REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado ponente: OMAR EDGAR BORJA SOTO Sentencia de segunda instancia No.005. Santiago de Cali, dieciséis (16) de enero de 2026. Medio de Control Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Ref. Proceso 76001-33-33-018-2023-00288-01 Demandante Julio Javier Quiñonez Albarracín 955.abogados@gmail.com Demandado Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional deval.notificacion@policia.gov.co Ministerio público fjmoreno@procuraduria.gov.co Asunto Sentencia de segunda instancia – reajuste de la pensión de invalidez conforme al IPC – revoca sentencia accede parcialmente.
Expediente virtual SAMAI | Proceso Judicial I. Objeto. Decide el Tribunal, a través de la Sala de Decisión conformada por los magistrados Juan Pablo Dossman Cortez, Eduardo Antonio Lubo Barros y Omar Edgar Borja Soto, éste último como ponente, sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia de primera instancia No. 037 del 27 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Cali, que negó las pretensiones de la demanda interpuestas contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional (en adelante parte demandada).
II. Antecedentes. 1. La Demanda. 1.1. Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral, el señor Julio Javier Quiñonez Albarracín (en adelante la parte demandante), actuando a través de apoderado judicial, pretende lo siguiente: “PRIMERA. Se Declare la nulidad del oficio No. GS-2023 ARPRE-GRUPE-13.0, de fecha 20 de junio del 2023, proferido por la Asesoría Jurídica-Grupo Pensionados- Policía Nacional, mediante el cual negó al actor el reconocimiento y pago del reajuste anual de la pensión de invalidez que devenga, por concepto de la inclusión en ella del porcentaje del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, correspondiente a los años 1996, al 2004, de acuerdo con las razones expuestas en la presente Demanda.
SEGUNDA. Como consecuencia de la declaración anterior y a manera de restablecimiento, se condene a la Policía Nacional-Grupo Pensionados, al reajuste anual de las mesadas de pensión por invalidez que percibe el actor con la inclusión de los porcentajes del Índice de Precios al Consumidor (I.P.C.) decretado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 2 por el DANE, correspondiente a los años 1996, 1997 y 1998, y la re liquidación de la prestación desde 1998 a la fecha de la sentencia que ponga fin al proceso; igualmente se condene al pago de las sumas de dinero que resulten de la diferencia entre el reajuste anual aplicando el I.P.C. a las mesadas de la pensión por invalidez y lo pagado como aumento anual de las misma mesadas.
TERCERA. Ordenar a la parte demandada, reliquidar, indexar y reajustar la Asignación de Retiro o Pensión y demás prestaciones sociales del actor, incluyendo el I.P.C. reclamado, con el mayor porcentaje y en forma permanente a partir del primero (1) de enero de dos mil cinco (2005), como resultado del reconocimiento del derecho anterior, de acuerdo con su grado; de lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para el actor y consecuencialmente, un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial.
Lo anterior teniendo en cuenta el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. CUARTA. Las sumas a que sea obligada la demandada a pagar a mi poderdante serán actualizadas en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, tomando como base el índice de precios al consumidor certificado por el DANE, más los intereses comerciales y moratorios a que hubiere lugar…”. 1.2.
Hechos. Sustentó como hechos los siguientes: “1. Previo cumplimiento con los requisitos exigidos en el artículo 120 del Decreto 2063 de 1984, la Subdirección General de la Policía Nacional, le reconoció pensión por invalidez al señor JULIO JAVIER QUIÑONEZ ALBARRACIN, tal como lo confirma la parte demandada en el Acto que se demanda. 2.
El Gobierno Nacional profirió los Decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004 у 923 de 2005, en los cuales incorporó el incremento anual de las mesadas de asignación de retiro y pensión dando aplicación al Principio de Oscilación para los miembros de la Fuerza Pública de acuerdo al grado que ostentaban al momento de su retiro, porcentajes que son inferiores al Índice de Precios al Consumidor decretado por el DANE desconociendo lo preceptuado en el artículo 1 de la Ley 238 de 1995, así como del artículo 14 y parágrafo 4 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. 3.
Mediante Derecho de Petición, el señor JULIO JAVIER QUIÑONEZ ALBARRACIN, solicitó el reconocimiento, liquidación y pago del reajuste de su pensión de invalidez con el porcentaje del Índice de Precios al Consumidor desde el año 1996 al 2004. 4. Con fecha 20 de junio de 2023, la Asesoría jurídica-Grupo Pensionados de la Policía Nacional, respondió negando lo solicitado por mi Poderdante, mediante oficio No. GS-2023 ARPRE-GRUPE-13.0.” 1.3.
Normas violadas. El actor estima que con la expedición del acto administrativo cuestionado se infringieron las siguientes normas: Preámbulo y artículos 13 y 48 de la Constitución Política de Colombia Artículo 1º de la Ley 238 de 1995 Artículo 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 Literales d) Artículo 1º; a) artículo 2º y artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, Ley 923/2005. 2.
Contestación de la demanda. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 3 2.1. Nación – Mindefensa – Policía Nacional.
El apoderado judicial de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el acto administrativo cuestionado fue expedido conforme a derecho y goza de presunción de legalidad. Expuso además que la reliquidación y el pago de la pensión se realizaron según el Decreto 1212 de 1990, aplicando el principio de oscilación, que ajusta las asignaciones de retiro conforme a los incrementos salariales del personal activo, evitando pérdida del poder adquisitivo.
Aclara también que el régimen especial de la Fuerza Pública es integral y no puede combinarse con disposiciones del régimen general, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. De conformidad con lo anterior, cita jurisprudencia relevante indicando que los factores computables para la asignación de retiro son los vigentes al momento de adquirir el derecho, y que el reajuste por oscilación no constituye un nuevo factor, mencionando que el régimen especial es más favorable que el general, por lo que debe aplicarse en su totalidad, sin fragmentación normativa.
