860012333000-2026-00018-00 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Putumayo

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel Ágreda de Mocoa, 23 de abril de 2026 Radicación 860012333000-2026-00018-00 Medio de control Observaciones acerca de la constitucionalidad y legalidad de acuerdo municipal – Revisión de acuerdo Solicitante Departamento del Putumayo Acto acusado Acuerdo No. 015 del 26 de diciembre del 2025 - Concejo municipal de Puerto Caicedo – Putumayo: «por medio del cual se adopta la revisión general del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Puerto Caicedo Putumayo».

Ministerio público Aida Elena Rodríguez Estrada Procuradora 156 Judicial II para Asuntos Administrativos Providencia Sentencia de única instancia I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a proferir sentencia en única instancia de la revisión de acuerdo promovida por el Gobernador del Departamento del Putumayo, con relación a las observaciones acerca de la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo No. 015 del 26 de diciembre del 2025 «por medio del cual se adopta la revisión general del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Puerto Caicedo Putumayo», expedido por el Concejo Municipal de Puerto Caicedo, de conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986.

II.

ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Solicitud. 2.2. Hechos relevantes. 2.3. Normas violadas y el concepto de violación. 2.1. Solicitud 1. El Gobernador del Departamento solicitó al Tribunal Administrativo del Putumayo que, previo el trámite previsto en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, se pronuncie sobre la validez del Acuerdo referido.

La petición se fundamenta en que dicho Acuerdo vulneraría el artículo 331 de la Constitución Política y el artículo 22, 24 de la Ley 388 de 19971. 2.2. Hechos relevantes 2. El Departamento del Putumayo, a través de su Gobernador, presentó solicitud de revisión de constitucionalidad y legalidad del Acuerdo Municipal No. 015 del 26 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Caicedo, mediante el cual se adoptó la revisión general del esquema de ordenamiento territorial (EOT). 3.

Se indicó que el acuerdo surtió las etapas formales de aprobación, sanción y publicación, así como la remisión a la Gobernación para control de legalidad. No obstante, en el análisis técnico y jurídico adelantado por la Secretaría de Planeación Departamental, se evidenciaron irregularidades en el proceso de formulación del EOT, particularmente 1 Samai, índice 3.

En ese sentido, se concluyó que el proceso de revisión del EOT no garantizó adecuadamente la intervención de las comunidades, especialmente de grupos étnicos y población rural, ni cumplió con los estándares mínimos de socialización, concertación y respuesta a observaciones ciudadanas. 2.3. Normas violadas y concepto de violación 5.

El Departamento señaló como vulneradas disposiciones constitucionales y legales relacionadas con la participación democrática y el ordenamiento territorial, entre ellas: - Artículo 311 de la Constitución Política, relativo a la función del municipio de promover la participación comunitaria y el mejoramiento social de sus habitantes. - Ley 388 de 1997, especialmente: Artículo 4°, 22, 24. - Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), en cuanto a los principios rectores del ordenamiento territorial. - Decreto 1077 de 2015, en lo referente a las etapas del proceso de planificación territorial y la participación democrática en su formulación. 6.

El Departamento estructuró el concepto de invalidez del acuerdo en dos ejes principales. Sostuvo que la participación ciudadana es un requisito sustancial en la adopción de los instrumentos de ordenamiento territorial, cuya omisión o deficiencia genera vicios de nulidad. En el caso concreto, se evidenció una participación limitada e insuficiente, no representativa y sin enfoque diferencial, especialmente respecto de comunidades indígenas y población rural, lo que impidió la construcción colectiva del EOT.

Asimismo, advirtió que no se garantizó un proceso previo, amplio y deliberativo, sino actuaciones formales que no permitieron una incidencia real de la ciudadanía en las decisiones adoptadas. 7. En segundo lugar, adujo que no se acreditó un proceso real de concertación de las propuestas con las comunidades ni con las instancias correspondientes, ni se evidenció la valoración de observaciones ciudadanas o la motivación frente a su aceptación o rechazo.

