TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiocho de mayo de dos mil veintiséis Providencia Sentencia segunda instancia Radicado 66001-33-33-006-2023-00015-01 (L-0176-2025) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Carlos Alberto Aristizábal Arenas Demandado Instituto de Movilidad de Pereira Temas -Principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral administrativa. -Carga de la prueba en la configuración de los elementos de la relación laboral. -Subordinación. Decisión de juzgado Accede parcialmente a las súplicas de la demanda.
Recurrente Demandado Decisión Tribunal Confirma 1.
ANTECEDENTES Se identifican como hechos relevantes 1 que el demandante prestó sus servicios como auxiliar de señalización y semaforización al Instituto de Movilidad de Pereira, mediante contrato de prestación de servicios, desde el 30 de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2019, así: Indica que el servicio fue prestado sin solución de continuidad, cumpliendo las siguientes funciones: 1.
Instalación, demarcación y mantenimiento de señales verticales de tránsito, Apoyo en la ejecución de las labores de mantenimiento de la red de semáforos, lavado de postes vehiculares y señales. 2. Cargue y descargue de materiales para señalización y anclaje de señales y postes. 3. Labores de mantenimiento de la señalización vial, las que se realizaran en las vías públicas de la ciudad de Pereira, tanto urbanas como rurales, en horario diurno y/o nocturno días ordinarios, dominicales y/o festivos, de acuerdo a las necesidades de la institución y según la programación de la subdirección de Movilidad Vial y, 4. 1 Fol. 2 a 4 del archivo 16 del expediente digital de primera instancia. Diligenciar formato de las actividades realizadas.
El demandante cumplía un horario de trabajo dispuesto por la demandada, sin que en ningún caso fuera inferior a 44 horas semanales; además, se encontraba supeditado al cumplimiento de órdenes e instrucciones del personal de planta de la demandada, en especial de su jefe inmediato. Asimismo, que las actividades desarrolladas son necesarias, inherentes y forzosas para el funcionamiento de la red vial del municipio de Pereira, en cabeza del Instituto de Movilidad.
Durante los periodos descritos, la demandada no canceló prima de servicios, de navidad, vacaciones compensadas y/o disfrutadas, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios, bonificación por recreación, ni prima de vacaciones. Tampoco reconoció el pago a seguridad social (salud, pensión y ARL), pues los pagos fueron asumidos en su totalidad por el demandante.
El actor no recibió llamados de atención o reconvención alguna frente a la prestación de sus servicios, no obstante, estaba sometido a la reglamentación disciplinaria de la entidad. El demandante presentó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo y, en consecuencia, el pago de las prestaciones sociales legales, así como de las demás acreencias laborales dejadas de percibir, junto con los aportes a salud, pensión y ARL.
No obstante, dicha solicitud fue negada por la entidad mediante el acto administrativo enjuiciado. La parte demandante pretende 2: - Que se declare la nulidad del oficio No. 25164 del 23 de septiembre de 2022, expedido por el Instituto de Movilidad de Pereira, mediante el cual se negó lo solicitado la parte actora. - Que se declare la existencia de una relación legal y reglamentaria sin solución de continuidad, desde el 30 de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2019, y consecuentemente su calidad de empleado público por el mismo periodo de tiempo. - Que se declare que la terminación del nexo legal ocurrió injustificadamente por causa atribuible al Instituto de Movilidad. - Que se declare que el demandante ocupaba cargo igual al de planta nominado Operario Calificado de Movilidad y Administración del Tráfico Código 4-90, Grado 2. - Se condene al Instituto de Movilidad de Pereira a pagar las prestaciones sociales señaladas en los decretos 3135 de 1968, 1045 de 1978, 1042 de 1978, Ley 995 de 2005 y Decreto 1083 de 2015 que se gestaron desde el 30 de enero de 2019 y las que se generen hasta la fecha del restablecimiento del derecho, tales como las primas de servicios, las primas de vacaciones, las primas de navidad, las 2 Fol. 4 a 5 ídem. vacaciones compensadas, las Cesantías, los intereses a las cesantías, la bonificación por recreación, la bonificación por servicios, sumas con sus intereses y/o indexación. - Que se condene a la demandada a la nivelación salarial a la que tiene derecho el demandante, respecto del cargo denominado Operario Calificado de Movilidad y Administración del Tráfico Código 4-90, Grado 2, por corresponder a las funciones que realizaba el demandante, con sus consecuencias prestacionales. - Que se condene a la demanda al reajuste del pago de los aportes al sistema general de seguridad social que le correspondían en su calidad de verdadero empleador, con base en el salario percibido por el empleo de planta a nivelar, por el periodo de tiempo que se prestó el servicio. - Que se condene al reconocimiento de las indemnizaciones correspondientes por la falta de consignación de cesantías, sanción por falta de pago de interés en la cesantía y demás acreencias de índole laboral que le corresponden.