En cuanto a los aspectos constitucionales y legales, sostiene que la Constitución y la Ley 4ª de 1992 establecen la competencia del Gobierno para fijar el régimen prestacional de la Fuerza Pública, bajo principios de nivelación entre personal activo y retirado, señalando que los reajustes se han realizado conforme a decretos especiales aunado al hecho de que la pensión del actor siempre ha sido superior al salario mínimo, por lo que no procede aplicar el IPC ni normas del régimen general.
Finalmente, se invoca la excepción de prescripción cuatrienal, dado que el demandante reclama reajustes desde 1997, pero la solicitud se presentó en 2017, por lo que solo podrían considerarse incrementos posteriores a 2009. El apoderado solicita al juez negar las pretensiones, ratificando que los actos administrativos fueron expedidos por autoridad competente y ajustados a derecho. 3.
Providencia impugnada. El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante sentencia No. 037 del 27 de junio de 2025, resolvió negar las pretensiones de la demanda argumentando lo siguiente: “El Juzgado negará las pretensiones de la demanda por las razones que se explicarán a continuación: Se encuentra probado que, mediante Resolución No. 00571 de 10 de junio de 1997, el Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional - reconoció una pensión de invalidez al señor Julio Javier Quiñonez Albarracín a partir del 30 de julio de 1997.
El demandante basa sus pretensiones en una presunta violación de principios constitucionales, como el de favorabilidad laboral y derechos adquiridos, al cuestionar que el incremento anual de su pensión de invalidez fue calculado con base en los porcentajes establecidos en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, en los cuales, a su juicio, se aplicó el principio de oscilación y resultaron ser inferiores al Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado anualmente por el DANE.
Dichos decretos son los siguientes: AÑO PORCENTAJE DECRETO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 4 1997 18,86% 122 de 1997 1998 17,96% 058 de 1998 1999 14,91% 062 de 1999 2000 9,23% 2724 de 2000 2001 9.00% 2737 de 2001 2002 5,99% 745 de 2002 2003 7,00% 3552 de 2003 2004 6,48% 4158 de 2004 Sin embargo, considera el Despacho que, contrario a lo que afirma el demandante, el marco normativo especial que regula a la Fuerza Pública deja claro que no es procedente ajustar dicha asignación con base en el IPC.
El régimen especial en cuestión establece que los incrementos salariales para los miembros de la Fuerza Pública deben ajustarse en función de los decretos específicos emitidos por el Gobierno Nacional, los cuales determinan las variaciones salariales del personal activo y, por extensión, de las asignaciones de retiro y pensiones, a través del principio de oscilación. Este principio, consagrado desde el Decreto 132 de 1995 y reforzado en el Decreto 4433 de 2004, está diseñado para reflejar las condiciones particulares del servicio en la Fuerza Pública, garantizando un trato equitativo dentro de este régimen especial y diferenciándolo de los regímenes generales.
La normatividad vigente, al prohibir expresamente la aplicación de regímenes externos salvo autorización legal, refuerza la especificidad y la autonomía de este sistema. Asimismo, el argumento de que el principio de favorabilidad obliga a aplicar el sistema más beneficioso para los trabajadores no puede sostenerse en este caso, dado que el artículo 53 de la Constitución Nacional no elimina la posibilidad de que existan regímenes salariales diferenciados, siempre que estos sean coherentes con las condiciones particulares de los sujetos a los que se aplican.
La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reiterado que el régimen de la Fuerza Pública obedece a las características únicas de su labor, como los riesgos inherentes al servicio y las condiciones específicas de trabajo. De igual manera, el demandante señala que el sistema salarial más restrictivo introducido por el Decreto 122 de 1997 genera una pérdida del poder adquisitivo.
Sin embargo, esto ignora que el principio de oscilación busca precisamente garantizar la correspondencia entre las asignaciones del personal activo y retirado, asegurando que las asignaciones de retiro y pensiones se ajusten conforme a las variaciones salariales del personal en servicio activo y no a factores externos como el IPC. Por otra parte, debe advertirse que aunque el actor sostiene que los reajustes efectuados mediante decretos fueron inferiores al IPC, el análisis comparativo evidencia lo contrario.
Al contrastar los porcentajes establecidos en los decretos especiales con las cifras oficiales del IPC publicadas por el DANE entre 1997 y 2004, se observa que en la mayoría de los años —con excepción del 2002, en el que la diferencia fue mínima, inferior a un punto porcentual (−0,99)— los incrementos otorgados a la Fuerza Pública fueron superiores al IPC, lo que no representa una afectación sustancial al poder adquisitivo del pensionado, ni permite invocar el principio de favorabilidad.
AÑO IPC (%) DANE Decreto Fuerza Pública (%) Diferencia (Decreto − IPC) 1997 17.68 18.86 +1.1889 1998 16.70 17.96 +1.2646 1999 9.23 14.91 +5.6801 2000 8.75 9.23 +0.4800 2001 7.65 9.00 +1.3500 2002 6.99 5.99 -0.9900 2003 6.49 7.00 +0.5105 2004 5.50 6.48 +0.9900 En conclusión, los argumentos del demandante no tienen fundamento jurídico suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado, ni para sostener la aplicación de normas de carácter general al régimen especial de la Fuerza Pública.
Este régimen es autónomo y cumple con los lineamientos constitucionales y legales, preservando tanto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 5 equilibrio interno como la equidad dentro de su ámbito de aplicación. En consecuencia, las pretensiones del demandante deben ser desestimadas…”.
