TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, trece (13) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Impugnación de Tutela Accionante: Edit Lucía Taborda Guevara, en calidad de Gobernadora Mayor de la parcialidad indígena Karambá del municipio de Quinchía – Risaralda.
Accionados: Ministerio del Interior a través de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa y la Sociedad Minera Quinchía S.A.S. Vinculados: Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, Agencia Nacional de Minería (ANM), Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Defensoría del Pueblo Regional de Risaralda, Procuraduría General de la Nación de Risaralda, Alcaldía de Quinchía, Risaralda y Comisión Accidental sobre Política Minera del Congreso de la República.
Impugnación de Fallo Procede el Tribunal a resolver la impugnación formulada por la parte actora, contra el fallo de tutela de fecha 10 de marzo de 2026, proferido por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira. I.
ANTECEDENTES 1. Que desde 1998, Ingeominas (hoy Agencia Nacional de Minería) concesionó los títulos mineros 18567, 22159 y 22270. Según plan de trabajo y obras aprobado por la Agencia Nacional de Minería, es un proyecto de minería de oro y plata a cielo abierto que pretende explotar 56.000 onzas de oro y 117.000 onzas de plata anuales, con una capacidad de planta de 10.000 toneladas diarias en la vereda La Cumbre del municipio de Quinchía. 2 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) 2. Que, según información del portal web de la empresa, la actividad de exploración inició aproximadamente en el año 2006 en la vereda La Cumbre, que da nombre al proyecto. Los trabajos de exploración que consisten en la instalación de plataformas de perforación y toma de muestras con el uso de lubricantes químicos, han identificado hasta el momento tres zonas potenciales de expansión, sobre las cuales se está haciendo exploración en la actualidad: Dosquebradas, El Centro y Matecaña. Los resultados de la valoración de estos depósitos no se han publicado.
Estas actividades de prospección y exploración no han surtido ningún proceso de Consulta Previa, Libre e Informada con la Parcialidad Indígena Karambá. 3. De acuerdo con la versión de los representantes de la Sociedad Minera Quinchía S.A.S., al consultar la procedibilidad de la consulta previa para la fase de exploración a la DANCP, ésta contestó que dicho procedimiento no debía realizarse en la fase de exploración con la Parcialidad Indígena Karambá. Respuesta que consideran en contra vía del antecedente de consulta previa para la fase de exploración iniciado con la empresa Miraflores Compañía Minera en el año 2015, por la misma DANCP. 4.
Según denuncias de la comunidad habitante de las veredas La Cumbre y Miraflores, las actividades de exploración minera de la Sociedad Minera de Quinchía S.A.S., han ocasionado pérdidas de quebradas y fenómenos de contaminación de aguas subterráneas no verificadas por la CARDER (autoridad ambiental competente) ni por la Agencia Nacional de Minería. Al no haberse realizado consulta previa sobre la fase de exploración, la Parcialidad Indígena Karambá no ha contado con instrumentos de verificación e identificación de impactos, ni con garantías de reparación, compensación o mitigación de los daños generados por la actividad exploratoria. 5.
La Defensoría del Pueblo documentó, mediante la Alerta Temprana 026 de 2019, el riesgo sobre las comunidades indígenas, defensores ambientales, mineros tradicionales y solicitantes de restitución de tierras, entre otros habitantes del municipio de Quinchía, por cuenta de las actividades de grupos armados organizados y la presencia de proyectos extractivos.
Posteriormente, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) documentó el riesgo sobre las autoridades de la Parcialidad Indígena Karambá como extraordinario. En dicho documento, entre otras medidas, se ordena el desarrollo de capacitaciones con las autoridades de la Parcialidad Indígena Karambá sobre 3 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) los derechos y garantías inherentes a los procesos de consulta previa, libre e informada. 6. Desde el 22 de octubre de 2020, la Sociedad Minera Quinchía solicitó el inicio del procedimiento de consulta previa, libre e informada con la Parcialidad Indígena Karambá, identificada con el expediente DANCP PROY- 01901.
La primera reunión se surtió el 3 de noviembre de 2020, en la etapa de coordinación y preparación. Reunión explicativa del proceso de consulta previa y de presentación de las partes y el proceso, en la cual no se toman decisiones determinantes. Debido a las inquietudes por parte de las autoridades sobre el proceso, se advirtió que debía profundizarse en las capacitaciones sobre el derecho a la consulta previa, dando cumplimiento con lo establecido por las medidas del CERREM. 7.
El 22 de enero de 2021, la DANCP convocó nuevamente a reunión de consulta previa, pero la Parcialidad solicitó que se hiciera la capacitación en cumplimiento del CERREM antes de cualquier nueva reunión de consulta previa. La DANCP accedió al aplazamiento de las reuniones de consulta previa el 18 de febrero de 2021. La capacitación se realizó el día 5 de octubre de 2021. 8.
En noviembre de 2021, la Asamblea de Autoridades de Karambá realizó el proceso de elección de su autoridad mayor y sus autoridades menores. La comunidad reeligió a la gobernadora mayor -Edit Lucía Taborda Guevara-, calidad que ostenta desde el 2013 hasta la actualidad. Sin embargo, algunas personas de la comunidad, de manera ilegítima, desconocieron el proceso y persuadieron al entonces alcalde de Quinchía, Absalón Trejos, de abstenerse de realizar la posesión de las autoridades indígenas.
Desde diciembre de 2021 y hasta el 11 de agosto de 2022 (después de que un juez de tutela en segunda instancia ordenara la posesión), la Parcialidad no contó con autoridades formalizadas frente al Estado, lo que afectó de manera grave todos los procesos de garantía de derechos y, por consiguiente, la posibilidad de llevar a cabo procesos de consulta previa, libre e informada. 9.
Durante el tiempo en que no se encontraban formalizadas las autoridades indígenas la DANCP continuó convocando reuniones de consulta previa a pesar de que ya se había advertido el 8 de abril de 2022 que, hasta que no hubiese formalización, no se podía atender dichas reuniones. Con conocimiento de esta situación, la DANCP realizó convocatorias para el 2, 15 y 16 de junio de 2022. 4 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) En la reunión del 15 de junio, la Personería de Quinchía advirtió sobre la falta de posesión de las autoridades de Karambá. El 16 de junio, la DANCP se reunió de manera ilegítima con algunos miembros no autorizados por las autoridades, actuando de mala fe e irrespetando el gobierno propio y la autodeterminación de la Karambá. El 5 de julio de 2022, a través de oficio se reiteró la renuencia del alcalde de Quinchía a la posesión de las autoridades, lo que impedía la presencia en espacios de consulta previa, no obstante, en los documentos de trazabilidad del proceso, la DANCP considera que estas ausencias fueron injustificadas, a pesar de que fueron debidamente acreditadas con meses de anticipación. Estas ausencias han sido sistemáticamente usadas en contra de la Parcialidad Indígena Karambá por la DANCP y Minera Quinchía S.A.S., como una señal de renuencia y dilatación del proceso. 10.
Después de que el alcalde de Quinchía protocolizó la posesión de las autoridades, se retomó el proceso el 23 de noviembre de 2022 en reunión de preconsulta y apertura. En dicha reunión se hizo una reseña histórica y se presentó un panorama de riesgos de la Parcialidad Indígena Karambá. La empresa expuso una presentación general del proyecto minero y entregó una primera propuesta de ruta metodológica para evaluación de la comunidad. 11.
A partir de las elecciones presidenciales, como parcialidad indígena, se decidió redactar un oficio dirigido al recién electo Gustavo Petro y Francia Márquez, en el cual se denunciaba vulneraciones sistemáticas de nuestros derechos fundamentales por parte de la DANCP respecto al trámite de la consulta previa del proyecto minero Miraflores.
Asimismo, se solicitó una mesa de garantías para la consulta del proyecto minero La Cumbre, teniendo en cuenta las afectaciones que se mencionaron anteriormente. Se comunicaron con el comité de empalme del Ministerio de Interior (julio 2022), con la Comisión Accidental sobre Política Minera del Congreso de la República, la Agencia Nacional de Minería y la Procuraduría General de la Nación (agosto 2022) y se entregó el oficio al director de la DANCP durante el diálogo regional vinculante desarrollado en Pereira en octubre de 2022.
En tal ocasión, el director del DANCP se comprometió verbalmente a asistir a una reunión con la Parcialidad en el municipio de Quinchía en febrero de 2023 con el propósito de discutir y concertar las garantías de los procesos constitutivos, la cual no se llevó a cabo. 12. El 5 de febrero de 2023, la sede de la parcialidad amaneció pintada con una amenaza de muerte en contra de la gobernadora, situación que puso en alerta a 5 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) todo el cabildo, por ello, se dirigieron oficios a diferentes instituciones, en los que se solicitaba acompañamiento y garantías de seguridad para la comunidad. El 2 de marzo se decidió advertir a la DANCP que el incidente impedía el ejercicio libre del derecho a la consulta y, por tanto, se solicitó la suspensión indefinida de los procesos de consulta previa, especialmente el referido al proyecto La Cumbre, hasta que se tomaran las medidas que permitieran verificar que no existe riesgo para la vida de las autoridades y la comunidad.
Dicho oficio fue entregado personalmente al presidente Gustavo Petro el 17 de marzo de 2023 y enviado, a través de correo electrónico, a la DANCP y diferentes entidades, el 15 de abril, sin que se produjera respuesta de fondo. 13. Haciendo caso omiso de la delicada situación de riesgo de las autoridades, el 31 de marzo de 2023, la DANCP realizó una nueva convocatoria a un espacio de preconsulta para el 18 de abril de 2023.
Frente a esa convocatoria, el 13 de abril de 2023, se envió una constancia de inasistencia a la DANCP en la que se informaba del fallecimiento de la madre de la gobernadora ese mismo día y del coordinador mayor de la guardia indígena el 4 de abril y se reiteró la falta de garantías de seguridad para llevar a cabo un proceso consultivo libre.
Según acta de la DANCP del 18 de abril, dicha inasistencia fue justificada por motivos de fuerza mayor. 14. El 27 de abril, la DANCP hizo una nueva convocatoria a reunión de preconsulta que tendría lugar el 2 de mayo de 2023, con menos de 3 días hábiles para su conocimiento y toma de decisiones. El 1 de mayo de 2023 se respondió a la referida convocatoria con un comunicado dirigido a la DANCP y a todas las entidades convocadas, para dejar claro que se asistiría por temor a que se tomaran represalias por la inasistencia, pero reiterando que aún no se habían ofrecido garantías de seguridad suficientes para una consulta libre y que se seguiría exigiendo la suspensión del proceso hasta que se dieran estos presupuestos.
La reunión de la preconsulta se llevó a cabo el día planteado y en el acta de la misma se observa la denuncia de las autoridades de todas las maniobras irregulares de la DANCP en el proceso mediante la lectura del comunicado y se solicitó corregir la trazabilidad del proceso para que no se tomara en cuenta el período de inactividad, desde noviembre de 2021 hasta agosto de 2022, como un precedente contrario a la comunidad.
A pesar de que en el acta consta la recepción del comunicado y el compromiso de la DANCP a responder de fondo las solicitudes, esta respuesta nunca se produjo. Como compromiso de la Parcialidad se contempló fijar la fecha para una mesa técnica de evaluación de la propuesta de ruta 6 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) metodológica presentada por Minera Quinchía en la reunión del 23 de noviembre de 2022. 15.
El 17 de mayo se realizó una mesa técnica informativa en la sede de la Parcialidad en cumplimiento del compromiso fijado el 2 de mayo de 2023. En tal ocasión, la empresa tuvo la oportunidad de presentar más detalladamente los componentes del proyecto minero y de su propuesta de ruta metodológica. Las autoridades escucharon las propuestas de la empresa y se plantearon inquietudes respecto a la posibilidad de conocer e identificar los impactos generados por la fase de exploración del proyecto minero, en cumplimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, discusiones técnicas que se tuvieron en cuenta posteriormente para construir la propuesta de ruta metodológica de la Parcialidad. 16.
El 25 de mayo de 2023, el director de la DANCP envió correo electrónico mediante el cual invitaba a las autoridades de la Parcialidad Karambá a una reunión el 29 de mayo de 2023 en la sede de esa entidad en Bogotá, para dialogar sobre las diferentes situaciones conflictivas que se venían presentando entre la DANCP y la Parcialidad indígena Karambá. Después de comunicaciones con el operador logístico de la DANCP, la reunión se reagendó para el 6 de junio de 2023, a la cual acudieron 4 personas delegadas por la Parcialidad, donde ni el director ni ningún funcionario con capacidad de decisión estaban presentes.
La funcionaria de la Subdirección de Gestión levantó acta donde dejó constancia de la inasistencia, de la solicitud de reunión con los equipos jurídicos y ambientales de la DANCP y la constancia de radicación de dos documentos, uno de ellos, la ampliación de solicitudes de garantías e insistencia en la suspensión de la consulta previa con Minera Quinchía hasta verificar garantías de seguridad.
La solicitud de reunión con los equipos técnicos nunca fue respondida, por lo que reiteran el incumplimiento e irrespeto por parte del director de la DANCP a sus compromisos de diálogo con nuestras autoridades, actitud que generó desgastes y desconfianzas profundas en las autoridades de la Parcialidad respecto al rol de la DANCP en todos los procesos consultivos. 17.
El 16 de junio de 2023, la DANCP respondió el oficio de solicitud de ampliación de garantías mediante al cual dispone lo siguiente: 1) niegan la suspensión del procedimiento de consulta por considerar que con ello se desatenderían los deberes correlativos de la comunidad; 2) frente a la solicitud de garantías de seguridad, argumentaron que han hecho el traslado a las entidades 7 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) competentes (UNP y dirección de DDHH del Ministerio del Interior), y negando la participación de otros escenarios de garantías solicitados, por no considerarlos competentes; 3) frente a la procedencia del consentimiento previo, libre e informado, informaron que, al revisar la presentación del proyecto minero durante la etapa de coordinación y preparación de la Consulta, no se observó que se cumpliera con alguno de los tres presupuestos para su aplicación; 4) en cuanto a la convocatoria a la ANM, se advirtió que la misma no procede porque la Entidad ya agotó la aprobación del Plan de Trabajos y Obras y la ANLA solo se convocará cuando se discutan los impactos del proyecto; 5) respecto a las garantías para las consultas que se desarrollan de manera paralela, no se emite pronunciamiento porque corresponden a proyectos, obras o actividades diferentes; y 6) sobre la asistencia de la DANCP a asistir a la reunión de garantías de seguridad para la Parcialidad Indígena Karambá, convocada por la Defensoría del Pueblo, no se consideran competentes.
Respuesta que evidencia la comprensión reducida y fragmentada de la DANCP respecto a los derechos fundamentales a la consulta y consentimiento previos, libres e informados, postura que es el origen de todas las desavenencias con la entidad y que da cuenta de las arbitrariedades que han caracterizado a la DANCP durante todo el proceso. 18.
En paralelo a la negativa a discutir con la Parcialidad las garantíais estructurales de la consulta previa, la DANCP continuó haciendo convocatorias a reuniones de preconsulta, como la convocada el 27 de junio para el 18 de julio de 2023. Nuevamente, se envió un oficio excusando la inasistencia de la Parcialidad bajo el argumento que, debido a los diversos compromisos institucionales, sumados a las gestiones para atender la situación de riesgo humanitario, las autoridades no habían tenido tiempo suficiente para construir y refrendar una contrapropuesta de ruta metodológica.
Asimismo, se pidió dar trámite a la solicitud radicada en el acta de la visita presidencial a la sede de la DANCP, para realizar una reunión con los equipos técnicos de dicha entidad. En oficio del 28 de julio de 2023, que no fue notificado al correo oficial de la Parcialidad, la DANCP negó nuevamente las solicitudes argumentando que darán trámite a la solicitud de reunión con los equipos técnicos y coordinadores de la DANCP, reunión que nunca se realizó y no se dieron más respuestas al respecto.
Se anunció nueva convocatoria a reunión de consulta previa el 15 de octubre de 2023. 19. El 26 de julio de 2023, la DANCP realizó una nueva convocatoria a reunión de preconsulta para el 15 de agosto de 2023, la cual no fue concertada con la 8 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Parcialidad, ni notificada al correo electrónico.
Debido a ello, las autoridades se enteraron de la convocatoria días antes por comentarios de funcionarios de otras entidades. Para la fecha de la convocatoria las autoridades de la Parcialidad estaban convocadas a una reunión con el viceministro de agua y saneamiento básico, por lo que se envió un oficio justificando la inasistencia. La reunión se llevó a cabo el día estipulado sin la asistencia de la Parcialidad, tal y como consta en el acta levantada por la DANCP, así como también consta que en dicho encuentro se dio lectura al oficio enviado y se dio respuesta a los demás actores del proceso sobre los puntos contenidos en tal oficio.
En dicha acta consta además que, la empresa Minera Quinchía solicitó a la DANCP, por segunda vez, la definición unilateral de la ruta metodológica con base en el proceso realizado con la comunidad Embera Chamí o, en su defecto, la aplicación del test de proporcionalidad. La delegada de la Defensoría del Pueblo tomó la palabra para defender que no se debían tomar decisiones arbitrarias y que debía escucharse a la comunidad antes de tomar cualquier determinación. Para ello, la empresa propuso que la Defensoría organizara un espacio de mesa técnica de garantías de la Parcialidad Indígena Karambá, en lo que todos los asistentes estuvieron de acuerdo. 20.
El 5 de septiembre de 2023 se llevó a cabo la mesa de garantías para la consulta previa, libre e informada convocada por la Defensoría del Pueblo, a la cual asistieron las autoridades de la Parcialidad Karambá, la delegada para asuntos étnicos de la Defensoría del Pueblo, el profesional encargado por parte de la DANCP y los representantes de la empresa Minera Quinchía. Con el objetivo de llevar una ruta consolidada frente a la DANCP y la Defensoría del Pueblo, la Parcialidad construyó, el día anterior, un mandato de garantías contentivo de todas las especificidades basadas en la experiencia de gobierno propio de la Parcialidad Karambá, así como las necesidades evidenciadas en el recorrido de esta y otras consultas previas realizadas por este pueblo indígena, especialmente frente a proyectos mineros, para que la consulta previa sea libre, informada y culturalmente adecuada.
El propósito de la mesa de garantías no era solamente discutir las particularidades de lo sucedido con la consulta previa del proyecto minero La Cumbre, sino que se trataba de tener una discusión profunda, con decisiones vinculantes basadas en las novedades normativas y jurisprudenciales, para corregir el rumbo arbitrario que ha plasmado la DANCP en el ejercicio de este derecho fundamental sobre este pueblo indígena, no obstante, la exigencia de la DANCP y de los representantes de la empresa Minera Quinchía era que la discusión 9 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) se limitara solo a los aspectos operativos de la consulta previa sobre el proyecto, buscando que se llevara a cabo de la manera más expedita, sin diálogo real y sin revisar todas las situaciones que se han denunciado a lo largo del proceso. La empresa Minera Quinchía solicitó, por tercera vez, el cierre unilateral de la consulta previa y la aplicación del test de proporcionalidad, solicitud que fue frustrada debido a que las autoridades de la Parcialidad pusieron en conocimiento la sentencia del Consejo de Estado que despoja a la DANCP de la facultad de aplicar este mecanismo.