2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante señala como normas quebrantadas los artículos 25, 26 y 53 de la Constitución Política, los artículos 8, 9, 10, 11, 12, 13, 17, 18 y 20 del Decreto 1045 de 1978, la Ley 344 de 1996, el Decreto 1582 de 1998, la Ley 50 de 1990, el Decreto 1252 del 2000, el Decreto 2418 de 2015 y el artículo 30 de Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011.
Como concepto de la violación, señala que las labores desempeñadas por el demandante corresponden a actividades para el funcionamiento diario de la red vial del municipio de Pereira, por lo que su cargo corresponde o se asemeja al de un empleado público, situación que lo hace acreedor del reconocimiento de los derechos consagrados en el Decreto ley 1042 de 1978.
Menciona que la entidad demandada a través del contrato de prestación de servicios pretendió encubrir la realidad del contrato de trabajo, hecho que constituye una violación flagrante del artículo 53 de la Constitución Política, mediante el cual se introdujo el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Sostiene que en casos como este se debe dar prelación a las circunstancias que rodearon la relación jurídica, más que a la forma que resulte del documento contractual o cualquier otro que hayan suscrito las partes, lo que conlleva necesariamente a que sean aquellas particularidades, que se extraen de la realidad, las que se deben tener en cuenta y no otras, las que deben determinar el convencimiento diáfano del juez con respecto a los servicios prestados por una persona natural y que se reclaman en una acción judicial, como determinantes de la existencia de un contrato de trabajo.
3. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Instituto de Movilidad de Pereira 3 se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que no se encuentran configurados los elementos esenciales del medio de control invocado; asimismo, sostuvo que no es posible decretar la nulidad del acto administrativo controvertido ni reconocer acreencias laborales inexistentes, atendiendo a la naturaleza del contrato de prestación de servicios y a la normatividad que lo regula.
Igualmente, se opuso a las pretensiones de carácter económico por carecer de sustento probatorio. Aceptó parcialmente los hechos expuestos, reconociendo la existencia del contrato de prestación de servicios y su duración entre enero y diciembre de 2019, así como la finalización del vínculo por vencimiento del término pactado. Negó la existencia de horarios obligatorios, subordinación y relación laboral, sosteniendo que se trató de una vinculación contractual independiente basada únicamente en coordinación de actividades.
Admitió el valor mensual acordado y que el contratista realizó aportes al sistema de seguridad social, sin que dicha obligación fuera atribuible al Instituto. Finalmente, afirmó que no se causaron ni debían pagarse prestaciones sociales, que el contratista no estuvo sujeto a régimen disciplinario y que la entidad se encuentra a paz y salvo por todo concepto.
En virtud de las consideraciones anteriores, solicitó denegar las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante; además, que en caso de tenerse como ciertos los hechos en que se sustenta el medio de control, la liquidación a que haya lugar se efectué con base en los honorarios que devengaba el demandante.
Propuso como excepciones las de “inexistencia de violación de las normas superiores invocadas”, “inexistencia de relación laboral y reconocimiento de prestaciones sociales”, “inexistencia de la supremacía de la realidad” y “genérica”.
4. LA SENTENCIA APELADA El juzgado de primera instancia en sentencia del 4 de diciembre de 2024 4 resolvió: «[…]
PRIMERO: Se declaran no probadas, las excepciones propuestas por la entidad demandada, por lo dispuesto en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: Se declaran la existencia de un contrato realidad entre el señor Carlos Alberto Aristizábal Arenas y el Instituto de Movilidad de Pereira, durante los periodos comprendidos entre el 30 de enero al 31 de diciembre de 2019.
TERCERO: Se declara la nulidad del acto administrativo No. 25164 del 23 de septiembre de 2022, expedido por el Instituto de Movilidad de Pereira, mediante el cual niega el reconocimiento y pago del reajuste salarial y de prestaciones sociales correspondientes ocasionados con la suscripción de contratos de 3 Archivo 23 del expediente digital de primera instancia. 4 Archivo 49 del expediente digital de primera instancia. prestación de servicio, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: CONDENAR a la entidad demandada a pagar a la demandante, a título de indemnización una suma equivalente de las prestaciones sociales legales ordinarias, factores salariales y diferencias salariales entre lo pagado a quienes desempeñaban empleos de características similares a la actividad cumplida por el actor (auxiliar de señalización y semaforización), en el periodo comprendido entre el 30 de enero al 31 de diciembre de 2019, para lo cual se tomará como base de liquidación, el valor del salario devengado por un empleado que ocupa el cargo de Operario Calificado Código 490 Grado 02, o su equivalente en la planta de personal, para la precitada vigencia (2019), dichas sumas serán ajustadas conforme quedó expuesto.
QUINTO: NEGAR las pretensiones relacionadas con la devolución de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, en salud, pensión y ARL por las razones expuestas en la parte considerativa del proveído. No obstante, por directriz constitucional los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional, el cual tiene carácter imprescriptible, por lo que la entidad demandada Instituto de Movilidad de Pereira deberá tomar todos los períodos en los que el señor Carlos Alberto Aristizábal Arenas prestó sus servicios como contratista para calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional mes a mes, teniendo en cuenta el salario de un Operario Calificado Código 490 Grado 02 de planta y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.