Por ende, en su parte resolutivo dispuso: “PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia ”. 4. Razones de la apelación. 4.1. Parte demandante – Javier Quiñonez Albarracín. La parte actora por intermedio de su apoderado judicial, a tenor literal manifestó: “…Consta que el señor JULIO JAVIER QUIÑONEZ ALBARRACIN obtuvo la pensión de invalidez, la cual está siendo reajustada anualmente en aplicación al principio de oscilación, contemplado en los decretos 1212 y 1213 de 1990, posteriormente con el objeto de mantener el poder adquisitivo de las pensiones de invalidez, la Ley 100 de 1993 dispuesto en su Artículo 14 que dichas prestaciones debían ser reajustadas de oficio el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
Contrario a lo descrito por el Juzgado de Primera Instancia, para negar la pretensión, resulta que para el año 1995 fue expedida la Ley 238 que en su artículo 1º adicionó la disposición normativa referida (Artículo 279 de la Ley 100 de 1993), previendo que las excepciones consagradas en el artículo 279 no implicaban negación de los beneficios y derecho determinados en la Ley 100 de 1993, es decir; que los beneficios en cuanto al reajuste de las pensiones con base en el IPC se hicieron extensivas a los miembros de la Fuerza Militares y de la Policía Nacional.
La aplicación de la Ley 238 de 1995 como en el presente asunto que nos ocupa, tiene una línea jurisprudencial definida por el Consejo de Estado, el cual se ha pronunciado a favor de reajustar las pensiones por invalidez de los miembros de la Fuerza pública, aplicando el IPC cuando este resulte más favorable. Sobre el particular se ha expresado: “Como se ha venido sosteniendo de tiempo atrás el correcto entendimiento del problema jurídico que se suscita en torno al reajuste de las asignaciones de retiro del personal de la Fuerza Pública, con fundamento en la variación porcentual del Índice de precios al consumidor, IPC, y la solución que ha planteado la Sala de manera consistente y uniforme, a partir de la sentencia de 17 de mayo de 2007, consiste en precisar, que los miembros de la Fuerza Pública tienen derecho al reajuste de su asignación de retiro, anualmente, y que en virtud de lo dispuesto en la Ley 238 de 1995 ese reajuste para los años 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 tuvo lugar de conformidad con el Índice de precios al consumidor, IPC, en tanto resultaba más favorable que el establecido por el gobierno nacional, en aplicación del principio de oscilación, que como resulta lógico, dicho incremento incidió positivamente en la base de la referida prestación, esto es incrementándola” (Negrilla fuera de texto).
Consejo de Estado sección segunda, sentencia de unificación del 17 de mayo del 2007CP. DR. JAIME MORENO GARCIA radicado 25001232500020030815201(8464-05) Considera la defensa, de conformidad con las normas traídas a colación y la tesis jurisprudencial reseñada, en aplicación al principio de favorabilidad le es aplicable al señor JULIO JAVIER QUIÑONEZ ALBARRACIN el sistema de reajuste pensional previsto por la Ley 238 de 1995.
Recuérdese que según el artículo 53 de la Constitución Política, la favorabilidad constituye uno de los principios fundamentales mínimos en materia laboral, en cuya virtud se garantiza al trabajador la situación más favorable en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, de manera que el juez puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica.
Como lo ha sostenido la JURISPRUDENCIA-Acatamiento. En Colombia los jueces tienen una obligación positiva de atender los materiales legitimados en los cuales se expresa el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 6 derecho.
Y uno de esos materiales, es, ahora, la jurisprudencia que se viene a agregar a los ya tradicionales (Constitución y ley) “Posteriormente, a través de diversos fallos de tutela, se empezó a surtir un cambio en la postura de la Corte respecto de la fuerza normativa de la jurisprudencia. Las distinciones contenidas en la Sentencia C-083 de 1995, abrieron la puerta para que los propios jueces, de cara a situaciones de hecho concretas, reconocieran la necesidad de que casos iguales recibieran un tratamiento igual, garantizando por un lado la seguridad jurídica, pero, sobre todo, asegurando unidad argumentativa y doctrinal por parte de los jueces que administran justicia. La sentencia T-123 de 1995 constituye el inicio del giro doctrinario en esta materia.
“Si bien sólo la doctrina constitucional de la Corte Constitucional tiene el carácter de fuente obligatoria (Corte Constitucional, sentencia C-.083 de 1995, MP Dr. Carlos Gaviria Díaz), es importante considerar que a través de la jurisprudencia - criterio auxiliar de la actividad judicial - de los altos órganos jurisdiccionales, por la vía de la unificación doctrinal, se realiza el principio de igualdad.
Luego, sin perjuicio de que esta jurisprudencia conserve su atributo de criterio auxiliar, es razonable exigir, en aras del principio de igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces y funcionarios que consideren autónomamente que deben apartarse de la línea jurisprudencial trazada por las altas cortes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de manera suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, estarían infringiendo el principio de igualdad (CP art. 13)”.
Se enfatiza en esta oportunidad. Esta sentencia propone un mecanismo concreto de disciplina jurisprudencial para Colombia. Este esfuerzo de rigor jurisprudencial ha de significar que en Colombia los jueces tienen una obligación positiva de atender los materiales legitimados en los cuales se expresa el derecho. Y uno de esos materiales, es, ahora, la jurisprudencia que se viene a agregar a los ya tradicionales (Constitución y ley).
A la sombra de estos conceptos, la Corte Constitucional ha ido desarrollando una teoría fuerte en materia de precedentes en la que, con detalle, ha formulado su naturaleza y finalidades. En la Sentencia C-447 de 1997 se afirmó: “Todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones previas.
Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Por eso, algunos sectores de la doctrina consideran que el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que presente caracteres análogos, y que efectivamente lo hace.
Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de sus precedentes decisiones.”. Por las anteriores razones considero que el señor JULIO JAVIER QUIÑONEZ ALBARRACIN si tiene el derecho al reajuste de la pensión, por lo tanto, con los anteriores planteamientos y con todo respeto solicito al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, revoque la sentencia de Primera Instancia que le niega el derecho y se acceda a las pretensiones de la demanda. 5.
