1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 76001-33-33-001-2024-00290-01 DEMANDANTE: MARTHA CECILIA RIASCOS RIASCOS abogada1lopezquinteroarmenia@gmail.com DEMANDADO: NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co ministerioeducacionballesteros@gmail.com njudiciales@valledelcauca.gov.co ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Santiago de Cali, treinta (30) de enero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia No. 085 del 05 de junio de 2025, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali, negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: 2 … 3 2.
HECHOS - A través de los Decretos Nacionales 1313 de 2005, Decreto Nacional 596 de 2006 y Decreto Nacional 634 de 2007 se determinaron iguales incrementos salariales a todos los docentes oficiales que pertenecen al nuevo escalafón docente (Decreto – Ley 1278 de 2002) para los años 2005, 2006 y 2007 respectivamente. - Para el año 2004, se incorporaron los primeros docentes al Decreto - Ley 1278 de 2002, pues para su ingreso se requería previo concurso y realizar un periodo de prueba.
Para el año 2005, mediante el Decreto Nacional 1313 de 2005, se establece por primera ocasión la tabla salarial de los docentes del nuevo estatuto. - De esta manera los primeros incrementos salariales se realizaron para los docentes que ingresaron a la carrera docente del Decreto – Ley 1278 de 2002, siendo decretados incrementos salariales de manera igual para todos los docentes que pertenecían a esta nueva carrera docente, como debe ser por tratarse de docentes que se encuentran en igualdad de condiciones. - Para el año 2008 fueron creados mejoramientos salariales para los docentes con especialización ubicados en el escalafón 2, es decir al encontrarse dentro de la realidad laboral y el aumento de profesionales especializados, el Gobierno tuvo la necesidad de crear nuevos escalafones en la tabla salarial docente siendo los primeros incrementos salariales los aplicados para el año 2009, porcentajes que fueron desiguales en contravía de lo estipulado en los artículos 13 y 53 de la Constitución y de los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4ª de 1992 y de los artículos 46 y 49 del propio Decreto Ley 1278 de 2002.
Se determinaron incrementos salariales de manera indiscriminada como docente oficial perteneciente a la 2BE del escalafón del año 2009 (incremento solo del 7.67%), con relación con el incremento salarial diferenciado que fue determinado para la categoría 2AE (incremento del 15.61%), 4 por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009 - Si se hubiese realizado un incremento del salario igual del 15.61% tanto para el grado 2AE como para el 2BE para el año 2009, el pago del salario hubiese sido realizado de la siguiente manera: - Esta variación de la base salarial de la anualidad 2009, tiene efectos en los salarios futuros, pues cada año el incremento se aplica sobre la base del anterior, habiéndose decretado un salario inferior a la categoría a la que pertenece la actora, sin justificación legal. - Para todos los años subsiguientes (2010-2024) los incrementos salariales sí se decretaron en igualdad de condiciones para todos los docentes de las categorías 2AE y 2BE, como debió efectuarse en el año 2009, y que fue irregularmente realizado. - Se radicó ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN reclamación administrativa.
El día 13 de septiembre de 2024 el JEFE OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN Y FINANZAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONA expidió respuesta mediante Oficio No. 2024-EE-262442 y la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA mediante ACTO ADMINISTRATIVO OFICIO No. 1.210.30.23- 2024137411 del 24 de septiembre de 2024 y notificado el día 30 de septiembre de 2024, la cual fue despachada desfavorablemente.
3. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Invoca como normas violadas las siguientes: La demanda indica que las diferencias a reclamar ascienden a la suma de $13.869.425, bajo los siguientes argumentos: 5 Que en vigencia del Decreto Ley 1278 de 2002 el Gobierno Nacional expidió en debida forma los decretos de incrementos salariales; empero en el año 2008, se crea unas nuevas categorías como son la 2AE, 2BE, 2CE y 2DE, es decir que sus primeros incrementos salariales serian fijados en el año 2009.
En dicha anualidad, el Gobierno expide los Decretos 709 y 1239 de 2009 y fija los salarios para todo el grupo docente perteneciente al Decreto Ley 1278 de 2002, pero los expide de manera irregular afectando la base salarial. Que los escalafones 2BE, 2CE y 2DE, son reubicaciones del escalafón dos, para el mejoramiento salarial por la especialización, es decir, que requieren mayor preparación y requisitos que la categoría 2AE, en cuanto requieren mayor ejercicio en su trabajo, esfuerzo, especialidad, mayor tiempo de prestación de servicio docente para poder acreditar en las diferentes evaluaciones diagnóstico formativas.
