesto por el legislador, excediendo la competencia tributaria del concejo municipal”.
Sumado a la alteración del parámetro legal de cuantificación del tributo, por cuanto el legislador fijó el límite del impuesto en términos de salarios mínimos mensuales, lo que permite inferir que el marco legal de cuantificación del 4 tributo está atado a esta unidad de referencia; afectados por tanto de ilegalidad sustancial los artículos en mención. Sostiene que el artículo 178 del acuerdo cuestionado, amplía el hecho generador del impuesto de delineación urbana, y grava supuestos que no corresponden a la naturaleza jurídica de este tributo.
Refiere que el artículo 180 “hace parte de los sujetos pasivos del impuesto de delineación urbana El titular de la licencia urbanística o del acto de reconocimiento, independientemente de la modalidad incluyendo urbanismo, parcelación, etc, que como ya se dijo el urbanismo y la parcelación no hacen parte de los hechos generadores del impuesto de delineación urbana y con la expresión “etc” deja al arbitrio de la administración municipal la determinación de los sujetos pasivos.” por lo que los artículos 178 y 180 vulneran el principio de legalidad tributaria y excede la potestad impositiva del Concejo Municipal, al incluir, dentro de la base gravable y el hecho generador, situaciones no autorizadas por el legislador.
Que los artículos 185 y 186 establecen como se liquidará el impuesto de delineación para reconocimiento de obra o construcción; y que las condiciones para legalizar tal reconocimiento no hacen parte del hecho generador del impuesto de delineación urbana. Que el artículo 187 del acuerdo 100.010.014 de 2025 establece las sanciones para las construcciones sin licencias indicando en el numeral 2 del descrito artículo una vez más las medidas correctivas de la ley 1801 de 2016; y que el artículo 214 desconoce el fundamento legal de las sanciones establecidas respecto del impuesto del degüello del ganado menor.
Continúa con los artículos 225 y 226, y sostiene el departamento que, el primero fija la sanción por no declarar la sobretasa a la gasolina como “el treinta por ciento (30 %) del valor de las ventas de gasolina por galón multiplicado por la tarifa correspondiente por el período o períodos sancionados”, sin reproducir con exactitud el régimen sancionatorio contenido en el artículo 7 de la Ley 681 de 2001, pues para tales efectos se debe aplicar el régimen sancionatorio del Estatuto Tributario Nacional; sin contemplar tampoco esa regla la sanción al total a cargo de la última declaración presentada, sino que la define en función de un cálculo distinto.
Y el artículo 226 pretende la imposición de sanciones de carácter penal por no consignar oportunamente las sumas recaudadas por sobretasa, remitiéndose al 5 delito de peculado por apropiación, pese a que, la imposición de sanciones penales es materia exclusiva del legislador penal y no puede ser extendida por un Acuerdo municipal en materia tributaria sin violar el principio de reserva legal.
Del artículo 252 precisa que la licencia urbanística constituye un acto administrativo previo y obligatorio para adelantar distintas actuaciones sobre bienes inmuebles, tales como urbanización, parcelación, subdivisión, construcción o intervención del espacio público; y que, la competencia para su estudio, trámite y expedición corresponde a los curadores urbanos en aquellos municipios y distritos donde exista esta figura, y a la autoridad municipal o distrital competente en los demás casos; por lo que el Concejo municipal no se encuentra autorizado para la realización de cobros por conceptos de expensas; máxime cuando el artículo 177 del Acuerdo del cual se pretende su invalidez precisa que el municipio de La Merced no cuenta con curador urbano. Se pronuncia frente a los artículos 253 a 256, y precisa que, al crear una tasa por alineamiento o hilos, y establecer una tarifa para la misma, configuran un gravamen que no cuenta con una autorización legal previa en la legislación colombiana para constituirse como un tributo municipal; puesto que los municipios no pueden crear tributos sin la existencia de una norma legal que los determine.
Así como al crear un gravamen sin habilitación legal nacional, contraviene el artículo 338 superior. Continúa con los artículos 272 a 279, considerando que el Concejo Municipal crea un impuesto por ocupación de lugares públicos del Municipio de La Merced. Esto incluye la ubicación de materiales, equipos, quioscos, casetas, las zonas de cargue y descargue, y las zonas demarcadas para el estacionamiento o paraderos de empresas de transporte, pero que el impuesto por el uso de suelo y subsuelo en las vías públicas no se encuentra vigente desde el año de 1994; por lo que al crearse el tributo denominado “Derecho de Ocupación de Vías, Plazas y Lugares Públicos”, cuyo hecho generador corresponde a la ocupación temporal o permanente del espacio público, incluyendo la ubicación de materiales, equipos, quioscos, casetas, zonas de cargue y descargue y paraderos de transporte; se desconoce de manera directa el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política, al carecer de una autorización legal previa, expresa y vigente que habilite a los concejos municipales para establecer este tipo de gravamen.
Sumado a que la imposición de sanciones por ocupación indebida del espacio público, no tiene naturaleza tributaria sino policiva. 6 Se pronuncia frente los artículos 280 a 285, mediante los cuales se crearon los denominados “Derechos y Tasas por Servicios de Coso Municipal”, desconocen los artículos 287 y 313 numeral 4 de la Constitución Política, en la medida en que establecen un tributo municipal sin contar con habilitación expresa del legislador.
En relación con los artículos 361 a 367 del Acuerdo cuestionado afirma el departamento que, establecieron una tarifa y un procedimiento administrativo para la autorización de extensión de horario de establecimientos que expendan o consuman bebidas alcohólicas o que generen impacto en orden público. El objeto de este artículo no es un servicio de prestación directa o efectiva conferido por el municipio, sino más bien el otorgamiento de un permiso para extender horarios de funcionamiento de actividades privadas; por lo que carecen de respaldo legal en la normativa tributaria Colombiana.
Finalmente, frente a los artículos 454, 467 y 469 del Acuerdo que se cuestiona, relacionados con sanciones por infracciones tributarias expone que, no es procedente una interpretación analógica o extensiva a los tributos del orden territorial, puesto que las sanciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional que están diseñadas particularmente para los impuestos como renta e IVA, el concejo municipal debe mediante acto administrativo, determinar las demás sanciones del citado Estatuto, ajustadas a los impuestos de nivel territorial, siempre dentro del marco del régimen de sanciones del Estatuto Tributario Nacional. 3.
Contestación del concejo municipal de La Merced. El Concejo municipal de La Merced solicita declarar la legalidad de los artículos cuestionados del Acuerdo 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, aduciendo que éstos respetan el principio de legalidad tributaria y propone la excepción que denomina ineptitud de la demanda, aduciendo que, en algunos hechos de la demanda, el departamento de Caldas hace alusión al municipio de Manzanares.
En el fondo del asunto, se pronuncia frente a cada uno de los artículos de los cuales se solicita la declaratoria de invalidez; y expone que las tarifas sectoriales y el sistema preferencial en el impuesto de industria y comercio se encuentran ajustadas a la ley, sosteniendo que el departamento omite considerar un elemento fundamental del derecho tributario territorial aplicable al sector energético como “la existencia de una norma especial que regula de manera autónoma y diferenciada el Impuesto de Industria y Comercio para las empresas prestadoras de servicios públicos de energía eléctrica”. 7 Afirma que por cuanto las corporaciones de ahorro y vivienda, como categoría específica de entidad financiera, desaparecieron del ordenamiento jurídico colombiano con la expedición de la Ley 546 de 1999, que ordenó su conversión en bancos comerciales, con lo que la tarifa diferencial del 3% que la Gobernación invoca carece hoy de sujeto pasivo determinado, pues no existen entidades a las que se aplique.
Sostiene que, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, que autoriza a los municipios a simplificar los procedimientos del ETN, respalda la creación de mecanismos que faciliten el recaudo sin generar cargas administrativas desproporcionadas, así como que el sustento del cargo de los artículos 141 y 142, lo funda el departamento únicamente en el rango específico de vallas, y no respecto de la totalidad del régimen tarifario de los artículos en mención, por lo que, “cualquier declaratoria de nulidad debe ser estrictamente parcial y limitada a ese rango, sin afectar las demás tarifas que se encuentran plenamente dentro del límite legal.” Frente al artículo 153 relata que éste no crea nuevas conductas sancionables, sino que integra en un solo instrumento normativo las consecuencias legales de la instalación no autorizada de publicidad exterior visual.
En relación con los artículos de delineación urbana afirma que éstos no generan sanciones tributarias, sino que hace una remisión, incorporandola al estatuto de rentas para que el contribuyente tenga conocimiento integral de las consecuencias jurídicas de sus actuaciones en materia urbanística. Frente a las sanciones por evasión del impuesto del degüello de ganado menor, afirma que la Gobernación desconoce el fundamento legal de las sanciones establecidas en el artículo 214 del Acuerdo para los casos de sacrificio clandestino de ganado menor y evasión del impuesto de degüello, invocando el principio de reserva legal sancionatoria en materia tributaria.
El análisis de fondo de este cargo exige distinguir la naturaleza de cada una de las consecuencias jurídicas previstas en el artículo 214, y que las consecuencias que allí se citan son meras referencias del derecho penal y sanitario preexistentes que informan al contribuyente sobre sus consecuencias. De los artículos 225 y 226 de la sobre tasa a la gasolina, acepta que hay “inconsistencias técnicas en su redacción”, pero que ello no implica la invalidez del mismo, pues intentó reproducir el régimen sancionatorio nacional y que “la reproducción informativa no viola el principio de reserva legal penal porque no modifica ni amplía los supuestos de hecho ni las sanciones penales aplicables.