En consecuencia, se concluyó que el acuerdo fue expedido sin cumplir los requisitos sustanciales del procedimiento de adopción del EOT, lo que afecta su validez por desconocimiento de los principios de participación, concertación y planificación territorial. III. TRÁMITE PROCESAL Contenido: 3.1. Trámite impartido. 3.2. Intervenciones. 3.2.1.

Informe presentado por el presidente del Concejo Municipal de Puerto Caicedo. 3.3. Pruebas relevantes. 3.1. Trámite impartido 8. La solicitud fue asignada a este despacho por reparto el 12 de febrero de 20262. Mediante auto del 19 de febrero el asunto se admitió3, se notificó a las partes4 y se fijó en lista el asunto5. El presidente del Concejo Municipal remitió las pruebas solicitadas en el 2 Samai, índice 2. 3 Samai, índice 5. 4 Samai, índice 10 5 Samai, índice 9 y 10.

Posteriormente, el 2 de septiembre se decretó e incorporó el material probatorio documental aportado8. Finalmente, el expediente ingresó al despacho para sentencia el 9 de septiembre del año en curso9. 3.2. Intervenciones 3.2.1. Informe presentado por el ciudadano Jhony Rengifo Urbano 9. Se presentó intervención ciudadana del señor Jhony Rengifo que afirma actuar en nombre de “ASOJUNTAS” como su presidente.

En su escrito sostiene que distintos actores sociales expresaron su respaldo al Acuerdo Municipal No. 015 del 26 de diciembre de 2025, mediante el cual se adoptó la revisión general del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Puerto Caicedo. Afirmó que dicho acuerdo es el resultado de un proceso técnico y participativo que involucró a diversos sectores de la comunidad, orientado a garantizar un desarrollo territorial sostenible, equitativo y respetuoso de los recursos naturales y culturales del municipio. 10.

Asimismo, se cuestionó el concepto negativo emitido por la Secretaría de Planeación Departamental, al considerar que este no tuvo en cuenta los soportes técnicos y documentales allegados, particularmente una memoria digital que contiene evidencias de la participación ciudadana, incluyendo actas, anexos y demás registros del proceso. En ese sentido, afirmó que la actualización del EOT se adelantó conforme a la normativa vigente y con participación activa de la comunidad, por lo que solicitaron al Tribunal tener en cuenta el respaldo ciudadano y declarar la validez del acuerdo. 3.2.2.

Informe presentado por el Consorcio Inter EOT 202310 11. El Consorcio INTER EOT 2023, en calidad de interventor integral del proyecto de revisión y ajuste del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Puerto Caicedo, presentó pronunciamiento técnico en el que certificó el cumplimiento de los requisitos de participación ciudadana durante el trámite que culminó con la expedición del Acuerdo Municipal No. 015 de 2025. 12.

Indicó que, en desarrollo de su función de vigilancia, verificó que el proceso se ajustó al marco normativo vigente y se fundamentó en el principio de participación democrática, garantizando espacios en todas las fases del instrumento, mediante múltiples escenarios de socialización, diálogo y concertación con los actores del territorio. 13.

Asimismo, destacó que se cumplió con la exigencia legal de celebrar cabildo abierto como requisito indispensable para la validez del acuerdo, conforme a la Ley 507 de 1999 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisando que dicho mecanismo fue efectivamente realizado junto con otras actividades participativas debidamente convocadas y documentadas. 14.

En ese sentido, afirmó que existen soportes suficientes tales como actas, registros fotográficos y listados de asistencia que evidencian la participación de la comunidad en el 6 Samai, índice 16 y 43. 7 Sama, índice 45. 8 Samai, índice 25. 9 Samai, índice 29. 10 Samai, índice 38. Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av.

Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 4 de 13 proceso, por lo que solicitó desestimar los cuestionamientos sobre la presunta ausencia o insuficiencia de participación ciudadana y, en consecuencia, mantener la validez del acuerdo. 3.2.3.