SEXTO: NEGAR las pretensiones relacionadas con la indemnización por despido injusto y la indemnización moratoria, por las razones expuestas en la parte considerativa del proveído.
SÉPTIMO: CONDENAR a la demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor del demandante según el índice de precios al consumidor de conformidad con el inciso final del artículo 187, para lo cual se observará lo señalado en la parte motiva de este fallo.
OCTAVO: NO CONDENAR en costas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído. […]» Tras analizar el marco jurídico y probatorio, frente a la existencia de los elementos propios del contrato de trabajo, señaló: Frente a la prestación personal del servicio, indicó que los testimonios recaudados dan cuenta de que el accionante debía ejecutar de manera personal las labores de conserje o vigilante (sic), sin la posibilidad de cederlas o delegarlas.
Asimismo, infirió que la accionada consintió la vinculación de auxiliares de señalización y semaforización mediante órdenes de prestación de servicios, quienes debían cumplir directamente las actividades encomendadas y acatar el cronograma de la jornada laboral dispuesto por el área correspondiente, lo cual, en términos generales, desvirtúa la naturaleza del contrato de prestación de servicios, dada la restricción a la libertad del contratista para ejecutar sus labores o ceder el contrato.
En cuanto a la remuneración, la encontró demostrada, en tanto obra en el expediente las actas de seguimiento en las que constan los valores ejecutados y los honorarios a pagar por la prestación del servicio, expedida por la entidad demanda, así como el contrato de prestación de servicio objeto del presente debate, de los cuales se colige que la ejecución del objeto contractual estaba supeditada al pago de las sumas pactadas a título de honorarios.
Finalmente, en lo relativo a la subordinación, concluyó que, de las pruebas, especialmente los testimonios, se evidencia que el demandante desempeñaba las mismas funciones que el personal de planta del Instituto de Movilidad de Pereira, con dedicación exclusiva, sujeción a turnos, horarios incluidos fines de semana y festivos, cumplimiento de instrucciones del jefe de área y uso de uniformes y carnés institucionales, sin distinción frente a los empleados de planta.
Igualmente, de los estudios previos del contrato se desprende que la labor contratada respondía a necesidades permanentes vinculadas al objeto misional de la entidad, por lo que, pese a la apariencia de contratos de prestación de servicios, se configuró una relación laboral, al encubrirse actividades propias y permanentes de la planta para evadir el pago de derechos laborales.
Ante estas circunstancias, encontró configurado el contrato realidad entre las partes durante el período comprendido entre el 30 de enero y el 31 de diciembre de 2019, por lo que resulta procedente declarar la existencia de una relación laboral y la consecuente nulidad del acto administrativo demandado. A título de restablecimiento del derecho, dispuso el pago de la suma equivalente de las prestaciones sociales legales ordinarias y factores salariales pagados a quienes desempeñaban empleos de características similares a la actividad cumplida por el actor (Operario Calificado Código 490 Grado 02), en el periodo comprendido entre el 30 de enero al 31 de diciembre de 2019, para lo cual se tomará como base de liquidación, el valor del salario devengado por un empleado que ocupa el cargo de Operario Calificado Código 490 Grado 2, o su equivalente en la planta de personal, para la precitada vigencia (2019).
Negó la devolución de los aportes a seguridad social en salud, pensión y ARL, por ser improcedente; no obstante, frente a los aportes a pensión señaló que la entidad demandada Instituto de Movilidad de Pereira deberá tomar todos los períodos en los que el señor Carlos Alberto Aristizábal Arenas prestó sus servicios como contratista en la vigencia 2019 para calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional mes a mes, teniendo en cuenta el salario de un Operario Calificado Código 490 Grado 02 de planta y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador, ante lo cual, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó durante el vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese efectuado o existiere diferencia, tendrá la carga de cancelar o completar el aporte.
No accedió al reconocimiento de la indemnización por despido injusto, al considerar que la desnaturalización del contrato de prestación de servicios no conlleva a reconocer el estatus de empleado público, pues tal condición presupone la existencia de un acto administrativo de nombramiento, posición y la existencia del cargo en la planta de personal de la entidad.
Tampoco concedió el reconocimiento de la indemnización moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de retardo en la cancelación de las cesantías y prestaciones, toda vez que la sentencia es de carácter constitutivo y es a partir de allí que nace el derecho a favor del demandante, por lo que la morosidad contenida en la Ley 244 de 1995, solo se podrá contar a partir de la ejecutoria de esta sentencia. En relación con el reajuste de salarios, ordenó que en caso de existir diferencia entre los honorarios y el salario de Operario Calificado Código 490 Grado 02, para el año 2019, se debía efectuar el pago de las diferencias por los periodos de prestación del servicio.