No obstante, el Concejo reconoce que, por razones de claridad y técnica normativa, puede ser conveniente suprimir este artículo del estatuto y 8 dejar que la responsabilidad penal opere directamente por virtud de la ley nacional.” Por otra parte, sostiene que las expensas a las que se refiere el Decreto 1077 de 2015 son las contraprestaciones que los curadores urbanos cobran por el estudio, trámite y expedición de licencias urbanísticas; pero que las tasas municipales por servicios técnicos del artículo 252 del Acuerdo tienen una naturaleza jurídica completamente diferente, como mecanismos de recuperación parcial de los costos directos que genera la prestación individualizada y diferenciada de servicios técnicos específicos.
Frente a los artículos 253, 254, 255 y 256, diferencia el impuesto de la tasa tributaria y, afirma que este caso no se trata de un impuesto, sino una contraprestación por un servicio público específico e individualizado que presta el Estado al ciudadano que lo solicita, lo cual está autorizado por la Constitución Política, al habilitar a los Concejos para establecer tasas sin habilitación legal previa.
En relación con los artículos 272 a 279, acepta que hay una derogación en lo relativo al impuesto por el uso del subsuelo, pero que ese mero hecho no es causal de invalidez, y que el concejo tiene la facultad de realizar ese cobro. Se pronuncia frente a los artículos 280 a 285, reiterando el argumento que éstos no consagran impuestos, sino tasas por servicio de coso municipal, con el objetivo de recuperar los costos del mismo.
Cita los artículos 361 a 367 relacionados con la extensión del horario de establecimientos de comercio, aduce que la extensión de horario de establecimientos comerciales que sirven bebidas alcohólicas genera sobre el municipio una serie de costos directos e indirectos perfectamente identificables, y diferencia nuevamente las tasas de los impuestos.
Finalmente sostiene que los artículos 454, 467, 468 y 469 relacionados con las sanciones tributarias y no tributarias; nuevamente los justifica en un propósito informativo sin que constituya a creación de nuevas sanciones. 4. Contestación del Concejo de La Merced. El municipio de la Merced se pronuncia frente a la solicitud de invalidez de la referencia, y coincide en su totalidad con los argumentos expuestos en la contestación presentada por el concejo de La Merced frente a la defensa de cada uno de los artículos cuya invalidez se depreca. 9 I. Consideraciones de la Sala 1.
De la procedencia del estudio de validez de los Acuerdos proferidos por el Concejo municipal. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. 10 Y, el artículo 121 ibidem precisa: “Artículo 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1.
Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Finalmente, el medio de control de la referencia, esto es el de validez, se encuentra previsto en el numeral 2 del artículo 151 del CPACA que dispone: “Artículo 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021.
Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.
De manera que, es competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos conocer de las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los concejos municipales, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad. Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas; sin que haya distinción entre validez de Decreto o de Acuerdo municipal, que exima a esta Corporación de su estudio. 2.
De la excepción de inepta demanda. En relación con el argumento del concejo y municipio de La Merced, según el cual la solicitud devendría inepta porque en algunos apartes del escrito se alude al municipio de Manzanares, advierte la Sala que tal referencia no tiene entidad suficiente para enervar la aptitud sustancial de la solicitud de invalidez; y si bien en algunos hechos se 11 hizo alusión al municipio de Manzanares, el libelo en si integridad deja claro que la controversia recae sobre el Acuerdo expedido por el Concejo Municipal de La Merced, de suerte que la mención a un municipio diverso constituye, a lo sumo, en un yerro sin relevancia en este asunto que no genera incertidumbre real sobre el acto acusado, las pretensiones formuladas ni los cargos propuestos.
Bajo ese entendido, y dado que la solicitud identifica de manera precisa las disposiciones cuya invalidez se pretende y desarrolla respecto de ellas un planteamiento argumentativo susceptible de examen jurisdiccional, no se configura la inepta demanda invocada. 3. Del fondo del asunto. Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso.
Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado. 3.1. Acervo Probatorio - Copia del Acuerdo Municipal No. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas, "Por medio del cual se adopta el estatuto tributario (código de rentas) del municipio de La Merced Caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental, tributaria y sancionatoria y se dictan otras disposiciones”, y sus anexos. - Copia del correo de envío para revisión por parte de la Gobernación, Acuerdo Municipal No. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas. - Copia de las comunicaciones dirigidas al Alcalde Municipal, Presidente del Concejo Municipal y Personería Municipal del Municipio de La Merced, Caldas. 4.
Requisitos de validez de los actos administrativos. Los acuerdos municipales se erigen como el medio a través de los cuales los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos. 12 De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 19942 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación).
Como en la expedición de un acuerdo municipal concurren distintas autoridades (concejo y alcalde, en el caso bajo examen), este acto administrativo ha sido calificado como complejo1. Así lo ha señalado el Consejo de Estado2, agregando que, en materia de actos administrativos complejos, la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación: “… si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas”3.
Ahora bien, en el sub júdice conviene centrar la atención en los elementos de validez de los actos administrativos referidos a la “conformidad con la Constitución” y “legalidad sustancial”. Sobre el primer ítem, la obra doctrinal antes citada ha indicado que: “Como resultado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con fundamento en el artículo 4° de la Constitución de 1991, la primera prueba de validez que un acto administrativo debe sortear es el de su conformidad o armonía con ésta, en tanto además de ser la norma fundamental es la norma de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos y autoridades del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación directa, según el postulado esencial del Constitucionalismo, entendida como corriente de la teoría del derecho.
De suerte que en determinados casos es factible dejar de lado las normas pertinentes, superiores al acto administrativo (legales y reglamentarias), que se interpongan entre él y la norma suprema, confrontar uno y otra de manera directa, y que de ello resulte la inaplicación, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, cuando se trata de actos distintos de los actos administrativos particulares; o la nulidad, sólo en sede jurisdiccional, de dicho acto.” 1 Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella. 2 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia del 7 de diciembre de 2011. Radicación: 68001-23-15-000-2002-00630-01 (1571-08) 3 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1.719 de 20 de abril de 2006, M. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce 13 En cuanto al otro requisito de validez, la misma obra indica: “Es la adecuación o conformidad que todo acto administrativo debe tener con las normas sustanciales, tanto legales como reglamentarias, que les son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto que en él se trate, es decir, relacionadas o pertinentes con el objeto del mismo.
Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el normativo del acto). Todo acto administrativo, en cuanto disposición o norma jurídica, está sujeto a reglas de creación, tanto materiales (normas sustanciales) como de procedimiento, de donde, sea cual fuere la clase a que pertenezca, significa, primero, un acto de aplicación o desarrollo de una o de varias normas sustanciales de derecho, y, en segundo lugar, uno de creación de otra norma de derecho, de modo que la legalidad sustancial impone que el contenido de esta nueva norma así creada debe estar dentro de los límites materiales de la norma o normas aplicadas, es decir, de la respectiva regla material de creación, sin que implique que el acto administrativo deba ser reproducción de la misma.
Por ejemplo, si un acto administrativo contiene una decisión sobre una solicitud de pensión de un servidor público, su legalidad sustancial significa que debe estar acorde con las normas que regulan el derecho a la pensión solicitada.” 5. Competencias constitucionales y legales de los Concejos municipales y del alcalde Municipal.
Al respecto sea lo primero indicar que, ciertamente, “las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza ”5.
No obstante, el marco normativo que aquí se ha de tomar en cuenta es, en criterio de la Sala de Decisión, suficiente para despejar el problema jurídico que se plantea en el sub judice. El artículo 313 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los Concejos Municipales, entre las cuales están las siguientes: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” Por su parte, el artículo 18 29 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece: “Artículo 18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 14 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Por disposición del artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones del alcalde, entre otras: “(…) 3.
Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
(…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.” El numeral 7 del artículo 92 de Decreto 1336 de 1986, Código de Régimen Municipal dispone: Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…)” El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 precisa: “Artículo 32.- Atribuciones.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo” 6. Problemas Jurídicos Como problema jurídico a resolver, la Sala deberá determinar: - ¿Los artículos 25, 26, 74, 75, 77, 141, 142, parágrafo 2 del artículo 152, 153, 178, 180, 185, 186, 187, 214, 225, 226, 252, 253 a 256, 272 a 279, 280 a 285, 361 a 367 454, 467 a 469 del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas, "Por medio del cual se adopta el estatuto tributario (código de rentas) del municipio de La Merced Caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental, tributaria y sancionatoria y se dictan otras disposiciones”, vulneró 15 el ordenamiento jurídico precisado en la solicitud de invalidez? El artículo 338 constitucional dispone: “Articulo 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán impo ner contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Sea lo primero precisar el término de legalidad tributaria de conformidad con la Jurisprudencia del Consejo de Estado4, quien se ha pronunciado en el siguiente sentido: A. Marco jurídico de los tributos 1.