Trámite Procesal. 5.1. Se profirió sentencia de primera instancia No. 037 del 27 de junio de 2025, por parte del Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Cali. 5.2. La parte demandante presentó recurso de apelación frente a la sentencia, oportunamente. 5.3. Por auto No. 1167 de fecha 04 de septiembre de 2025 se concedió el recurso de alzada de la parte demandante. 5.4.
El recurso de apelación de la parte demandada fue admitido mediante providencia No. 697 del 17 de octubre de 2025, misma providencia en la cual se dio oportunidad a las partes para pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 7 6.
Alegatos de conclusión. Según constancia secretarial visible en el índice 0013 del aplicativo Samai, las partes guardaron silencio mientras que el ministerio público no emitió concepto. II. Consideraciones. 1. Competencia. 1. El Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación de conformidad con lo establecido en el art. 153 de la ley 1437/11, en concordancia con lo establecido en el art. 243 ibidem. 2.
De igual forma, en la adopción de las sentencias el juez está obligado a observar las siguientes normas procesales: “C.G.P.-Art. 328. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. C.G.P. Artículo 282. Resolución sobre excepciones. En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.
Cuando no se proponga oportunamente la excepción de prescripción extintiva, se entenderá renunciada. Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, debe abstenerse de examinar las restantes. En este caso si el superior considera infundada aquella excepción resolverá sobre las otras, aunque quien la alegó no haya apelado de la sentencia. Cuando se proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso contrario se limitará a declarar si es o no fundada la excepción. Cpaca.-Artículo 187.
Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 8 Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. Parágrafo. Cuando la sentencia sea declaratoria de responsabilidad en los medios de control de reparación directa y controversias contractuales y el daño haya sido causado por un acto de corrupción, el juez deberá imponer, adicional al daño probado en el proceso, multa al responsable de hasta de mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la cual atenderá a la gravedad de la conducta, el grado de participación del demandado y su capacidad económica.
El pago de la multa impuesta deberá dirigirse al Fondo de Reparación de las Víctimas de Actos de Corrupción. En la sentencia se deberán decretar las medidas cautelares que garanticen el pago de la sanción.” 2. Actos demandados. 3. Oficio GS-2023 ARPRE-GRUPE-13.0 del 20 de junio del 2023, por el cual la Policía Nacional negó al demandante el reajuste pensional con fundamento en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) desde el año 1997 al 2004. 3.
Problema jurídico. 4. En los términos del recurso de apelación, la Sala debe establecer si resulta procedente confirmar o revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para lo cual será determinante establecer sí al actor le asiste derecho a que su asignación de retiro sea reliquidada con base en la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, durante los años en que el aumento decretado por el Gobierno Nacional con el sistema de oscilación, a partir de 1997, haya resultado inferior, dando aplicación a la Ley 238 de 1995, que adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
En caso de revocarse la decisión de primera instancia, deberá la Sala verificar si se configura la prescripción total o parcial de las acreencias reclamadas. 4. Tesis del despacho. 5. La Sala revocará la sentencia de primera instancia, por cuanto procede el reajuste y pago de la asignación de retiro del actor para el año 2002 con base en el I.P.C. certificado por el DANE, tal como está previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, reajuste que será desde ese mismo año, atendiendo a que la reliquidación de un periodo anual afecta el siguiente periodo, y a partir del 1 de enero de 2005, los incrementos deben hacerse con fundamento al principio de oscilación consagrado en el Decreto 4433 de 2004.
Igualmente, se tendrá por prescritas todas las sumas que se generen a favor del demandante con antelación al 07 de junio de 2019, dados los efectos de la prescripción extintiva establecida por el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990. 5. Marco normativo y jurisprudencial. 6. El sistema general de pensiones, cuyo objeto es garantizar a las personas una protección contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, fue creado con el fin de unificar los distintos tipos de sistemas pensionales que existían antes de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, tanto la Constitución Política TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 9 como el artículo 270 de la mencionada ley1 “reconocieron la necesidad de un régimen especial para los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (…).
Estas normas establecen prestaciones económicas especiales para las personas que prestan sus servicios a la Nación como miembros de la Fuerza Pública, entre las cuales se encuentran la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, así como la pensión de sobrevivientes”2. 7. La asignación de retiro es una prestación económica especial reconocidas a los miembros de la Fuerza Pública la cual ha sido entendida por la Corte Constitucional3 como “una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce.
Se trata (…) de establecer con la denominación de ‘asignación de retiro’ una pensión de vejez o de jubilación para los miembros de la fuerza pública, en la medida que el resto del ordenamiento especial de dichos servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y sobrevivientes”. 8. El Consejo de Estado también se ha referido sobre el particular, señalando que la asignación de retiro es un “derecho de carácter prestacional que surge de una relación laboral administrativa, y con la cual se pretende cubrir un riesgo o una contingencia propia de la seguridad social.
Se trata entonces de una prestación social de causación o tracto sucesivo que se devenga de manera vitalicia, la cual es irrenunciable en los términos de los artículos 484 y 535 de la Constitución Política”6. 9. En ese orden de ideas es factible concluir que, la asignación de retiro es una prestación social para los miembros de la Fuerza Pública asimilable a la pensión de vejez o de jubilación, que se caracteriza por su especialidad en cuanto a los requisitos para su reconocimiento, otorgadas por el constituyente dadas las funciones públicas que desarrollan los servidores a quienes se les reconoce. 5.1.
Régimen salarial y prestacional de la fuerza pública. 10. El artículo 218 de la Constitución Política7 preceptúa que la Ley determinará, entre otros asuntos propios de la Policía Nacional, lo atinente a su régimen salarial y prestacional, imposición que debe armonizarse con lo preceptuado por el (literal e) del ordinal 19 del artículo 1508 de la Constitución Política de Colombia.