Por otra parte, señaló que en el sub judice no se presentó prescripción, puesto que desde la finalización de la relación contractual (31 de diciembre de 2019) la reclamación administrativa, (26 de agosto de 2022) no trascurrió el término de los 3 años, aunado a que la presentación de la demanda también se realizó dentro del término (27 de enero de 2023).
Finalmente, dispuso la actualización de las sumas que resulten, sin condena en costas.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN El Instituto de Movilidad de Pereira 5 interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, quien pretende demostrar la existencia de un contrato realidad tiene la carga de probar de manera clara y suficiente los tres elementos esenciales de la relación laboral, en especial la subordinación, la cual constituye el rasgo diferenciador frente a un contrato de prestación de servicios.
En ese sentido, enfatiza que la subordinación no se presume y debe acreditarse de forma incontrovertible, en aplicación del principio de autorresponsabilidad probatoria y del onus probandi. Afirma que, las pruebas practicadas no permiten concluir válidamente la existencia del elemento de subordinación; asimismo, cuestiona la valoración realizada por el juez de primera instancia de los testimonios rendidos, al señalar que uno de los declarantes no tenía conocimiento directo de los hechos durante el periodo 5 Archivo 52 del expediente digital de primera instancia. reclamado, y que el otro utilizó expresiones imprecisas sobre horarios y turnos, sin demostrar imposición de órdenes, control permanente o ejercicio de poder disciplinario.
A su juicio, los testimonios solo evidencian una coordinación contractual propia de la ejecución del objeto del contrato y no una subordinación continuada. Finalmente, concluye que ni los testimonios ni la prueba documental, incluidos los contratos de prestación de servicios, acreditan de manera diáfana la inserción del demandante en el círculo disciplinario y rector de la entidad, ni la imposición de órdenes obligatorias en cuanto a modo, tiempo o cantidad de trabajo.
En consecuencia, solicita revocar la sentencia impugnada.
6. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN A la convocatoria debida que se dio mediante auto del 4 de marzo de 2025 6, en el cual no hubo decreto de pruebas, por lo que no se abrió oportunidad para presentar alegaciones, sin pronunciamiento del sujeto procesal no apelante y sin concepto del Ministerio Público, según constancia visible en el archivo en PDF con consecutivo 005 del expediente digital de segunda instancia.
7. CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. COMPETENCIA. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibidem.
Antes de abordar el estudio del caso concreto, la Sala considera necesario precisar que la presente sentencia se profiere al amparo de la excepción al orden de prelación de fallos. En efecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y en el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, esta Corporación se encuentra habilitada para resolver el asunto sin sujeción estricta al orden cronológico de turno, como quiera que se trata de uno de los que ya cuenta con reiteración jurisprudencial en las diferentes salas de decisión de este Tribunal.
7.2. OBJETO DE LA DECISIÓN. 7.2.1. Problemas jurídicos principales: ¿Cómo se demuestra el elemento subordinación o dependencia en este tipo de asuntos? ¿Es procedente el reconocimiento y pago de derechos salariales y prestacionales a una persona que presta sus servicios en una entidad pública, bajo órdenes de prestación de servicios? 6 Archivo 3 del expediente digital de segunda instancia. 7.2.2.
Asunto por resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido circunscribiendo el estudio a establecer si conforme fue considerado por la juez de instancia, entre las partes existió una relación laboral, especialmente si concurrió el presupuesto subordinación o, por el contrario, existió una coordinación o vigilancia del contrato de prestación de servicios, como lo sostiene la entidad accionada.
7.3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En el presente caso se ha solicitado declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 25164 del 23 de septiembre de 2022, que negó el reconocimiento de una relación laboral y la liquidación y pago de las acreencias laborales adeudadas con su respectiva indexación, por haber laborado al servicio de la entidad.
La Juez Sexta Administrativa de Pereira dictó sentencia en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por considerar que se había logrado acreditar los tres elementos necesarios para determinar la existencia de una verdadera relación laboral y, en consecuencia, condenó al Instituto de Movilidad de Pereira a reconocer y pagar a favor del demandante las prestaciones sociales legales ordinarias, los factores y las diferencias salariales, sumas que debían ajustarse según el índice de precios al consumidor.
Asimismo, dispuso que la demandada debía tomar todos los períodos en los que el demandante prestó sus servicios como contratista para calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional mes a mes, teniendo en cuenta el salario de un Operario Calificado Código 490 Grado 02 de planta y de existir diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuarse, debía cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.
En este orden de ideas, procederá la Sala a determinar lo que en derecho corresponda, circunscribiendo su estudio a lo que fue materia de apelación, previo el análisis del material probatorio obrante en el expediente y de conformidad con la normatividad que regula la materia, y la jurisprudencia que desarrolla la misma. 7.3.1. Del contrato de prestación de servicio, contrato laboral y relaciones que surgen entre estos.
La Constitución Política en sus artículos 122 a 125 permite inferir diversas clases de vinculación con entidades del Estado, que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) de los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) de los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) miembros de Corporaciones Públicas; no obstante, las entidades estatales han hecho uso de una modalidad adicional de vinculación de personal para el cumplimiento de sus fines: d) de los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal), regulado por el artículo 32 de la Ley 80 de 1992.