Principio de legalidad (nullum tributum sine legem) El principio de legalidad de los tributos predica que solamente el legislador ordinario, salvo algunas excepciones que establece la Constitución, está facultado para crear tributos. Este principio supone que tanto los contribuyentes como las autoridades administrativas y judiciales, al cumplir sus obligaciones, exigir sus derechos o ejercer sus potestades en relación con la determinación, liquidación, declaración, pago y recaudo de los tributos, entre otros aspectos, deben sujetarse a los mandatos de la ley, por lo cual no pueden modificar, sustituir, adicionar, corregir ni, en forma alguna, tergiversar o alterar lo dispuesto por el legislador.
Por tales razones se ha dicho que el principio de legalidad en materia tributaria comprende dos aspectos principales, que algunos prefieren ver como principios en sí mismos: (i) la reserva de ley, es decir, el hecho de que sólo el legislador puede crear o autorizar la creación (en el caso de los tributos locales) de impuestos, tasas y contribuciones, y (ii) el deber de sujetarse a la ley en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, lo cual exige que se tenga certeza sobre la determinación de los elementes esenciales del tributo.
Más allá del principio general de legalidad, que informa toda la disciplina del derecho administrativo, en sus orígenes la legalidad en materia tributaria se relaciona con el principio de la representación popular, que se expresa en el aforismo de la cultura inglesa conforme al cual no puede haber tributación sin representación. Sobre el significado y el alcance del principio de legalidad tributaria, y su 4 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Sentencia de 25 de agosto de 2014. CP. Augusto Hernández Becerra. Rad. 11001-03-06-000-2014-00024-00(2199). 16 relación con el principio de representación popular, la Corte Constitucional5 ha manifestado: “5. El principio de legalidad y certeza tributaria 5.1. El artículo 338 de la Constitución Política desarrolla el postulado de que no existe impuesto sin representación. Este precepto superior es así una expresión de los principios de representación popular y democrático representativo en el ámbito tributario, comoquiera que establece una restricción expresa, en el sentido que, salvo los casos específicos de potestad impositiva del Gobierno en los estados de excepción, solo los organismos de representación popular podrán imponer tributos.
“De este modo, la norma constitucional, además de enunciar el principio de reserva legal en materia fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de legalidad tributaria que preside la creación de los gravámenes. En este sentido estipula que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
(…) 5.2. Del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo, conforme al cual no basta con que sean los órganos colegiados de representación popular los que fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de esos componentes esenciales.
Esta exigencia adquiere relevancia a la hora de dar aplicación y cumplimiento a las disposiciones que fijan los gravámenes, pues su inobservancia puede dar lugar a diversas situaciones nocivas para la disciplina tributaria como son la generación de inseguridad jurídica; propiciar los abusos impositivos de los gobernantes9; o el fomento de la evasión “pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado”10 ”.
(Negrillas en el original). En la Carta Política el principio de legalidad tributaria aparece reflejado en varias de sus disposiciones, entre ellas el artículo 150, numerales 10 (inciso 3°), 11 y 12; el artículo 300, numeral 4; el 313, numeral 4; el artículo 338 y el 363. Los artículos 300, 313 y 338 recogen de manera más explícita el principio clásico de que no puede haber tributos sin representación al preceptuar que únicamente los órganos colegiados de elección popular (Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales o distritales) pueden establecer tributos en sus respectivos territorios, con la salvedad de que las asambleas y los concejos sólo pueden hacerlo con sujeción a lo que disponga la ley que los autorice (principio de legalidad).
Dado que el tributo al cual se refiere esta consulta fue creado antes de la Constitución Política de 1991 es importante precisar que los principios arriba descritos ya estaban recogidos en la Constitución Nacional de 1886 y sus reformas. Es pertinente agregar que el principio de legalidad de los tributos no es absoluto, pues la propia Constitución establece algunas excepciones puntuales: (i) en los estados de excepción el Gobierno Nacional puede 5 Cita de cita.
Sentencia C-594 del 27 de julio de 2010. Exp. Nº D- 7978. 17 establecer transitoriamente tributos (artículos 212, 213, 215 y 338); (ii) en el caso de las tasas y las contribuciones el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales pueden permitir que las autoridades administrativas fijen la tarifa de dichos tributos, con sujeción al sistema y al método para calcular los respectivos costos y beneficios, y a la forma de efectuar su reparto, que las mismas corporaciones públicas deben establecer (artículo 338);
(iii) el Gobierno Nacional está facultado para modificar los aranceles y tarifas concernientes al régimen de aduanas, de conformidad con la ley marco que en esta materia expide el Congreso (artículo 150, numeral 19, literal c y artículo 189, numeral 25), y (iv) por último podría considerarse como una excepción parcial al principio de legalidad, mas no al de representación popular, la facultad que la Constitución confiere a las asambleas y los concejos para completar y precisar los elementos de los tributos locales que la ley cree o autorice, y para imponer su cobro en las respectivas entidades territoriales (artículos 300, numeral 4; 313, numeral 4, y 338).
(…)” De la providencia citada se infiere que el principio de legalidad tributaria constituye, a la vez, un límite al ejercicio de la potestad impositiva y un parámetro de validez de toda carga fiscal, en cuanto exige que los tributos sean creados o autorizados por las corporaciones públicas constitucionalmente competentes y que sus elementos esenciales queden definidos de manera previa, cierta y suficiente en la ley, la ordenanza o el acuerdo, sin que resulte admisible alterar o sustituir la configuración normativa del deber tributario; principio que valga decir, no es absoluto.
Ahora, con el fin de garantizar un examen ordenado de los cargos propuestos, la Sala abordará de manera individual el estudio de cada una de las disposiciones respecto de las cuales se solicita la declaratoria de invalidez, confrontándolas con la causal invocada y con el marco normativo superior que se estima vulnerado. - Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas, "Por medio del cual se adopta el estatuto tributario (código de rentas) del municipio de La Merced Caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental, tributaria y sancionatoria y se dictan otras disposiciones”.
De la parte motiva del Acuerdo se desprende que su expedición obedeció a la necesidad de unificar y sistematizar en un solo cuerpo normativo la regulación tributaria del municipio de La Merced, por estar disperso en diferentes acuerdos como se desprende de su parte considerativa: “(…) El Municipio de La Merced cuenta actualmente con una normativa tributaria dispersa en múltiples acuerdos municipales expedidos en diferentes momentos históricos, sin que exista un instrumento único que facilite su consulta, interpretación y aplicación. Esta fragmentación normativa genera inseguridad jurídica para los 18 contribuyentes, dificulta las labores de fiscalización y control de la Administración Tributaria, y obstaculiza el recaudo eficiente de los recursos propios del municipio” (…) OBJETIVOS DEL ESTATUTO TRIBUTARIO El presente Estatuto Tributario persigue los siguientes propósitos: 1.
Compilar y sistematizar en un instrumento normativo único, todas las disposiciones relativas a los tributos municipales de La Merced. 2. Definir con claridad y precisión los elementos esenciales de cada tributo: hecho generador, sujetos, base gravable y tarifa. 3. Establecer procedimientos de declaración, liquidación y pago acordes con la realidad administrativa del municipio. 4.
Implementar mecanismos de fiscalización y control que permitan detectar y corregir el incumplimiento de las obligaciones tributarias. 5. Garantizar el debido proceso y el derecho de defensa en todas las actuaciones de la Administración Tributaria. 6.Consagrar un régimen sancionatorio proporcional y disuasivo que promueva el cumplimiento voluntario. 7.
Promover una relación de confianza y colaboración entre la Administración y los contribuyentes. (…)”
ARTÍCULO 1. NATURALEZA Y FINALIDAD. El presente Estatuto Tributario constituye el régimen normativo integral que regula la materia impositiva del Municipio de La Merced, Caldas. Su finalidad es garantizar los recursos necesarios para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado en el ámbito local, la prestación eficiente de los servicios públicos y la ejecución de los programas contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal, en armonía con los principios constitucionales de equidad, eficiencia y progresividad.
(…)” Artículos 25 y 26: del Impuesto Predial. “ARTÍCULO
25. TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. Las tarifas del Impuesto Predial Unificado en el Municipio de La Merced se establecen de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta la destinación económica del predio, su ubicación y el avalúo catastral expresado en Unidades de Valor Tributario (UVT), de conformidad con lo establecido en la Ley 44 de 1990, la Ley 1955 de 2019 y la Ley 2277 de 2022.
En consecuencia, la determinación de las tarifas del impuesto predial en el Municipio de La Merced se establecerá teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: El uso del suelo en el sector urbano y rural (…)” a) La tarifa del impuesto predial unificado oscilará entre el cinco por mil (5 X 1000) y el dieciséis por mil (16 X 1000) del respectivo avalúo catastral convertido en UVT.
(…)”
ARTÍCULO
26. LÍMITE MÍNIMO PARA PAGAR POR IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. Cuando el valor liquidado por concepto del Impuesto Predial Unificado en un período fiscal resulte igual o inferior al equivalente a un (1) UVT, el 19 contribuyente deberá cancelar, como mínimo, dicho valor en pesos determinado conforme a la Unidad de Valor Tributario vigente para la respectiva vigencia fiscal.
PARÁGRAFO PRIMERO. La Secretaría de Hacienda Municipal efectuará la conversión automática de la UVT a pesos, según el valor fijado anualmente por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–, sin necesidad de expedir un nuevo acuerdo. (…)” En relación con el impuesto predial unificado los artículos 4 y 8 de la Ley 44 de 1990 “por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias.”, confiere a los concejos municipales fijar la tarifa del impuesto predial unificado “entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo”, estableciendo tarifas de manera diferencial y progresiva; así como define el ajuste anual de la base, de conformidad con el porcentaje determinado por el Gobierno Nacional, previo concepto del CONPES, fijando los parámetros porcentuales para ello.