Con 1 Ley 100 de 1993, artículo 279. “Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. […].” 2 Sentencia T-803 de 2011. 3 Sentencia C-432 de 2004. 4 “( ) Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.”. 5 En el inciso segundo de esta disposición, se consagran principios mínimos fundamentales, el de la “( ) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.
( )”. 6 Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Sentencia del 14 de febrero de 2007. Radicación número: 11001032500020040010901 (1240-2004). C.P: Alberto Arango Mantilla. 7 Artículo 218. La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario. 8 «ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 10 fundamento en la facultad antes indicada, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, a través de la cual no solo delimitó los objetivos y criterios de dicho régimen, si no que en el artículo 139 estableció una escala gradual porcentual con la finalidad de nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública. 11.
La misma Ley en el artículo 4º, consagra que “Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2º el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año10, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.
Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados.” 12. Así las cosas, la fijación de las asignaciones salariales y prestaciones hace parte de las atribuciones del Gobierno Nacional, de manera que es el Ejecutivo quien determina la escala gradual porcentual, a través de los decretos que cada año fijan los incrementos de los sueldos básicos del personal en actividad. 5.2.
Sistema de escala salarial. 13. El Gobierno Nacional desarrolló la disposición anterior, mediante Decreto 107 de 1996, estableciendo la escala gradual porcentual en los siguientes términos: “Artículo 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4a. de 192, fijase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública.
Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General. Oficiales General 100% Mayor General 90% Brigadier General 80% Coronel 60% (…) Agentes de los cuerpos profesional y profesional especial de la Policía Nacional Con antigüedad inferior a 5 años de servicio 11.95% Antigüedad de 5 años y hasta menos de 10 14.55% Con antigüedad de 10 o más años de servicio 14.90% Parágrafo 1.
Las asignaciones básicas calculadas en los porcentajes anteriores se aproximarán a la decena superior. Parágrafo 2. Los tenientes primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijados para los Tenientes de Fragata”. e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.»”. 9 “Artículo 13º.- En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2.
Parágrafo. - La nivelación de que trata el presente artículo debe producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996.” 10 La parte resaltada fue declarada inexequible a través del fallo C- 710 de 1999, proferido por la Corte Constitucional. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 11 14.
La fijación de las asignaciones básicas se constituye en parte de las atribuciones del Gobierno Nacional, de manera que es el Ejecutivo quien determina la escala gradual porcentual, a través de los decretos que cada año fijan los incrementos de los sueldos básicos del personal en actividad. 15. Por su parte, ha señalado el Consejo de Estado11 que “las asignaciones básicas del personal de la fuerza pública están sujetas a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengaran sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial.” 5.3.
Reajuste y actualización de las asignaciones de retiro. 16. El derecho al reajuste periódico de las asignaciones de retiro, tiene su fundamento en el artículo 4812 de la Constitución Política el cual prevé que la ley debe definir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. 17.
Con fundamento en lo anterior el régimen general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, estableció en su artículo 14 el reajuste anual de la mesada pensional, señalando las siguientes fórmulas cuyo tenor literal es el siguiente: “Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno13.”. 18. La Corte Constitucional, al realizar el estudio de constitucionalidad de la norma transcrita, la declaró exequible14 argumentando que la diferenciación en el reajuste 11 Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B – C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez - Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). - Radicación: 25000234200020120084501(0772- 15) 12 Artículo 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. (…).
La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. 13 Aparte subrayado declarado condicionalmente EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 387 de 1 de septiembre de 1994. En sentencia C-408-94 la Corte Constitucional dispuso "ESTESE A LO RESUELTO" en la primera. 14 Sentencia C- 387 de 1 de septiembre de 1994.
“De otra parte, estima la Corte pertinente agregar que la Constitución al consagrar el derecho al reajuste periódico de las pensiones (art. 53 inc. 2o.), no señala la proporción en que éstas deben incrementarse, como tampoco la oportunidad o frecuencia en que debe llevarse a cabo, quedando en manos del legislador la regulación de estos aspectos, como en efecto lo hace la norma parcialmente impugnada.
En este orden de ideas, considera la Corte que el aparte demandado del artículo 14 de la ley 100 de 1993, por sí sólo no vulnera la Constitución, pero su aplicación, sí puede resultar lesiva del Ordenamiento Supremo, concretamente de los artículos 13, 46 y 53, en el evento en que el salario mínimo se incremente en cuantía inferior al índice de precios al consumidor, pues se crearía una discriminación injustificada entre los pensionados que devenguen más del salario mínimo, frente a los que perciben únicamente el valor correspondiente a éste.(…) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 12 de las pensiones es razonada si se tiene en cuenta que los pensionados que devengan un salario mínimo se encuentran en situación de debilidad manifiesta frente a los demás por razones económicas y, por ello, se hace necesario que el reajuste sea igual al porcentaje en que aumenta el salario mínimo para que no pierda poder adquisitivo. 19.
En este orden de ideas, resulta evidente que las fórmulas de reajuste pensional previstas en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, no son estáticas debido a que su único objetivo es mantener el poder adquisitivo y por ello, deben atender políticas económicas que aseguren, además, la sostenibilidad, universalidad y demás principios que rigen el Sistema General de Pensiones. 20.
Asimismo, el artículo 27915 de la Ley 100 de 1993 dispone expresamente que las previsiones del régimen general no se aplican a los miembros de las fuerzas militares y de Policía Nacional, quienes –como se dijo- gozan de un régimen pensional y prestacional especial. 21. Posteriormente, el parágrafo 4 del artículo 27916 fue adicionado por el artículo 1 de la Ley 238 de 1995 y dispuso que las excepciones al régimen general no implican desconocimiento o negación de los derechos previstos en los artículo 14 y 142 de la Ley 100 de 1993, para los pensionados de los regímenes especiales enlistados, es decir, que no excluyó a los miembros de las fuerzas militares y la Policía Nacional de la posibilidad de reajustar sus mesadas pensionales conforme al Índice de Precios al Consumidor, cuando éste sea más favorable. 22.