Finalmente, se exigió, además del trámite del pliego de condiciones contenido en el mandato de garantías que, se corrigiera la trazabilidad del proceso que no reflejaba la realidad de las convocatorias irregulares realizadas entre 2021 y 2022 para que este precedente no fuese usado posteriormente en contra de la comunidad. En el acta levantada por la Defensoría del Pueblo, las autoridades de la Parcialidad se comprometieron, como muestra de buena fe y diligencia con el proceso, a llevar a cabo las mesas técnicas necesarias con la empresa en el inicio del primer semestre de 2024 -para no vulnerar garantías de participación electoras y procesos de gobierno propio-, para concertar una ruta metodológica que responda a las necesidades de información, participación amplia y equidad técnica y científica para examinar a detalle las implicaciones del proceso y tomar las decisiones que correspondan de acuerdo con los derechos constitucionales de la comunidad.
La Defensoría del Pueblo se comprometió a tramitar el pliego que solicitaba la continuidad de la mesa de garantías. 21. El 26 de septiembre de 2023, se envió un oficio de constancia de incumplimiento de las solicitudes y exigencias realizadas en la mesa de garantías del 5 de septiembre, en el cual también se denunciaron nuevas amenazas a líderes indígenas en las comunidades de Batero y Moreta y la falta de resultados de las gestiones institucionales por garantías de seguridad.
Asimismo, se reiteró que no se ha cumplido ninguno de los puntos exigidos en el pliego de condiciones de garantías, en vulneración del derecho de petición. Ni la Defensoría del Pueblo, ni la DANCP respondieron a este oficio. 22. El 25 de enero de 2024, la DANCP convocó nuevamente a reunión preconsulta para el 21 de febrero de 2024.
El 15 de febrero se envió constancia de inasistencia debido a que para esa fecha se tenía agendada una reunión en el municipio de Guática, así como se resaltó que la DANCP debía concertar las fechas de convocatorias con la Parcialidad y se solicitó, tanto a dicha entidad como a la 10 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Defensoría del Pueblo, un informe de cumplimiento de trámite de las garantías pedido en el pliego radicado en la reunión del 5 de septiembre de 2023.
Se fijó como fecha para la nueva convocatoria, el 8 de marzo de 2024. 23. El 8 de marzo de 2024, se llevó a cabo reunión de preconsulta convocada por la DANCP, de acuerdo con la fecha propuesta por la Parcialidad, para dar impulso a los compromisos adquiridos el año anterior. Tanto la empresa como la parcialidad presentaron su propuesta y contrapropuesta de ruta metodológica.
La discusión se dio de manera cordial y, aunque hubo diferencias en algunas actividades y propuestas de la ruta metodológica presentada por la Parcialidad, la empresa dijo estar de acuerdo con el equipo de profesionales y no manifestó mayores preocupaciones respecto a la duración propuesta. 24. El 13 de abril de 2024 se llevó a cabo la segunda reunión de mesa técnica para la concertación de la ruta metodológica, con la asistencia de representantes de la empresa y de la Parcialidad Karambá. En esta mesa se trabajó sobre la contrapropuesta presentada por la Parcialidad en la reunión anterior y se discutieron varios aspectos relacionados con las actividades.
Los mayores puntos de desacuerdo tenían que ver con la recolección de información sobre los impactos y posibles pasivos ambientales en la fase de exploración y, la inclusión de una posible ruta de cierre de consentimiento previo, libre e informado, conforme a los estándares constitucionales de intensidad de impactos de los proyectos sobre territorios indígenas.
Se acordó continuar las discusiones sobre costos, equipo y actividades en la siguiente mesa técnica. 25. Los días 21 y 22 de junio de 2024 se llevó a cabo la tercera mesa técnica para la concertación de la ruta metodológica entre la Parcialidad Karambá y Minera Quinchía. Aunque persistían desacuerdos respecto a los temas relacionados con la identificación de pasivos ambientales en la fase de exploración minera, así como respecto a la ruta de cierre de consentimiento, la reunión se concentró en revisar los perfiles profesionales del equipo técnico acompañante que guardan estrecha relación con los costos de implementación de la ruta metodológica.
Frente a este último tema, no hubo mayores comentarios de la empresa, a pesar de que en la hoja de cálculo de la propuesta de ruta metodológica trabajada en la reunión se incluía una propuesta económica que fue de conocimiento de la empresa miera. La reunión terminó con compromisos de ambas partes, lo que demuestra un aparente ánimo conciliatorio y constructivo. 11 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) 26. El día 15 de septiembre de 2024, se envió constancia a la DANCP y la empresa Minera Quinchía, en la que se expone que, debido al agendamiento de múltiplos compromisos institucionales fundamentales para la garantía de derechos de la comunidad, no fue posible el agendamiento de la próxima mesa técnica en el mes de agosto, no obstante, se propuso como nueva fecha para la próxima mesa técnica el 29 de septiembre de 2024.
Aunque se suponía la continuidad del ejercicio de mesas técnicas para concertar la ruta metodológica (que no eran mediadas por las DANCP), el 25 de septiembre de 2024, la DANCP envió un oficio excusando su inasistencia debido a que contaban con poco tiempo para organizar los gastos de la comisión. La empresa Minera Quinchía, a su vez, justificó su inasistencia debido a otros compromisos.
En ese último oficio, la empresa manifiesta su preocupación con las solicitudes de garantías y los compromisos prioritarios de la Parcialidad, calificándolos como distracciones y llamando a focalizar esfuerzos en el proceso consultivo de su interés. En adelante, ni la empresa Minera Quinchía, ni la DANCP propusieron ninguna fecha ni se contactaron con la Parcialidad para acordar nuevas reuniones de mesas técnicas para concertar la ruta metodológica. 27.
Con fecha desconocida, mediante un oficio que no fue puesto en conocimiento de la Parcialidad Karambá, la empresa Minera Quinchía solicitó, por cuarta vez, a la subdirección de gestión de la DANCP, el cierre unilateral de la consulta previa y la aplicación del test de proporcionalidad y, como petición subsidiaria en caso de rechazo de lo anterior, solicitó que la DANCP definiera una ruta metodológica y el término de duración del proceso consultivo.
La subdirección de la DANCP envió una solicitud a la dirección para dar trámite a la referida petición por ser de su competencia. Mediante memorando del 4 de diciembre de 2024, el director de la DANCP, respondió que, de acuerdo con el proceso llevado a cabo, se debía citar a una reunión de consulta previa en etapa de preconsulta, en aplicación de la etapa 3, contenido en la directiva presidencial 10 de 2023 que se mantiene vigente, sin embargo, también señaló que, aunque el Consejo de Estado declaró nulas sus competencias para aplicar el test de proporcionalidad, aún está vigente el artículo 4 del Decreto 2353 de 2019 que señala que la DANCP puede definir la ruta metodológica y el término de duración de la consulta en el evento en que las partes no logren un acuerdo sobre los mismos. 28.
Después de un primer semestre de 2025 cargado de compromisos institucionales prioritarios para la garantía de los derechos de la comunidad, al comprobar el aparente desinterés de la empresa Minera Quinchía y de la DANCP 12 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) por continuar los espacios de concertación de la ruta metodológica, en septiembre de 2025, las autoridades Karambá decidieron oficiar nuevamente a las partes, explicando los motivos por los que se ha dificultado tomar la iniciativa de agendar nuevos espacios de concertación. Asimismo, se propusieron como fechas tentativas para las próximas mesas técnicas los días 20 y 21 de septiembre o, 27 y 28 de septiembre de 2025.
Este impulso del proceso también surge del análisis de las autoridades Karambá sobre el memorando citado con anterioridad, al creer que la falta de impulso por parte de la empresa Minera Quinchía y la DANCP revelaba la maniobra para culpar a la comunidad de la supuesta falta de resultados del proceso consultivo y así motivar una definición unilateral de la DANCP de la ruta metodológica.
La DANCP respondió mediante oficio que no le era posible asistir durante el mes de septiembre, pero propuso agendar la reunión para el 7 y 8 de octubre de 2025, lo cual fue aceptado. 29. La cuarta mesa técnica de concertación de la ruta metodológica se llevó a cabo el 7 de octubre de 2025 con la asistencia de la DANCP y de representantes de Minera Quinchía y en la que se dejó la claridad de que, a pesar de la asistencia de la DANCP, esta mesa era una continuidad de los ejercicios anteriores y no tenía el alcance de una reunión de preconsulta y apertura.
La mayor parte de la reunión se destinó a dar cierre a las diferencias entre la empresa y la Parcialidad sobre las actividades contenidas en la matriz de la ruta propuesta por la Parcialidad. No obstante, antes de finalizar la reunión, la empresa solicita revisar la matriz de costos de la ruta metodológica, planteando que no podía cubrir dichos valores y que se sostenían en la primera propuesta presentada, esto es $250.000.000 (frente a los $1.491.000.000 propuestos por la Parcialidad), bajo el argumento de que ese fue el valor destinado a la consulta previa con la Parcialidad Embera Chamí y que no era justo destinar más presupuesto a una comunidad que a otra, además de declarar, falsamente, que desconocían la propuesta económica de la ruta metodológica propuesta por la comunidad.
Esto implicó desconocer todo el trabajo de las anteriores mesas técnicas y devolvió la concertación a la propuesta presentada por la empresa el 8 de marzo de 2024. La gobernadora mayor exigió respeto, seriedad y buena fe a los representantes de la empresa y garantías a la DANCP. La empresa Minera Quinchía presentó una contrapropuesta sobre la cual, la comunidad no realizó ningún pronunciamiento adicional por temor a que cualquier negativa o comentario llevara a que la DANCP activara la facultad de definir unilateralmente la ruta metodológica. 13 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) 30. El 15 de octubre de 2025, la DANCP realizó convocatoria a reunión de preconsulta y apertura para los días 5 y 6 de noviembre de 2025, ante lo cual, se envió oficio justificando la inasistencia de la comunidad por compromisos institucionales adquiridos previamente y porque el tiempo no era suficiente para que las autoridades tomaran decisiones respecto al proceso, especialmente en las condiciones de concertación de la ruta metodológica.
La DANCP envió un extenso oficio en el que hicieron un recuento de todo el proceso consultivo, con el objetivo de plantear que ya el proceso había tomado mucho tiempo y que no se aceptaba la justificación de inasistencia como válida, por lo que, sostenían la convocatoria en las fechas planteadas. Resalta que dicho oficio incurre en las mismas malas prácticas denunciadas repetidamente por la Parcialidad: no corrige la trazabilidad del proceso de consulta, no hace referencia a ninguna de las solicitudes de garantías realizadas, no concerta con anticipación las fechas de convocatoria con las autoridades y considera los ritmos y tiempos del gobierno propio de la Parcialidad como dilaciones del proceso. 31.
Al oficio de ratificación de la convocatoria, se respondió con una constancia de denuncia del quiebre de garantías reiteradas en la mesa de garantías del 5 de septiembre de 2023, en consecuencia, se solicitó a la Defensoría del Pueblo la convocatoria a una nueva mesa de garantías estructurales de los procesos consultivos, sin la participación e injerencia de Minera Quinchía. Asimismo, se hizo responsable a la DANCP por los posibles desgastes institucionales de sostener una convocatoria de la que se presentó excusa con la debida anticipación. No se tiene constancia si la reunión se llevó a cabo. 32.
El 9 de diciembre de 2025, se notificó la Resolución No. 146 del 3 de diciembre de 2025, la cual define, de manera unilateral y arbitraria, la ruta metodológica para la consulta previa del proyecto minero La Cumbre, motivada en que no ha sido posible el acuerdo entre partes y toma como antecedente y referencia, la ruta metodológica que fue pactada y acordada entre la Comunidad Indígena Emberá Chamí con el mismo ejecutor y para el mismo proyecto y, se define el cronograma de actividades a desarrollar entre diciembre de 2025 y 13 de mayo de 2026.
La resolución indica que no proceden recursos. 33. El 19 de diciembre de 2025 se radicó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la citada resolución, bajo el argumento de que dicho acto administrativo no puede considerarse de trámite al dar por terminada la etapa de preconsulta y definir cuestiones definitivas para el proceso de consulta.
Asimismo, 14 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) se argumentó por qué se considera una decisión arbitraria, al no tener en cuenta ninguno de los elementos de la propuesta de la ruta metodológica elaborada por la Parcialidad y, en cambio, se tomó como referencia la misma propuesta de ruta metodológica entregada por la empresa Minera Quinchía, lo que atenta contra el principio de igualdad.
La DANCP desestimó el recurso mediante auto No. 001 del 29 de enero de 2026, indicando que no procedían recursos contra la Resolución 146 de 2025, por lo que no resolvió de fondo ninguno de los argumentos presentado. 34. Entre diciembre de 2025 y enero de 2026, la empresa Minera Quinchía insistió en la convocatoria a reuniones para dar aplicación a la Resolución 146 de 2025.
Convocatorias que no fueron contestadas por la comunidad a la espera de la respuesta del recurso de reposición. Sin verificación previa del desarrollo de las actividades de la consulta previa y 5 días después del rechazo del recurso interpuesto, el 3 de febrero de 2026, la DANCP convocó reunión de análisis e identificación de impactos y formulación de medidas de manejo. 35.
Frente a la falta de garantías, el rechazo al diálogo y la desestimación de los argumentos presentados, el 4 de febrero las autoridades se declararon en Asamblea Permanente y se comunicó a la DANCP, a Minera Quinchía y a la Defensoría del Pueblo, la negativa a desarrollar espacios de ejecución de la Resolución No. 146 de 2025 y se reiteró la solicitud de instaurar una mesa de garantías para el derecho a la consulta previa de la Parcialidad Karambá. El 10 de febrero de 2025, la DANCP respondió indicando que el Decreto 2353 de 2019 le asigna la competencia para definir la ruta metodológica a petición de una de las partes, que no ha sido posible la conciliación de la ruta metodológica y que para la definición de los tiempos y actividades tomaron como referencia la ruta ejecutada con la Parcialidad Emberá Chamí, únicamente como elemento de contexto y experiencia institucional, sin embargo, se abstuvieron de dar razón sobre la no incorporación de ninguno de los elementos incorporados por la Parcialidad Indígena Karambá en las contrapropuestas de ruta metodológica. 36.
En respuesta a la solicitud de mesa de garantías, la Defensoría del Pueblo Nacional delegada para Grupos Étnicos, la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda y la Procuraduría General de la Nación delegada para Asuntos Étnicos, desarrollaron una reunión con la Parcialidad Indígena Karambá, reunión en la que se relataron los reiterados y sistemáticos atropellos al derecho a la consulta previa, libre e informada por parte de la DANCP, las razones por las que se considera que la Resolución 146 de 2025 debe ser revocada y la inasistencia en el desarrollo de 15 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) una mesa de garantías para dar continuidad a la discusión sobre las condiciones y reglas que rigen estos procesos en esta comunidad indígena. El 23 de febrero de 2025 (sic), la Procuraduría delegada para Asuntos Étnicos notificó a los directivos del Ministerio del Interior sobre la situación de la Parcialidad Indígena Karambá y convocó a una reunión para el 26 de febrero, con el objetivo de discutir la posibilidad de revocar la Resolución 146 de 2025 y retomar la mesa de garantías de consulta previa para la Parcialidad Indígena Karambá. II.
PRETENSIONES Se solicita a través de la presente acción constitucional, lo siguiente1: «1. Amparar los derechos fundamentales a la Consulta Previa, Libre e Informada; al debido proceso, a la igualdad y autonomía de la Parcialidad Indígena Karambá del municipio de Quinchía, Risaralda. 2. Aplicar la excepción de inconstitucionalidad en contra del numeral 3 del artículo 4 del decreto 2353 de 2019, conforme a lo expuesto en las consideraciones jurídicas de la sección 3.3.1.3 de este escrito de tutela. 3.
Dejar sin efectos la Resolución DANCP N° 146 de 2025 y, en su lugar, ordenar a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa que retome la concertación de la ruta metodológica en el marco de la fase de pre-consulta del proyecto minero La Cumbre de la empresa Minera Quinchía S.A.S. (PROY- 01901). 4. Ordenar a la instalación de la Mesa Técnica de Garantías para el Derecho a la Consulta Previa de la Parcialidad Indígena Karambá, bajo la coordinación del Ministerio Público (Defensoría del Pueblo y Procuraduría General de la Nación). 5.
Vincular en el presente proceso a la Defensoría del Pueblo regional Risaralda y a la Procuraduría General de la Nación, delegada de asuntos étnicos.» III. DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERADOS Se invocan como vulnerados los derechos fundamentales a la consulta previa, libre e informada, debido proceso, igualdad y autonomía. IV. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS y VINCULADAS La accionada Ministerio del Interior, a través de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, no presentó contestación a la acción de tutela según se observa en la trazabilidad del expediente digital de primera instancia. 1 Pág. 44 archivo 001.
Samai – Juzgado. 16 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) La accionada Sociedad Minera Quinchía S.A.S., allegó documento mediante el cual solicitó una prórroga del tiempo para dar respuesta a la presente acción de tutela, ante la cual el despacho de instancia no emitió pronunciamiento. Posteriormente, presentó escrito de contestación a la tutela, a través del cual se pronunció frente a cada uno de los hechos y se opuso a la totalidad de las pretensiones, al considerar que no se ha configurado vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados, en particular el derecho a la consulta previa, así como tampoco los derechos al debido proceso, a la igualdad o a la autonomía de la comunidad accionante.
La empresa expone que el proyecto minero se encuentra jurídicamente estructurado conforme al contrato de concesión, el cual se desarrolla por etapas sucesivas, esto es, exploración, construcción y montaje y explotación; y precisa que no existe a la fecha Plan de Trabajos y Obras aprobado, ni licencia ambiental otorgada, de modo que no se está adelantando labores de explotación minera.
Bajo este entendido, sostiene que la consulta previa no constituye un requisito para el otorgamiento del título minero, sino que se articula al trámite de licenciamiento ambiental, siempre que se configure una afectación directa a alguna comunidad étnica. En cuanto al proceso de consulta previa con la Parcialidad indígena Karambá, señala que éste se inició formalmente en el año 2020, pero no ha superado la etapa de preconsulta, pese a la realización de múltiples convocatorias, reuniones y mesas técnicas, con acompañamiento de la DANCP y la Defensoría del Pueblo, por lo que afirma que, la prolongación del trámite, por un lapso cercano a seis años, no resulta imputable a la empresa minera, sino a reiteradas inasistencias, falta de pronunciamiento oportuno y modificaciones sucesivas a las propuestas metodológicas por parte de la comunidad.
Explica, frente a esta situación, que la DANCP expidió la Resolución No. 146 de 2025, mediante la cual definió la ruta metodológica del proceso consultivo, en ejercicio de la facultad conferida por el Decreto 2353 de 2019 y defiende la validez legal y constitucional de dicho acto administrativo, destacando que su finalidad es la de evitar la paralización indefinida del proceso de consulta precia, sin desconocer su núcleo esencial, de conformidad con la jurisprudencia constitucional. 17 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Adiciona que, Minera Quinchía, desconoce las imputaciones relacionadas con presuntos daños ambientales e indica que no existen procesos sancionatorios vigentes ni actos administrativos que le atribuyan afectaciones a fuentes hídricas o al ambiente e, igualmente, menciona que desconoce formalmente cualquier amenaza o hechos de violencia en contra de miembros de la comunidad indígena.
Finalmente, sostiene que la acción de tutela resulta improcedente por incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad en la medida en que los hechos alegados se extienden por varios años y existen mecanismos judiciales ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir los actos administrativos cuestionados, por lo que solicita negar el amparo constitucional.