Ahora, el literal a en cita, fija que el impuesto predial unificado oscilará entre el cinco por mil y el dieciséis por mil del respectivo avalúo convertido en UVT; y el artículo 26 establece un monto mínimo de pago equivalente a un (1) UVT, frente al cual debe decirse que, el Municipio de La Merced cuenta con la competencia para fijar la tarifa del impuesto predial unificado entre el cinco por mil (5 x 1000) y el dieciséis por mil (16 x 1000), por cuanto dicho margen se encuentra comprendido dentro del rango autorizado por el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, esto es, entre el uno por mil (1 x 1000) y el dieciséis por mil (16 x 1000) del respectivo avalúo. En ese orden, la determinación de una tarifa ubicada dentro de tales límites constituye ejercicio legítimo de la potestad de configuración normativa atribuida a los concejos municipales.
No obstante, no ocurre lo mismo con la previsión de un valor mínimo de pago, pues esta comporta la introducción de una carga tributaria no contemplada por el legislador y, por ende, excede la competencia impositiva de la entidad territorial, en desconocimiento del principio de legalidad del tributo; por lo que, no es dable concluir que las disposiciones examinadas constituyan un mero desarrollo reglamentario del tributo por parte del Acuerdo proferido, pues, en realidad, introducen modificaciones sustanciales en elementos cuya definición corresponde a la ley, con lo cual el concejo municipal desborda el ámbito de configuración normativa que le reconoce el ordenamiento superior; motivos por los cuales hay lugar a declarar su invalidez.
Artículos 74, 75 y 77: del Impuesto de Industria y Comercio. 20 ARTÍCULO
74. ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y TARIFAS. Las tarifas para las actividades Industriales, Comerciales y de Servicios que se realicen en la jurisdicción del Municipio de La Merced, corresponderá a las establecidas en el Código Industrial Internacional Uniforme (CIIU) adoptado para Colombia, conforme a las siguientes tablas: (…) 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 PARÁGRAFO PRIMERO. El cuadro completo de códigos CIIU y tarifas específicas por actividad económica, hace parte integral del presente Estatuto Tributario. 33 PARÁGRAFO SEGUNDO. Para actividades económicas no clasificadas expresamente en el Anexo de Tarifas, la Secretaría de Hacienda Municipal determinará la tarifa aplicable por analogía con actividades de naturaleza similar, mediante acto administrativo motivado.
PARÁGRAFO TERCERO. Las tarifas establecidas en el presente Estatuto no podrán exceder los límites máximos fijados por la Ley 14 de 1983 y normas concordantes: dos por mil (2%) para actividades industriales, diez por mil (10%) para actividades comerciales y de servicios. En caso de incompatibilidad, prevalecerá el límite Legal.” El argumento del departamento de Caldas para solicitar la invalidez del artículo en cita, es que “el caso de la generación, transmisión, distribución, comercialización de energía es gravada con un diez por ciento, sin embargo esta es una actividad industrial, razón por la cual la tarifa debió de haberse establecido del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual.”, y cita un concepto del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, del 01 de diciembre de 2025 en el que indica que la entidad dedicada a generar y transmitir energía, se considera esa actividad de generación como una actividad industrial.
El artículo 33 de la ley 1983 de 1993, “por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”, precisa no solo que, “el impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior”, sino que, a la base gravable definida en dicho artículo se le aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los límites allí previstos, dentro de los que se encuentra 1.
Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales, y 2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios.” Y, el artículo 196 del Decreto Ley 333 1986 dispuso que debía aplicarse la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites: “1.
Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y 2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios. Ahora bien, al examinar integralmente el anexo que hace parte del artículo 74 acusado, la Sala advierte que la actividad de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica fue incorporada por el concejo municipal dentro del grupo correspondiente al suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado, categoría que, para efectos de la clasificación acogida en el acuerdo demandado, fue tratada como actividad comercial o de servicios.
En ese contexto, y sin perjuicio de los criterios doctrinales o jurisprudenciales invocados por la parte actora acerca de la naturaleza de 34 determinadas actividades del sector energético, lo determinante en este juicio de validez es que la tarifa prevista en la disposición examinada se ubica dentro del rango legal autorizado para las actividades así clasificadas por el ente territorial.
Por consiguiente, al no evidenciarse, en este específico aspecto, que el concejo hubiera desbordado el margen tarifario previsto por el legislador para las actividades comerciales y de servicios, no se configura la infracción normativa alegada, razón por la cual el cargo de nulidad no está llamado a prosperar frente a este punto. Por otra parte, el Departamento de Caldas también expone el artículo 74 desconoce los límites fijados por el legislador para la determinación de las tarifas del Impuesto de Industria y Comercio, toda vez que para las actividades financieras y de seguros dispone una tarifa del diez por mil (10‰), desconociendo que, conforme a lo previsto en el artículo 208 del Decreto Ley 1333 de 1986, la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio para este sector es del tres por mil (3‰) para las corporaciones de ahorro y vivienda y del cinco por mil (5‰) para las demás entidades que lo integran.
El artículo 208 del Decreto 1333 de 1986 por el cual se expide el Código de Rentas municipal dispone: “ARTÍCULO 208. Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (3 o/oo) anual y las demás entidades reguladas por el presente Código el cinco por mil (5 o/oo), sobre los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago.” Por su parte, del examen del anexo correspondiente a las actividades financieras y de seguros, la Sala constata que algunas de las tarifas allí previstas exceden el límite máximo legalmente autorizado para ese sector según la norma transcrita.
Con todo, dicha contradicción no se predica de la totalidad de las actividades comprendidas en ese grupo, sino únicamente de aquellas clases y actividades que se relacionan a continuación: Grupo Clase Actividad ‰ 641 6411 Banco Central 10 651 6511 Seguros Generales 10 651 6521 Servicios de seguros sociales de salud 10 651 6522 Servicios seguros sociales de riesgos profesionales 10 En consecuencia, aunque se configura vulneración del ordenamiento superior por desconocimiento del máximo tarifario legal aplicable a ciertas actividades financieras y de seguros, esa incompatibilidad no afecta la validez del artículo 74 en su integridad ni la totalidad de su anexo, sino exclusivamente las clases y actividades antes individualizadas, respecto de las cuales procederá la correspondiente declaración de invalidez parcial en la 35 parte resolutiva de esta sentencia.
ARTÍCULO
75. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO DE LAS ACTIVIDADES INFORMALES. Las personas naturales que desarrollen actividades comerciales informales en el espacio público o en lugares autorizados por la administración municipal, tributarán de acuerdo con el tipo de actividad que desarrollen, conforme a la siguiente tabla: (…)
PARÁGRAFO PRIMERO. Se entiende por actividad informal aquella desarrollada por personas naturales que ejercen el comercio de manera independiente, sin establecimiento de comercio fijo, y cuyo capital de trabajo no supera los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Adicionalmente a la clasificación por tipo de actividad, las ventas informales se clasifican según su modalidad de ejercicio, aplicándose las siguientes tarifas anuales expresadas en Unidades de Valor Tributario (UVT): (…)”
ARTÍCULO
77. PAGO MÍNIMO DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Establézcase como impuesto mínimo anual del Impuesto de Industria y Comercio la suma equivalente a Una (1) UVT para todos los contribuyentes del régimen ordinario que ejerzan actividades gravadas en la jurisdicción del Municipio de La Merced. El impuesto mínimo no será aplicable en los siguientes casos: (…)
PARÁGRAFO PRIMERO. El valor del impuesto mínimo se imputará contra el impuesto determinado sobre la base gravable real del contribuyente. En ningún caso el impuesto mínimo generará saldos a favor ni dará lugar a devoluciones.
PARÁGRAFO SEGUNDO. El valor en pesos del impuesto mínimo se determinará con base en el valor de la UVT vigente para el respectivo año gravable, fijado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En relación con el artículo 75 que grava con el impuesto de industria y comercio a personas naturales que desarrollen actividades comerciales informales en el espacio público, es preciso hacer referencia al artículo 32 de la Ley 14 de 1983; que define que el Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. 36 Y, el artículo 35 ibidem, precisa como actividades comerciales “las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios”.
Así las cosas, el artículo en estudio, vulnera las disposiciones mentadas en precedencia, pues pareciera grabar la informalidad como categoría autónoma, y no las precisas actividades definidas por el legislador; pues no solo define por actividad informal de manera muy general “aquella desarrollada por personas naturales que ejercen el comercio de manera independiente, sin establecimiento de comercio fijo, y cuyo capital de trabajo no supera los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”, sino que en la table que define la modalidad de venta informal y la tarifa en UVT, se limita a describir las ventas en lugares fijos, las variables y las transitorias; sin que se precise la actividad comercial como tal que se estaría gravando.
Sumado a ello, en el parágrafo fija unos UVT sin precisar en análisis de ingresos ni cómo se obtiene el mismo, motivos suficientes para declarar la invalidez de éste. Y en relación con el artículo 177 que establece como impuesto mínimo anual de industria y comercio el equivalente a 1 UVT para todos los contribuyentes del régimen ordinario que ejerzan actividades gravadas, en la jurisdicción del municipio, la Sala estima que dicha previsión se encuentra dentro de la facultad normativa que entrega a las entidades territoriales para fijar las tarifas de los tributos autorizados por la ley.