Informe presentado por Personería Municipal de Puerto Caicedo11 15. La Personería Municipal de Puerto Caicedo informó que, tras la revisión de sus registros institucionales, no se evidencian quejas, peticiones ni requerimientos formales por parte de la comunidad relacionados con presuntas irregularidades en la convocatoria o socialización durante el proceso de revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Acuerdo No. 015 de 2025. 16.

Asimismo, señaló que tuvo conocimiento de la realización de diversos espacios de convocatoria y socialización dirigidos a distintos sectores comunitarios dentro del trámite de actualización del EOT. Afirmó que participó en el cabildo abierto celebrado el 17 de diciembre de 2025, escenario en el cual la comunidad tuvo la oportunidad de intervenir y expresar sus observaciones frente al proyecto. 3.2.4.

Informe presentado por Concejo Municipal de Puerto Caicedo12 17. El Presidente del Concejo Municipal de Puerto Caicedo hizo un recuento detallado de las actividades desarrolladas durante el proceso de revisión y ajuste del EOT, con el fin de demostrar la existencia de una socialización amplia, territorializada y progresiva, en la que participaron distintos actores comunitarios e institucionales.

En particular, relacionó las siguientes fases y jornadas: 1. Eventos de socialización masiva en territorio (fase diagnóstica y de participación inicial) • 17 de junio de 2024 – Inspección San Pedro: Jornada de socialización masiva (9:00 a.m. a 3:00 p.m.) con participación de cinco (5) veredas. Asistencia del Presidente del Concejo. • 18 de junio de 2024 – Inspección Guasimales: Jornada de socialización masiva con participación comunitaria y presencia de concejales. • 20 de junio de 2024 – Inspección Villa Flor: Evento de socialización con participación de ocho (8) veredas y asistencia de concejal. • 21 de junio de 2024 – Inspección Puerto Caicedo: Socialización masiva con participación de dieciocho (18) veredas y quince (15) barrios, con presencia de concejales. 2.

Socialización ampliada del proyecto EOT en territorio • 09 de agosto de 2024 – Inspección Arizona: Socialización del proyecto con participación del Concejo en pleno. Se destaca la convocatoria mediante emisora local (OCAINA Stereo) con cuñas radiales y envío de invitaciones formales a Juntas de Acción Comunal y autoridades indígenas. 3.

Espacios institucionales de seguimiento y control político 11 Samai, índice 41 12 Samai, índice 43 Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 5 de 13 • 21 de noviembre de 2024 – Concejo Municipal: Sesión de citación al equipo consultor para socialización de avances del contrato de consultoría, con participación del Concejo en pleno. 4.

Mesas técnicas de concertación y formulación • 16 de diciembre de 2024: Mesa técnica sobre proyectos de suelo de expansión urbana y perímetro urbano, con participación de concejales. • 10 de abril de 2025: Mesa técnica de concertación sobre usos del suelo urbano y clasificación del territorio, con participación de autoridades indígenas, líderes comunitarios, funcionarios públicos y concejales. • 08 de mayo de 2025: Mesa técnica de formulación de centros poblados, con participación de JAC, comunidad y concejales. • 09 de mayo de 2025: Mesa técnica sobre componente urbano y usos del suelo, con participación de comunidad, empresa de servicios públicos y concejal. 5.

Socialización técnica del documento EOT • 21 de agosto de 2025: Socialización del documento de formulación del EOT ante el Concejo Municipal y el Consejo Territorial de Planeación (CTP), con participación institucional amplia. • 24 de noviembre de 2025: Socialización final y concertación con el Consejo Territorial de Planeación, con participación del Presidente del Concejo. 6.

Socialización del proyecto de acuerdo (fase previa a aprobación) • 12 de diciembre de 2025: Socialización del proyecto de acuerdo ante comunidad e instituciones, en la cual se dejó constancia de la baja participación ciudadana pese a las convocatorias realizadas. • 15 de diciembre de 2025 – Inspección Villa Flor: Socialización del proyecto en zona rural con participación de autoridades comunitarias, indígenas, JAC, administración municipal y equipo técnico. 7.