Con lo visto hasta aquí es dable concluir que tanto la previsión del régimen especial que rige a las fuerzas militares y a la Policía Nacional (principio de oscilación) como el régimen general consagrado en la Ley 100 de 1993 (IPC), consagra que las mesadas pensionales deben reajustarse anualmente a fin de mantener y preservar su poder adquisitivo; sin embargo, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995, es factible que el reajuste de las pensiones de los regímenes especiales se surta conforme a las disposiciones del régimen general, es decir, con base en la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, cuando éste resulte más favorable que el reajuste previsto en el régimen especial. 23.
Así entonces, se advierte que, en temas como el presente, cobra relevancia el principio constitucional de favorabilidad17 en la interpretación y aplicación de la De otra parte, no encuentra la Corte que se vulnere el principio de solidaridad que debe regir la prestación de ese servicio público, ya que la disposición acusada no suprime el derecho que tiene todo pensionado a la seguridad social, y por el contrario, considera que una expresión de esa solidaridad es precisamente la de establecer que ninguna pensión puede estar por debajo del salario mínimo legal mensual vigente, como garantía de protección a las personas de menores ingresos. 15 “ARTICULO. 279.-Excepciones.
El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.
(…)” 16 “PARAGRAFO. 4º- Adicionado por el art. 1, Ley 238 de 1995. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.” 17 “Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 13 norma laboral, según el cual, se debe optar por la condición más beneficiosa ante diversas disposiciones positivas sobre una misma materia.
Así lo ha planteado la Corte Constitucional en los términos que pasan a extractarse:18 “De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador.
La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando exista una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador”.
“El principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la norma laboral, configura un mandato imperativo del Constituyente, motivo por el cual ninguna autoridad puede sustraerse a darle plena eficacia” 24. Sobre el tema específico que ocupa la atención de la Sala, la Corte Constitucional ha planteado que si bien son constitucionalmente admisibles los regímenes especiales, que se entiende superan o son más benéficos que el régimen general, éstos en su contenido no pueden establecer previsiones que resultan menos favorables a las que consagra el régimen general, pues ello constituye un trato discriminatorio injustificado frente al grupo determinado de trabajadores al que se dirige.
“Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija.
Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta”.19 (Resalta el Tribunal.) “( ) No puede ser admisible que se excluya a un grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y valores constitucionales.
Como en forma reiterada lo ha manifestado la Corte, el derecho a la igualdad se traduce en una garantía que impide a los poderes públicos tratar de manera distinta a quienes se encuentran en iguales condiciones. En consecuencia, la norma que estudia la Corte, configura una discriminación que atenta contra el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política”20 25.
Así entonces, los regímenes especiales se justifican siempre que consagren un nivel de protección superior o igual al previsto en el régimen general y en caso de que no ser así, el intérprete de la fuente habrá de preferir el que resulte más favorable al trabajador. 18 Corte Constitucional C-168-1995. 19 Sentencia de la Corte Constitucional.
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Referencia: C-461/95. 20 Ibídem. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 14 26.
Conforme al marco normativo antes expuesto del Consejo de Estado, se determina que el ajuste de las asignaciones de retiro a partir del año de 1995 deberá hacerse con fundamento en el I.P.C. que certifique el DANE; fórmula aplicable hasta el año de 2004, en razón de que el propio legislador volvió a consagrar el sistema de oscilación como la forma de incrementar las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, a través del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, el cual fue reglamentado por el artículo 42 del Decreto 4433 del mismo año. 27.
Por otro lado, la Ley 4 de 1992 fijó la forma como debía nivelarse la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, esto es, que las pensiones y asignación de retiro del personal de la fuerza pública se reajustarían en la misma proporción en que se incrementaran los sueldos del personal activo, con sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal, y de racionalización de los recursos públicos. 28.
Por su parte, el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 estableció que las asignaciones de retiro y las pensiones se liquidarían teniendo en cuenta el aumento salarial decretado para cada grado, vale decir, mediante la aplicación del principio de oscilación, descrito en el artículo 16921 ibidem. 6. Caso en concreto. 29. Solicita la parte demandante el incremento de la asignación con fundamento al IPC señalados para los años 1.997, 1998, 1.999, 2.000, 2.001, 2.002, 2.003, 2.004 y siguientes. 30.
El incremento de las pensiones tiene su génesis en el artículo 48 constitucional, reglamentado en la Ley 100 de 1993 – Sistema General de Pensiones. Ahora, de acuerdo con la naturaleza de la asignación de retiro esta es asimilable a la pensión de jubilación regulada en los Decretos 1212 y 1213 de 1990 y el 4433 de 2004, norma especial para el personal adscrito a la Fuerza Pública. 31.
En cuanto al reajuste de las asignaciones de retiro, el Consejo de Estado señala que para los años 1997 a 2004 debe aplicársele el incremento con base en el Sistema General de Pensiones y a partir del 1 de enero de 2005, los incrementos deben hacerse con fundamento al principio de oscilación consagrado en el Decreto 4433 de 2004. 32.La Constitución Política de Colombia, en su artículo 53, consagró el salario mínimo vital y móvil como principio fundamental para ser incluido en el Estatuto del Trabajo.
En desarrollo de este mandato superior el Código Sustantivo del Trabajo definió, en su artículo 145, el salario mínimo de la siguiente manera “es el que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y cultural.” 33. La Ley 278 de 1996, que reguló la composición y el funcionamiento de la comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales y le 21 “Articulo 169.
Oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones. Las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el presente Decreto se liquidarán tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de este Decreto. En ningún caso aquellas serán inferiores al salario mínimo legal.