La Corte Constitucional en sentencia C-154 de 19977 al estudiar la demanda de inconstitucionalidad respecto de apartes de la norma referida, determinó, entre otros, que el contrato laboral se caracteriza porque la prestación de los servicios es personal, el trabajador está bajo la continuada subordinación o dependencia del empleador y el pago de un salario como retribución a la labor; y que el contrato de prestación de servicios es para desarrollar actividades estatales cuando no puedan realizarse por el personal de planta o se requiera de un conocimiento especializado, caso en el cual las obligaciones pactadas son de hacer, de acuerdo a la experiencia y formación del contratista, para la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad, teniendo el contratista autonomía e independencia desde el punto de vista técnico y científico para la ejecución del contrato, excluyéndose el cumplimiento de horario.
Por otra parte, en dicha providencia también se precisó que cuando se declare la existencia de la relación laboral, no se puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y de posesión. Ahora bien, la jurisprudencia ha reconocido la existencia de una relación laboral, con independencia del nombre que le asignen las partes al contrato, de acuerdo con los postulados del artículo 53 Superior, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre formalidades, como garantía de protección del derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 Constitucional, en el preámbulo de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo – OIT,8 en el artículo 2.º del Convenio 111 de la OIT,9 en el Convenio Internacional del Trabajo 111 10 y en el artículo 6.º del Protocolo de San Salvador adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, adoptado en San Salvador el 17 de noviembre de 1988. 7.3.2.
Elementos que configuran la relación laboral (prestación personal del servicio, remuneración y continuada subordinación o dependencia) Sobre el particular, se tiene que los elementos mínimos que han de reunirse para considerar configurado un contrato realidad están plasmados en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, de donde se extrae que existen tres elementos esenciales que identifican un contrato laboral y se requiere que se prueben, estos son, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse durante todo el tiempo de duración del vínculo;11 tal subordinación puede desprenderse de varias circunstancias puntuales, por ejemplo, el deber sistemático que se le imponga al trabajador de rendir informes, 7 Corte Constitucional, sentencia del 19 de marzo de 1997, magistrado ponente Hernando Herrera Vergara. 8 Aprobada en 1919. 9 Aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967. 10 aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 15 de junio de 2011, radicación 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10). acudir a reuniones, ejercer la representación del contratante, la fijación de metas medibles periódicamente y, en fin, todos aquellos aspectos que limiten real y materialmente la independencia o autonomía del contratista en la forma en que cumple el objeto contractual. 12 En armonía con lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que la figura del “contrato realidad” se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales;13 asimismo, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, en la medida que la labor debe ser inherente a la entidad en equidad o similitud a los demás empleados de planta. 14 7.3.3.
Análisis de la relación contractual en el caso concreto y sus efectos. De las pruebas arrimadas al proceso para determinar la existencia de una relación laboral entre las partes, obran las copias de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el Instituto de Movilidad de Pereira y el demandante con los siguientes objetos, plazos y valores: Contrato Objeto Plazo V. Total Ubicación 40-2015 Prestación servicios para labores de señalización y semaforización vial. 8 meses, 15 días $10.200.000 Archivo 7 pág. 16 y s.s. 37-2016 Prestación servicios para labores de señalización y semaforización vial. 9 meses, 27 días $12.711.600 Archivo 7 pág. 24 y s.s. 121-2017 Un (1) auxiliar para labores de señalización y semaforización vial. 9 meses, 8 días $11.898.400 Archivo 7 pág. 28 y s.s. 12 Conforme al criterio de este Tribunal, visible en las siguientes providencias: De la Sala Primera de Decisión, magistrado ponente Fernando Alberto Álvarez Beltrán, sentencias del 5 de junio de 2020: 1) radicación 66001- 23-33-000-2018-00089-00, demandante José David López Castillo, demandado municipio de Pereira y 2) radicación 66001-23-33-000-2018-00057-00, demandante Carlos Alberto Silva Taborda, demandado municipio de Pereira; de la Sala Segunda de Decisión, magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda, sentencias del 30 de abril de 2020: 1) radicación 66001-23-33-000-2018-00595-00, demandante Hernando Zuluaga Giraldo, demandado SENA; 2) Sala Segunda de Decisión, magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda, sentencia del 30 de abril de 2020, radicación 66001-23-33-000-2018-00531-00, demandante Luis Mauricio Ríos Cardona, demandado municipio de Pereira. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente William Hernández Gómez, sentencia del 28 de marzo de 2019, dentro del proceso con radicación 52001-23-33-000-2013-00084-01(1415-14). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente Carmelo Perdomo Cueter, radicación 66001-23-33-000-2014-00176-01(2281-16), sentencia del 25 de octubre de 2018;
Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, magistrado ponente Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015); y sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación 68001-23-15-000-1998-01445-01 (02990-05), demandante: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro. 27-2018 Un (01) técnico de apoyo para labores administrativas y operativas de señalización y semaforización vial. 11 meses $14.971.440 Archivo 7 pág. 31 y s.s. 52-2019 Un (01) auxiliar para labores de señalización y semaforización vial. 11 meses $14.971.440 Archivo 7 pág. 37 a 39 y archivo 23 pág. 52 a 54.