Que por tanto, los decretos de 2009 fueron decretados sin tener en cuenta el grado de formación, quedando en evidencia un aumento caprichoso en esta anualidad de la siguiente forma: 6 Que entonces es injustificado que para el grado 2BE se realizó un aumento del 7.67%, mientras que para el grado 2AE se incrementó el 15.61%, generando por supuesto una desigualdad entre los docentes oficiales, y un desmejoramiento de sus condiciones laborales.
Finalmente se señaló que la demandante, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley para el ingreso a la carrera docente, cursó un posgrado a título de especialización y superó la evaluación diagnóstico formativa para lograr reubicarse en la categoría 2BE, situación que merece mucha mejor valoración que la categoría 2AE.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA El MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL contestó oportunamente la demanda en los siguientes términos: - La docente demandante goza de mayor salario frente al grado al que se aplicó un mayor aumento para los años 2008 y 2009, atendiendo principios de equidad y estímulo por la labor realizada. De esa manera, no hay violación al principio y derecho de igualdad, en tanto es evidente que no son pares, cada uno goza de unas características para la designación de su salario. - La parte demandante menciona que a pesar de tener algún grado de especialización mayor o más experiencia, esto no se tiene en cuenta, siendo equivocada esa interpretación en tanto no se tienen en cuenta las exigencias de los otros grados para la nivelación salarial o el aumento del interés en el grado 2A, pues lo que se revisa es que tiene un menor ingreso en comparación a los grados de su mismo escalafón. - La demandante no ostenta el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres años anteriores a la petición realizada, pues su categoría en el escalafón es diferente a la posición con respecto a la cual equivocadamente se equipar. - En efecto, es justamente la naturaleza del sistema escalafonado la que impide igualar ambas categorías, pues el fin de éstas es remunerar la labor docente de acuerdo con el desempeño, méritos y experiencia. Fue por esta razón, que los decretos del año 2009, a través de los cuales se estableció la escala salarial para ese momento, asignaron incrementos salariales diferenciados en función de la posición en el escalafón. - Ese aumento superior dado en el año 2009 se hizo exclusivamente y solo con el fin de que el grado 2A no estuviera en una condición injusta frente a los demás niveles de su mismo grado, teniendo en cuenta la migración masiva de los docentes del grado 1 al grado 2, sin que esto afecte de alguna manera a quienes se les hizo el aumento en igual medida. - La docente reclama un aumento sobre el que ya se le había ejecutado para su nivel salarial equiparando su situación a un grado inferior al suyo lo cual va en contravía no solo del derecho que ya se le reconoció sino del sistema escalafonario por el cual se rige, sin distinguir que se trata de condiciones diferentes.
El reconocimiento que se hizo en su debido momento solo correspondía a un ajuste equitativo entre niveles 7 de un mismo grado, sin que de ello se desprenda algún acto arbitrario, pues en todo caso se mantuvo su nivel salarial superior frente al que depreca se haga el ajuste. El DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA contestó la demanda bajo las siguientes consideraciones: - No es viable la inaplicación del decreto 284 de 2024, dado que los reproches de la demanda no se dirigen en contra del mencionado acto administrativo, sino contra aquellos que establecieron los salarios de los docentes durante los años 2008 y 2009.
Por lo tanto, en aras de mantener la congruencia, lo procedente era demandar directamente los actos administrativos que presuntamente causaron la vulneración de los derechos alegados. - Las respuestas dadas por las entidades MINISTERIO DE EDUCACIÓN y DEPARTAMENTO DEL VALLE frente a la reclamaciones administrativas presentada por la demandante, se ajusta al régimen legal vigente, en la medida que no es posible acceder a la pretensión de pago de las diferencias salariales desde el año 2008, pues los incrementos salariales reconocidos a los docentes en el año 2008 y 2009 se realizaron con el objetivo de compensar, estimular y motivar a los educadores para ascender de posición en el escalafón. De ahí que se encuentre justificado la diferencia del incremento salarial entre las categorías 2AE y 2BE, pues no son posiciones equiparables e iguales, ya que los niveles en el escalafón (A, B, C Y D) ascienden en función del desempeño, la experiencia y la preparación académica que logre acreditar el docente, de manera que 2BE está situado por encima de 2AE, por lo cual la remuneración y los estímulos bien pueden variar de nivel a nivel, sin que por esto se esté frente a un caso de discriminación. - La demandante no ostenta el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres años anteriores a la petición realizada, pues su grado en el escalafón (2BE) es diferente a la posición con respecto a la cual equivocadamente se puede equiparar (2AE).