La vinculada Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER2, allegó respuesta a la acción de tutela, a través de la cual propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, al considerar que el acto administrativo enjuiciado fue proferido, exclusivamente, por la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, entidad sobre la cual la CARDER no tiene ninguna jerarquía, control administrativo, ni facultad de revocatoria, por lo que la entidad ambiental carece de la capacidad legal para satisfacer la pretensión de la actora o para remediar la situación jurídica que dio origen al amparo.
Seguidamente, señaló que, de acuerdo con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las funciones de las CAR están limitadas a la ejecución de políticas ambientales, administración de recursos naturales y licenciamiento ambiental y que, la identificación de comunidades étnicas y la dirección de la ruta metodológica de consulta previa es una función asignada por el Decreto 2893 de 2011 al Ministerio del Interior, por lo que, la CARDER interviene, únicamente, cuando la autoridad competente certifica la presencia de estas comunidades, para asegurar que el componente ambiental del proyecto respete los acuerdos derivados de dicha consulta.
Al estar el proceso en una fase de concertación de ruta, la intervención de la CARDER es, en este momento, inexistente e improcedente. 2 Archivo 006. Samai – Juzgado. 18 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Por último, manifiesta que, tras el análisis fáctico del libelo de tutela y del auto admisorio del 26 de febrero de 2026, observa que no se imputa a la CARDER en ningún hecho concreto que transgreda el debido proceso o la autonomía de la Parcialidad Karambá, por lo que presume que la vinculación de la entidad es de carácter informativo y no por una posible responsabilidad directa en la afectación reclamada.
Por lo anterior, solicita que se declare que la CARDER no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la Parcialidad Indígena Karambá, al no haber participado en la expedición de la Resolución 146 de 2025, así como la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad ambiental y, en consecuencia, la desvinculación inmediata del presente trámite constitucional.
La vinculada Procuraduría General de la Nación3, arrimó contestación frente a la presente acción de tutela, en la que manifestó que, frente al caso concreto, la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos ha acompañado el proceso en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales e incluso le notificó a los directivos del Ministerio del Interior sobre la situación de la Parcialidad Indígena Karambá y convocó a reunión el 26 de febrero, con el objetivo de discutir la posibilidad de revocar la Resolución No. 146 de 2025 y retomar la mesa de garantías de consulta previa, sin embargo, aclara que la Procuraduría General de la Nación no es la entidad o autoridad que presuntamente vulneró, amenazó o quebrantó los derechos fundamentales de la parte actora.
Indicó que su rol es preventivo, de control y de acompañamiento institucional, mas no de ejecución directa de actuaciones administrativas dentro del procedimiento de consulta previa, por lo que considera que, lo señalado es ajeno al Ministerio Público, toda vez que, su intervención está orientada, de ser el caso, a la defensa de los derechos e intereses colectivos emitiendo concepto de rigor, sin que se tenga la facultad de tomar decisiones frente al trámite del proceso judicial.
Añadió que, la Procuraduría General de la Nación tiene como obligación velar por el correcto ejercicio de las funciones encomendadas en la Constitución y la Ley a servidores públicos y lo hace a través de sus tres funciones misionales principales: función preventiva, de intervención y disciplinaria, por lo que considera que, frente 3 Archivo 007.
Samai – Juzgado. 19 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) a la solicitud de proceder a ordenar una vigilancia exprés al medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos, se entendería como una vigilancia administrativa, según el caso y estima que, existe una falta de legitimación por pasiva, por no ser la entidad, la causante de la posible amenaza o vulneración de algún derecho incoado por la gobernadora mayor de la Parcialidad Indígena Karambá. La vinculada Comisión Accidental para la Revisión y Actualización de la Política Minera del Senado de la República4, arribó escrito mediante el cual analizó el contexto constitucional del derecho a la consulta previa, la definición unilateral de la ruta metodológica y el estándar reforzado en proyectos de minería a gran escala, para concluir que, desde el rol institucional que ejerce la Comisión Accidental, considera que la acción de tutela resulta procedente para que el juez constitucional examine si la actuación administrativa respetó el núcleo esencial del derecho fundamental a la consulta previa.
Agregó que, existen elementos que ameritan un análisis judicial riguroso como la definición unilateral de la ruta metodológica en etapa de preconsulta, la utilización de una metodología aplicada a otra comunidad como parámetro de referencia, la negativa de recursos frente al acto que fija condiciones sustanciales del proceso y la continuidad del trámite bajo parámetro no concertado, toda vez que, la protección del derecho a la consulta previa no implica desconocer la competencia estatal en materia minera, pero sí exige que el ejercicio de esa competencia se someta estrictamente a los límites constitucionales.
Señaló que la actividad extractiva, en un Estado Social de Derecho, no puede desarrollarse al margen de los derechos fundamentales ni mediante interpretaciones administrativas que vacíen de contenido los mecanismos de participación, en consecuencia, emite concepto favorable respecto a la protección solicitada por la accionante, en el entendido de que corresponde al juez constitucional determinar si la actuación de la autoridad administrativa desbordó los estándares de concertación, buena fe y diálogo intercultural exigidos por la Constitución y la jurisprudencia, por lo que solicita, valorar la dimensión estructural del derecho fundamental comprometido, evaluar la necesidad de restablecer condiciones de diálogo intercultural real y adoptar las medidas necesarias para 4 Archivo 009.
Samai – Juzgado. 20 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) garantizar que el proceso consultivo, si continúa, se desarrolle conforme a estándares constitucionales y convencionales. La vinculada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA5, se pronunció frente a la presente acción de tutela y advirtió que, en atención a los hechos manifestados por la accionante y con el fin de garantizar la correcta contradicción, la tutela se torna improcedente en relación con esta entidad, como quiera que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, i) dentro del marco funcional a su cargo no está la realización del proceso de consulta previa; ii) no ha otorgado instrumento ambiental en el municipio de Quinchía y iii) dado que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no funge como superior jerárquico o funcional de las Corporaciones Autónomas Regional, no ha desplegado acción o ha incurrido en omisión que dé lugar a la presunta vulneración de los derechos alegados.
Reiteró que, en el presente caso, existe una falta de legitimación por pasiva por parte de la Autoridad, como quiera que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) fue creada mediante el Decreto – Ley 3573 del 27 de septiembre de 2011, como una Unidad Administrativa Especial del sector central, a nivel nacional, adscrita al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Cuenta con autonomía administrativa y financiera, pero sin personería jurídica, conforme al artículo 67 de la Ley 489 de 1998 y forma parte del sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por lo que le corresponde velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental aplicable a los proyectos, obras o actividades que se encuentren sujetos a licencia, permiso o trámite ambiental.
En consecuencia, el alcance y la competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) han sido definidos por la ley como parte de una actividad de desconcentración de poder realizada por el Ejecutivo con fundamento en la Ley 1444 de 2011, por lo que a esta autoridad no le comete determinar la procedencia o no de realizar una consulta previa respecto de una comunidad indígena.
Agrega que, al examinar la tutela, no se evidencia que en ninguna parte de la misma se estableciera que la ANLA fuera la causante de la violación o amenaza alguna de los derechos fundamentales invocados y, por ende, la responsable o la competente 5 Archivo 010. Samai – Juzgado. 21 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) para garantizar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, por lo que existe una falta de legitimación por pasiva en la acción de tutela contra esta entidad, por lo que se opone a la prosperidad de la acción de tutela impetrada.
La vinculada Agencia Nacional de Minería6, allegó escrito de contestación de la presente acción constitucional, mediante el cual manifestó que la consulta previa es el derecho fundamental que tienen los grupos étnicos de poder decidir sobre medidas -legislativas y administrativas- proyectos, obras o actividades que se vayan a realizar dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar el derecho a la participación. Señaló que este mecanismo de participación es un derecho constitucional colectivo y un proceso de carácter público especial y obligatorio que debe realizarse previamente, siempre que se vaya a adoptar, decidir o ejecutar alguna medida administrativa o proyecto público o privado, susceptible de afectar directamente las formas de vida de los grupos étnicos nacionales en sus aspectos territorial, ambiental, cultural, espiritual, social, económico y de salud y otros aspectos que incidan en su integridad étnica.
Indicó que, la responsabilidad para llevar a cabo procesos de Consulta Previa es compartida entre los representantes de los proyectos y el Ministerio del Interior. El Ministerio es responsable de la forma en que se desarrolla el proceso en cada caso particular y los representantes de cada uno de los proyectos son responsables de participar activamente durante el proceso de consulta previa y de proporcionar los recursos necesarios para cada proceso en particular.
Explicó las competencias legales y funcionales asignadas a la Agencia Nacional de Minería y advirtió que esta entidad no gestiona práctica de consultas previas a las minorías étnicas del territorio, pues es el titular respectivo quien debe adelantar las gestiones para la misma. Aclaró que, en cuanto a los título mineros otorgados, es la autoridad ambiental la competente de adelantar los procesos de consulta previa de los instrumentos que son objeto de su estudio y eventual otorgamiento, empero, los argumentos del libelo de amparo están dirigidos a los titulares mineros y la Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, por lo que la autoridad minera no tiene injerencia en torno a esta controversia, por lo que, la ANM no debe ser 6 Archivo 011.
Samai – Juzgado. 22 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) vinculada a esta acción constitucional, pues las actividades reclamadas por la accionante no hacen parte del conocimiento o la competencia de esta entidad. Realizó un análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela e indicó que existe una improcedencia de la misma frente a la ANM, toda vez que, la parte accionante en ningún momento demostró la acusación de un perjuicio irremediable atribuible a esta entidad, además de que no logra demostrar que exista una situación grave e irremediable que ponga en riesgo inminente sus derechos fundamentales, por lo tanto, la acción de tutela aun como mecanismo transitorio se torna improcedente frente a esta Agencia, por lo que, solicita, principalmente, declarar la improcedencia de la misma respecto de la Agencia Nacional Minera y, de manera subsidiaria, negar las pretensiones formuladas por la accionante respecto a la ANM.
La vinculada Defensoría del Pueblo7, presentó documento contentivo de respuesta a la presente acción constitucional, no obstante, el mismo fue allegado en fecha posterior a la sentencia de primera instancia. V. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante fallo calendado el 10 de marzo de 2026, resolvió: «NEGAR por improcedente el amparo a los derechos fundamentales invocados por la parte actora (…)».
Lo anterior argumentando que, si bien es cierto que las garantías constitucionales asociadas al derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada constituyen un pilar esencial para la protección de los pueblos indígenas y tribales, del acervo probatorio no se desprende que las entidades accionadas hayan desconocido de manera absoluta la participación de la Parcialidad Indígena Karambá, ni que hayan desplegado actuaciones arbitrarias encaminadas a suprimir o neutralizar dicho derecho.
Por el contrario, indicó que, el material documental allegado (que incluye oficios, convocatorias, constancias de asistencia e inasistencia, comunicaciones interinstitucionales y actos administrativos emitidos desde el años 2020) evidencia que desde esa anualidad se solicitó formalmente iniciar el proceso de consulta 7 Archivo 014. Samai – Juzgado. 23 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) previa y que, a partir de dicho momento, se desarrollaron diferentes acercamientos, reuniones de preconsulta, mesas técnicas, intercambios de comunicaciones y actuaciones de coordinación institucional orientadas al avance del trámite, por lo que concluyó que, aunque existieron dificultades, retrasos, desacuerdos metodológicos y reclamos sobre garantías por parte de la comunidad, sí se desplegaron actividades dirigidas a materializar el proceso consultivo, por lo que no advierte, una conducta omisiva absoluta o un bloqueo deliberado del ejercicio participativo de la comunidad indígena.
Resaltó que, del acervo probatorio se evidencia que las entidades del Estado con funciones de acompañamiento, vigilancia y garantía han estado presentes de manera constante a lo largo del proceso de consulta previa adelantado con la Parcialidad Indígena Karambá, han intervenido de forma activa en diferentes etapas, realizando seguimiento a las actuaciones de la DANCP, documentando las inquietudes de la comunidad, convocando espacios de diálogo y solicitando la adopción de medidas que permitan restablecer condiciones mínimas de participación. Consideró que la actuación de dichas entidades constituye un elemento relevante de protección reforzada, pues demuestra que, pese a las dificultades y tensiones que han surgido durante el desarrollo del trámite consultivo, el Estado no ha permanecido indiferente, sino que ha desplegado acciones tendientes a salvaguardar el derecho a la consulta previa y asegurar la participación de la comunidad indígena en condiciones de respeto, seguridad y buena fe, lo que redunda en que el procedimiento, aunque complejo y con desacuerdos, ha contado con un andamiaje institucional de acompañamiento que busca garantizar los derechos que la Constitución Política reconoce a los pueblos indígenas y que, al realizarse reuniones de preconsulta, mesas técnicas, intercambios de comunicaciones, solicitudes de garantías y actuaciones administrativas encaminadas a desarrollar el proceso consultivo, descarta la existencia de una omisión estructural o de actuaciones arbitrarias orientadas a vulnerar los derechos de la comunidad indígena.
Señaló que, de conformidad con lo previsto en las Directivas Presidenciales 10 de 2013 y 08 de 2020, así como con la jurisprudencia constitucional que regula el derecho fundamental a la consulta previa, la administración está facultada para desarrollar el proceso consultivo conforme a las etapas y parámetros definidos en 24 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) la Guía para la Realización de Consulta Previa, aun cuando las partes no logren acuerdos definitivos. La normativa aplicable dispone que el trámite no puede permanecer indefinidamente abierto y que, una vez agotados los espacios de diálogo intercultural y garantizada la participación efectiva de la comunidad, la autoridad competente puede adoptar una decisión administrativa fundada en los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buena fe, asegurando que la medida adoptada responda a criterios técnicos y jurídicos suficientes.
En dicho contexto, indicó que, el hecho que se haya continuado el procedimiento consultivo y adoptado decisiones dentro del marco legal no permite concluir la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante, pues la ausencia de acuerdo entre las partes no configura, por sí misma, desconocimiento del derecho a la consulta previa, ni convierte en ilegítima la actuación administrativa, siempre que se hayan respetado las garantías mínimas del proceso consultivo -como ocurre en el presente caso- y se haya actuado dentro del marco normativo aplicable.
Advirtió que la Resolución 146 del 3 de diciembre de 2025, mediante la cual la DANCP definió unilateralmente la ruta metodológica del proceso de consulta previa del proyecto La Cumbre, argumentando la falta de acuerdo entre las partes, es un acto administrativo susceptible de ser controvertido a través de los mecanismos que el propio ordenamiento jurídico prevé, razón por la cual su discusión no puede trasladarse de manera directa a la jurisdicción constitucional.
Explicó que la acción de tutela, por su naturaleza sumaria y excepcional, en el presente caso, no satisface los presupuestos de subsidiariedad ni de inmediatez, al existir medios judiciales idóneos para debatir la legalidad de la Resolución 146 de 2025 y del marco normativo que la sustenta, los cuales deben ser tramitados en el escenario procesal pertinente, máxime cuando el acervo probatorio no evidencia una ausencia total de actuaciones orientadas a la consulta previa ni afectaciones graves y actuales a los derechos de la comunidad Karambá, por el contrario, desde 2020 se registran reuniones de preconsulta, mesas técnicas y acompañamiento institucional que descartan una omisión absoluta o un bloqueo del proceso y que, la falta de acuerdos no implica desconocimiento del derecho ni invalida la actuación administrativa. 25 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Por lo anterior, determinó que la presente acción constitucional no tiene vocación de prosperidad, toda vez que, del acervo probatorio no se vislumbra la existencia de actuaciones arbitrarias, omisivas o contrarias al ordenamiento jurídico por parte de las entidades accionadas, por el contrario, se evidencia que se han adelantado múltiples actuaciones orientadas a garantizar el derecho a la consulta previa de la Parcialidad Indígena Karambá, con acompañamiento permanente de los órganos de control y de las instituciones competentes y, en consecuencia, no se acredita vulneración actual y cierta de los derechos fundamentales invocados, ni se satisface el cumplimiento de los requisitos exigidos para la procedencia del amparo, por lo que la acción de tutela es improcedente.
VI. IMPUGNACIÓN DEL FALLO La parte actora8, actuando en nombre propio, impugnó la decisión proferida en primera instancia al considerar que adolece de numerosos y evidentes defectos en la valoración probatoria, en la valoración de la normatividad aplicable, motivación precaria y contradictoria y desconocimiento de importantes precedentes jurisprudenciales, tanto del Tribunal Administrativo de Risaralda como del Consejo de Estado.
Frente al cumplimiento del criterio de inmediatez, señaló que en el presente caso es perfectamente determinable el momento en el cual se configuró la vulneración de los derechos fundamentales del pueblo Indígena Karambá, que se prolonga y adquiere efectos jurídicos en el momento en el que se expidió la resolución que impuso una metodología de manera unilateral y, dado que la tutela se interpuso en un plazo inferior a seis meses desde el momento señalado, le resulta claro que los efectos de esa decisión se manifiestan en la actualidad, lo que se evidencia en las múltiples presiones y requerimientos para continuar con el procedimiento de consulta previa con la metodología adoptada de manera unilateral, por lo que considera se cumple con el principio de inmediatez, pues el hecho vulnerador de los derechos a la consulta previa y debido proceso es identificable y determinable y se ubica en la expedición de la Resolución 146 de 2025, vulnerando los derechos del pueblo Indígena Karambá hasta la actualidad. 8 Archivo 015.
Samai – Juzgado. 26 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Respecto al cumplimiento del criterio de subsidiariedad, manifiesta que, mediante reiterados fallos de la Corte Constitucional se ha reconocido que el amparo es el mecanismo principal de defensa judicial del derecho fundamental de las comunidades étnicas a la consulta previa y que, incluso ha precisado que, cuando la presunta vulneración alegada se manifiesta a través de un acto administrativo que puede ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, ésta no resulta ser eficaz para la protección inmediata del derecho fundamental a la consulta previa.
Que resulta paradójico que el juez de instancia afirme la existencia de recursos cuando de los mismos hechos se desprende que, precisamente, la violación alegada se enmarca en no permitir la contradicción de la decisión que impuso una metodología de manera unilateral frente a la consulta previa. Indica que, el principio de subsidiariedad admite la procedencia de la acción cuando los recursos disponibles carecen de eficacia e idoneidad o cuando se ejerce para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional ha establecido una excepción expresa en el caso de los derechos de los pueblos indígenas, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, que han enfrentado patrones históricos de discriminación y cuyos derechos inciden en la satisfacción de los fines esenciales del Estado, por lo que considera que, la acción de tutela es, por regla general, el medio judicial adecuado y preferente para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y, en especial, del derecho a la consulta previa, precisamente, porque las acciones de nulidad no permiten el debate de las complejidades que implica la consulta previa como derecho fundamental de los pueblos indígenas y por la alta congestión que se presenta en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual se agrava si se considera que la DANCP pretende avanzar con la metodología impuesta de manera unilateral, con lo que la participación efectiva del pueblo indígena en las decisiones que lo afectan se encuentra en grave riesgo de vulneración. Alega que el juez de primera instancia incurre en fallas en la interpretación del contenido del derecho fundamental a la consulta previa, pues ésta resulta excesivamente formalista del derecho fundamental a la consulta previa y vacía de contenido el derecho fundamental, pues contraría los presupuestos mínimos planteados por el convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia constitucional, por 27 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) tanto, la orientación de los operadores de justicia debe guiarse por la máxima garantía del derecho, teniendo en cuenta que las comunidades indígenas son sujetos de especial protección constitucional, lo que no fue tomado en cuenta por el a quo. Considera errados los argumentos expuestos por el juez de instancia para justificar la falta de procedibilidad de la acción de tutela, los cuales los agrupa de la siguiente manera: 1) que la tutela por vulneración a consulta previa solo procede cuando se demuestra una ausencia total de actuaciones orientadas a realizar la consulta previa o cuando se presentan afectaciones directas, graves y actuales a los derechos fundamentales de la comunidad; 2) que la presencia de los órganos de control es suficiente garantía del proceso consultivo y 3) que la ausencia de acuerdo entre las partes no configura, por sí misma, desconocimiento del derecho a la consulta previa, ni convierte en ilegítima la actuación administrativa.