Cabildo abierto (mecanismo formal de participación) • 17 de diciembre de 2025 – Casa de la Cultura: Realización del cabildo abierto, con participación del Concejo en pleno, alcalde municipal, autoridades ambientales, Consejo Territorial de Planeación, líderes comunitarios, representantes indígenas, empresas de servicios públicos y comunidad en general.

Se resalta la implementación de estrategias de convocatoria como perifoneo en zonas urbanas y rurales durante varios días previos. 8. Debates del proyecto de acuerdo • 19 de diciembre de 2025: Primer debate en comisiones conjuntas, con participación institucional y comunitaria. • 26 de diciembre de 2025: Segundo debate y aprobación del acuerdo en sesión plenaria del Concejo Municipal.

Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 6 de 13 18. El Presidente del Concejo sostuvo que estas actividades realizadas entre socializaciones, mesas técnicas, sesiones de control político, cabildo abierto y debates evidencian un proceso continuo, progresivo y territorialmente extendido de participación ciudadana, en el que el Concejo ejerció un rol activo de acompañamiento, control y garantía del componente participativo del EOT.

Manifiesta que la obligación es de medio no resultado en tanto la exigencia legal requiere el deber de garantizar la participación más no garantizar una asistencia masiva. 3.2.5. Informe presentado por Municipio de Puerto Caicedo13 19. El Municipio de Puerto Caicedo defendió la legalidad del Acuerdo 015 de 2025 frente a las pretensiones de invalidez, sosteniendo que la revisión de su Esquema de Ordenamiento Territorial se ajustó estrictamente a la Ley 388 de 1997 y al Decreto 1077 de 2015.

La administración rechazó las objeciones del departamento, calificándolas como apreciaciones unilaterales que desconocen un proceso soportado en evidencias técnicas, actas y registros de participación real. 20. En su argumentación, el municipio precisó que su obligación en materia de participación ciudadana es de medios y no de resultado, lo que implica que su deber es desplegar mecanismos razonables de intervención sin que se le pueda exigir una concurrencia masiva.

Para cumplir con ello, implementó una estrategia con enfoque diferencial que incluyó encuestas en diversas veredas, mesas de trabajo y jornadas de socialización en zonas urbanas y rurales, permitiendo que los insumos comunitarios se integraran directamente en las fases de diagnóstico y formulación. 21. Esta gestión involucró a múltiples actores, desde autoridades indígenas y juntas de acción comunal hasta la ciudadanía en general, destacándose la realización de un cabildo abierto donde se facilitó la palabra incluso a asistentes no inscritos.

Finalmente, el municipio subrayó que el proceso fue validado institucionalmente tras la concertación ambiental y el concepto favorable del Consejo Territorial de Planeación, concluyendo que el acuerdo es el resultado legítimo de un trámite técnico y democrático que debe ser mantenido por el ordenamiento jurídico. IV. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 4.1.

Competencia. 4.2. Problema jurídico. 4.3. Tesis de la Sala. 4.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis. 4.4.1. Competencia de las entidades territoriales para reglamentar tributos. 4.4.2. Análisis y decisión del caso concreto. 4.1. Competencia 22. Este Tribunal es competente para decidir las observaciones acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales promovida por el Gobernador del Departamento del Putumayo, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 151 del CPACA y el artículo 119 de la Ley 1333 de 1986. 4.2.

Problema jurídico 23. Corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo Municipal No. 015 del 26 de diciembre de 2025, mediante el cual se adoptó la revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Puerto Caicedo, es inválido por el presunto 13 Samai, índice 45 Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av.

Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 7 de 13 desconocimiento de las normas que regulan el procedimiento de formación de este tipo de instrumentos, en particular las relacionadas con la participación ciudadana, la publicidad, la concertación interinstitucional y ambiental, o si, por el contrario, se encuentra acreditado que dichas exigencias fueron cumplidas conforme al ordenamiento jurídico. 4.3.