En efecto, es justamente la naturaleza del sistema escalafonado la que impide igualar ambas categorías, pues el fin de éstas es remunerar la labor docente de acuerdo con el desempeño, méritos y experiencia. - En el año 2009, debido a las amplias solicitudes de todos los actores del sector educativo, el Ministerio de Educación desarrolló un nuevo proceso de evaluación de competencias, que naturalmente derivó en ascensos de grado en el escalafón y reubicaciones de nivel salarial.
En consecuencia, el incremento de salarios decretado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 1238 de 2009 tuvo el propósito de incrementar la expectativa de salario de aquellos docentes que participaron en los concursos de ascenso y reubicación, teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 4ª de 1992 y en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política de Colombia, que establecen la legalidad del gasto público y las limitaciones de movilidad salarial. - El Decreto-Ley 1278 de junio 19 de 2002, en su artículo 46, establece que el salario de los docentes debe alinearse con la escala nacional de salarios y el régimen prestacional, definidos en función del grado y nivel del Escalafón Docente.
Esta normativa claramente define los criterios salariales basados en el grado de formación académica y el nivel de desempeño profesional. Según el artículo 20 del mismo decreto, el Escalafón Docente se organiza en tres grados, cada uno con cuatro niveles salariales. La inscripción y el ascenso dentro de este escalafón están 8 determinados por criterios objetivos, tales como la formación académica y los resultados en evaluaciones de competencias.
La solicitud de la demandante de una nivelación salarial que no corresponde a su grado en el escalafón ignora estos criterios establecidos.
5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante sentencia No. 100 del 05 de junio de 2025, negó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: - Se constata que mientras que para el primer grupo de servidores públicos ubicados en el escalafón 2BE el reajuste respecto al año 2009 ascendió al 7.67 %, para el segundo grupo perteneciente al escalafón 2AE se fijó un incremento superior equivalente al 15.61%. - Conforme a las pruebas aportadas por la parte demandante se evidencia que la señora Marta Cecilia Riascos solo devengó el salario correspondiente al nivel 2BE luego del reconocimiento efectuado en la Resolución No. 03824 de 28 de otubre de 2016. - Lo anterior implica que al momento de la expedición de los Decretos 702 y 1238 de 2009 la accionante no contaba con una relación laboral vigente que equiparara su situación jurídica con la de los docentes que para ese momento se encontraban en el nivel 2BE del escalafón. - De esta forma, resulta improcedente alegar una vulneración al principio de igualdad toda vez que al momento en que se consolidó la situación jurídica señalada como causa de la discriminación en 2009 la demandante no era titular de los derechos laborales que reclama y por ende no se encontraba en condiciones de igualdad con los servidores públicos adscritos en ese momento al nivel 2BE del escalafón docente. - Si en gracia de discusión se llegara a aceptar que la accionante se encuentra legitimada para reclamar de forma retroactiva el reajuste en razón a los efectos que produjo el incremento diferencial efectuado en 2009 frente al salario que empezó a percibir desde 2016, resultaría necesario concluir que la diferencia existente en los porcentajes de incremento salarial se encuentra justificada en la menor remuneración que percibían para 2008 los docentes que ocupaban el grado 2AE del escalafón. - En efecto, conforme a lo establecido en los artículos 20 y 21 del Decreto 1278 de 2002 el nivel salarial A corresponde al primer escalón de remuneración que pueden percibir los docentes ubicados en el Grado 2E.