En efecto, se trata de una medida que, en principio, responde a un criterio de razonabilidad, en tanto resulta aplicable, previsiblemente, a pequeños comerciantes que, por registrar ingresos inferiores al umbral legal establecido para asumir determinadas obligaciones formales, no están compelidos a llevar contabilidad; situación que dificulta la determinación del impuesto de industria y comercio con fundamento estricto en los ingresos brutos obtenidos; desde esa perspectiva, acudir a esa tarifa mínima no solo procura asegurar el recaudo del tributo, sino que también preserva la posibilidad de que el sujeto pasivo, en caso de llevar contabilidad en debida forma, solicite que la liquidación del impuesto se realice con apoyo en su base gravable real; por lo que no se advierte de ello motivo para declarar la invalidez del artículo 177.
Artículos 141 y 142: del impuesto a la publicidad exterior visual.
ARTÍCULO 141. TARIFAS DEL IMPUESTO A LA PUBLICIDAD EXTERIOR 37 VISUAL. Las tarifas del Impuesto a la Publicidad Exterior serán las siguientes: (…) (…)”
ARTÍCULO 142. TARIFAS PARA OTROS ELEMENTOS PUBLICITARIOS. Además de las tarifas establecidas en el artículo anterior, los siguientes elementos publicitarios pagarán las siguientes tarifas: (…) Por otra parte, el artículo 14 de la Ley 140 de 1994, “por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional”, facultó a los concejos municipales para adecuar el gravamen asociado a dicha modalidad publicitaria, dentro de un marco normativo preciso, al disponer expresamente que, en ningún caso, la suma total del impuesto que ocasione cada valla podrá superar el equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año. En ese orden, la competencia atribuida a las corporaciones territoriales no comprende la posibilidad de alterar los elementos normativos definidos directamente por el legislador, ni menos aún de sustituir la unidad de medida legalmente establecida para la cuantificación del tributo.
Ahora, si bien es cierto que el artículo 14 de la Ley 140 de 1994 dispone que, en ningún caso, la suma total del impuesto generado por cada valla podrá exceder de cinco (5) salarios mínimos mensuales por año, ello no impide que el concejo municipal, en ejercicio de la autonomía fiscal que la Constitución y la ley le reconocen para la administración de sus tributos, determine la tarifa en unidades de valor tributario (UVT), siempre que, efectuada la correspondiente conversión, el monto resultante no supere el límite máximo 38 fijado por el legislador.
En tal supuesto, la utilización de la UVT no comporta, por sí misma, una modificación del elemento esencial del tributo, sino la adopción de un referente de cuantificación que permite establecer con certeza el valor exigible en cada vigencia fiscal. De allí que, verificados los valores previstos en el Acuerdo demandado, en tanto ninguno de ellos exceda el tope legal de los cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes por año, no se configura transgresión del marco normativo superior por el solo hecho de haberse empleado dicha unidad de medida.
Ahora bien, en relación con las tarifas previstas en el artículo 141, correspondiente al impuesto de publicidad exterior visual, la Sala advierte que, si bien de la conversión de las unidades de valor tributario (UVT) a salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMLMV) no se evidencia, en principio, una imposición superior al límite de cinco (5) SMLMV por año previsto en el artículo 14 de la Ley 140 de 1994, no ocurre lo mismo respecto del aparte atinente al área del aviso “menores de 8 m2”, cuya tarifa se establece como “Proporcional al tamaño y tiempo por año”.
En efecto, dicha previsión no fija de manera cierta el quantum del tributo, toda vez que no determina la tarifa en UVT, en salarios mínimos ni en cualquier otro parámetro objetivo que permita establecerla con precisión. Tal indeterminación desconoce el principio de legalidad tributaria y desborda la potestad de configuración normativa de la entidad territorial, razón por la cual se impone declarar la invalidez únicamente de ese aparte de la disposición. De igual forma, al examinar las tarifas previstas en el artículo 142 del acuerdo acusado, la Sala observa que, aunque una primera conversión de las UVT a salarios mínimos mensuales legales vigentes no revela, por sí sola, el desconocimiento del tope legal de cinco (5) SMLMV por año, algunas modalidades de publicidad fueron establecidas por mes, fracción o día, circunstancia que impide determinar de manera inmediata si, al momento de la liquidación anual del tributo, el monto exigido puede exceder el límite fijado por el legislador.
En tales condiciones, y a fin de preservar la disposición dentro del marco de legalidad, 39 habrá de declararse la validez condicionada de los artículos 141 y 142, bajo el entendido de que, en ningún caso, las tarifas aplicables a otros elementos publicitarios podrán superar el monto máximo de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes por año. Por otra parte, en lo que respecta al artículo 142 concerniente a las tarifas para otros elementos publicitarios correspondientes a pantallas electrónicas, se advierte que la disposición no establece una tarifa específica, sino que se limita a señalar “Tarifa según área + 50% por año”.
Una fórmula de esa naturaleza carece de la determinación mínima exigible para identificar con certeza el valor del tributo, pues no precisa la base cierta sobre la cual ha de aplicarse el incremento indicado, ni permite verificar si el resultado respeta el límite legal de los cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes por año. En consecuencia, por vulnerar el principio de legalidad tributaria al consagrar una tarifa indeterminable, procede declarar la invalidez únicamente de ese aparte normativo.
Parágrafo 2 del artículo 152 y artículo 153:
ARTÍCULO 152. LIQUIDACIÓN Y PAGO DEL IMPUESTO. La Secretaría de Hacienda Municipal liquidará el Impuesto a la Publicidad Exterior Visual una vez la Secretaría de Planeación y Salud haya otorgado la autorización correspondiente. El pago del impuesto es requisito previo e indispensable para la instalación de cualquier elemento de publicidad exterior visual.
(…)
PARÁGRAFO SEGUNDO. La renovación de la autorización requerirá el pago anticipado del impuesto correspondiente al nuevo período.
ARTÍCULO 153. SANCIONES POR INSTALACIÓN SIN AUTORIZACIÓN. 40 Quien instale publicidad exterior visual sin la autorización correspondiente o en violación de las disposiciones del presente Capítulo, será sancionado de la siguiente manera: 1. Multa equivalente a cinco (5) veces el valor del impuesto que hubiere correspondido pagar, sin perjuicio de la obligación de cancelar el tributo. 2.
Orden de retiro inmediato del elemento publicitario, a costa del infractor. 3. Las medidas correctivas establecidas en la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía).
PARÁGRAFO PRIMERO. Cuando no sea posible identificar al propietario de la publicidad, la multa podrá aplicarse al anunciante o a los propietarios, arrendatarios o usuarios del inmueble donde se encuentre instalada.
PARÁGRAFO SEGUNDO. Quien instale publicidad exterior visual en propiedad privada sin autorización del propietario deberá retirarla dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de la administración municipal. (…)” En relación con éstos artículos, debe precisarse por parte de la Sala de Decisión que, el argumento de invalidez lo funda el departamento de Caldas únicamente en un aparte jurisprudencial del Consejo de Estado relacionada con el aspecto sancionatorio tributario; y cita de manera general la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se expide el Código de seguridad y Convivencia Ciudadana; y si bien es cierto que le asiste razón cuando afirma que “el régimen sancionatorio en materia tributaria es de reserva legal, lo que significa que sólo la ley puede establecer las conductas sancionables y las sanciones correspondientes en materia de impuestos”, lo cierto es que no se cuestiona ni se advierte que éstos creen un régimen policivo propio, sino que hace referencia a las medidas coercitivas establecidas en la Ley 1801 de 20016.
En esas condiciones, ante la ausencia de un cargo de invalidez claro, concreto y debidamente sustentado por parte del Departamento de Caldas respecto de tales disposiciones, no resulta posible para esta Sala de Decisión declarar su invalidez. Artículos 178, 180, 185, 186 y 187: del impuesto de delineación Urbana (Urbanismo y construcción).
ARTÍCULO 178. HECHO GENERADOR. El hecho generador del Impuesto de Delineación Urbana es la expedición de la licencia urbanística o el acto administrativo de reconocimiento que autoriza al sujeto pasivo para adelantar obras de: 1. Urbanización, Parcelación, Loteo o Subdivisión. 2. Construcción, Ampliación, Modificación, Adecuación, Reforzamiento Estructural o Demolición de edificaciones. 3.
Reconocimiento de construcciones existentes.”
ARTÍCULO 180. SUJETOS PASIVOS. 41 Son sujetos pasivos del Impuesto de Delineación Urbana: 1. El titular de la licencia urbanística o del acto de reconocimiento, independientemente de la modalidad (construcción, urbanismo, parcelación, etc.). 2. Los titulares de derechos reales principales (propietarios, usufructuarios) y los fideicomitentes o beneficiarios en el caso de fiducia mercantil.
PARÁGRAFO PRIMERO. RESPONSABILIDAD SOLIDARIA. El propietario del predio y el titular de la licencia serán responsables solidarios por el pago del Impuesto de Delineación Urbana.