Los Oficiales y Suboficiales o sus beneficiarios, no podrán acogerse a normas que regulen ajustes prestacionales en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo disponga expresamente la ley”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 15 asignó, entre otras facultades, «el fijar de manera concertada el salario mínimo de carácter general, teniendo en cuenta que se debe garantizar una calidad de vida digna para el trabajador y su familia»22 para lo cual se otorgó un plazo máximo hasta el 15 de diciembre de cada anualidad23.
Ahora, sí el citado término sin que se llegare a un consenso, autorizó al Gobierno Nacional para determinar el salario mínimo a más tardar el 30 de diciembre de cada año, teniendo en cuenta como parámetros los enunciados en el artículo 824. 34. Como bien se puede apreciar, para fijar el salario mínimo legal mensual vigente, inicialmente corresponde al consenso entre trabajadores y empresarios y solo ante esta imposibilidad el Gobierno queda facultado podrá fijar unilateralmente el salario mínimo que habrá de regir al año siguiente para los trabajadores. 35.
De acuerdo con lo anterior la Sala de Decisión considera que la parte demandante confunde el mandato constitucional de la protección a la pérdida del valor adquisitivo de la pensión establecida en el artículo 48 Constitucional con la protección en materia salarial estatuido en el artículo 53 superior, siendo solo posible nivelar la mesada pensional al valor del salario mínimo mensual legal vigente, única y exclusivamente cuando el quantum pensional sea inferior al equivalente del salario minino. 36.
Lo anterior, fue expuesto por el Consejo de Estado en decisión de 3 de marzo de 201625, en los siguientes términos: “Como se puede apreciar, el monto mínimo de la pensión, pretende compensar la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones, cuyo objeto es proteger a las personas de la tercera edad, quienes por las condiciones físicas derivadas de la edad o enfermedad, se encuentran en la imposibilidad de obtener otros recursos distintos para su subsistencia y la de su familia, protección que procede no solo de la aplicación del mismo Decreto 1211 de 1990, sino deriva necesariamente de la aplicación directa de las normas constitucionales y se aplica a situaciones de orden laboral y de seguridad social (Art. 53 y 48 CP).
Así pues, de las normas transcritas es evidente que ni hoy, ni aun en vigencia del Decreto 1211 de 1990 es posible el reconocimiento de una pensión que esté por debajo del valor señalado pues de lo contrario se entraría en claro desconocimiento de un principio mínimo fundamental de orden constitucional tal como lo dispone el artículo 5326, toda vez que este monto de la pensión de vejez o jubilación, es una garantía irrenunciable en favor del pensionado, que no puede ser desconocida en ningún régimen pensional. 22 Artículo 2 literal d. 23 Inciso segundo del parágrafo del artículo 8 de la Ley 278 de 1996. 24 La meta de inflación del siguiente año fijada por la Junta del Banco de la República.
La productividad acordada por el comité tripartito de productividad que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La contribución de los salarios al ingreso nacional. El incremento del producto interno bruto (PIB). El índice de precios al consumidor (IPC). 25 Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A – C.P: Gabriel Valbuena Hernández - Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil dieciséis (2016) - Radicación número: 25000-23-42-000-2015-05948-01(AC) 26 “Articulo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” Se resalta.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 16 (…) El establecimiento de un monto mínimo pensional, en términos de la Corte Constitucional27 constituye una garantía para los pensionados, tanto del sector público como del privado, pues fija el parámetro mínimo al que deben sujetarse las distintas entidades, al momento de liquidar y reconocer las pensiones.
Este mínimo fijado tiene como antecedente la Ley 4ª de 197628 que, por primera vez, estableció que las pensiones fueran, por los menos, iguales al salario mínimo más alto, y tuvieran un incremento igual al que el Gobierno determinara para éste, con el fin de que los pensionados pudieran mantener el poder adquisitivo de sus mesadas pensionales.
En efecto, ese parámetro fue incluido en el artículo 2º, donde se dispuso lo siguiente: “Artículo 2º.- Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario”. Esta regulación se mantuvo en el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 “por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones” pero incluyó el término “vigente”: “Ninguna pensión mínima de vejez o jubilación será inferior a un salario mínimo legal vigente” Posteriormente la Ley 100 de 1993 señaló en su artículo 35: “Pensión mínima de vejez o jubilación. El monto mensual de la pensión mínima de vejez o jubilación no podrá ser inferior al valor del salario mínimo legal mensual vigente.” En lo que toca al tema, el Decreto 1211 de 1990, proferido por el Presidente de la República, en uso “de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 66 de 1989” y “Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares” norma aplicable al caso del causante, en su calidad de suboficial muerto en combate, señaló en su artículo 169: “ARTÍCULO 169.
OSCILACION DE ASIGNACION DE RETIRO Y PENSION. Las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el presente Decreto se liquidarán tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de este Decreto. En ningún caso aquellas serán inferiores al salario mínimo legal. …”. 37.
Para la Sala de Decisión es claro que cuando en los asuntos pensionales se hace referencia al salario mínimo legal mensual vigente este va dirigido a señalar la imposibilidad de efectuar el reconocimiento de la mesada pensional por debajo de este valor. 38. Ahora, la línea jurisprudencial29 del Consejo de Estado ha sido reiterativa en destacar que el incremento de la asignación de retiro se reajusta conforme al índice de precios al consumidor desde el año 1996 hasta el 2004 y a partir del 1 de enero de 2005 debe realizarse conforme al principio de oscilación, precisión que se reiteró en providencia de 4 de noviembre de 202130, al señalar: 27 Sentencia C-089 de 1997, Dr. Jorge Arango Mejía. 28 “por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones” 29 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A sentencia 5 de mayo de 2016, número interno: 1640-2012; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A sentencia 27 de enero de 2011, número interno: 1479-2009; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A sentencia 4 de marzo de 2010, número interno: 0479-2009. 30 Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección "A" – C.P: William Hernández Gómez - Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) - Radicación número: 25000-23-42-000-2018-00589- 01(2458-20) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 17 “Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados, entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional31, en virtud del principio de favorabilidad32 y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior. 2.- En vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en cada caso concreto, aplica desde el año de 1996 hasta el 2004, toda vez que a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004.” 39.