Ante lo cual señala que dichas afirmaciones son contrarias a los derechos fundamentales de la comunidad indígena Karambá, toda vez que, la Corte Constitucional ha sostenido en múltiples decisiones que no solo la ausencia de consulta previa vulnera el derecho, sino también cuando ésta se realiza de manera defectuosa, es decir, sin cumplir los estándares de ser previa, informada, culturalmente adecuada y realizada de buena fe.
Manifiesta que la actuación de los órganos de control per se no desvirtúa el incumplimiento de la DANCP de sus obligaciones constitucionales y que si bien dicha entidad tenía la facultad de establecer la metodología ante la existencia de desacuerdos, dicha facultad debe ser inaplicada en ejercicio de las facultades del juez, a través de la excepción de inconstitucionalidad, pues la DANCP debió asegurar que el proceso fuera lo suficientemente garantista del derecho a la consulta previa, por lo que considera, existió una interpretación excesivamente formalista del derecho fundamental a la consulta previa por parte del a quo.
Explica que a las directivas presidenciales 01 de 2010 y 010 de 2013 que fueron estudiadas por el Consejo de Estado, se les aplicó la nulidad por inconstitucionalidad de diversos apartados que regulan las competencias de la DANCP dentro del proceso consultivo debido a la extralimitación de la facultad reglamentaria del gobierno nacional y que dicha competencias deben ser otorgadas a través de una ley estatutaria, no obstante, a pesar de lo anterior, el juez de 28 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) instancia decidió que dicho precedente jurisprudencial no tenía relevancia respecto a la descripción del marco normativo y, por tanto, de su aplicación en el caso concreto, por lo que indica que se hace una valoración incorrecta del conjunto del proceso consultivo, llevándole a la conclusión equivocada de que no existen arbitrariedades manifiestas, en un proceso plagado de ilegalidades advertidas a lo largo del relato de los hechos y acreditadas en el acervo probatorio.
Indica que existió una valoración incompleta y no armoniosa de los hechos y del acervo probatorio, pues omitió el análisis de documentos determinantes para acreditar que existían alternativas razonables y técnicamente sustentadas y que, por tanto, la actuación administrativa apelada fue arbitraria, lo que impidió al juez tener una comprensión completa y contextualizada de la situación, lo que lo llevó a una decisión errada, pues el fallo impugnado se apartó de los principios de la lógica, la ciencia y la experiencia al interpretar aisladamente los elementos del expediente, sin ponderarlos adecuadamente ni exponer razonadamente el mérito asignado a cada prueba, en violación del deber de motivación, toda vez que considerar que la misma fue manifiestamente arbitraria e irracional al no ponderar la existencia y contenido de las propuestas de ruta metodológica presentadas por el accionante y sobrevaloró los argumentos formales presentados por la parte demandante que no resultaban probados en el expediente.
Insiste en que, al declarar la improcedencia del amparo, se vulneró gravemente el deber de realizar un análisis flexible y reforzado de las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela, especialmente cuando el accionante ostenta la calidad de sujeto de especial protección constitucional, sin tener en cuenta las condiciones específicas de vulnerabilidad y el evidente desequilibrio de poder que caracterizan el caso concreto.
Posteriormente, menciona que existe una aceptación tácita de la parte demandada, toda vez que la DANCP no emitió pronunciamiento y la empresa Minera Quinchía S.A.S., en su contestación admitió gran parte del relato de la parte demandante, lo que considera, impacta en el debate probatorio y refuerza el argumento del defecto fáctico en la valoración probatoria y reitera que, al dirimir las diferencias argumentativas y factuales presentadas por las partes, el juez de tutela no observó las reglas de la sana crítica, obvió la aceptación tácita de las principales actuaciones que originan los alegatos de vulneración de los derechos fundamentales a la consulta previa y al debido proceso y no realizó una ponderación de las diferencias 29 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) entre el sustento probatorio de la parte demandante y la parte demandada. Asimismo, indicó que hay una valoración incorrecta del alcance de las intervenciones del Ministerio Público en el proceso consultivo. Estimó una motivación precaria de la falta de vulneración del derecho fundamental a la consulta previa por la interpretación restrictiva y contraria a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y una falta de motivación absoluta respecto a la vulneración del derecho al debido proceso.
Por último, reseñó como hechos sobrevinientes, actuaciones unilaterales por parte de la DANCP y la empresa para ejecutar la Resolución 146 sin la presencia de la parcialidad Karambá. Por todo lo anterior, solicitó la revocatoria de la Sentencia proferida el 10 de marzo de 2026 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales a la consulta previa, libre e informada y al debido proceso de la Parcialidad Indígena Karambá, así como ordenar a la DANCP dejar sin efectos la Resolución 146 de 2025 y reiniciar el proceso consultivo, garantizando la participación efectiva de la comunidad y el respeto a los principio de buena fe y concertación. VII.
PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA El demandado Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa9 emitió pronunciamiento mediante el cual se refirió a los hechos del líbelo introductorio y precisó que las actuaciones adelantadas por la entidad se enmarcan en el ejercicio de las competencias específicas, funcionales y materialmente delimitadas que le fueron asignadas por el Decreto 2353 de 2019, las cuales se circunscriben a la coordinación, dirección y administración de los procesos de consulta previa, orientadas a garantizar su viabilidad, continuidad y eficacia, bajo los principios de buena fe, razonabilidad y proporcionalidad.
Indicó que no es cierto que la entidad haya desconocido el derecho fundamental a la consulta previa, toda vez que, desde el año 2020 se declaró la procedencia 9 Archivo 003 – Samai. 30 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) del proceso consultivo respecto del proyecto referido y ha adelantado, de manera continua, las actuaciones propias de sus etapas.
En relación con la falta de garantías de seguridad alegada por la parte demandante, aclaró que la DCP carece de competencia funcional para adoptar medidas de protección, las cuales corresponden a otras entidades del Estado, no obstante, la Dirección efectuó los traslados pertinentes y mantuvo abiertos los canales institucionales de diálogo, sin que ello pueda traducirse en la paralización indefinida del proceso consultivo.
Asimismo, indicó que, las mesas técnicas adelantadas durante los años 2023 y 2024 evidencian que la concertación de la ruta metodológica fue promovida por la entidad, sin embargo, la ausencia de acuerdo definitivo entre las partes constituyó el presupuesto fáctico que habilitó el ejercicio de la competencia administrativa para definir la metodología del proceso, por lo que, la expedición de la Resolución 146 de 2025 no obedeció a una decisión arbitraria, sino al ejercicio de una competencia reglada, orientada a garantizar la continuidad del proceso consultivo, sin implicar el cierre del mismo ni la limitación de la participación de la comunidad.
En cuanto a los recursos interpuestos, señaló que, al ser un acto de trámite esto responde a su naturaleza jurídica, en tanto no define de fondo derechos sustanciales, sino aspectos procedimentales, razón por la cual no se configura la vulneración del debido proceso, sumado a que la inconformidad de la accionante evidencia una discrepancia frente a decisiones administrativas que cuentan con mecanismos ordinarios de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual desvirtúa el carácter subsidiario de la acción de tutela.
Considera oportuno poner en conocimiento del despacho las actuaciones adelantadas por la DANCP en atención al caso bajo estudio, con el fin de que se cuente con un panorama completo sobre el actuar institucional, toda vez que, el informe correspondiente no fue allegado dentro del término procesal oportuno para ser valorado en la decisión de primera instancia y, si bien en dicha providencia se declaró la improcedencia de la acción, para la entidad resulta relevante que no se desconozca su actuar diligente, oportuno y ajustado al marco de sus competencias.
En consecuencia, del análisis integral de los hechos no considera que se desprenda una actuación arbitraria o desproporcionada atribuible a la DANCP, sino el desarrollo de un procedimiento administrativo complejo, frente al cual existe una 31 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) diferencia de criterio que debe ser ventilada por las vías ordinarias previstas en el ordenamiento jurídico.
Realizó una reseña de las competencias de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, de la ausencia de vulneración actual, directa y concreta del derecho fundamental a la Consulta Previa, del ejercicio legítimo de competencia reglada y no actuación arbitraria y de la naturaleza del acto y ausencia de decisión definitiva sobre derechos, para posteriormente, remitirse al acta de reunión de los días 24 y 25 de febrero de 2026 como prueba del cumplimiento institucional y ausencia de vulneración imputable a la DCP.
Se refirió a la inexistencia de un perjuicio irremediable, a la inexistencia de vulneración por parte de la DANCP sobre los derechos fundamentales invocados, la falta de legitimación por pasiva y sobre la falta de competencia de la entidad para adoptar medidas de protección personal o colectiva frente a la alegada desatención de garantías de seguridad.
Finalmente solicitó dar por conocidas las actuaciones adelantadas por la DANCP en atención al caso objeto de estudio e incorporar este pronunciamiento dentro del expediente, para que sea valorado en el marco del trámite correspondiente. La demandada Sociedad Minera Quinchía S.A.S.,10 se pronunció frente al escrito de impugnación del fallo de tutela presentado por la parte accionante, mediante el cual señaló que en los hechos mismos se aprecia que, el período en el que se dio la circunstancia de falta de posesión de las autoridades fue un tiempo muy concreto, entre diciembre de 2021 y agosto de 2022.
Que la situación de orden público en la zona no fue un obstáculo para la realización del proceso de Consulta Previa de la comunidad de los Emberá Chamí, comunidad presente en la misma zona, permeada por un contexto muy similar y con la que la sociedad Minera Quinchía S.A.S., adelantó previamente proceso de Consulta Previa. Insistió en que, de los mismos hechos narrados, se desprende que la Parcialidad Indígena Emberá Karambá participó durante el mismo lapso en otros compromisos con otras autoridades -lo que llaman compromisos institucionales- y, al mismo tiempo, se sustrajo de la participación en los encuentros de mesas técnicas, 10 Archivo 004 – Samai. 32 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) espacios que precisamente servían para establecer las condiciones de trabajo, adaptadas a las condiciones de la parcialidad. Señaló que un principio general del derecho estable que «nadie puede aprovecharse de su propio dolo, ni de su conducta omisiva» y, considera que, precisamente, es lo que ha pretendido la parte actora, en la medida en que las partes accionadas han actuado con diligencia, procurando espacios bilaterales de acuerdo y diálogo y la parte accionante se ha sustraído de tales espacios y pretende que cuando la autoridad ha realizado un ejercicio legítimo de sus potestades, el juez de tutela tome una determinación que cambie el curso de los acontecimientos que han tenido causa en las acciones y omisiones de esa parte procesal.
Destacó que la actuación de la DANCP y de la Minera Quinchía ha sido ponderada, en busca de adelantar el proceso de consulta previa, entonces, no es que se haya impuesto una ruta metodológica al primer indicio de desacuerdo, sino que el proceso de preconsulta lleva 6 años y se prevé que aún tardaría más si no se hubiera tomado la medida por la autoridad.
Explicó que si bien es cierto que la comunidad tiene derecho a ser consultada, también es cierto que la actividad minera es un medio para el Estado financiar su función social a través de la concesión de derechos a terceros para la extracción de recursos naturales que pertenecen a los colombianos, actividad que ha sido declarada de utilidad pública y, como tal, protegida por el principio de primacía del interés general sobre el particular, lo que implica una ponderación entre intereses constitucionalmente protegidos, esto es, un derecho fundamental, erigido como principio y una norma que debe ser cumplida en el mayor grado posible, atendiendo a las posibilidades fácticas y jurídicas.
Señaló que, aunque la intensidad de la ponderación es estricta, dado que la consulta previa constituye un derecho fundamental de una comunidad que es sujeto de especial protección constitucional, ello no retira rectitud al juicio de primera instancia, puesto que lejos de limitar el derecho fundamental, la actuación de la DANCP va con miras a satisfacer dicho derecho, puesto que ante la imposibilidad de definir la ruta por acuerdo, permite avanzar, introduciendo limitaciones al titular del derecho que son apenas las indispensables para garantizar en el mayor grado posible los dos intereses constitucionales, lo que supera el test de proporcionalidad, 33 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) en su nivel más estricto, de acuerdo con las reglas de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Lo anterior, por cuanto no cierra los escenarios de discusión, pero establece un cronograma, luego de la reiterada evidencia de que de otra manera no se podría satisfacer el proceso, la autoridad entró de manera supletoria en ejercicio de su potestad, lo que implica que la medida tomada por la autoridad es escasamente lesiva del derecho, pero imperiosa para la continuidad del proceso.
Menciona que las pretensiones son desproporcionadas, puesto que lo que se pretende es subvertir el orden jurídico, solicitando al juez constitucional la toma de medidas que corresponden al control concentrado de constitucionalidad y al control de legalidad de los actos administrativos, pasando por encima de los medios ordinarios y pretendiendo subsanar la actitud pasiva con la acción de tutela.
Explicó que la parte activa, en su escrito recurrente, propuso algunas disconformidades con el fallo de primera instancia que no alcanzan a poner en duda el fallo, tales como la inmediatez, la subsidiaridad, el desconocimiento del contenido del derecho fundamental de consulta previa, la valoración del silencio de la DANCP, falta de pronunciamiento sobre el derecho al debido proceso, para, finalmente, informar que la parte actora no ha asistido a las sesiones de la ruta metodológica programadas para los días 7 y 8 de abril de 2026, sin que medie justificación alguna por su inasistencia, lo que evidencia una conducta de descuido frente a la protección de su propio derecho fundamental, así como frente al cumplimiento de la decisión de tutela de primera instancia, máxime cuando la impugnación interpuesta contra dicha decisión se concede en efecto devolutivo y no suspensivo, por lo que no se suspenden sus efectos.
Concluyó que la actitud de la parte actora continúa siendo negligente frente a los compromisos propios del proceso de consulta previa, cuyo impulso corresponde a la DANCP, en tanto se mantienen vigentes las normas que sustentan dicho proceso y la ruta metodológica pues constituye un mecanismo válido y obligatorio al cual la parte actora ha decidido no asistir, desconociendo con ello el debido respeto a las decisiones judiciales, por lo que solicita confirmar la sentencia proferida el 10 de marzo de 2026 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira. 34 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) VIII. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Siendo competente esta Corporación para conocer del presente proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 32º del Decreto 2591 de 1991 y comoquiera que no se advierte causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir sentencia en segunda instancia.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN El problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae en establecer si en el presente caso resulta procedente tutelar a la actora los derechos fundamentales a la consulta previa, libre e informada, al debido proceso, igualdad y autonomía, que se encuentran presuntamente vulnerados por las accionadas en virtud de la expedición de la Resolución No. 146 del 3 de diciembre de 2025, mediante cual se define de manera unilateral la ruta metodológica para la consulta previa del proyecto minero La Cumbre (PROY-01901) o, por el contrario, esta acción resulta improcedente tal y como lo estableció el a quo.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO 3.1. Aspectos generales de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, la acción de tutela puede ser incoada por cualquier persona con el objeto de reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos sean amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, así: «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 35 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La Ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.» La precedente regla superior fue desarrollada por el Decreto Ley 2591 de 1991, de cuyo artículo 5º se colige que la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos constitucionales fundamentales procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que constituya violación o amenaza de vulneración de cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de la indicada norma.
Es de señalar que la acción de tutela como mecanismo residual y transitorio tiene su razón de ser en la necesidad de amparar los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados con la acción u omisión de las entidades públicas o incluso de los particulares por vía de excepción. La Corte Constitucional ha determinado que «el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del Artículo 86 de la Carta y del Decreto 2591 de 1991[18], se sintetizan en existencia de legitimación por activa y por pasiva; afectación de derechos fundamentales; instauración del amparo de manera oportuna (inmediatez); y agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo que se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable o que tales vías sean inexistentes o ineficaces (subsidiariedad)»11. 3.2.
Procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial para la defensa de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario, lo que significa que la acción únicamente procede en alguna de las siguientes hipótesis: a) cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional; b) cuando existen 11 Sentencia T-788/13 del doce (12) de noviembre de dos mil trece (2013).
CORTE CONSTITUCIONAL. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. 36 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) esos medios de defensa pero, en el marco del caso concreto, no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; o c) cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010, con ponencia del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, señaló que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no reemplaza los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto precisó que: «(…) La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean conculcados por un particular.
De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que significa que para su procedencia el accionante debe: i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio (…)» (Subrayas fuera del texto).
Por lo tanto, la acción de tutela contra los actos administrativos generales (artículo 6° numeral 5° del Decreto 2591 de 1991) y contra actos administrativos particulares es, en principio, improcedente en la medida en que el ordenamiento constitucional y legal ha establecido mecanismos ordinarios de defensa, dotados de todas las garantías que ofrece el derecho al debido proceso con el objeto de discutir la legalidad de los mismos; máxime que en algunos eventos el estudio de validez y eficacia que conlleva la pretensión sólo se consigue previo un análisis legal especializado que no es competencia del juez constitucional.
Sin embargo, de manera excepcional el juez de tutela puede suspender la aplicación de actos administrativos en los dos eventos, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando este se alegue y se pruebe dentro del proceso por la parte accionante –artículo 8° del Decreto 2591 de 1991 –, o como mecanismo definitivo, cuando la acción principal no sea eficaz e idónea para la defensa judicial de quien demanda12. 12 Al respecto, en la providencia T-244 de 2010, M.P. Doctor Luis Ernesto Vargas Silva, se afirmó: «(…) En este orden de ideas, la Corte ha decantado dos supuestos excepcionales en los cuales el carácter de subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización, a pesar de existir mecanismos alternos de defensa judicial al alcance del interesado.
La primera de esas excepciones se encuentra prevista en el artículo 86 Superior, la cual se presenta cuando la tutela se ha interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; la segunda, se configura cuando el otro medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca, excepción que no emana directamente de la Constitución, pero ha sido introducida por la jurisprudencia de esta Corporación. (…)». 37 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) El perjuicio irremediable ha sido entendido como aquel cuyas características son: inminente, esto es, que amenaza o está por suceder; urgente, en relación con las medidas a adoptar para evitar la consumación del mismo aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente determinado o determinable relevante para el afectado; e impostergable, lo que determina que la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su integridad13.
Así, la existencia de un mecanismo de defensa judicial debe ser analizado por el juez constitucional para determinar los efectos del fallo de tutela. Al respecto, el Consejo de Estado14 estableció con relación a la procedibilidad de la acción de tutela que: «Ante la diversidad de derechos que resultan protegidos con la realización efectiva de la consulta previa, y ante la inexistencia de medios judiciales ordinarios que permitan su ejecución, se ha determinado que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para lograr su garantía y materialización. (…) se concluye que se debió surtir el procedimiento de consulta previa a la adopción de medidas administrativas mediante las que se afectaron las áreas de tratamiento especial, ya que repercutieron directamente y de manera particular en las comunidades diferenciadas, en lo que atañe a su territorio».