Tesis de la Sala 24. La Sala concluye que el Acuerdo Municipal No. 015 de 2025 es válido, por cuanto se encuentra plenamente demostrado que el municipio de Puerto Caicedo cumplió de manera integral con las etapas y requisitos sustanciales del procedimiento de revisión y adopción del Esquema de Ordenamiento Territorial, especialmente en lo relativo a la participación democrática, la publicidad, la intervención de las instancias de planeación y la concertación ambiental, sin que se evidencien vicios de tal entidad que comprometan la validez del acto administrativo, razón por la cual no prosperan los cargos formulados por la Gobernación. 4.4.

Fundamentos jurídicos que soportan la tesis 25. Para sustentar esta conclusión, la Sala examinará la competencia de las entidades territoriales para reglamentar tributos, para luego desarrollar un análisis del caso a partir de los hechos comprobados y del marco normativo y jurisprudencial vigente. 4.4.1. Marco Jurídico de los Esquemas de Ordenamiento Territorial 26.

El Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) es el instrumento de ordenamiento territorial aplicable, en términos generales, a municipios con población inferior a 30,000 habitantes, y forma parte de la familia de “planes de ordenamiento territorial” junto con el POT (superior a 100,000) y el PBOT (30,000–100,000). 27. Su marco jurídico se estructura sobre (i) la Constitución (autonomía territorial, función pública del urbanismo, ambiente sano, participación), (ii) el régimen base de la Ley 388 de 1997 (principios, determinantes, componentes del plan, procedimiento de concertación–consulta–aprobación), (iii) reglas específicas de participación como el cabildo abierto obligatorio para el estudio y análisis de planes/revisiones, (iv) la reglamentación compilada en el Decreto 1077 de 2015, y (v) un eje creciente de “normas de superior jerarquía” (determinantes) que hoy incluye un orden de prevalencia reformado por el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026 (Ley 2294 de 2023) y recientemente operativizado mediante el Decreto 1232 del 2020 en materia de información y coordinación para la expedición. 28.

El artículo 9° de la Ley 388 de 1997 estableció el Plan de Ordenamiento Territorial de la siguiente manera: «ARTÍCULO 9o. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.

Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av.

Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 8 de 13 a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.

PARAGRAFO. Cuando la presente ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo». 29. La competencia en la adopción y expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial radica en los Concejos municipales o distritales, cuestión que se reafirma en el artículo 1 del Decreto 879 de 1998, reglamentario de la Ley 388 de 1997, así: «Artículo 1º.- Obligatoriedad de los planes de ordenamiento territorial.

Corresponde a todas las administraciones municipales y distritales formular y adoptar su plan de ordenamiento territorial a más tardar el día 24 de enero de 1999, en los términos del artículo 23 de la Ley 388 de 1997. A partir de esa fecha, solo podrán expedirse licencias de construcción o urbanización o sus modalidades o realizar actuaciones urbanísticas para el territorio del respectivo municipio de conformidad con lo dispuesto en dicho plan.» 30.

Ahora bien, como ya se dijo en la misma base normativa (Ley 388 de 1997) previó una instancia de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana dentro del trámite de formulación y adopción de los planes de ordenamiento, al respecto el artículo 24 precisó: «ARTÍCULO

24. INSTANCIAS DE CONCERTACIÓN Y CONSULTA. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: <Numeral modificado por el artículo 26 de la Ley 2079 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concierten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios.

En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervendrá, con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo, para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días, contados a partir de la radicación de la información del proceso por parte del municipio o distrito quien está obligado a remitirla.

Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av.

Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 9 de 13 Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan.

Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley. Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.

PARÁGRAFO. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.

PARÁGRAFO 2 o. <Parágrafo adicionado por el artículo 26 de la Ley 2079 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En los casos en que existan dos o más Autoridades Ambientales con jurisdicción en un municipio o distrito, se constituirá una mesa conjunta con el propósito de adelantar la concertación ambiental respetando en todo caso la jurisdicción y competencias de cada una de ellas, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, y en cumplimiento de los términos previstos en la presente ley.