Obra igualmente constancia suscrita por la Jefe de la Oficina Jurídica del Instituto Municipal de Transito de Pereira 15, en la que se certifica la suscripción de contratos de prestación de servicios con el demandante en períodos anteriores a los referenciados, así como la programación semanal de turnos asignados al personal de semaforización – señalización, para algunas semanas de los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2019 16, entre los que se encontraba el demandante.
También se allegó las actas de seguimiento al contrato 52-2019, suscritas por el supervisor designado por la entidad y el demandante 17, análisis del sector y estudios previos para la suscripción del contrato de prestación de servicios 18, así como la Resolución No. 55 del 24 de enero de 2017 por medio de la cual se adopta el Manual de Funciones y Competencias Laborales para los empleados del Instituto de Movilidad de Pereira 19.
Finalmente, se cuenta con las declaraciones de los señores Carlos Alfonso Orrego Rodríguez y Benjamín Fernando Villa Ramírez, recaudadas en la audiencia de pruebas del 29 de mayo de 2024 20 y continuada el 11 de octubre de 2024 21. En este punto, es importante señalar que, si bien del material probatorio se desprende que entre las partes se suscribieron múltiples contratos de prestación de servicios entre los años 2013 a 2019, lo cierto es que el demandante, tanto en la reclamación administrativa como al momento de subsanar el libelo introductorio, condicionó sus pretensiones al último contrato de prestación de servicios, esto es, al contrato No. 52-2019; por lo tanto, el análisis que habrá de realizarse en esta instancia se circunscribe a dicho periodo.
La entidad demandada argumenta que no puede predicarse la existencia del elemento de subordinación, ni la configuración de los demás elementos constitutivos de una relación laboral; no obstante, es del caso indicar que en sentencia de unificación del 25 de agosto de 201622, el Consejo de Estado precisó que la figura del contrato realidad se aplica cuando se verifica la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional 15 Fol. 15 Archivo 7 del expediente digital de primera instancia. 16 Fol. 40 a 59 Archivo 7 del expediente digital de primera instancia. 17 Fol. 63 a 111 Archivo 23 del expediente digital de primera instancia. 18 Fol. 20 a 28 Archivo 23 del expediente digital de primera instancia. 19 Archivo 6 del expediente digital de primera instancia. 20 Archivo 38 del expediente digital de primera instancia. 21 Archivo 42 del expediente digital de primera instancia. 22 Expediente 0088-16- SUJ2 No.005/16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. de la entidad contratante, para ser ejecutados en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación de los contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.
En ese sentido, el contrato de prestación de servicios se desnaturaliza cuando se demuestra la configuración de los tres elementos esenciales y constitutivos de la relación laboral a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador en forma continuada.
Al respecto, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha indicado: […] “Ahora bien, con base en el tratamiento jurisprudencial que se ha dado al contrato realidad, se concluye en cuanto a su configuración que constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es: la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva y, en particular, la subordinación y dependencia continuada en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de un servidor público, siempre y cuando la subordinación continuada que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito” […]23 (Negrillas y subrayas de la Sala). 7.3.4 Recurso presentado por la entidad demandada: Se argumenta por parte del Instituto de Movilidad de Pereira que el demandante no logró demostrar, con las pruebas documentales y testimoniales, el elemento de subordinación, pues el mismo no se puede presumir, por lo que las pruebas practicadas no son suficientes para la declaratoria de existencia de un contrato de trabajo; además, cuestiona la valoración de los testimonios por falta de conocimiento directo de los hechos y por las imprecisiones en aspectos como horarios y turnos, y deja en entredicho la inserción del demandante en el ámbito disciplinario de la entidad y la supuesta imposición de órdenes.
Establecido lo anterior, corresponde a la Sala analizar los elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación o dependencia, en especial este último, por ser el aspecto central del recurso de apelación. En cuanto a la prestación personal del servicio y la remuneración, la Sala concluye que, en efecto se configuraron, pues de las pruebas documentales y testimoniales se desprende que el demandante ejecutó directamente las labores contratadas y que recibió una contraprestación económica por ello. 23 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 19 de febrero de 2009. Expediente 3074-2005. CP Bertha Lucía Ramírez de Páez. Respecto del elemento de subordinación, esta Corporación reitera que se configura cuando el trabajador está sujeto al cumplimiento de órdenes relativas a la forma, tiempo y condiciones de ejecución del trabajo, de manera continuada, en actividades inherentes y permanentes a la misión de la entidad y en condiciones similares a las del personal de planta.