ARTÍCULO 185. LICENCIA POR RECONOCIMIENTO DE OBRA O CONSTRUCCIÓN. El impuesto de delineación urbana a cargo por reconocimiento se liquidará sobre el área total de la construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras del inmueble construido o mejorado sin la respectiva licencia. Los requisitos para la solicitud de la licencia de reconocimiento son los siguientes: (…)
ARTÍCULO 186. CONDICIONES PARA LA LEGALIZACIÓN DE RECONOCIMIENTO. Se autoriza permanentemente la legalización de edificaciones que reúnan los siguientes requisitos: (…)
ARTÍCULO 187. CONSTRUCCIONES SIN LICENCIA Y SANCIONES APLICABLES. La presentación de la solicitud de la licencia de construcción y el pago de los derechos y tasas respectivos no exime al responsable de la aplicación de las medidas correctivas y sanciones a que haya lugar, derivadas de la realización de construcciones, ampliaciones, modificaciones o adecuaciones sin la debida licencia o permiso.
Las sanciones y medidas correctivas aplicables por la infracción urbanística de construir sin la respectiva licencia serán las siguientes: (…)” Sea lo primero precisar que el artículo 2.2.6.6.8.1 del decreto 1077 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio." dispone: “Artículo 2.2.6.6.8.1.
Expensas por los trámites ante los curadores urbanos. Las expensas percibidas por los curadores urbanos se destinarán a cubrir los gastos que demande la prestación del servicio, incluyendo el pago de su grupo interdisciplinario de apoyo y la remuneración del curador urbano. ( ) Parágrafo 4°. En ningún caso las autoridades municipales o distritales encargadas del estudio, trámite y expedición de las licencias están autorizadas para hacer cobros de expensas” (Subraya la Sala) De manea que, no corresponde a las autoridades municipales realizar cobros de expensas por los trámites relacionados con licencias urbanísticas. 42 Ahora, el artículo 178 amplía el hecho generador del impuesto a “urbanización, parcelación, loteo o subdivisión”, cuando ello corresponde a modalidades de licencias urbanísticas contenidas expresamente en el artículo 2.2.6.1.1.2 así: 1.
Urbanización. 2. Parcelación. 3. Subdivisión. 4. Construcción. 5. Intervención y ocupación del espacio público.” El artículo 180 define los sujetos pasivos del impuesto de delineación urbana; no obstante, cita dentro de éstos “al titular de la licencia urbanística o del acto de reconocimiento, independientemente de la modalidad incluyendo urbanismo, parcelación, etc”, que como se dijo, no hacen parte de los hechos generadores del impuesto de delineación urbana.
Más aun, con la expresión “etc”, que según la RAE significa “y el resto y las demás cosas”, deja al arbitrio de la administración municipal la determinación de los sujetos pasivo; siendo ello incompatible con la necesidad de certeza en materia tributaria. Por su parte, los artículos 185 y 186 no solo establecen como se liquidará el impuesto de delineación para reconocimiento de obra o construcción y las condiciones para legalizar tal reconocimiento; sino que ello está por fuera del hecho generador, del impuesto de delineación urbana, desbordando con ello el objeto propio del estatuto tributario, modificando con ello la configuración legal del gravamen.
Por lo considerado, hay lugar a declarar la invalidez de los artículos 178, 180, 185 y 186, relativos al impuesto de delineación urbana, por cuanto el Concejo municipal de la Merced carece de la facultad para hacer extensivo el hecho generador a supuestos que no correspondan a la naturaleza del tributo. En lo que atañe al artículo 187, advierte la Sala que, similar al análisis realizado respecto de los artículos 152 y 153; el Departamento de Caldas sustentó su solicitud de invalidez, de manera exclusiva, en la transcripción de un apartado jurisprudencial relativo al régimen sancionatorio tributario, sin desarrollar de forma clara, concreta y suficiente la razón por la cual dicha disposición desconocería el ordenamiento superior.
Deficiencia argumentativa que impide estructurar un verdadero cargo de invalidez y, por consiguiente, excluye la posibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo en los términos pretendidos. Ahora bien, pese a que dicha disposición se encuentra inserta dentro del capítulo de delineación urbana, su contenido no crea propiamente una sanción tributaria, y podría interpretarse como una remisión al régimen sancionatorio superior, sin que afecte el mismo; motivo por el cual no se encuentra configurada la invalidez respecto de este.
Artículo 214. Del impuesto de degüello de ganado menor: 43 ARTÍCULO 214. SANCIONES. El sacrificio clandestino de ganado menor o la evasión del impuesto de degüello dará lugar a: ● Decomiso de las carnes cuando no se acredite el pago del impuesto. ● Multa equivalente al doble del valor del impuesto evadido. ● Las sanciones previstas en el régimen sancionatorio tributario de este Estatuto.
PARÁGRAFO PRIMERO. Lo anterior sin perjuicio de las acciones penales y sanitarias que correspondan conforme a la legislación vigente.” En lo que respecta al artículo 214, advierte la Sala idéntica situación relacionada con el artículo 187, en el sentido de que, al revisarse el cargo de invalidez formulado por parte del departamento de Caldas frente a éste, se contrae, en esencia, a la mera transcripción del mismo precedente jurisprudencial invocado en tal caso relativo al régimen sancionatorio tributario, sin desarrollar de manera clara, concreta y suficiente las razones por las cuales la disposición acusada resultaría contraria al ordenamiento superior; motivo por el cual no hay lugar a emitir un pronunciamiento de fondo en los términos propuestos.
Artículos 225 y 226: De la sobretasa a la gasolina.
ARTÍCULO 225. SANCIÓN POR NO DECLARAR. De conformidad con el artículo 7 de la Ley 681 de 2001, la sanción por no declarar la sobretasa a la gasolina será equivalente al treinta por ciento (30%) del valor de las ventas de gasolina por galón, multiplicado por la tarifa correspondiente al período o períodos por los cuales se impone la sanción.
ARTÍCULO 226. RESPONSABILIDAD PENAL. De conformidad con el artículo 125 de la Ley 488 de 1998, el responsable de la sobretasa a la gasolina motor que no consigne las sumas recaudadas por concepto de dichas sobretasas dentro de los quince (15) primeros días calendario del mes siguiente al de la causación, queda sometido a las mismas sanciones previstas en la ley penal para los servidores públicos que incurran en el delito de peculado por apropiación. (…)” El artículo 225 del Acuerdo establece que la sanción por no declarar la sobretasa a la gasolina “equivale al treinta por ciento (30%) del valor de las ventas de gasolina por galón multiplicado por la tarifa correspondiente al período o períodos sancionados,” lo que no reproduce íntegramente el régimen previsto en el artículo 7 de la Ley 681 de 2001; el cual prevé: “Artículo 129.
Competencia para administrar la sobretasa nacional. Las sobretasas a que se refiere el artículo 128 de la presente ley serán administradas por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para tal efecto, en la fiscalización, determinación oficial, discusión, cobro, devoluciones y sanciones, se aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional.
El régimen sancionatorio aplicable será el previsto en el mismo ordenamiento 44 jurídico mencionado, excepto la sanción por no declarar, que será equivalente al treinta por ciento (30%) del total a cargo que figure en la última declaración presentada por el mismo concepto, o al treinta por ciento (30%) del valor de las ventas de gasolina o ACPM efectuadas en el mismo período objeto de la sanción, en el caso de que no exista última declaración.” Para esta Sala de Decisión basta con el cotejo en precedencia para considerar que el régimen sancionatorio aplicable a la sobretasa a la gasolina se encuentra íntegramente definido por el legislador; por lo que no puede ser alterado por el Concejo municipal mediante redacciones normativas diversas a las expresamente autorizadas por la ley.
Así las cosas el artículo 225 del Acuerdo bajo estudio, desconoce el marco legal superior al introducir un mecanismo autónomo de cuantificación de la sanción por no declarar que aportándose de la regla prevista en el artículo 7 de la Ley 681 de 2001; y, el artículo 226 resulta contrario al ordenamiento superior, pues, aunque se presente como una remisión o reproducción informativa de la legislación penal, incorpora en un acuerdo municipal una consecuencia de naturaleza penal, ámbito material sometido a estricta reserva de ley, desbordando con ello la competencia normativa del Concejo motivos por los cuales se declarará la invalidez de ambos artículos.
Artículos 252 y 253 a 256: de los derechos y tasas por servicios técnicos de planeación.
ARTÍCULO 252. SERVICIOS TÉCNICOS DE PLANEACIÓN. Los cobros que realiza el Municipio de La Merced por los servicios técnicos prestados por la Secretaría de Planeación y Salud tendrán el carácter de Derechos y Tasas y se liquidarán de acuerdo con la siguiente tabla: (…)
ARTÍCULO 253. TASA POR ALINEAMIENTO O HILOS. Es una tasa que se cobra a un usuario por informar los alineamientos para la demarcación de paramentos exteriores de un lote o edificación en relación con inmuebles fronterizos a la vía pública, tales como vías, zonas verdes, parques públicos y bienes de usos públicos. Se genera con la solicitud del servicio de demarcación y la posterior prestación del servicio técnico por parte de la Secretaría de Planeación y Salud.
ARTÍCULO 254. TARIFA DE HILOS Y NIVELES. Las tarifas de hilos y niveles se establecen de la siguiente manera: 1. Para la zona urbana en 0.10 UVT por metro lineal certificado para la zona. 2. Para la zona Rural y centros poblados en 0.15 UVT.