Las disposiciones del presente artículo serán aplicables a los PBOT y EOT.». 31. Por su parte, el Decreto 4002 del 30 de noviembre de 2004 “Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997” establece en su artículo 7° inciso primero “que todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997”. 32.

Frente a los ajustes, revisiones y modificaciones de los planes de ordenamiento territorial, se advierte que el numeral 4 del artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2 de la Ley 902 de julio de 2004, regula los parámetros para la definición de la vigencia de los planes de ordenamiento territorial, sus contenidos y las condiciones que ameritan su revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 28.

Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros: (…). 4. Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av.

Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 10 de 13 metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan ». 33.

De las normas transcritas, es claro que el procedimiento para la revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial requiere de unas instancias que deben surtirse, como lo son la participación democrática y la concertación interinstitucional, pues con ello se materializa la finalidad del mismo, que no es otro que servir de instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. 34.

Por otro lado, las instancias de concertación, consulta, aprobación y adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial están reglamentados por los artículos 2.2.2.1.2.2.2 al 2.2.2.1.2.2.7 del Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1232 de 2020, en donde se establece lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.2.1.2.2.1 Documentos. El proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial - POT está conformado por los siguientes documentos, sin perjuicio de aquellos que sean necesarios para la correcta sustentación del mismo, los cuales serán presentados para adelantar el trámite ante las instancias de concertación, consulta, aprobación y adopción: 1.

Diagnóstico y su cartografía. 2. Documento técnico de soporte (DTS) que contiene (i) los componentes general, urbano y rural, (ii) los programas y proyectos, (iii) los Instrumentos de gestión y financiación, (iv) el programa de ejecución y la (v) la cartografía 3. Proyecto de Acuerdo: Es la propuesta de acto administrativo mediante el cual se adoptará el Plan de Ordenamiento Territorial - POT, su estructura coincidirá con la del Documento Técnico de Soporte y lo aprobará en toda su extensión incluida su cartografía 4.

Documento resumen: Es el documento con la explicación didáctica de los problemas existentes y las propuestas para resolverlos que corresponden a las decisiones adoptadas en el Acuerdo. Debe incluir una breve descripción de la realización de las instancias de consulta y concertación, así como de la participación ciudadana. Se emplea como medio de divulgación y socialización.

ARTÍCULO 2. 2.2.1.2.2.2 Instancias de concertación y consulta. Para la concertación, y consulta del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial - POT su revisión o modificación, deberá surtirse el procedimiento establecido en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, modificado en lo pertinente por el parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999, o la norma que lo adicione, modifique o sustituya.

PARÁGRAFO 1. Previo a surtir las instancias de concertación y consulta, el alcalde distrital o municipal, a través de la Secretaría de planeación o la dependencia que haga sus veces, someterá a consideración del Consejo de Gobierno el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, su revisión o modificación.

PARÁGRAFO 2. La concertación y consulta se inicia con la radicación completa de los documentos señalados en el artículo anterior ante las respectivas instancias.

PARÁGRAFO 3. La documentación que conforma el Plan de Ordenamiento Territorial - POT se deberá divulgar a través de la página web que determine la oficina de planeación municipal o distrital a efectos de garantizar la consulta y participación ciudadana. En todo caso esta información deberá estar disponible en medio físico para consulta ciudadana en la oficina de planeación. Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av.

Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 11 de 13 ARTÍCULO 2.2.2.1.2.2.3 Condiciones para adelantar la concertación con la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente.

Para adelantar la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales, el municipio o distrito deberá radicar ante la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente los documentos completos que conforman el proyecto del plan de ordenamiento territorial, su revisión o modificación. (…)». 35. Lo anterior, nos señala el procedimiento que se debe realizar para radicar los documentos que conforman el proyecto de plan de Ordenamiento Territorial POT y que deben ser presentados para poder adelantar el trámite correspondiente ante las instancias de concertación, consulta, aprobación y adopción y a su vez las condiciones que se deben tener en cuenta. 4.4.2.