Así las cosas, corresponde a esta Magistratura determinar si las actividades desarrolladas por el demandante como auxiliar de señalización y semaforización se ejecutaban de manera independiente por el contratista y correspondía a una actividad coordinada entre éste y la entidad contratante, aspecto propio de los contratos por prestación de servicios, o si por el contrario el demandante estaba sujeto al cumplimiento de horarios y a la prestación del servicio en las mismas condiciones del personal de planta de la entidad.
Lo anterior, exige de la parte actora una actividad mínima probatoria en relación con las circunstancias en que desarrollaba sus actividades como auxiliar de señalización y semaforización, para establecer si la misma tenía lugar con la continuidad propia del servicio a cargo de la entidad o si, por el contrario, las tareas que realizaba el contratista eran esporádicas u ocasionales o en el marco de la autonomía propia del contrato estatal de prestación de servicios que se propone desvirtuar, de tal manera que deben ser demostradas estas circunstancias para que emerja la relación laboral que se dice oculta en dichos contratos, sobre la base de un vínculo de sometimiento con la entidad y así tener por demostrado este elemento de subordinación que conforme la jurisprudencia transcrita es esencial en la relación laboral pretendida.
Para efectos de acreditar dicho elemento de subordinación, se aportaron las siguientes pruebas: De los documentos aportados se desprende que el objeto del contrato de prestación de servicios suscrito entre las partes se circunscribió a: «[…] Un (01) auxiliar para labores de señalización y semaforización vial. […]» Como obligaciones del contratista, se dispuso: «[…] 1) Instalación, demarcación y mantenimiento de las señales verticales y horizontales de tránsito. 2) Apoyo en la ejecución de las labores de mantenimiento de la red de semáforos, lavado de postes, vehiculares y señales. 3) Cargue y descargue de materiales para señalización, anclaje de señales y postes. 4) Labores de mantenimiento de la señalización vial, las que se realizarán en las vías públicas de la ciudad de Pereira, tanto urbanas como rurales, en horario diurno y/o nocturno días ordinarios, dominicales y/o festivos, de acuerdo a las necesidades de la institución y según programación de la subdirección de Movilidad vial. 5) Diligenciar formato de las actividades realizadas. […]» Igualmente, en los estudios previos, como necesidad que se pretende satisfacer con el proceso de contratación, la entidad señaló: También, de la programación de los servicios de señalización y semaforización de la subdirección de movilidad, tanto del personal y de vehículos 24, se observó frente al demandante: 24 Se tomó el Fol. 40 archivo 7 del expediente digital de primera instancia como referencia. A la par, los testimonios de los señores Carlos Alfonso Orrego Rodríguez y Benjamín Fernando Villa Ramírez, frente a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que el demandante prestó sus servicios como auxiliar de señalización y semaforización, declararon lo siguiente: El testigo Carlos Alfonso Orrego Rodríguez señaló que conoció al demandante porque coincidieron como contratistas en el Instituto de Movilidad de Pereira, ejecutando como labores especificas las de “señalizar, pintar las calles, las señales de pavimento con pintura de tráfico” además del mantenimiento a la red semafórica de la ciudad cuando se reportaban daños, actividades que realizaban en igualdad de condiciones que los funcionarios de planta existentes.
Indicó que cumplían horario de lunes a viernes entre las 7:30 a.m. y las 3:30 o 4:00 p.m., con turnos nocturnos ocasionales (de 9:00 p.m. a 4:00 a.m.) y disponibilidad en algunos fines de semana. Señaló que recibían órdenes directas del ingeniero Jorge Alberto López Holguín, funcionario de planta y supervisor del contrato, quien asignaba labores, programaba los horarios, autorizaba permisos y realizaba llamados de atención. Asimismo, afirmó que el Instituto les suministraba dotación (overoles con distintivos institucionales y zapatos platineros), herramientas de trabajo (rodillos, pintura, microesferas y pinzas) y las escarapelas que los identificaba como contratistas, que la seguridad social era asumida por cada contratista, y que los contratos se celebraban de manera sucesiva y fraccionada, sin interrupción real en la prestación del servicio.
El declarante Benjamín Fernando Villa Ramírez indicó conocer al demandante desde la infancia y que, durante su gestión como director del Instituto de Movilidad de Pereira entre 2004 y 2005, este prestó sus servicios en el área técnica de señalización, semaforización y pintura de vías mediante contratos de prestación de servicios; no obstante, adujo que tuvo conocimiento de que el demandante continuó prestando el servicio durante varios años bajo la misma modalidad contractual.
Señaló que el horario normal era de 7:30 a.m. a 5:00 p.m. y ocasionalmente se cumplían turnos nocturnos, los cuales eran programados y modificados por el director de movilidad o el supervisor del contrato. Refirió que el Instituto de Movilidad de Pereira hacía entrega de pintura, rodillos y brochas junto con unos overoles que tenían el logo del organismo de tránsito y que para el pago de los honorarios los contratistas debían elaborar un acta de las actividades realizadas que era revisada por el supervisor del contrato, mismo que otorgaba los permisos, los cuales eran tramitados de manera verbal.