Con el fin de dar completa claridad frente a los porcentajes de reajuste entre IPC y el principio de oscilación para los años en cuestión, se tiene en cuenta lo siguiente: 40. Incremento policía nacional: 31 La Corte Constitucional en la sentencia C-432 de 2004 afirmó que la asignación de retiro se asimilaba a las pensiones de vejez o de jubilación. 32 Frente a la aplicación del Decreto 1211 de 1990.
Año Variación del IPC Mayor Menor o Igual que Incremento Policía según decretos anuales Diferencia 2000 9,23 % - 9,23% _ TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 18 41.
Del análisis del cuadro anterior, se puede extraer que efectivamente la asignación de retiro para el año 2002 sufrió un detrimento, esto es, entre el que fue reconocido por la entidad demandada con aplicación al principio de oscilación y los valores que resultan luego de realizar el ejercicio del reajuste de la asignación de retiro con la aplicación del incremento de acuerdo al IPC del año inmediatamente anterior, razón por la cual resulta más favorable que se lleve a cabo el reajuste porcentual conforme al IPC. 42.
En virtud de lo anterior y como quiera que existen diferencias entre el incremento realizado a la asignación mensual de retiro del actor con base en el principio de oscilación y el incremento realizado teniendo en cuenta el IPC, la Sala revocará el sentido del fallo y ordenará a la entidad demandada que reconozca y liquide al actor por el año 2002 (tal como se relaciona en el cuadro anteriormente elaborado), la diferencia en el reajuste anual de la asignación de retiro de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, pero con efectos fiscales a partir del 07 de junio de 2019, en razón al fenómeno jurídico de la prescripción de las diferencias en el reajuste anual de la asignación de retiro del actor, causadas con anterioridad a dicha fecha.
Igualmente, se ordenará que la entidad demandada pague al demandante la diferencia que resulte entre la liquidación ordenada a través de la presente sentencia y las sumas canceladas por concepto del incremento o reajuste anual de la asignación de retiro que se generen a futuro, como consecuencia de la reliquidación de la base pensional. 43.
Frente a la prescripción, admitido como es que no prescribe el derecho a la pensión, pero sí las mesadas33, no cabe duda alguna que efectuada la petición por la demandante el 07 de junio de 2023 es consecuente declarar la prescripción cuatrienal contenida en el art. 174 del Decreto 1211 de 1990, la cual sería el 07 de junio de 2019 como se dijo en líneas anteriores. 7.
Costas. 44. El artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, reza: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 45. En reciente jurisprudencia del año 2023, el Consejo de Estado ha interpretado sobre las costas34: “92. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a los apelantes, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo 33 T-624 de 2012. 34 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Referencia: Proceso Ejecutivo, Radicación: 25000-23-42-000-2019-00786-01 (3023-2021) 2001 8,75 % < 9,00 % -0,25 2002 7.65 % > 6,00 % ✓ 1,65 2003 6.99 % < 7,00 % -0,01 2004 6.49 % - 6,49 % _ TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 19 cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en estos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, no puede observarse dicha situación, sino que la intervención de las partes se realizó bajo una seria argumentación jurídica y por ende no se condenará en costas en esta instancia.” 46.
En consecuencia, atribuye el Consejo de Estado que la modificación de la Ley 2080 de 2021 introdujo un cambio al criterio objetivo para la condena en costas, debiéndose analizarse actualmente la conducta de las partes a fin de determinar si existió manifiesta carencia de fundamento legal. 47. Adicionalmente, el artículo 365 del CGP, reza: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. (…) 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)”.
(Subrayado de la Sala). 48. Así pues, en el sublite se advierte que, si bien se despachará favorablemente el recurso de alzada de la parte demandante, lo cierto es que no se verifica ni la causación de las costas de su parte y en tal sentido, no habrá condena en costas. 49. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia No. 037 del 27 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Cali, que negó las pretensiones de la demanda interpuestas contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR la nulidad parcial del oficio GS-2023 ARPRE-GRUPE-13.0 del 20 de junio del 2023, por el cual la Policía Nacional negó al demandante el reajuste pensional con fundamento en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) desde el año 1997 al 2004, únicamente respecto del año 2002 de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho ORDENAR a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional que reliquide y pague al señor JULIO JAVIER QUIÑONEZ ALBARRACIN, identificado con CC. No. 93.379.145, la asignación de retiro con base en el Índice de Precios al Consumidor, por el año 2002 en el cual este fue mayor al sistema de oscilación a él aplicado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Julio Javier Quiñonez Albarracín Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Rad. 76001-33-33-018-2023-00288-01 20 CUARTO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, en tal sentido, se prescribirán las diferencias de la asignación de retiro, que se causen con anterioridad al 07 de junio de 2019, según lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO: Las sumas a las cuales fue condenada la entidad demandada deberán ajustarse tomando en cuenta el índice de precios al consumidor, de conformidad con lo señalado en el inciso final del artículo 187 del CPACA hasta el momento de la ejecutoria de esta providencia.
SEXTO: SIN costas en esta instancia, de conformidad con las consideraciones.
SÉPTIMO: ORDENAR a la entidad demandada cumplir este fallo en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Los intereses moratorios se devengarán a partir de la ejecutoria de esta providencia en los términos previstos en el inciso 3 del artículo 192 y el numeral 4° del artículo 195 ibidem.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen. CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha (Acta virtual). Los Magistrados, Firmado electrónicamente. Firmado electrónicamente. JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS Firmado electrónicamente.
OMAR EDGAR BORJA SOTO DFGG