Análisis y decisión del caso concreto 36. La Sala concluye que el Acuerdo 015 del 26 de diciembre de 2025 es válido, por cuanto se encuentra plenamente acreditado que el municipio de Puerto Caicedo cumplió de manera integral con las etapas, requisitos y exigencias previstas en el ordenamiento jurídico para la revisión y adopción del Esquema de Ordenamiento Territorial, particularmente las contenidas en la Ley 388 de 1997, la Ley 507 de 1999 y el Decreto 1077 de 2015. 37.

En efecto, del acervo probatorio allegado al expediente se evidencia que el municipio, a través del Contrato de Consultoría No. 284 del 01 de noviembre de 2023, cuyo objeto fue la revisión y ajuste general del EOT, estructuró y ejecutó un proceso técnico, participativo, progresivo y documentado, que permitió surtir cada una de las fases legalmente exigidas para la adopción de este tipo de instrumentos de planificación territorial. 38.

En primer lugar, se encuentra acreditado el cumplimiento de la etapa de diagnóstico, conforme lo exige el Decreto 1077 de 2015, en tanto se elaboraron documentos técnicos de soporte, cartografía y estudios sectoriales, respaldados en la Carpeta 9 y la Carpeta 1914, así como en la construcción de mapas de actores (Carpeta 1), lo cual permitió identificar las dinámicas territoriales, sociales, económicas y ambientales del municipio. 39.

En segundo lugar, se evidencia el desarrollo de una estrategia estructurada de participación democrática, en los términos del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, la Ley 507 de 1999 y la Ley 1757 de 2015. En efecto, no se trató de actuaciones aisladas o meramente formales, sino de un proceso sistemático y planificado, soportado en la Carpeta 2 (estrategia de participación) y la Carpeta 3 (implementación), en el cual se desarrollaron múltiples mecanismos de intervención ciudadana, tales como encuentros territoriales, mesas de trabajo, talleres participativos, entrevistas y ejercicios de cartografía social. 40.

Dicha participación no solo fue formal, sino material y efectiva, como lo demuestran las actas de socialización y formulación del diagnóstico (Carpeta 6), las planillas de asistencia (Carpeta 13), los registros fotográficos (Carpeta 15) y la relación de eventos de participación (Carpeta 4), en los cuales se constata la intervención de comunidades rurales y urbanas, autoridades indígenas, comunidades NARP, líderes comunitarios y ciudadanía en general.

De igual manera, se acreditó la implementación de mecanismos de publicidad y convocatoria, tales como cuñas radiales (Carpeta 11), perifoneo (Carpeta 14), publicaciones web (Carpeta 10), envío de invitaciones (Carpeta 8) y oficios (Carpeta 12), lo 14 Todas las carpetas aludidas reposan en el expediente Samai índice 14. Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av.

Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 12 de 13 cual demuestra que el municipio desplegó todos los medios razonables para garantizar el acceso de la comunidad al proceso. 41.

En tercer lugar, se encuentra probado el cumplimiento de la instancia obligatoria de cabildo abierto, exigida por el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, escenario en el cual se garantizó la deliberación pública del proyecto de ordenamiento territorial, lo que refuerza la legitimidad democrática del acuerdo adoptado. 42. En cuarto lugar, se acreditó la intervención de las instancias institucionales de planeación, en particular el Consejo Territorial de Planeación (Carpeta 17), que emitió el respectivo concepto, así como el desarrollo de sesiones y debates en el Concejo Municipal (Carpeta 7), lo cual evidencia el cumplimiento del trámite deliberativo propio de la adopción del acuerdo. 43.