Bajo estos lineamientos y, teniendo en cuenta la presentación de los hechos de la demanda y los anexos de la misma, entiende la Sala que resulta procedente el estudio de la solicitud de la parte accionante, al invocar el deseo de prevenir un perjuicio irremediable en su territorio, tal y como se explicará más adelante. 3.3. Subsidiariedad La Constitución Política de 1991, sobre la subsidiariedad, en su artículo 86 inciso 3 indica «(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)», así mismo, el Decreto 2591 de 1991 establece la subsidiariedad de la acción de tutela al indicar «(…) Cuando existan otros recursos o 13 Al respecto se citan las Sentencias T- 300 de 2010, T-1316 de 2001;
T.225 de 1993, entre otras. La primera se refirió al concepto en estudio en los siguientes términos: «que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo o suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona;
(iii) se requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.;
Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia del 8 de marzo de 2018. Radicado No. 13001-23-33-000-2017-00677-01(AC). Actor: José David Miranda López. 38 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante». Como se observa, la acción de tutela presenta un carácter subsidiario ya que solo es procedente cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Vale señalar que los medios de defensa judiciales deben ser valorados en cuanto a su idoneidad y eficacia, respecto a las circunstancias en que se encuentre el solicitante en cada caso concreto. La Corte Constitucional ha sido reiterativa respecto a la subsidiariedad de la acción de tutela estableciendo que15: «(…) En lo referido al requisito de subsidiariedad, la Corte ha establecido que la tutela es procedente cuando (i) no exista otro mecanismo de defensa judicial, (ii) existiendo, la intervención del juez constitucional sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, evento en el cual procederá de manera transitoria, o (iii) si los mecanismos de defensa judicial no resultan idóneos o eficaces para lograr la protección de los derechos presuntamente conculcados, caso en el cual procederá de manera definitiva.
La idoneidad se refiere a la aptitud material del mecanismo judicial para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo que ocurre cuando el medio de defensa se corresponde con el contenido del derecho, mientras que la eficacia hace alusión al hecho que el mecanismo esté diseñado de forma tal que brinde de manera oportuna e integral una protección al derecho amenazado o vulnerado (…)».
De conformidad con esta jurisprudencia, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y residual y en principio el mecanismo resulta procedente para prevenir la causación de un perjuicio irremediable y cuando los mecanismos judiciales ordinarios no sean eficaces para lograr la protección de los derechos presuntamente transgredidos. 3.4.
La Consulta Previa Según la Agencia Nacional de Minería16, la consulta previa es «el derecho fundamental que tienen los grupos étnicos, de poder decidir sobre medidas (legislativas y administrativas) o proyectos, obras o actividades que se vayan a realizar 15 T-335-2018 16 https://www.anm.gov.co/sites/default/files/DocumentosAnm/consulta_previa.pdf 39 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar el derecho a la participación». Asimismo, indica que «este mecanismo de participación es un derecho constitucional colectivo y un proceso de carácter público especial y obligatorio que debe realizarse previamente, siempre que se vaya a adoptar, decidir o ejecutar alguna medida administrativa o proyecto público o privado, susceptible de afectar directamente las formas de vida de los grupos étnicos nacionales en sus aspectos territorial, ambiental, cultural, espiritual, social económico y de salud, y otros aspectos que incidan en su integridad étnica».
Lo anterior, tiene como base normativa el parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política de Colombia, que dispone: «ARTÍCULO 330. De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones: (…)
PARÁGRAFO. La explotación de los recursos naturales de los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades».
A su vez, el Congreso de la República expidió la Ley 21 de 1991 «por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la O.I.T., en Ginebra 1999» y en la cual se establece: «ARTÍCULO 7. 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.
Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. 2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan.
Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. 40 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) 3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos.
Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. 4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. (…)
ARTÍCULO 13. 1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación. La utilización del términos “tierras” en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.
ARTÍCULO 15. 1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.
Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades». (Negrillas de la Sala). La normatividad anterior, resalta la importancia de la protección de la integridad étnica y cultural en el territorio colombiano y la necesidad de garantizar la protección del derecho fundamental a la participación en las decisiones que afecten a los pueblos indígenas y tribales y que debe ejecutarse en concordancia con los usos y costumbres de cada etnia o pueblo indígena.
Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-039 de 1997 señaló: «(…) que la comunidad indígena ha dejado de ser una realidad fáctica y legal para ser sujeto de derechos fundamentales; es decir, que éstos no sólo se 41 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) predican de sus miembros individualmente considerados, sino de la comunidad misma que aparece dotada de singularidad propia, la que justamente es el presupuesto del reconocimiento expreso que la Constitución hace “a la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana”».
En la misma sentencia, frente a la explotación de recursos naturales en territorio indígena indicó: «La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas debe hacerse compatible con la protección que el Estado debe dispensar a la integridad social, cultural y económica de las comunidades indígenas, integridad que configura un derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo humano y como cultural.
Para asegurar dicha subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la participación de la comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación. De este modo, el derecho fundamental de la comunidad a preservar la integridad se garantiza y efectiviza a través del ejercicio de otro derecho que también tiene el carácter de fundamental, como es el derecho de participación de la comunidad en la adopción de las referidas decisiones.
La participación de las comunidades indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en relación con la explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho de que la referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social.
De este modo la participación no se reduce meramente a una intervención en la actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental, sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como son los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades».
Y, en cuanto a las finalidades de la consulta de la comunidad indígena, aseveró: «La institución de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo de la explotación de los recursos naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquéllas y las autoridades públicas, tendientes a buscar: a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimiento y actividades requeridos para ponerlos en ejecución. b) Que igualmente la comunidad se enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para la subsistencia como grupo humano con características singulares. c) Que se le dé la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante la convocación de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo.
Se busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser acordad o concertada». 42 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Y, referente al alcance, estableció: «Cuando no sea posible el acuerdo o la concertación, la decisión de la autoridad debe estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en consecuencia debe ser objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad social, cultural y económica de la comunidad indígena.
En todo caso deben arbitrarse los mecanismos necesarios para mitigar, corregir o restaurar los efectos que las medidas de la autoridad produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad o de sus miembros. No tiene por consiguiente el valor de consulta la información o notificación que se le hace a la comunidad indígena sobre un proyecto de exploración o explotación de recursos naturales.
Es necesario que se cumplan las directrices mencionadas y que finalmente ésta se manifieste, a través de sus representantes autorizados, su conformidad o inconformidad con dicho proyecto y la manera como se afecta su identidad étnica, cultural, social y económica» Posteriormente, la Corte Constitucional, en revisión del proyecto de ley «por el cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia»17, realizó una ampliación de supuestos frente a la consulta de la comunidad indígena, donde indicó: «Ni la Constitución, ni el Congreso, han previsto la realización de la consulta previa cuando se adopten medidas legislativas.
Ante tal silencio normativo, se debe entender que, en este momento, el alcance que le han atribuido los órganos representativos del pueblo colombiano a la obligación que consta en el artículo 6 del Convenio 169 de la O.I.T., es el de consagrar la consulta previa como un procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas.
En criterio de la Corte, ello no desconoce los límites de la discrecionalidad que este tratado otorga a sus Estados Partes, puesto que cada una de ellas pretende combinar la protección del territorio en que habitan estas etnias y la salvaguarda de su identidad particular, por una parte, con el fomento de su participación, por otra; lo cual, a todas luces, satisface el objetivo principal del Convenio referido.
La ampliación de los supuestos en que dicho procedimiento es obligatorio, tendrá que ser objeto de una regulación legal futura». En año seguido, la Corte, en sede de demanda de inconstitucionalidad en contra de algunos artículos de la Ley 685 de 2001 – Código de Minas18, volvió a pronunciarse sobre el derecho de los pueblos indígenas a participar en las decisiones relacionadas con la explotación de recursos naturales yacentes en sus territorios, de la siguiente manera: «Con referencia a los anteriores lineamientos se tiene que un vector fundamental en la explotación sostenible de recursos naturales es el concerniente al reconocimiento de los valores y derechos de los pueblos indígenas, y de su consecuente participación en la resolución de la problemática sobre tales recursos.
A este respecto se observa que la protección de las comunidades indígenas adquirió mayor vigor al amparo de la Constitución de 1991, la cual se manifiesta, entre otros aspectos, en la materialización de mecanismos de participación en torno a la explotación de recursos naturales en 17 Sentencia C-169 de 2001. 18 Sentencia C-891 de 2002. 43 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) sus territorios, máxime si se considera que en tal actividad está comprometida la misma integridad étnica de dichas comunidades. (…) Ahora bien, de conformidad con el artículo 150, numerales 1 y 2 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer, reformar y derogar las leyes y, por medio de ellas, expedir códigos en las distintas especialidades o ámbitos del derecho.
En desarrollo de lo cual el legislador está facultado para expedir la normatividad minera y las demás reglas que, de una u otra forma, se relacionen con la explotación de dichos recursos, destacándose al punto la vital importancia que dicho ordenamiento reviste para las comunidades indígenas y otros grupos étnicos, en la perspectiva de la exploración y explotación de recursos mineros yacentes en sus territorios.
La relevancia de la participación de los pueblos indígenas en relación con la explotación de recursos naturales yacentes en sus territorios está directamente vinculada con el trascendental significado que ellos le dan al territorio, según pasa a verse. En efecto, la noción de territorio indígena supera los espectros simplemente jurídicos y económicos, toda vez que los pueblos están ligados a él de una manera comunitaria, espiritual y cosmogónica, precisamente por el carácter ancestral y sagrado que éste ostenta, constituyéndose entonces en un elemento integrante de la forma como aquéllos ven y entienden el mundo.
(…), es claro que el derecho de los pueblos indígenas a tener su propia vida social, económica y cultural, así como a profesar su propia religión y a emplear su propio idioma (Art. 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos), debe entenderse atado al derecho que tienen a poseer su propio territorio, sobre el cual puedan dichos pueblos edificar sus fundamentos étnicos.
Es de notar que el territorio indígena y sus recursos, así como la tradición y el conocimiento, “constituyen un legado que uno -como un todo- la generación presente y a las generaciones del futuro”. Se advierte entonces que la participación indígena encuentra un sustento que desborda la esfera netamente política del concepto, en la medida en que hace parte de una cosmogonía según la cual dicho valor está relacionado con el respeto a los seres vivos, el no tomar nunca más de lo que se necesita y el devolver siempre a la tierra cuando se toma algo de ella.
En síntesis, de la concepción holística de territorio que ostentan los pueblos indígenas se puede concluir que la explotación de recursos naturales yacentes en territorios ancestrales hace parte de su esfera vital y de su forma de relacionarse directamente con la naturaleza, así como de su legado cultural y socio-económico. De esta manera, el principio participativo consagrado en el artículo 2° de la Constitución Política adquiere matices más intensos en relación con las comunidades indígenas.
Finalmente, cabe afirmar que tratándose de asuntos mineros la anterior afirmación acusa mayores connotaciones, puesto que el proceso de la minería se concibe desde ese punto de vista como un ciclo de vida integral tendiente a satisfacer las necesidades de las presentes y futuras generaciones, y por sobre todo, respetuoso del desarrollo sostenible y la integridad étnica de los pueblos».
Y, respecto al mecanismo de consulta a los pueblos indígenas, reiteró: «Además de los mecanismos de participación ciudadana de que son titulares todas las personas (C.P. Art. 2), la participación de los pueblos indígenas se concreta a través del derecho de consulta, tal como lo estipula el parágrafo del 44 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) artículo 330 superior. Este derecho, ha sostenido la Corte, adquiere el carácter de fundamental en la medida en que constituye un importante medio para garantizar el ejercicio de otro derecho de la misma estirpe, como es la preservación de la integridad étnica a que se refiere el citado canon constitucional.
En el ámbito internacional diversos instrumentos consagran la especial protección de la participación indígena en la adopción de las decisiones que los afectan, reconociendo su invaluable aporte en materias como la preservación del medio ambiente y la armonía social. (…) Sin embargo, es en el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales de Países Independientes, aprobado por la Ley 21 de 1991, en donde el mecanismo de consulta indígena encuentra su más claro arraigo, siendo aquél un instrumento internacional que consagra la declaración de derechos mínimos a favor de dichos pueblos, entre los cuales está incluida la igualdad de derechos y oportunidades bajo las leyes nacionales, la participación en los beneficios sociales y económicos, la protección de los valores sociales, culturales, religiosos y espirituales, la participación en la toma de decisiones y la debida consideración de la legislación consuetudinaria.
En la sentencia C-418 de 2002, la Corte analizó detalladamente la jurisprudencia constitucional en relación con la figura jurídica comentada, manifestando a la luz del referido Convenio lo siguiente: “La Corte, igualmente, ha estudiado en forma detenida lo relativo a las características, alcance y efectos de la proyección del derecho de participación como garantía de efectividad y realización del derecho fundamental a la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas cuando de la explotación de los recursos naturales se trata y ha establecido como rasgos especiales del mismo los siguientes: - Constituye un instrumento básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. - No se reduce meramente a una intervención en la actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental, sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como son los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades. - El derecho de participación de la comunidad indígena como derecho fundamental tiene un reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la Ley 21 de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. Ahora bien, corresponde a cada Estado señalar, ya sea en la Constitución y en la ley los mecanismos idóneos para hacer efectiva la participación de las comunidades como un instrumento de protección de los intereses de éstas que como ya se expresó configuran proyección de los intereses de la propia sociedad y del Estado”.
En ese orden de ideas, la Corte, en la sentencia en cita, destacó que la Constitución sólo reconoce explícitamente la obligatoriedad de la consulta previa en el supuesto de hecho previsto por el parágrafo del artículo 330». En cuanto el alcance del derecho de consulta de la comunidad indígena manifestó: 45 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) «Se ha recabado en el hecho de que: (i) la participación indígena debe ser real y efectiva en relación con los asuntos que afectan a las comunidades, particularmente respecto de la explotación de recursos naturales yacentes en sus territorios;
(ii) los mecanismos de participación no pueden limitarse a cumplir una simple función informativa; y (iii) dichos mecanismos, particularmente el derecho de consulta previa, deben desarrollarse de buena fe, de manera apropiada a las circunstancias y con miras a alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento de las comunidades indígenas acerca de las medidas legislativas propuestas».
Sin embargo, hizo la aclaración de que dicho derecho no es absoluto, expresando en primer lugar que: «A la pregunta de si el artículo 7 del citado Convenio implica que los pueblos indígenas y tribales tienen el derecho a vetar las políticas de desarrollo, el documento ofrece la siguiente respuesta: “No, ningún segmento de la población nacional de cualquier país tiene derecho a vetar las políticas de desarrollo que afecte a todo el país. Durante las discusiones encaminadas a la adopción del Convenio, algunos representantes indígenas afirmaban que esto permitiría a los gobiernos hacer lo que quisiera.
La Conferencia no entendió de esta manera el contenido de este artículo del Convenio». Y añadió: «El derecho de consulta indígena no es absoluto, pues, si bien la Constitución ordena que se propicie la participación de las respectivas comunidades en los asuntos relacionados con la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas, de ninguna manera puede entenderse que deba necesariamente llegarse a un acuerdo como requisito sine qua non para radicar el proyecto de ley.
A decir verdad, la irreductible exigencia de un tal acuerdo sólo haría nugatoria la iniciativa legislativa del Ejecutivo en la materia vista. Conforme a lo anterior, por principio general el Gobierno está obligado a propiciar mecanismos efectivos y razonables de participación en los asuntos que afecten a las comunidades indígenas. Sin embargo, si no se llega a un acuerdo con estas últimas, no tiene por qué frenarse el proceso legislativo en asuntos que a la vez no de interés general, como ocurre en el caso minero».
Ahora, en un pronunciamiento más reciente, la Corte Constitucional19, respecto al derecho a la participación de comunidades étnicamente diferenciadas y su garantía de participación activa y efectiva, estableció: «(…), para que la participación de los pueblos étnicamente diferenciados sea activa y efectiva, en los términos que se derivan de la Constitución, se debe garantizar, por lo menos que: (i) sean informadas de manera oportuna y completa sobre los POA (Proyecto, Obra o Actividad), que se desarrollan en sus territorios y que podrían llegar a afectarlos, indicándoles cómo la ejecución de los mismos podrían impactarlos;
(ii) se propicien espacios de diálogo y concertación a los cuales sean convocados; (iii) tengan la posibilidad de pronunciarse de manera libre y sin interferencias sobre las ventajas y 19 Sentencia SU-121 de 2022. 46 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) desventajas, presentar sus dudas e inquietudes; y (iv) tener incidencia respecto de las decisiones adoptadas».
En la sentencia en cita, el Alto Tribunal Constitucional hace referencia también a la consulta previa como derecho fundamental y como mecanismo mediante el cual se materializa el derecho a la participación de las comunidades étnicamente diferenciadas, de la siguiente manera: «Con respecto a la consulta previa, la Sala Plena estima pertinente reiterar que tiene una doble connotación, por un lado, es un derecho fundamental irrenunciable de las comunidades indígenas de participar en los asuntos que puedan afectarlos directamente, con fundamento en los artículos 1°, 7, 70 y 330 de la Constitución, en el Convenio 169 de la OIT y en varios instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, que se incorporan vía bloque de constitucionalidad.
Por el otro, como se indicó, es uno de los mecanismos mediante los cuales se materializa el derecho a la participación de las comunidades étnicamente diferenciadas. Con el fin de caracterizar con mayor detalle este derecho, en seguida se reiteran consideraciones expuestas en la SU-123 de 2018 sobre: (i) los deberes del Estado, de los pueblos étnicos y de los particulares; y, (ii) las etnorreparaciones.
Deberes del Estado, de los pueblos étnicos y de los particulares. La Corte ha establecido que la buena fe es un elemento transversal en todo el proceso de consulta previa, del cual se derivan “deberes” tanto para el Estado como para las comunidades consultadas y las empresas. En primer lugar, dicho principio se concreta, entre otros, en los deberes del Estado de adelantar la consulta, generar espacios de participación, pertinentes y adecuados, ser receptivo a las inquietudes y pretensiones de la comunidad, valorarlas y obrar en consecuencia. En segundo lugar, como deberes de la comunidad étnica se cuentan, entre otros, exigir de manera inmediata ante las instituciones competentes que se adelante el proceso consultivo correspondiente y asumir actitudes de armonización y concertación, frente a las propuestas institucionales.
En este aspecto, la Sala Plena reitera, según se indicó en la SU-123 de 2018, que los procesos de consulta previa no se constituyen en un trámite adversarial y, por lo tanto, no implica un poder de veto de las comunidades sobre las medidas que puedan afectarlas directamente. En caso de existir acuerdo, siempre que se haya cumplido con el proceso de consulta, “el Estado tiene la posibilidad de establecer los términos de la medida, siempre y cuando su decisión: i) esté desprovista de arbitrariedad; ii) esté basada en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad respecto del deber de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, iii) tome en consideración hasta donde sea posible las posiciones expresadas por las partes, y en especial aquellas del pueblo étnico, durante la consulta; iv) respete los derechos sustantivos de los pueblos reconocidos en la Constitución y específicamente en el Convenio 169 OIT; y v) prevea mecanismos ajustados para la atenuación de los efectos desfavorables que seguramente traiga consigo o pueda producir la medida a ser adoptada en la comunidad, sus miembros y su lugar de asentamiento”.