ARTÍCULO 255. TASA POR AUTORIZACIÓN DE INSTALACIÓN DE ESTACIONES RADIOELÉCTRICAS (ANTENAS). 1. AUTORIZACIÓN: Las empresas interesadas en instalar estaciones radioeléctricas, solicitarán autorización ante la Secretaría de Planeación y Salud, quien podrá otorgarla siguiendo los parámetros establecidos en la Resolución 716 de 2022 del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o la norma que la modifique, sustituya o complemente. 45
2. TASA POR TRÁMITE: La Tasa por la expedición de la autorización o permiso para la instalación de estaciones radioeléctricas será de diez (10) Unidades de Valor Tributario (UVT). (…) 4. SANCIÓN: A partir de la entrada en vigencia del presente acuerdo, las estaciones radioeléctricas que sean instaladas sin la autorización de la Administración Municipal se considerarán ilegales y por ende se ordenará su demolición.
ARTÍCULO 256. TASA POR EXPEDICIÓN DE DOCUMENTOS Y TRÁMITES. La Administración Municipal cobrará una Tasa por la expedición de documentos y trámites, con base en la UVT. Constituye el hecho generador de esta Tasa la solicitud y expedición, por parte de la Secretaría de Planeación y Salud, de conceptos técnicos, copias y certificaciones oficiales relacionadas con el ordenamiento territorial, la normativa urbanística y la información predial, con el fin de compensar los costos administrativos del servicio.
TARIFAS. Los derechos por el servicio de certificación y expedición de los siguientes documentos se liquidarán con base en una tarifa única de 0.50 expresada en Unidades de Valor Tributario (UVT) y serán las siguientes: (…)” Sea lo primero advertir que el artículo 253 crea una denominada tasa por alineamiento o hilos y, el artículo 254, fija la tarifa correspondiente, con lo que ambos preceptos configuran un gravamen cuya creación no encuentra respaldo en una habilitación legal previa, siendo éste un presupuesto indispensable para su validez.
Sumado a lo anterior, aunque en sus contestaciones el municipio y el concejo sostuvieron que los cobros previstos en los artículos 252 a 256 correspondían a tasas por servicios técnicos individualizados, lo cierto es que en materia de tasas territoriales no basta con la sola denominación que el acuerdo les asigne; y, en este caso se fijan cobros en UVT por conceptos como alineamiento o hilos, autorización para estaciones radioeléctricas y expedición de documentos o trámites, sin que se identifique con claridad el fundamento legal específico para ello, ni los parámetros técnicos que permitan justificar dicha estructura tarifaria.
En esas condiciones, la regulación acusada desborda el marco constitucional de la potestad tributaria territorial y vulnera el principio de legalidad tributaria, al configurarse un gravamen que no cuenta con una autorización legal previa en la legislación colombiana para constituirse como un tributo municipal. razón por la cual procede declarar la invalidez de tales disposiciones.
Artículos 272 a 279 y 280 a 285: Del derecho de ocupación de vías, plazas y lugares públicos. 46 ARTÍCULO 272. HECHO GENERADOR. El hecho generador lo constituye la ocupación, demarcación, utilización temporal o permanente del espacio público, vías, plazas y lugares públicos del Municipio de La Merced. Esto incluye la ubicación de materiales, equipos, quioscos, casetas, las zonas de cargue y descargue, y las zonas demarcadas para el estacionamiento o paraderos de empresas de transporte.
ARTÍCULO 273. SUJETO PASIVO. Es el contribuyente, persona natural o jurídica, de derecho público o privado, que solicite el permiso, o que de hecho realice la ocupación o utilización del espacio público dando lugar al hecho generador.
ARTÍCULO 274. BASE GRAVABLE. La base gravable está constituida por el número de metros cuadrados (m²) de área pública que se vayan a ocupar, multiplicados por el factor de tiempo (días o meses) de la ocupación.
ARTÍCULO 275. TARIFA. La tarifa del Impuesto de Ocupación de Vías y Lugares Públicos se fija en Unidades de Valor Tributario (UVT) de la siguiente manera: (…)
ARTÍCULO 276. EXPEDICIÓN DE PERMISOS O LICENCIAS. La expedición de permisos para la ocupación de lugares públicos donde se interfiera la libre circulación de vehículos o peatones, requiere, a juicio de la Secretaría de Planeación y Salud, la debida justificación técnica que demuestre la imposibilidad de depositar materiales, colocar equipos o realizar la actividad en lugares interiores o privados.
El permiso deberá solicitarse con anterioridad al inicio de la ocupación.
ARTÍCULO 277. OCUPACIÓN PERMANENTE. La ocupación de las vías públicas y espacio público aéreo o subterráneo con postes, canalizaciones permanentes, redes eléctricas, de telecomunicaciones, parasoles, amoblamiento urbano o similares, y avisos publicitarios por personas o entidades particulares, solo podrá ser concedida por el Ejecutivo Municipal o la Secretaría de Planeación y Salud, a solicitud de la parte interesada, previo cumplimiento de los requisitos legales y la suscripción del contrato o acto administrativo correspondiente.
ARTÍCULO 278. LIQUIDACIÓN Y PAGO DEL IMPUESTO. El Impuesto de Ocupación de Vías se liquidará por la Secretaría de Planeación y Salud o la dependencia que haga sus veces. Una vez liquidado, el interesado deberá cancelarlo en la Secretaría de Hacienda Municipal o en la entidad financiera debidamente autorizada, requisito sin el cual no se expedirá el permiso de ocupación.
ARTÍCULO 279. RELIQUIDACIÓN. Si a la expiración del término previsto en la licencia o permiso perdurare la ocupación de la vía o espacio público, se hará una nueva liquidación y el valor se cubrirá de manera inmediata. La no renovación o pago oportuno dará lugar a las sanciones por ocupación indebida del espacio público consagradas en la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana).
ARTÍCULO 280. DEFINICIÓN Y OBJETO. El Coso Municipal es el inmueble destinado al confinamiento y custodia temporal de los semovientes y animales que sean aprehendidos deambulando en la vía pública sin control de su propietario, o que sean 47 encontrados en predios ajenos causando daños o riesgo, en jurisdicción del Municipio de La Merced.
ARTÍCULO 281. PROCEDIMIENTO DE APREHENSIÓN Y CUSTODIA. Los semovientes y animales domésticos que se encuentren en las condiciones descritas en el artículo anterior, serán conducidos a las instalaciones del Coso Municipal, observando el siguiente procedimiento, en concordancia con la Ley 1801 de 2016 y la Ley 84 de 1989: (…)
ARTÍCULO 282. HECHO GENERADOR Y BASE GRAVABLE. El hecho generador lo constituye el uso de los servicios del Coso Municipal por la permanencia de animales aprehendidos. La base gravable está determinada por el número de días de permanencia en el inmueble y el número de cabezas de ganado o animales custodiados.
ARTÍCULO 283. TARIFAS. Se establecen las siguientes tarifas expresadas en Unidades de Valor Tributario (UVT) a cargo de los propietarios de los semovientes depositados en el Coso Municipal: (…)
ARTÍCULO 284. DECLARATORIA DE ABANDONO (BIEN MOSTRENCO). Si el animal no es reclamado dentro de los términos establecidos en la Ley 1801 de 2016 y el presente estatuto (10 días calendario según el modelo base), se declarará en situación de abandono. El Municipio procederá a disponer del animal conforme a la ley, pudiendo entregarlo en adopción o, en el caso de animales de consumo o producción, proceder a su enajenación o subasta pública si la norma nacional vigente así lo permite para la categoría animal específica.
Los fondos producto de dicha enajenación ingresarán a la Tesorería Municipal.
ARTÍCULO 285. SANCIÓN POR RETIRO NO AUTORIZADO. La persona que sustraiga, retire o saque del Coso Municipal animal o animales sin haber pagado los derechos respectivos y sin la autorización escrita del administrador del Coso, incurrirá en una sanción equivalente a diez (10) UVT, sin perjuicio del pago de la tarifa adeudada y de las acciones penales o policivas a que haya lugar por fraude a resolución administrativa o hurto.” En relación con los artículos 272 a 279, advierte la Sala que el Concejo Municipal de La Merced configuró un gravamen autónomo por la ocupación temporal o permanente de vías, plazas y demás lugares públicos del municipio, comprendiendo dentro de su hecho generador supuestos tales como la ubicación de materiales, equipos, quioscos, casetas, zonas de cargue y descargue y paraderos de empresas de transporte.
De ahí que no pueda entenderse como una simple medida de administración o de policía sobre el uso del espacio público, sino como la creación de una verdadera exacción de naturaleza tributaria, sometida al principio de legalidad y, a la existencia de una habilitación legal previa, expresa y vigente que autorice su establecimiento por parte del concejo municipal.
Sumado a lo anterior, los artículos 279, 280, 281, 284 y 285 incorporan remisiones a consecuencias de índole policiva frente a la ocupación indebida del espacio público y al 48 manejo de animales aprehendidos, lo que evidencia una confusión entre potestad tributaria y potestad de policía, generándose con ello una; generando una mixtura entre las consecuencias correctivas y sancionatorias propias del orden policivo con obligaciones de contenido fiscal, afectando la certeza normativa necesaria en materia tributaria.; habiendo lugar a declarar su invalidez.