En quinto lugar, se verificó el cumplimiento de la concertación ambiental, requisito indispensable conforme al artículo 24 de la Ley 388 de 1997, el cual se materializó mediante la expedición de la Resolución No. 1654 de 2025 de CORPOAMAZONIA, a través de la cual se declararon concertados los asuntos exclusivamente ambientales del EOT, previa realización de mesas técnicas, revisión de documentos y suscripción de actas de concertación. Este elemento resulta determinante, en tanto acredita que el componente ambiental del instrumento fue validado por la autoridad competente, sin objeciones de fondo. 44.

Adicionalmente, la Sala advierte que el proceso de revisión y ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial no corresponde a una actuación aislada o de ejecución inmediata, sino a un ejercicio progresivo y consolidado que se inició desde el año 2024 y se desarrolló de manera continua a lo largo de varias vigencias, en el marco del Contrato de Consultoría No. 284 de 2023.

Esta circunstancia permite evidenciar que las actividades de diagnóstico, participación ciudadana, formulación, concertación y ajuste del instrumento fueron adelantadas de forma sistemática y sostenida en el tiempo, lo que refuerza la conclusión según la cual se trató de un proceso serio, planificado y técnicamente estructurado, alejado de cualquier improvisación y acorde con la complejidad propia de los instrumentos de ordenamiento territorial. 45.

Así las cosas, la Sala concluye que el municipio no solo cumplió formalmente con las etapas del procedimiento, sino que además garantizó su contenido sustancial, especialmente en lo relacionado con la participación ciudadana, la publicidad, la concertación interinstitucional y el soporte técnico del instrumento. 46. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera pertinente precisar que, la obligación de las entidades territoriales en materia de participación ciudadana dentro de los procesos de ordenamiento territorial es una obligación de medios y no de resultado, lo cual implica que no les es exigible garantizar la concurrencia masiva o la participación absoluta de la totalidad de la población, sino desplegar mecanismos idóneos, suficientes y razonables que permitan la intervención de los distintos actores del territorio. 47.

En el caso concreto, se observa que el municipio no solo cumplió con dicho estándar mínimo, sino que lo superó ampliamente, al diseñar e implementar una estrategia integral de participación que incluyó múltiples canales de comunicación, diversidad de escenarios de interacción y una cobertura territorial amplia, lo cual permitió recoger insumos relevantes para la construcción del EOT.

Radicación: 860012333000-2026-00018-00 Solicitante: Departamento del Putumayo Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 13 de 13 48. De igual manera, debe destacarse que el control de validez que ejerce esta jurisdicción no puede convertirse en un juicio de conveniencia sobre el contenido técnico del instrumento de ordenamiento territorial, ni en una exigencia de perfección absoluta en el desarrollo del procedimiento, sino que debe limitarse a verificar la existencia de vicios sustanciales que afecten la formación de la voluntad administrativa, circunstancia que no se evidencia en el presente caso. 49.

En consecuencia, al encontrarse acreditado el cumplimiento de las etapas de diagnóstico, participación, concertación, deliberación y adopción del Esquema de Ordenamiento Territorial, sin que se evidencien vicios sustanciales en su formación, la Sala declarará la validez del Acuerdo 015 de 2025. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la Ley, V. FALLA PRIMERO: DECLARAR la validez del Acuerdo No. 015 del 26 de diciembre del 2025 - Concejo municipal de Puerto Caicedo – Putumayo: «por medio del cual se adopta la revisión general del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Puerto Caicedo Putumayo».

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia al Gobernador del Departamento del Putumayo, al Alcalde del Municipio de Puerto Caicedo, al Presidente del Concejo Municipal de Puerto Caicedo, al Personero Municipal de Puerto Caicedo, y a la Procuradora 156 Judicial II para Asuntos Administrativos.

TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría ARCHIVAR el expediente, realizando las respectivas anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente Samai] MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado [Firmado electrónicamente Samai] GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada [Firmado electrónicamente Samai] MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

En el siguiente enlace podrá validar la integridad y autenticidad del presente documento: VALIDADOR DE DOCUMENTOS SAMAI