Añadió que los contratos se justificaban en la insuficiencia de personal de planta, que eran renovados sucesivamente previa evaluación del supervisor. De lo anterior infiere la Sala que el demandante no realizaba sus actividades bajo su propia autonomía e independencia, en tanto el servicio era prestado en los horarios y turnos establecidos por la entidad y utilizando los elementos suministrados por esta, conforme lo refirieron los testigos; además, se evidencia que las labores desempeñadas corresponden a funciones permanentes y misionales de la entidad, y que existe personal de planta que ejecuta las mismas actividades, lo cual deja en evidencia la relación de subordinación ejercida por la entidad demandada sobre el actor como auxiliar de señalización y semaforización. Los medios de prueba reseñados ponen de manifiesto la existencia del elemento de subordinación en la ejecución del contrato celebrado entre las partes, de manera que las funciones desempeñadas por el demandante resultan inherentes, permanentes y necesarias para el cumplimiento de la función misional de la accionada, y comporta implícitamente un ejercicio subordinado y dependiente de la actividad, y no una actuación autónoma e independiente frente a aquella, lo que conduce a concluir que la relación existente desbordo el marco del contrato de prestación de servicios.
Sobre lo que debe entenderse como función permanente, la Corte Constitucional25 ha acudido a los siguientes criterios de identificación: “(i) criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”, (ii) criterio de igualdad, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral!, (iii) al criterio temporal o de habitualidad si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”, (iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el 25 Sentencia C-614 de 2009. personal de planta”, y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral”.
Lo expuesto permite concluir que cuando el demandante desarrolló sus labores como auxiliar de señalización y semaforización a través de la figura de contratos de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto no fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que éste debía prestar sus servicios en forma permanente y personal, y es evidente que su actividad no era realizada con la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; además, de la relación probatoria documental y testimonial, que se debe analizar en conjunto, queda claro que las actividades encomendadas y ejecutadas por el demandante no estaban revestidas de un carácter transitorio u ocasional, sino que atañen a las labores misionales de la entidad, las cuales sólo pueden desempeñarse en el marco de los horarios y puesto de trabajo fijados por el Instituto, pues al contratista no le era dado programar por sí mismo su horario de trabajo, máxime cuando dichas actividades de señalización y semaforización debían cumplirse durante unas horas y actividades establecidas por el supervisor de la entidad accionada.
En ese entendido, sugieren las pruebas recogidas, contrario a lo manifestado por la entidad demandada en su alzada, que medió una relación laboral sin que surjan dudas acerca del ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente los servicios del actor en consideración a la relación prolongada mediante la suscripción de múltiples contratos de prestación de servicios.
En este orden de ideas, es evidente que a la parte actora no le asistía ningún grado de autonomía en el desempeño de sus funciones, puesto que de la naturaleza propia de las mismas se desprende que estas debían ser realizadas de forma permanente, por cuanto se denota que debía permanecer al servicio de la Institución de manera continua, realizando las actividades de auxiliar de señalización y semaforización asignadas, las cuales difieren de la autonomía predicable de un contratista.
Así entonces, en virtud del principio de la primacía de la realidad, es evidente que se presentó una verdadera relación laboral velada bajo contratos de prestación de servicios. 7.4. Conclusión: En tales condiciones, evidencia la Sala que en el presente caso se demostró la configuración de una verdadera relación laboral, en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y de tal vinculación emerge una verdadera relación de carácter laboral, por lo que resulta procedente el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas durante el período en el que el demandante se desempeñó como auxiliar de señalización y semaforización para el Instituto de Movilidad de Pereira, por lo que se considera que la providencia proferida por el juzgado de primera instancia debe ser confirmada en su integridad. 8.
COSTAS. No se condenará en costas en esta instancia a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que determino un criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas;26 consecuentemente, como no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, ni se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, no existe fundamento para su imposición. Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.
Se confirma la sentencia de primera instancia. 2. Sin costas en esta instancia. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. 4. Téngase en cuenta la renuncia al poder presentada por el abogado Santiago Díaz Henao, como apoderado judicial del Instituto de Movilidad de Pereira, por haberse adjuntado la comunicación entregada al poderdante y sus efectos de terminación del poder se entienden producidos conforme al inciso 4° del artículo 76 del CGP.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación 13001-23- 33-000-2013-00022-01(1291-14), demandante José Francisco Guerrero Bardi; providencia del 17 de octubre de 2018, radicación 66001-23-31-003-2012-00140-01, demandante Héctor Alexander Zamora Perea, demandado municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, radicación 66001-23-33-000-2013-0334- 01, demandante Luz Nelly Meza Ocampo, demandado departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018, radicación 66001-23-33-000-2013-00203-01, demandante Esmeralda García Carvajal, demandado departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018, radicación 66001-23-33-000-2013-00427-01, demandante Ligia Stella López Restrepo, demandado departamento de Risaralda; radicado 14001-23-33-000- 2016-00502-01(5485-18), demandante Nohemi Suaza Triviño, demandado Fomag, entre otras.