Y, en lo que atañe a los artículos 280 a 285, advierte la Sala que, aun cuando dichas disposiciones se presenten bajo la denominación de “derechos y tasas” por servicios de coso municipal, tal calificación nominal carece de aptitud para desvirtuar el reproche de invalidez. En efecto, la validez constitucional de un cobro de naturaleza tributaria no depende de la nomenclatura que le asigne el concejo municipal, sino de la existencia de una habilitación legal previa, expresa y suficiente que autorice su establecimiento y delimite sus elementos estructurales.
Así pues, dichos artículos desconocen los artículos 287, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución, en tanto instituyen un gravamen municipal sin respaldo legal específico, desbordando así el ámbito de la potestad tributaria territorial, siendo por ello procedente su declaratoria de invalidez. Artículos 361 a 367: de la extensión de horario (Licor y establecimientos comerciales)
ARTÍCULO 361. OBJETO. Establecer la tarifa y el procedimiento administrativo para la autorización de extensión del horario ordinario de funcionamiento de establecimientos que expendan o consuman bebidas alcohólicas, o de aquellos que por su actividad generen impacto significativo en el orden público y la convivencia ciudadana.
ARTÍCULO 362. AUTORIDAD Y COMPETENCIA. El control de horarios ordinarios y la facultad para otorgar, prorrogar o negar la extensión de horario es competencia privativa del Alcalde Municipal, o su delegado, a través de la Secretaría de Gobierno.
ARTÍCULO 363. TARIFA POR EXTENSIÓN DE HORARIO. La tarifa mensual aplicable por concepto de extensión de horario, expresada en UVT, será la siguiente: (…)
ARTÍCULO 364. ESTUDIO TÉCNICO Y JUSTIFICACIÓN. La tarifa de extensión horaria se justifica como un mecanismo de distribución de las cargas del desarrollo, cuyo fin es compensar los costos indirectos que la actividad comercial extendida genera sobre el erario municipal (mayor necesidad de vigilancia policial, control de ruido, servicios de emergencia y limpieza).
ARTÍCULO 365. PROCEDIMIENTO Y VIGENCIA. 1. Solicitud: El propietario debe solicitar la extensión de horario por escrito ante la Secretaría de Gobierno, adjuntando la documentación requerida. (…) 49 ARTÍCULO 366. SUSPENSIÓN Y SANCIÓN ADMINISTRATIVA. El incumplimiento de las normas de convivencia o de las condiciones de seguridad, ruido o salubridad, debidamente comprobado por la Policía Nacional, dará lugar a: 1.
La suspensión inmediata del beneficio de extensión horaria. 2. La imposición de una multa de veinte (20) UVT y la revocatoria definitiva del permiso, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016).
ARTÍCULO 367. RECURSOS. Contra el acto administrativo que niegue la extensión de horario o imponga una sanción, procederán los recursos de reposición y en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico del funcionario que profirió la decisión, conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).” Baste en este punto de la discusión con precisar que, los artículos 361 a 367 del Acuerdo 100.010.014 de 2025 instituyen un cobro asociado a la autorización de extensión del horario de funcionamiento de establecimientos que expendan o permitan el consumo de bebidas alcohólicas, así como de aquellos que, por la naturaleza de su actividad, puedan incidir en el orden público y la convivencia ciudadana.
Sin embargo, ello, no remunera un servicio público o prestación de servicio específico, individualizable y efectivamente prestado al solicitante en los términos exigidos por el artículo 338 de la Constitución, sino que se vincula al ejercicio de una función de intervención, control y policía administrativa propia de la autoridad municipal.
En esa medida, no resulta jurídicamente admisible asimilar dicho permiso a una tasa territorial, pues la potestad de autorizar, restringir o condicionar horarios de funcionamiento corresponde al ámbito regulatorio y de policía, y no constituye, por sí misma, una fuente autónoma para la creación de cargas tributarias sin habilitación legal previa, expresa y suficiente.
De allí que las disposiciones acusadas desborden la competencia del concejo municipal y vulneren el principio de legalidad tributaria, siendo necesario declararse su invalidez. Artículo 454: de las sanciones tributarias generales.
ARTÍCULO 454. SANCIÓN POR NO INFORMAR CAMBIOS Y MUTACIONES. Las personas que no cumplieren con la obligación de informar las mutaciones o cambios dentro de los plazos estipulados, serán acreedores a una sanción equivalente al valor de la sanción mínima. Esta disposición contempla una consecuencia sancionatoria por la omisión de informar cambios y mutaciones, pero omite identificar con la precisión constitucionalmente exigida cuál es el deber tributario concreto cuyo incumplimiento reprime, y su relación con un tributo territorial específico. 50 Sumado a que, se limita a remitir de manera genérica, al valor de la “sanción mínima”, sin incorporar los elementos normativos indispensables para delimitar con certeza el supuesto de hecho sancionable y la consecuencia jurídica aplicable; indeterminación que, sin lugar a dudas, resulta incompatible con los principios de legalidad, tipicidad y certeza en materia sancionatoria tributaria, por lo que resulta ser éste un motivo suficiente para declarar su invalidez.
Artículos 467 a 469: de las sanciones por infracciones no tributarias.
ARTÍCULO 467. SANCIONES ESTIPULADAS EN NORMAS URBANÍSTICAS Y DE PATRIMONIO. La Secretaría de Planeación y Salud deberá aplicar las sanciones estipuladas por infracciones contra el patrimonio cultural inmueble y urbanístico, de conformidad con la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 1997.
ARTÍCULO 468. SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE NORMAS SOBRE AVISOS Y TABLEROS. Los propietarios, poseedores o arrendatarios de bienes inmuebles, así como los anunciantes y los responsables de la instalación y/o mantenimiento de avisos, tableros, vallas y cualquier forma de publicidad exterior visual, que incumplan las disposiciones relativas a: (…)”
ARTÍCULO 469. SANCIONES PARA LOS USOS PROHIBIDOS. Los establecimientos comerciales que no cumplan con los requisitos relativos al uso del suelo, deberán ser requeridos, multados, suspendidos o cerrados, según el caso, observando el procedimiento contenido en la Ley 1801 de 2016.” Finalmente, respecto de los artículos 467 a 469, debe decirse que el cargo de violación expuesto en la solicitud de invalidez, se centra en que, “para efectos de la administración, determinación, (fiscalización y liquidación), discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio y su imposición, el municipio deberá aplicar los procedimientos del Estatuto Tributario Nacional y solamente le es dado, disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos de acuerdo con la naturaleza de sus tributos.
De esta forma, el Estatuto Tributario Nacional, constituye el marco de ley en materia sancionatoria y procedimental para la administración de impuestos territoriales.”. Y, para esta Sala de Decisión dicho argumento resulta insuficiente para declarar su invalidez, pues no advierte que con dichas disposiciones se configuren nuevas sanciones tributarias, sino que hace remisiones a regímenes urbanísticos, policivos y de control administrativo ya previstos en la legislación nacional.
Y toda vez que el cargo se fundó en una creación sancionatoria, al no quedar ésta demostrada, no está llamado a declararse su invalidez. 51 Por lo considerado, prosperan los cargos formulados por el Departamento de Caldas, y se declarará la invalidez de los artículos 25, 26, 74, 75, 178, 180, 185, 186, 225, 226, 252, 253 a 256, 272 a 279, 280 a 285, 361 a 367 y 454 del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas, "Por medio del cual se adopta el estatuto tributario (código de rentas) del municipio de la merced caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental, tributaria y sancionatoria y se dictan otras disposiciones”.
Declarar la validez condicionada de los artículos 141 y 142 del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, bajo el entendido de que, en ningún caso, las tarifas aplicables a otros elementos publicitarios podrán superar el monto máximo de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes por año. Declarar la invalidez parcial del artículo 141 únicamente en el siguiente aparado: Declarar la invalidez parcial del artículo 142 solo en la siguiente disposición: Como consecuencia de lo anterior, conservaran su validez los artículos 152, 153, 187, 214 y 467 a 469 del Acuerdo en mención. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, II.
Falla Primero: Declárase la invalidez de los artículos 25, 26, 74, 75, 178, 180, 185, 186, 225, 226, 252, 253 a 256, 272 a 279, 280 a 285, 361 a 367 y 454 del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Merced, Caldas, "Por medio del cual se adopta el estatuto tributario (código de rentas) del 52 municipio de la merced caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental, tributaria y sancionatoria y se dictan otras disposiciones”.
Segundo: Declárase la invalidez parcial del artículo 74, del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, exclusivamente en relación con los grupos, clases y actividades del anexo 1 denominado “Tarifas del Impuesto de Industria y Comercio Municipio de La Merced, Caldas”, que se precisan a continuación: Grupo Clase Actividad ‰ 641 6411 Banco Central 10 651 6511 Seguros Generales 10 651 6521 Servicios de seguros sociales de salud 10 651 6522 Servicios seguros sociales de riesgos profesionales 10 Tercero: Declarar la validez condicionada de los artículos 141 y 142 del Acuerdo Municipal Nro. 100.010.014 del 29 de diciembre de 2025, bajo el entendido de que, en ningún caso, las tarifas aplicables a otros elementos publicitarios podrán superar el monto máximo de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes por año. Tercero: Declarar la invalidez parcial del artículo 141 únicamente en el siguiente aparado: Cuarto: Declarar la invalidez parcial del artículo 142 solo en la siguiente disposición: Quinto Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de La Merced, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público.
Sexto: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. 53 Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada (Ausente en Comisión) Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.