Por último, en relación con la consulta previa, se ha reconocido que existen deberes de las empresas, tal como se señaló en la SU-123 de 2018. Al efecto, se trae a colación la Declaración de Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, conocidos como los “Principios Ruggie”, que fueron 47 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) avalados por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas en el año 2011 y que confirman la máxima establecida del derecho internacional de que: i) los Estados tienen el deber de proteger los derechos humanos, por ejemplo, contra violaciones cometidas por las empresas comerciales y otras terceras partes, mediante medidas adecuadas, actividades de reglamentación y sometimiento a la justicia; pero que ii) las empresas deben respetar dichas prerrogativas, actuando con la debida diligencia para no vulnerarlas o contribuir a su vulneración; y que existe iii) la necesidad de que sean establecidas vías de recurso efectivas para reparar las violaciones cuando se producen.
El principio 17 relativo a “la debida diligencia” señala que sobre los derechos humanos las empresas deben proceder con la debida diligencia en esta materia a fin de identificar, prevenir, mitigar y responder a las consecuencias negativas de sus actividades. (…) En caso de que en el marco del proceso consultivo se logre adoptar un acuerdo entre los pueblos indígenas, el Estado y el agente interesado en el PAO, se tiene la obligación de materializar lo pactado.
Si por el contrario, no se logró un consenso, “el Estado puede tomar e implementar la medida siempre y cuando su decisión: i) esté desprovista de arbitrariedad y autoritarismo, ii) esté basada en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad respecto del deber de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación; iii) tome en consideración hasta donde sea posible las posiciones expresadas por las partes, y en especial el pueblo étnico, durante la consulta; iv) respete los derechos sustantivos reconocidos en el Convenio 169 OIT; y v) prevea mecanismos para atenuar los efectos negativos de la medida”».
En la misma línea, la Sentencia T-189 de 2025 de la Corte Constitucional, se pronunció, nuevamente, frente al derecho a la participación de las comunidades étnicamente diferenciadas y el deber de garantizar espacios de participación y de acceso a información mediante enfoque étnico, y reiteró que «el deber de diligencia del Estado y de las empresas se manifiesta en la creación de espacios de participación para las comunidades étnicamente diferenciadas y que el ejercicio de este derecho debe darse en el marco de un diálogo intercultural que no se predica únicamente de los procesos consultivos, sino que debe asegurarse respecto de todas las modalidades de participación frente a estos grupos poblacionales».
Ahora, respecto a la procedencia de la acción de tutela frente a la protección del derecho a la consulta previa, en la misma sentencia SU-121 de 2022, la Corte Constitucional dispuso: «Este Tribunal ha considerado que el análisis del requisito de subsidiariedad de las acciones de tutela instauradas por pueblos étnicamente diferenciados debe tener en cuenta sus condiciones particulares.
En ese sentido, ha tomado como elementos relevantes para el análisis, como lo resaltó hace poco, las siguientes circunstancias: i) la discriminación histórica que han sufrido; ii) las cargas excesivas que soportan las comunidades para el acceso a la administración de justicia derivadas de su ubicación geográfica, las condiciones socioeconómicas que enfrentan y las dificultades en el acceso a la asesoría jurídica y representación judicial; iii) la caracterización de los pueblos indígenas como 48 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) sujetos de especial protección constitucional; y iv) la jurisprudencia constitucional como fuente principal de desarrollo de los derechos de tales colectividades. De esta manera, se ha considerado, de un lado, que la acción prevista en el artículo 86 de la Carta Política, constituye, por regla general, el mecanismo idóneo y principal de protección de los derechos fundamentales de los que son titulares las comunidades indígenas cuando invocan la protección de su derecho a participar respecto de decisiones que tienen que ver con sus territorios o el derecho a la supervivencia y, de otro, que el análisis de los requisitos de procedencia de las tutelas promovidas por los pueblos indígenas debe flexibilizarse.
Al respecto, se reitera lo expresado por la Sala Plena en la SU-123 de 2018: “la acción de tutela es el mecanismo idóneo para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados por la actora, porque está de por medio la salvaguarda de garantías de orden superior como la diversidad étnica y cultural de la Nación, la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas y la consulta previa; derechos que no son susceptibles de protección en sede de lo contencioso administrativo, cuyas acciones tienen finalidades diferentes a la que se persigue a través del presente amparo”.
De manera que, la acción de tutela es el mecanismo de defensa judicial del derecho fundamental de las comunidades étnicas a la consulta previa, como lo expresó la SU-123 de 2018 y lo han reiterado recientemente las salas de revisión, por ejemplo, en las sentencias T-063 de 2019, T-281 de 2018, T-444 de 2019, SU-111 de 2020 y T-154 de 2021, entre otras».
Disposición que también ha sido adoptada, en pronunciamiento anterior, por el Consejo de Estado20, respecto de la consulta previa como derecho fundamental de los pueblos indígenas. En aquella ocasión indicó: «Tanto a la luz del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, como dentro de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se tiene establecido que el derecho de las comunidades étnicas a la consulta previa se apoya también en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas del 13 de septiembre de 2007, en la que se consagran, entre otros, los derechos de los pueblos indígenas a (i) la libre autodeterminación (artículo 3); la autonomía o autogobierno en lo relacionado con sus asuntos internos (artículo 4); la conservación de sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales (artículo 5); a no ser sometidos a una asimilación forzada y a que se adopten medidas preventivas del desposo de sus tierras o recursos (artículo 8); a no ser trasladados de sus tierras sin su consentimiento previo, libre e informado (artículo 10); a la práctica de su cultura, lo que incluye el derecho a preservar sus lugares arqueológicos, históricos y religiosos (artículos 11 y 12); a participar activamente en la elaboración y determinación de los programas sociales y económicos y de salud y vivienda que les conciernan (artículo 23); a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han ocupado, utilizado o adquirido (artículo 26); y a la conservación y protección del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras (artículo 29).
(…) Se ha reiterado que el Estado debe garantizar la identidad étnica y cultural propia de los pueblos indígenas o tribales, su libre autodeterminación y la posibilidad de “establecer 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Álvaro Namén Vargas. Radicado: 110001-03-06- 000-2016-00057-00(2290) del 30 de agosto de 2016.
Actor: Ministerio del Interior. 49 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) sus instituciones y autoridades, darse sus propias normas, tomar decisiones y optar por formas de desarrollo o proyectos de vida”. En este contexto, la jurisprudencia constitucional tiene establecido: (i) que las comunidades indígenas son titulares de derechos fundamentales;
(ii) que los derechos de las comunidades indígenas no son asimilables a los derechos colectivos de otros grupos humanos, lo que comporta la falta de idoneidad de la acción popular para buscar su protección; y (iii) que la acción de tutela es un mecanismo judicial adecuado, tanto para la defensa de los derechos de los miembros de las comunidades frente a las autoridades públicas y las autoridades tradicionales, como para la protección de los derechos de la comunidad.
Como consecuencia lógica de lo anterior se ha indicado a su vez que el derecho a la consulta previa tiene carácter fundamental, que sus titulares son las comunidades étnicas y que la acción de tutela es el medio judicial adecuado para lograr su protección, inclusive cuando la violación del derecho se da por incumplimiento de acuerdos logrados con los ejecutores del proyecto».
De la jurisprudencia anterior, concluye esta Sala que, en primer lugar, la acción de tutela sí es el medio idóneo para la protección del derecho fundamental a la consulta previa, toda vez que, se deben salvaguardar las garantías de orden superior como la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas de la Nación; y, en segundo lugar que, en aras de materializar el derecho a la participación de las comunidades étnicas diferenciadas, tanto el Estado como las empresas tienen el deber de diligencia en la creación de espacios de participación y diálogo intercultural para estas comunidades, con la finalidad de lograr un acuerdo en el marco del proceso consultivo; no obstante, al no ser el derecho a la consulta previa, un derecho absoluto, ante la falta de acuerdo entre las partes, el Estado puede adoptar la medida que considere dentro de unos márgenes de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad del deber de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. 3.5.
Caso concreto Teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, procede la Sala a dar solución al caso concreto, para lo cual hará acopio del material probatorio arrimado al plenario con el fin de determinar si es procedente o no el amparo constitucional deprecado: - Resolución No. 2015-143457 del 30 de junio de 2015 FSH-HF00000035021 «Por la cual se decide sobre la inscripción en el Registro Único de Víctimas, en virtud del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011, el artículo 2.2.2.3.11 del Decreto 1084 de 2015 y el Decreto Ley 4633 de 2011», expedida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas. 21 Págs. 44 a 48 archivo 015.
Samai – Juzgado. 50 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Alerta temprana No. 026-19 del 12 de junio de 2019 de la Defensoría del Pueblo, dentro del proceso de prevención y protección22, en el que se indica la localización geográfica y la población en situación de riesgo debido a las acciones de las AGC en el municipio de Quinchía. - Informe de riesgo No. 035-16 del 19 de septiembre de 2019 realizado por la Defensoría del Pueblo23 respecto a la localización geográfica del riesgo. - Guía – informe emitido por la Agencia Nacional de Minería del proyecto minero Quinchía, La Cumbre24, en el que se observan los datos principales y el estado actual del mismo. - Resolución 009571 del 27 de diciembre de 2019 «Por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas – CERREM Colectivo» de la Unidad Nacional de Protección25, mediante la cual se resuelve: «Artículo 1°: Adoptar las recomendaciones emitidas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM de medidas de protección colectivas, para el caso de la COMUNIDAD O PARCIALIDAD INDÍGENA KARAMBÁ, de la presente resolución y proceder a ratificar y/o implementar las medidas de protección descritas en el literal (sic) literales (a) y (b) teniendo en cuenta que son de competencia de la UNP y que constan mediante acta de la sesión del CERREM Colectivo celebrado en Pereira – Risaralda el día 30/08/2019.
(…)». - Resolución No. ST-0961 del 16 de octubre de 2020 expedida por el Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa «Sobre la procedencia de la consulta previa con comunidades étnicas para proyectos, obras o actividades»26, en la cual se resuelve: «PRIMERO. Que procede la consulta previa con las siguientes comunidades indígenas: 22 Págs. 3 a 49 archivo 002 y págs. 486 a 532 archivo 015.
Samai – Juzgado. 23 Págs. 533 a 577 archivo 015. Samai – Juzgado. 24 Págs. 1 y 2 archivo 002. Samai – Juzgado. 25 Págs. 50 a 69 archivo 002 y págs. 463 a 482 archivo 015. Samai – Juzgado. 26 Págs. 70 a 81 archivo 002. Samai – Juzgado. 51 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Para el proyecto: “PROYECTO MINERO LA CUMBRE”, localizado en jurisdicción del municipio de Quinchía, departamento de Risaralda, identificado con las coordenadas referidas en la parte considerativa del presente acto administrativo.
(…)
QUINTO. Los efectos del presente acto administrativo se circunscriben al ejercicio del derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas objeto de la presente resolución para el proyecto: “PROYECTO MINERO LA CUMBRE”. En tal sentido, no reconoce derecho adicional alguno, ni confiere potestades o prerrogativas distintas a las que aquí se enuncian; ni sustituye las funciones de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, ni de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales, y Palenqueras, en materia de registro de comunidades étnicas.
SEXTO. Conforme a lo anterior si la parte interesada decide ejecutar el proyecto de que trata esa resolución, deberá solicitar a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa el inicio del proceso de consulta conforme a los lineamientos del artículo 330 de la Constitución Política, los artículos 6 y 7 de la Ley 21 de 1991, el artículo 76 de la Ley 99 de 1993 y la Directiva Presidencial 10 de 2013.
SÉPTIMO. Si el ejecutor advierte o estima posibles afectaciones directas, con ocasión del desarrollo de sus actividades, sobre comunidades étnicas, en el marco del estándar de la debida diligencia, deberá manifestarlo a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, con el fin de evaluar lo expresado, en el marco de sus competencias.
(…)». - Memorando MEM2021-11340-DDH-2400 del 3 de junio de 202127, mediante el cual el director de derechos humanos del Ministerio del Interior reitera las recomendaciones CERREM colectivo al director de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. - Oficio OFI2021-18049-DCP-2500 del 29 de junio de 2021 dirigido a la señora Luz Edith Taborda, Gobernadora del Cabildo Indígena Karambá por parte del Ministerio del Interior28, a través del cual se reitera la solicitud de presupuesto para capacitación 27 Págs. 82 y 83 archivo 002.
Samai – Juzgado. 28 Págs. 84 y 85 archivo 002. Samai –Juzgado. 52 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) en consulta previa comunidad Indígena Karambá realizada en Oficio OFI2021-12115- DCP-2500 del 6 de mayo de 2021. - Cotización para realización de la capacitación en consulta previa con la Comunidad Indígena Karambá del 7 de septiembre de 202129, enviado al Ministerio del Interior. - Encuesta de satisfacción de la actividad «consulta previa» del 5 de octubre de 2021 realizada por la DANCP del Ministerio del Interior a la Comunidad Indígena Karambá30, y lista de asistentes a dicho evento. - Respuesta de la Parcialidad Embera Karambá del 8 de abril de 202231, al Oficio OFI2022-896-DCP-2700 del 24 de enero de 2022 – «Convocatoria para la reunión de consulta previa etapa preconsulta y apertura en el marco de la consulta previa del proyecto “Proyecto Minero La Cumbre” – Código 1901», del Ministerio del Interior, mediante la cual se informa que «no es posible convocar reunión de consulta previa, por cuanto no se ha protocolizado la decisión de la asamblea de autoridades de ratificar la junta del cabildo central».
Oficio OFI2022-10131-DCP-2700 del 16 de mayo de 2022 emitido por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa32 en el que realiza convocatoria para la reunión de Consulta Previa en la etapa de preconsulta y apertura, en el marco del Proyecto Minero La Cumbre, a cargo de la empresa Minera Quinchía S.A.S., PROY- 01901. - Acta de reunión de consulta etapa preconsulta del 2 de junio de 202233, convocada por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. - Antecedentes y marco jurídico de la consulta previa y agenda del proyecto minero La Cumbre del Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa34. 29 Pág. 86 archivo 002.
Samai – Juzgado. 30 Págs. 87 a 99 archivo 002. Samai – Juzgado. 31 Págs. 100 y 101 Archivo 002. Samai – Juzgado. 32 Págs. 102 a 104 archivo 002. Samai – Juzgado. 33 Págs. 105 a 114 archivo 002. Samai – Juzgado. 34 Págs. 115 a 173 archivo 002. Samai – Juzgado. 53 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Oficio OFI2022-11783-DCP-2700 del 6 de junio de 202235, a través del cual la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa convoca reunión de consulta previa en la etapa de preconsulta y apertura en el marco del proyecto minero La Cumbre, a cargo de la empresa Minera Quinchía S.A.S., PROY-01901. - Acta de reunión de consulta previa del PROY-1901 en etapa de preconsulta y apertura del 15 de junio de 2022, convocada por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa36. - Oficio del 5 de julio de 2022, mediante el cual la comunidad Emberá Karambá da respuesta a la Subdirectora de Gestión de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – Ministerio del Interior37, al oficio OFI2022-13818GRO-2721 en el cual se da respuesta al comunicado del 28 de junio de 2022 de la comunidad Karambá sobre la convocatoria a la reunión de consulta previa – etapa de preconsulta y apertura en el marco del proyecto minero La Cumbre. - Oficio del 22 de octubre de 2022 de la Parcialidad Emberá Karambá38, dirigido a senadores, representantes a la cámara, ministros, Ministerio de Minas, Agencia Nacional de Minería, Agencia Nacional de Licencias Ambientales y Corporación Autónoma Regional de Risaralda, con el fin de poner en conocimiento la situación de vulneración de los derechos étnico territoriales por parte del Ministerio del Interior, en especial de los derechos al territorio y a la consulta y consentimiento previos, libres e informados, consagrados en el convenio 169 de la OIT, la declaración de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas, integrados al bloque de constitucionalidad de Colombia, y se solicita iniciar una ruta de acciones de reparación en favor de la comunidad. - Convocatoria del 25 de octubre de 202239 para reunión de consulta previa en la etapa de preconsulta y apertura en el marco del proyecto minero La Cumbre a cargo de la empresa Minera Quinchía S.A.S. PROY-01901 de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – Ministerio del Interior. 35 Págs. 174 a 176 archivo 002.
Samai – Juzgado. 36 Págs. 180 a 189 archivo 002. Samai – Juzgado. 37 Págs. 190 a 194 archivo 002. Samai – Juzgado. 38 Págs. 262 a 266 archivo 002. Samai – Juzgado. 39 Págs. 195 y 196 archivo 002. Samai – Juzgado. 54 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Acta de reunión de consulta previa del 23 de noviembre de 202240, en la que se indica, entre otros, que las siguientes reuniones de preconsulta y apertura no fueron cumplidas: - Fundamentos de la Consulta Previa en Colombia, expedido por el Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa41. - Presentación del Proyecto Minero La cumbre por parte de la Minera Quinchía S.A.S., del 23 de noviembre de 202242. - Hoja de propuestas de temporalidad MQ para la realización de actividades en las mesas técnicas.43 - Oficio del 31 de marzo de 2023 del Ministerio del Interior44, mediante el cual, la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, convoca a reunión de consulta previa en la etapa de preconsulta y apertura, en el marco del Proyecto Minero La Cumbre, a cargo de la empresa Minera Quinchía S.A.S. PROY-01901. - Constancia de inasistencia de la Parcialidad Embera Karambá del 13 de abril de 202345, en la que le informa a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa la no asistencia a la reunión de consulta previa programada, por motivos de fuerza mayor. - Acta de reunión de consulta previa del 18 de abril de 202346, convocada por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, en la que se reitera que no se surtieron las siguientes reuniones: 40 Págs. 197 a 210 archivo 002.
Samai – Juzgado. 41 Págs. 211 a 233 archivo 002. Samai – Juzgado. 42 Págs. 234 a 260 archivo 002. Samai – Juzgado. 43 Pág. 261 archivo 002. Samai – Juzgado. 44 Págs. 268 y 269 archivo 002. Samai – Juzgado. 45 Pág. 274 archivo 002. Samai – Juzgado. 46 Págs. 270 a 273 archivo 002. Samai – Juzgado. 55 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Oficio del Ministerio del Interior del 26 de abril de 202347, mediante el cual la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, convoca a reunión de consulta previa, en la etapa de preconsulta y apertura en el marco del Proyecto Minero La Cumbre, a cargo de la empresa Minera Quinchía S.A.S. - Comunicado del 1 de mayo de 2023 de la Parcialidad Emberá Karambá48 a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, en el que afirman que las convocatorias a consulta previa para el proyecto minero La Cumbre realizadas durante el año 2023 vulneran todas las garantías que deben regir el proceso. - Acta de reunión de consulta previa del 2 de mayo de 202349, convocada por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, en la cual se reitera, nuevamente que las siguientes reuniones no han podido llevarse a cabo: - Presentación para la reunión de apertura – consulta previa con la Parcialidad Emberá Chamí realizada por la Empresa Minera Quinchía S.A.S., del 2 de mayo de 202350. - Oficio del 4 de mayo de 202351, mediante el cual la Defensoría del Pueblo da respuesta a la Unidad Nacional de Protección, sobre caso de la Parcialidad Indígena Karambá, respecto a las denuncias de delitos en contra de dicha comunidad, de los antecedentes relacionados con amenazas o hechos que vulneren los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal o colectiva de los integrantes de la 47 Págs. 276 y 277 archivo 002.
Samai – Juzgado. 48 Págs. 295 y 300 archivo 002. Samai – Juzgado. 49 Págs. 278 a 294 archivo 002. Samai – Juzgado. 50 Págs. 365 a 372 archivo 002. Samai – Juzgado. 51 Págs. 483 a 485 archivo 015. Samai – Juzgado. 56 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) comunidad indígena en referencia, sobre las solicitudes de protección especial y los trámites efectuados dentro de la evaluación de riesgo colectivo en curso, entre otros. - Correo electrónico del 25 de mayo de 202352, a través del cual el Director de la Autoridad Nacional de Consulta Previa invita a la Gobernadora Mayor de la Comunidad Emberá Karambá a una reunión el día 29 de mayo de 2023 en las instalaciones de dicha dirección, entorno a la situación manifestada y suscitada en la Parcialidad Indígena Embera Karambá. - Oficio del 5 de junio de 2023 de la Parcialidad Emberá Karambá53 dirigido a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, en el cual se reitera y se amplía la solicitud de garantías para el proceso de consulta y consentimiento previo, libre e informado en el marco del PROY-01901. - Oficio del 16 de junio de 2023 del Ministerio del Interior54, mediante el cual da respuesta a la solicitud de garantías para el proceso de consulta previa en el marco del POY-01901. - Constancia de inasistencia del 13 de julio de 202355 a la reunión de preconsulta para el PYECT-01901, convocada para el 18 de julio de 2023 por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. - Oficio del 28 de julio de 2023 del Ministerio del Interior56, mediante el cual da respuesta a la constancia de inasistencia a la reunión de preconsulta del 18 de julio de 2023. - Constancia de inasistencia del 13 de agosto de 202357, a la reunión de preconsulta para el PROY-01901 convocada para el 15 de agosto de 2023, enviada por la Parcialidad Emberá Karambá a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. 52 Págs. 301 y 302 archivo 002.
Samai – Juzgado. 53 Págs. 304 a 308 archivo 002. Samami – Juzgado. 54 Págs. 309 a 313 y 318 a 322 archivo 002. Samai – Juzgado. 55 Págs. 314 a 317 y 323 a 326 archivo 002. Samai – Juzgado. 56 Págs. 327 a 339 archivo 002. Samai – Juzgado. 57 Págs. 340 a 342 archivo 002. Samai – Juzgado. 57 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Mandato de las Autoridades de la Parcialidad Indígena Emberá Karambá58 a la mesa de garantías para el derecho a la consulta previa, convocada por la Defensoría del Pueblo con la asistencia de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, en la que se informan las determinaciones tomadas por la comunidad, firmada el 5 de septiembre de 2023. - Memoria de reunión del 5 de septiembre de 202359 mediante la cual se desarrolló la mesa técnica como garantía de derecho de la Parcialidad Indígena Emberá Karambá a una consulta previa en el marco del Proyecto Minero La Cumbre. - Constancia de incumplimiento de las exigencias realizadas en la mesa técnica de garantías para la consulta previa de Karambá del 5 de septiembre de 2023, enviada por la Parcialidad Karambá a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, a la Defensoría delegada de asuntos étnicos y a la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda el 26 de septiembre de 202360. - Acta de reunión de consulta previa del 8 de marzo de 202461, en la etapa de preconsulta y apertura, convocada por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. - Memoria de reunión de la mesa técnica para la ruta metodológica con la Parcialidad Emberá Karambá del 13 de abril de 202462, en la que se enlistan las reuniones surtidas con anterioridad: - Memoria de reunión – mesa técnica para la ruta metodológica con la Parcialidad Emberá Karambá del 21 y 22 de junio de 202463, en la que se indica, entre otros, las etapas que se han llevado a cabo: 58 Págs. 343 a 347 archivo 002.
Samai – Juzgado. 59 Págs. 348 a 351 archivo 002. Samai – Juzgado. 60 Págs. 352 a 355 archivo 002. Samai – Juzgado. 61 Págs. 356 a 364 archivo 002. Samai – Juzgado. 62 Págs. 373 a 381 archivo 002. Samai – Juzgado. 63 Págs. 382 a 395 archivo 002. Samai – Juzgado. 58 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Constancia de inasistencia durante el mes de agosto a las reuniones de las mesas técnicas para concertación de ruta metodológica en el PROY-01901 y reagendamiento de la próxima reunión, enviada por la Parcialidad Emberá Karambá a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – Ministerio del Interior, el 15 de septiembre de 202464. - Oficio del 25 de septiembre de 2024 de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa65 en respuesta a la solicitud de reunión de mesa técnica de concertación de ruta metodológica del PROY 01901 para el domingo 29 de septiembre de 2024. - Oficio del 26 de septiembre de 2024 de la Minera Quinchía S.A.S.66, a la Gobernadora de la Parcialidad Indígena Karambá en respuesta al oficio del 15 de septiembre de 2024 de la mesa técnica para concertación ruta metodológica en la etapa de preconsulta y apertura, en el marco del Proyecto Minero La Cumbre, a cargo de la empresa Minera Quinchía S.A.S. PROY 01901. - Documento de caracterización de daño para pueblos y comunidades étnicas del 25 de octubre de 2024, emitido por la Unidad para las Víctimas67. - Memorando del 4 de diciembre de 2024 del Ministerio del Interior68, en respuesta a la solicitud de aplicación del test de proporcionalidad para el Proyecto Minero La Cumbre con la comunidad Indígena Karambá. 64 Pág. 396 archivo 002.
Samai – Juzgado. 65 Págs. 397 a 399 archivo 002. Samai – Juzgado. 66 Págs. 400 a 403 archivo 002. Samai – Juzgado. 67 Págs. 49 a 210 archivo 015. Samai – Juzgado. 68 Págs. 404 a 407 archivo 002. Samai – Juzgado. 59 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Oficio del 15 de septiembre de 2025 del Ministerio del Interior69, mediante el cual se da respuesta al oficio radicado el 8 de septiembre de 2025 con referencia a la convocatoria a mesa técnica para concertación de la ruta metodológica. - Plan integral de reparación colectiva para pueblos y comunidades étnicas – Comunidad Indígena Karambá, de la Unidad para las Víctimas, aprobado el 14 de noviembre de 202570. - Resolución No. 146 del 3 de diciembre de 2025 «Por la cual se define la ruta metodológica del proceso de consulta previa del proyecto Minero la Cumbre con radicado interno PROY-01901, con la Comunidad Indígena Karambá», emitida por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – Ministerio del Interior71, en la que se resuelve: 69 Págs. 409 y 410 archivo 002.
Samai – Juzgado. 70 Págs. 211 a 468 archivo 015. Samai – Juzgado. 71 Págs. 125 a 137 archivo 003 y págs. 44 a 56 archivo 004. Samai – Tribunal. 60 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Diligencia de notificación personal electrónica del 04 de diciembre de 202572 a la Parcialidad Indígena Karambá de la Resolución No. 146 del 03 de diciembre de 2025 emitida por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. - Remisión del informe de seguimiento No. 028-2025, para la alerta temprana No. 026- 2019 RIS-QUINCHÍA del 12 de diciembre de 202573, enviado al Viceministro General del Interior por la Defensoría del Pueblo. - Respuesta a reiteración de recomendaciones CERREM colectivo – Parcialidad Indígena Karambá del 19 de diciembre de 202574, enviado al Ministerio del Interior. - Constancia dirigida a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa y convocatoria a mesa técnica de concertación de ruta metodológica por parte de la Parcialidad Emberá Karambá75. - Oficio del 03 de febrero de 2026 del Ministerio del Interior76, mediante la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa convoca a reunión de consulta previa en la etapa de Análisis e Identificación de medidas de manejo, en el marco del proyecto minero La Cumbre a cargo de empresa Minera Quinchía. - Oficio del 10 de febrero de 2026 del Ministerio del Interior77, a través del cual da respuesta al oficio del 4 de febrero de 2026 emitido por la Parcialidad Emberá Karambá con relación a la declaratoria de Asamblea Permanente y solicitud de aplazamiento de actividades derivadas de la Resolución No. 146 de 2025. 72 Págs. 124 archivo 003 y pág. 43 archivo 004.
Samai – Tribunal. 73 Págs.580 y 584 archivo 015. Samai – Juzgado. 74 Págs. 578 y 579 archivo 015. Samai – Tribunal. 75 Pág. 408 archivo 002. Samai – Juzgado. 76 Págs. 115 a 120 archivo 003. Samai – Tribunal. 77 Págs. 121 a 123 archivo 003. Samai – Tribunal. 61 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Memoria de reunión de la Defensoría del Pueblo del 17 de febrero de 202678, que tenía por objetivo el seguimiento y atención del caso de la comunidad Karambá en articulación con la Procuraduría y seguimiento con los líderes comunitarios. - Oficio No. 02-341 del 23 de febrero de 2026 de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual convoca a una sesión de trabajo para el 26 de febrero de 202679 con el objetivo de analizar las acciones y medidas preventivas orientadas a salvaguardar las garantías del proceso consultivo. - Oficio del 24 de febrero de 2026 del Ministerio del Interior, a través del cual le da respuesta a la Procuradora Delegada para Asuntos Étnicos80, sobre la solicitud de una sesión de trabajo para el 26 de febrero de 2026 con el objetivo de analizar las acciones y medidas preventivas orientadas a salvaguardar las garantías del proceso consultivo. - Presentación – Análisis e Identificación de impactos y formulación de medidas de manejo – Consulta Previa – Parcialidad Karambá – Proyecto Minero Quinchía La Cumbre, realizada por la Minera Quinchía S.A.S., el 24 de febrero de 202681. - Acta de reunión de consulta previa en etapa de análisis de identificación de impactos y formulación de medidas de manejo, en el marco del proyecto minero La Cumbre a cargo de la empresa Minera Quinchía, levanta por el Ministerio del Interior el 24 y 25 de febrero de 202682. - Correo electrónico del 3 de marzo de 202683, mediante el cual la empresa Minera Quinchía S.A.S. convoca a las autoridades de la Parcialidad Indígena Karambá y a la Personería Municipal de Quinchía - Risaralda a reunión preparatoria de análisis e identificación de impactos y medidas de manejo en cumplimiento de la Resolución No. 146 de 2025 expedida por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – Ministerio del Interior. - Comunicación del 3 de marzo de 202684, mediante el cual la empresa Minera Quinchía S.A.S., convoca a las autoridades de la Parcialidad Indígena Karambá y a la 78 Págs. 27 a 31 archivo 007.
Samai – Juzgado. 79 Págs. 24 a 26 archivo 007. Samai – Juzgado. 80 Págs. 19 a 23 archivo 007. Samai – Juzgado. 81 Págs. 57 a 137 archivo 004. Samai – Tribunal. 82 Págs. 59 a 114 archivo 003. Samai – Tribunal. 83 Págs. 170 y 171 archivo 004. Samai – Tribunal. 84 Págs. 172 y 173 archivo 004. Samai – Tribunal. 62 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Personería Municipal de Quinchía – Risaralda a reunión preparatoria de análisis e identificación de impactos y medidas de manejo en cumplimiento de la Resolución No. 146 de 2025 expedida por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – Ministerio del Interior. - Oficio del 10 de marzo de 2026 del Ministerio del Interior85, mediante el cual la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa convoca a reunión de consulta previa en etapa de análisis e identificación de impactos y formulación de medidas de manejo, en el marco del proyecto minero La Cumbre, a cargo de la empresa Minera Quinchía. - Comunicación del 20 de marzo de 202686, mediante el cual la empresa Minera Quinchía S.A.S., convoca a las autoridades de la Parcialidad Indígena Karambá y a la Personería Municipal de Quinchía – Risaralda a reunión preparatoria de análisis e identificación de impactos y medidas de manejo en cumplimiento de la Resolución No. 146 de 2025 expedida por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – Ministerio del Interior. - Oficio del 27 de marzo de 2026 del Ministerio del Interior87, mediante el cual se da respuesta a correo electrónico allegado de la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda, relacionado con la convocatoria de consulta previa en el proceso consultivo del proyecto minero La Cumbre. - Comunicado del 31 de marzo de 2026 de las Autoridades de la Parcialidad Indígena Karambá en el marco de la Asamblea Permanente declarada el 4 de febrero de 202688, dirigido a diversas autoridades competentes, mediante el cual se notifican las decisiones y acciones adoptadas por la Asamblea Permanente de Autoridades a tono con la expedición de la Resolución No. 146 de 2025 por parte de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. - Oficio del 6 de abril de 2026 de la Defensoría del Pueblo89, mediante el cual se da respuesta a la comunicación a la Defensoría de la consulta PROY-01901 con la Parcialidad Indígena Karambá de la etnia Emberá Chamí. 85 Págs. 31 a 33 archivo 015.
Samai – Juzgado. Págs. 18 a 20 archivo 004. Samai – Tribunal. 86 Pág. 176 archivo 004. Samai – Tribunal. 87 Págs. 177 a 179 archivo 004. Samai – Tribunal. 88 Págs. 166 a 169 archivo 004. Samai – Tribunal. 89 Págs. 138 y 139 archivo 004. Samai – Tribunal. 63 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) - Correo electrónico del 7 de abril de 202690, mediante el cual la empresa Minera Quinchía S.A.S. convoca los días 7 y 8 de abril, a las autoridades de la Parcialidad Indígena Karambá y a la Personería Municipal de Quinchía – Risaralda a reunión preparatoria de análisis e identificación de impactos y medidas de manejo en cumplimiento de la Resolución No. 146 de 2025 expedida por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa – Ministerio del Interior. - Acta de reunión del 07 de abril de 202691 de consulta previa en la etapa de análisis e identificación de impactos y formulación de medidas de manejo, en el marco del proyecto minero La Cumbre, a cargo de la empresa Minera Quinchía, en la que se observan las etapas que fueron cumplidas y las que no, de la siguiente manera: - Acta de reunión del 08 de abril de 202692 de consulta previa en la etapa de análisis e identificación de impactos y formulación de medidas de manejo, en el marco del proyecto minero La Cumbre, a cargo de la empresa Minera Quinchía, en la que se observan las etapas que fueron cumplidas y las que no, de la siguiente manera: - Matriz de impactos y medidas de manejo del proceso consultivo en referencia93. 90 Págs. 174 y 175 archivo 004.
Samai – Tribunal. 91 Págs. 21 a 31 archivo 004. Samai – Tribunal. 92 Págs. 32 a 42 archivo 004. Samai – Tribunal. 93 Págs. 180 a 183 archivo 004. Samai – Tribunal. 64 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Al relacionar los cargos de imputación presentados por la parte accionante y los documentos referenciados anteriormente, se debe pronunciar esta Sala, en primer lugar, frente al argumento de impugnación de que existió, en la sentencia de primera instancia, un error en la aplicación de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela -inmediatez y subsidiariedad- en desconocimiento de la fecha de expedición de la Resolución No. 146 de 2025 a través de la cual se vulneran los derechos incoados en la presente acción constitucional, así como de la jurisprudencia que ha reiterado que la acción de tutela es el mecanismo principal y preferente para proteger el derecho fundamental a la consulta previa.
Al respecto, considera esta Magistratura que le asiste razón a la Gobernadora Mayor de la Parcialidad Indígena Karambá, toda vez que, como ya se indicó ut supra, el análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, en particular los criterios de inmediatez y subsidiariedad, debe realizarse, en el presente caso, desde un enfoque flexible y reforzado, en atención a la condición de la Parcialidad Indígena Karambá como sujeto de especial protección constitucional y a la naturaleza de los derechos fundamentales comprometidos, pues así lo ha establecido, de manera pacífica y reiterada la jurisprudencia constitucional, al reconocer que la aplicación estricta o formalista de dichos requisitos resulta incompatible con la protección efectiva de los derechos fundamentales como la consulta previa, la participación y la pervivencia cultural de los pueblos indígenas.
En cuanto al requisito de inmediatez, la Corte Constitucional ha precisado que este no exige la existencia de un hecho único, instantáneo o aislado, sino que se satisface siempre que la acción se interponga dentro de un plazo razonable frente a una vulneración cuyos efectos sean actuales o se mantengan en el tiempo. En los casos de comunidades indígenas, resulta especialmente relevante considerar que las afectaciones derivadas de decisiones estatales que inciden en sus territorios, su autonomía o sus procesos de consulta previa tienen un carácter continuado, en tanto, comprometen de manera permanente el ejercicio de derechos fundamentales y la posibilidad real de incidir en decisiones que los afectan, por consiguiente, el juicio sobre la inmediatez debe centrarse en la actualidad de los efectos lesivos y no en una lectura fragmentada o meramente cronológica de los hechos.
Lo anterior, máxime cuando en el caso sub judice, se observa que la Resolución No. 146 de diciembre de 2025, la cual, según la parte accionante, es el origen de la vulneración alegada en la presente acción, que fue expedida el 03 de diciembre de 65 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) 2025 y la tutela fue radicada el 24 de febrero de 2026 y le correspondió por reparto al Juzgado 24 administrativo sección segunda oral de Bogotá y, posteriormente, remitido por competencia al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, al día siguiente, esto es, el 25 de febrero de 2026, por lo que, tampoco se ve afectado el principio de inmediatez, contrario a lo establecido por el a quo.
De manera complementaria, el examen del requisito de subsidiariedad tampoco puede efectuarse en abstracto ni a partir de la sola existencia formal de medios de defensa judicial ordinarios, toda vez que, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, constituye por regla general el mecanismo judicial principal, idóneo y preferente para la protección los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, especialmente cuando se encuentran comprometidos derechos de la mayor jerarquía constitucional, como la diversidad étnica y cultural, la autonomía y autodeterminación de los pueblos y el derecho fundamental a la consulta previa.
En ese sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en Sentencia SU-123 de 2018, reiteró que los derechos asociados a la consulta previa y a la participación efectiva de los pueblos indígenas no son solo susceptibles de protección adecuada en la jurisdicción contencioso administrativa, cuyas acciones persiguen finalidades distintas a las propias del amparo constitucional, por lo que, en consecuencia, la sola posibilidad de acudir a medios de control de legalidad no resulta suficiente para descartar la procedencia de la tutela, cuando dichos mecanismos carecen de idoneidad y eficacia para brindar una protección oportuna, integral y acorde con los estándares constitucionales del diálogo intercultural y la buena fe.
En suma, cuando -como en el presente caso- confluyen (i) una supuesta afectación actual y continuada de derechos fundamentales de una comunidad indígena y (ii) la inexistencia de mecanismos judiciales ordinarios eficaces e idóneos para restablecer condiciones reales de participación y consulta previa, la acción de tutela no solo resulta procedente¸ sino que se erige como el instrumento judicial constitucionalmente exigido para evitar la consolidación de una vulneración grave y estructural de derechos fundamentales.
Una vez analizados los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, considera la Sala que, en el presente caso, sí resulta procedente el análisis de fondo de los argumentos presentados por la parte accionante a fin de establecer si existe o no vulneración de 66 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) los derechos fundamentales invocados, contrario a lo determinado por el a quo en sentencia de primera instancia, por lo tanto, pasará esta Magistratura al estudio de fondo de la presente acción constitucional.
Considera la parte accionante que el juez de instancia interpretó de forma restrictiva el derecho fundamental a la consulta previa, toda vez que, por un lado, en la sentencia impugnada se asumió, indebidamente, que solo hay vulneración cuando existe ausencia total de consulta sin tener en cuenta que también se vulnera dicho derecho cuando la consulta no es de buena fe, no se garantiza la participación efectiva ni se respeta el carácter culturalmente informado; y, por otro lado, sostiene que la imposición unilateral de la metodología por parte de la DANCP sí viola estos estándares constitucionales, aun cuando hayan existido reuniones o acompañamiento institucional.
Al respecto, la Corte Constitucional en los pronunciamientos reseñados supra, estableció que el derecho a la consulta previa se vulnera cuando el Estado o un particular que ejerce funciones públicas, autoriza, adopta o ejecuta medidas susceptibles de afectación directa a poblaciones étnicamente diferenciadas, sin realizar el ejercicio de la una consulta previa válida, o cuando ésta se hace de forma meramente formal, tardía o defectuosa, es decir, cuando solo se informa a la comunidad pero no se establece un diálogo con espacios reales para la deliberación o no se brinda la información suficiente del impacto real del proyecto o la misma es demasiado técnica, lo que impide el entendimiento completo por parte de la población afectada.
Así, el Alto Tribunal Constitucional ha reiterado que, la consulta previa no es solo un trámite, sino que es un mecanismo de participación efectiva que tiene como finalidad la protección de la identidad, territorio y autonomía de los pueblos étnicos, razón por la cual, con la consulta se busca el consentimiento previo, libre e informado y adecuado culturalmente a cada comunidad étnica involucrada.
En el presente caso, si bien se relaciona en los hechos del libelo introductorio que desde 1998 se concesionaron títulos mineros para la realización de un proyecto de minería y oro y plata a cielo abierto, lo cierto que, en el acervo probatorio allegado, tanto en primera como en segunda instancia, hacen referencia a hechos ocurridos desde el año 2019, cuando la Defensoría del Pueblo presentó la alerta temprana No. 026-19 del 12 de junio de 2019, dentro del proceso de prevención y protección y un 67 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) informe de riesgo No. 035 del 19 de septiembre de 2019, mediante el cual se da conocimiento de que la Parcialidad Emberá Karambá es una de las comunidades del municipio de Quinchía que se encuentra -en la época- en situación de riesgo por la reactivación de grupos diversos armados y, posteriormente, la Resolución No. 009571 del 27 de diciembre de 2019 «Por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité de Evaluación y Riesgo y Recomendaciones de Medidas – CERREM Colectivo», expedida por la Unidad Nacional de Protección. Sin embargo, es a partir del año 2020 cuando la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa reconoció la procedencia de la consulta previa a través de la Resolución No. ST-0961 del 16 de octubre de 2020 «Sobre la procedencia de la consulta previa con comunidades étnicas para proyectos, obras o actividades», que empezaron las actuaciones, tanto de las autoridades como de la empresa Minera Quinchía, encaminadas a realizar el trámite y alcanzar un acuerdo para la realización de las etapas del proyecto minero La Cumbre.
Del análisis en conjunto del expediente probatorio allegado a esta instancia, se observa, en primer lugar que, se encuentra plenamente acreditado que la Parcialidad Indígena Karambá es titular del derecho fundamental a la consulta previa, en su condición de pueblo étnicamente diferenciado y, por lo tanto, sujeto de especial protección constitucional.
Asimismo, se encuentra acreditado que el Proyecto Minero La Cumbre genera una potencial afectación directa a dicha comunidad, razón por la cual la DANCP determinó expresamente la procedencia del proceso consultivo, reconocimiento éste que, al realizarse de forma oportuna, descarta cualquier omisión inicial por parte del Estado y, por tanto, constituye el punto de partida para evaluar si, en el desarrollo del procedimiento, se desconoció el contenido esencial del derecho invocado.
En lo referente a las actuaciones desplegadas por el Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, del extenso material probatorio se evidencia que la entidad nacional adelantó actividades institucionales constantes, de manera progresiva y debidamente documentada durante los años comprendidos entre 2021 y 2026, orientadas a garantizar, precisamente, el derecho a la consulta previa de la comunidad accionante, reconocido además como procedente en la Resolución No. ST-0961 del 16 de octubre de 2020. 68 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) En efecto, la DANCP convocó de manera reiterada y formal las distintas etapas del proceso consultivo, esto es, preconsulta, apertura, mesas técnicas, definición de ruta metodológica, fase de análisis e identificación de impactos y formulación de medidas; se mantuvo en comunicación permanente con las comunidad indígena Karambá en articulación con la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación -en los momentos y situaciones requeridas-, lo que favoreció escenarios institucionales de acompañamiento y seguimiento del proceso consultivo; reprogramó reuniones, atendió solicitudes de aplazamiento y aceptó constancias de inasistencia, sin declarar cerrado el proceso ni darlo por agotado de manera anticipada, además de propiciar y permitir la intervención de la comunidad en espacios de discusión metodológica y técnica e incluso en escenarios adicionales como mesas de garantías de protección y mesas técnicas promovidas por órganos de control como la Defensoría del Pueblo, por lo que no se advierte una intención de hacer nugatorios los derechos de la demandante, ni se percibe una desidia o negligencia en todo el referido trámite.
Para la Sala, este conjunto de actuaciones logra evidenciar que no existió una conducta omisiva, negligente o arbitraria por parte del Estado, por el contrario, demuestra un esfuerzo sostenido en el tiempo (2021-2026) por mantener abierto el espacio de diálogo intercultural, esto en el entendido que el proceso de consulta previa se extendió durante varios años y que, múltiples reuniones no lograron llevarse a cabo, no obstante, como ya se advirtió, del material probatorio se infiere, razonablemente, que dicha situación no resulta imputable de manera exclusiva ni directa a la DANCP, sino que obedece a otros factores como: (i) decisiones internas de la comunidad relacionados con la ratificación de las autoridades de la Parcialidad;
(ii) declaratorias de asamblea permanente; (iii) inasistencias justificadas o injustificadas a reuniones previamente convocadas. Ante esto, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que el derecho a la consulta previa no puede entenderse como un derecho al veto ni como una obligación estatal de lograr un acuerdo a como dé lugar y que, el deber del Estado se satisface cuando se despliega una actuación seria y de buena fe orientada a la concertación, aun cuando el proceso no culmine satisfactoriamente por circunstancias ajenas a su control.
Finalmente, el Ministerio del Interior, a través de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, ante la imposibilidad de que se diera un acuerdo entre la Parcialidad Indígena Emberá Karambá y la empresa Minera Quinchía S.A.S., emitió 69 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) la Resolución No. 146 del 3 de diciembre de 2025 «Por la cual se define la ruta metodológica del proceso de consulta previa del proyecto Minero La Cumbre con radicado interino PROY-01901, con la Comunidad Indígena Karambá», la cual, a consideración de esta Colegiatura, fue expedida luego de múltiples intentos de concertación que resultaron frustrados, mismos que fueron registrados en actas, memorias de reunión y comunicaciones oficiales.
Además, no sustituyó el proceso de consulta ni lo dio por terminado, sino que permitió su continuación a la etapa siguiente, evitando así un estancamiento indefinido que resultaría incompatible, tanto con el derecho de participación como con el interés general y, por último, constituye una medida razonable y proporcional frente a un escenario de bloqueo prolongado, máxime cuando se realizó en los mismos términos concordados con la Comunidad Emberá Chamí, según lo narrado en los hechos de la presente acción de tutela.
En consecuencia, no advierte esta Sala de Decisión que la expedición de la citada resolución pueda calificarse como una imposición arbitraria o como una negación del derecho a la consulta, sino más bien, como una decisión administrativa orientada a garantizar su viabilidad y el interés general. Aunado a ello, no existe evidencia que el actuar del Estado ni de la empresa Minera Quinchía fuera de mala fe, pues en todo momento, se garantizó la participación y se informó en cada etapa a la comunidad indígena, de las actuaciones llevadas a cabo.
Ahora, frente a las actuaciones llevadas a cabo por la empresa Minera Quinchía S.A.S., la Sala recuerda que el deber principal de garantizar la consulta previa recae en el Estado, no obstante, el ejecutor del proyecto tiene la obligación de actuar con debida diligencia y, en este contexto, se observa que la empresa minera actuó dentro del marco institucional definido por la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, participó en reuniones y espacios técnicos convocados por la autoridad competente, presentó información del proyecto como insumo para el diálogo con la comunidad afectada, sin asumir funciones decisorias, pues no se evidencia que la Minera Quinchía haya dirigido, sustituido o condicionado el proceso consultivo, así como tampoco que haya desplegado actuaciones que, por sí mismas, configuren una vulneración del derecho fundamental alegado.
Por otro lado, alega la parte accionante que, el fallo de instancia aplicó las directivas presidenciales 01 de 2010 y 010 de 2013 que fueron parcialmente anuladas por el Consejo de Estado por extralimitación de la facultad reglamentaria, por lo que, al 70 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) ignorar este precedente, el juzgado avaló actuaciones de la DANCP basadas en normas inexistentes, lo cual vicia todo el análisis jurídico del caso.
Al respecto, se observa que, en la sentencia de primera instancia, el juez hace referencia a las Directivas Presidenciales 10 de 2013 y 08 de 2020 -no se evidencia referencia alguna a la Directiva Presidencial 01 de 2010-, siendo la Directiva Presidencial 10 de 2013 declarada nula parcialmente, por el Consejo de Estado94, así: «TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial de la "Guía para la realización de la Consulta Previa con Comunidades Étnicas", adoptada a través de la Directiva Presidencial 10 de 2013, en los siguientes apartados: el segundo deber de la etapa 1; el segundo objeto y las actividades 2°, 3°, 4° y 5° del procedimiento para las convocatorias previsto en la etapa 2; el segundo paso y las consecuencias de la inasistencia señaladas en el paso 4 y en el paso 5 de la etapa 3; el paso 1 y los escenarios regulados en los pasos 2 y 3 de la etapa 4 para los eventos en que no existe acuerdo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».
No obstante lo anterior, en primer lugar, el juzgador de instancia no hace referencia a un paso o etapa en particular del que se logre establecer que su decisión está basada precisamente en los apartes afectados de nulidad y, en segundo lugar, se advierte que, la Resolución No. 146 del 03 de diciembre de 2025 está basada en «las facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas en el artículo 4° del Decreto 2353 de 2019, que sustituyó los artículos 16 y 16A del Decreto 2893 de 2011, modificado por el Decreto 1140 de 2018, y la Resolución 1203 del 20 de agosto de 2025», de lo que sí se puede inferir que, el Ministerio de Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta, se basó en el mencionado artículo 4° para tomar la decisión de establecer la ruta metodológica, pues el mismo reza: «ARTÍCULO 4.
Sustituir los artículos 16 y 16A del Decreto 2893 de 2011, modificado por el Decreto 1140 de 2018, y adicionar los artículos 16B, 16C y 16D, los cuales quedarán así:
ARTÍCULO 16. Funciones de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. La Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa funcionará con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, con arreglo a lo dispuesto en el literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y cumplirá las siguientes funciones: (…) 3.
Definir la ruta metodológica y término de duración de la consulta previa, en los eventos en que las partes no logren un acuerdo sobre los mismos. (…)». (Subraya y negrilla de la Sala). 94 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Medio de control de nulidad. Sentencia del 10 de agosto de 2023, rad. 11001-03-24-000-2016-00164- 00.
Actores: Gobernador del Cabildo Indígena del Pueblo Kankuamo y otros. 71 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Por lo anterior, no tiene virtud de prosperar este argumento presentado por la parte activa, toda vez que, como se explicó, no se logra probar que: (i) el a quo haya avalado las actuaciones de la DANCP basado en normas inexistentes, y (ii) que la Resolución No. 146 de 2025 no está basada en las directivas presidenciales reseñadas en el escrito de impugnación. Seguidamente, la Gobernadora Mayor de la Parcialidad Emberá Karambá, indica que, en la providencia acusada, el juzgador de instancia no valoró pruebas esenciales como las propuestas metodológicas de la comunidad, alternativas técnicas ni comunicaciones previas que demostraban la arbitrariedad de la decisión administrativa, así como considera que privilegió una lectura formal de la existencia de las reuniones y del acompañamiento institucional, sin un análisis conjunto y crítico de las pruebas y añadió que, el silencio de la DANCP frente a la acción de tutela activa la presunción de veracidad de los hechos alegados por la comunidad, así como la empresa demandada que aceptó, tácitamente, varios de los hechos contados.
Ante lo cual, no resulta de recibo la afirmación según la cual el juzgador de instancia incurrió en una omisión probatoria o en un análisis meramente formal del caso, pues de la providencia cuestionada se advierte que el Despacho sí examinó el conjunto de las actuaciones administrativas y judiciales relevantes, valorando la existencia de espacios de diálogo, las actuaciones institucionales desplegadas y el contexto en que se adoptó la decisión controvertida, sin embargo, no ahondó más en el fondo del caso al considerar que la tutela resultaba improcedente a falta del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del amparo constitucional.
Aunado a esto, entiende la Sala que, el hecho de que las propuestas metodológicas, alternativas técnicas o ciertas comunicaciones no hayan sido acogidas como determinantes, ello no equivale a su desconocimiento, sino al legítimo ejercicio de la autonomía judicial en la apreciación razonada del acervo probatorio. No obstante, se aclara a la parte accionante, que esta Magistratura, en su rol de juez de tutela no puede entrar a realizar un juicio de fondo de las propuestas metodológicas propuestas por la comunidad indígena, pues en sede de tutela, se ejerce un control eminentemente constitucional, por lo que no le corresponde valorar el contenido sustantivo de aquellas propuestas, a no ser que se avizore la vulneración de los derechos fundamentales invocadas, lo que no ocurre en el presente caso. 72 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) Al respecto, la Corte Constitucional ha enfatizado que, aunque tratándose de comunidades indígenas el estándar de protección es reforzado, ello no habilita al juez de tutela para evaluar el fondo técnico o jurídico de las decisiones administrativas adoptadas por entidades como la DANCP, ni para dirimir controversias complejas sobre la legalidad de los procedimientos seguidos.
En la Sentencia SU-123 de 2018, la Corte Constitucional señaló que el juez constitucional debe verificar que se hayan garantizado los derechos fundamentales -como la participación, la consulta previa o el debido proceso-, pero no puede reemplazar a la administración en la definición del contenido material de las medidas adoptadas, ni en la valoración técnica de las alternativas propuestas por los sujetos colectivos involucrados, por lo que, el desacuerdo de la comunidad con el resultado del trámite administrativo o con la no adopción de sus propuestas no convierte, por sí mismo, la actuación estatal en arbitraria.
En consecuencia, no puede reprocharse al juez de instancia que se haya abstenido de valorar el fondo de las propuestas presentadas por la comunidad indígena o de examinar la legalidad sustancial del acto administrativo expedido por la DANCP, pues hacerlo habría implicado desbordar su competencia constitucional y convertir la acción de tutela en un mecanismo paralelo de control administrativo, en abierta contravía de la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional De igual forma, el silencio de una de las entidades accionadas no puede presumirse, de manera automática, como una presunción de veracidad de todos los hechos alegadas por la parte activa, especialmente cuando éstos pueden ser controvertidos con las pruebas obrantes en el expediente probatorio, así como tampoco puede entenderse que existe una aceptación tácita de los hechos por parte de la empresa Minera Quinchía, máxime cuando esta ejerció su derecho a la defensa y manifestó, en su escrito de contestación, no haber vulnerado los derechos invocados por la comunidad indígena.
Finalmente, indica la parte accionante que, durante el trámite de tutela, la DANCP y la empresa continuaron ejecutando lo establecido en la Resolución No. 146 de 2025, sin la participación de la comunidad, lo que demuestra la persistencia y agravación del daño. Sobre el particular, si bien se observa que una vez interpuesta la acción de tutela -24 de febrero de 2026-, se han presentado actuaciones de las autoridades tendientes a 73 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) la realización de reuniones preparatorias de análisis e identificación de impactos y medidas de manejo en cumplimiento de la Resolución No. 146 de 2025, lo cierto es que, mediante comunicaciones del 3 de febrero de 2026, del 3, 10 y 20 de marzo de 2026 y 7 de abril de 2026, la empresa Minera Quinchía ha convocado a las autoridades de la Parcialidad Indígena Karambá para que participe de estas reuniones preparatorias, no obstante, la comunidad se declaró en Asamblea Permanente el 4 de febrero de la presente anualidad y el 31 de marzo de 2026 comunicó la no asistencia a las reuniones programadas para los días 7 y 8 de abril de 2026.
En este sentido, se reitera que, el núcleo esencial del derecho a la consulta previa se satisface cuando el Estado despliega actuaciones serias, continuadas y de buena fe orientadas a la participación del sujeto colectivo, sin que se deba imponer un resultado específico, sino que exige que los pueblos indígenas sean informados, convocados y escuchados de manera efectiva, en escenarios razonables de diálogo intercultural, previos a la adopción o ejecución de medidas susceptibles de afectarlos directamente95.
Ahora bien, del material probatorio se desprende que la no asistencia de la Parcialidad Indígena Karambá no es consecuencia de una exclusión atribuible a las autoridades o a la empresa Minera Quinchía, por el contrario, responde a una decisión autónoma y expresa de la comunidad. De la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha sido citada ut supra, se infiere que la consulta previa es un derecho fundamental de doble vía, es decir, un derecho de las comunidades indígenas a ser consultadas que se converge con un deber de participación para lograr un diálogo intercultural que resulte eficaz, lo que requiere la interacción de buena fe entre el Estado, las empresas y las autoridades representativas de las comunidades indígenas.
Por supuesto la decisión autónoma y legítima de estar en asamblea permanente no tiene la posibilidad de paralizar la actuación administrativa y vislumbra un desacuerdo que no puede impedir la continuidad del trámite correspondiente, precisamente cuando lo que aquí ha quedado claro es la lentitud del referido proceso por los múltiples factores aducidos y valorados en su debida oportunidad.
Por todo lo anterior, considera esta Colegiatura que, en el presente caso, no se configura una vulneración del derecho fundamental a la consulta previa, toda vez que: (i) las autoridades y la empresa Minera Quinchía desplegaron actuaciones verificables 95 Sentencias T-129 de 2011, T-236 de 2017 y SU-123 de 2018. 74 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) y reiteradas para garantizar la participación de la Parcialidad Indígena Karambá, y (ii) la falta de participación efectiva no obedeció a una conducta de mala fe, ni excluyente del Estado. Aunado a esto, no se observa que la decisión de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, de establecer la ruta metodológica, haya sido tomada de manera arbitraria por dicha autoridad, por todo lo explicado en esta providencia. En consecuencia, estima este Tribunal que debe negarse la protección de los derechos invocados en la presente acción constitucional incoada por no probarse que existe una vulneración de los mismos por parte de las entidades accionadas, por lo cual se impone revocar la decisión contenida en el fallo de primera instancia que declara la improcedencia de la presente Tutela; para en su lugar, negar el amparo de los derechos invocados como supuestamente vulnerados.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IX. FALLA 1. REVÓCASE la sentencia proferida el 10 de marzo de 2026, dentro del presente proceso por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en su lugar se dispone: «1.
NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la consulta previa, libre e informada, debido proceso, igualdad y autonomía invocados por la Gobernadora Mayor de la Parcialidad Indígena Emberá Karambá.» 2. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído remítase el expediente a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión. Copia del presente pronunciamiento envíese al Juzgado de origen. 4.
Por Secretaría, se expedirán copias de la presente providencia, a la parte procesal interesada en ello.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 75 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-004-2026-00057-01 (J-0599-2026) JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»