A su turno, el nivel salarial B corresponde a la segunda categoría prevista para ese mismo grado. - Aunado lo anterior, conforme al artículo 20 del Decreto 1278 de 2002 los docentes que superan el periodo de prueba inician su vinculación en el nivel A y pueden ascender de escala salarial “después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto”. - Bajo los anteriores parámetros se tiene que para 2009 los docentes ubicados en el nivel A del grado 2E se encontraban en la primera escala salarial de su escalafón y 9 contaban con la expectativa de ascender al nivel B en cumplimiento los requisitos consagrados en el artículo 20 y 36 del Decreto 1278 de 2002. - De esta forma para el año 2009 los docentes ubicados en el grado 2 del escalafón podían percibir las siguientes remuneraciones en función de su formación académica y del nivel salarial que ocuparan: - En consecuencia, se infiere que la diferencia en los incrementos se fundamentó en una variable relacionada con la menor base salarial que devengaban los docentes adscritos al primer nivel salarial del grado 2E y no en un criterio injustificado que desconozca condiciones de igualdad entre los docentes ubicados en uno y otro nivel de ese mismo grado. - El anterior parámetro resulta compatible con la finalidad y los objetivos del sistema de escalafón consagrado en el Decreto 1278 de 2002 que fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C – 313 de 2003.
En efecto, la diferencia se justifica en criterios objetivos como la preparación académica y la experiencia de los docentes y además en la posibilidad con la que cuentan estos servidores públicos de ascender entre los distintos grados y niveles. - En el evento en que se aceptase la legitimación de la accionante, al tratarse de niveles salariales diferentes, resultaría improcedente alegar un trato discriminatorio derivado de los incrementos fijados por el Gobierno Nacional para el año 2009 toda vez que dicho reajuste hace parte integral de la asignación salarial y puede diferenciarse entre los distintos niveles del escalafón producto de la aplicación de parámetros objetivos y justificados.
6. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó oportunamente recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, solicitando su revocatoria y en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes reparos: 10 … También señaló que, no se está debatiendo dentro del presente asunto la competencia del Gobierno Nacional para expedir decretos nacionales que fijan los salarios de los docentes oficiales según su escalafón; sino que por el contrario, lo que se controvierte son las diferencias salariales en el escalafón, pues los incrementos debieron ser homogéneos y no como ocurrió en los años 2008, 2009 y 2011, en los cuales dicho acrecentamiento alteró las bases salariales vigentes, afectando la gran mayoría de los escalafones.
Que el principio de proporcionalidad obliga a que las diferencias salariales entre grados del escalafón docente estén justificadas en razones objetivas y razonables. Las brechas tan 11 marcadas, como las aplicadas en los años 2008 y 2009, carecen de fundamento legítimo, perpetúan desigualdades y vulneran derechos constitucionales y legales.
Finalmente se indica que la reparación no solo debe aplicarse a los docentes vinculados en 2008, 2009 y 2011, sino a todos aquellos que han ingresado a la carrera después de esas fechas, pues la irregularidad en los salarios los ha afectado de manera directa. Que la compensación de los diferenciales salariales es un derecho que asiste a los docentes, ya que las consecuencias de esta anomalía se encuentran activas a la fecha.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema Jurídico La controversia que se plantea en esta instancia se circunscribe a determinar si los actos administrativos demandados adolecen de ilegalidad, como lo afirma la parte recurrente, por configurarse una desnivelación salarial derivada del incremento decretado por el Gobierno Nacional en el año 2009 para los docentes del grado y nivel 2BE, en comparación con los del nivel 2AE del escalafón docente cuya categoría es inferior pero recibió un aumento salarial en un porcentaje superior, situación que considera arbitraria y desproporcionada.
O si, por el contrario, tal como lo sostuvo el a quo, no asiste derecho a la demandante a la nivelación reclamada, en tanto para la fecha en la que alega una discriminación injustificada no se encontraba en el nivel de escalafón 2BE y además no se evidencia un trato discriminatorio en los incrementos salariales fijados por el Gobierno Nacional para dicho período (2009), los cuales presentan diferencias entre los distintos niveles del escalafón como resultado de la aplicación de criterios objetivos y razonables.
Para definir la controversia planteada debe la Sala en principio establecer si en este caso resulta procedente la inaplicación de los decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional en relación a la fijación de la asignación salarial que correspondió a la categoría 2BE del escalafón docente, por violación en concreto al artículo 53 de la Constitución, según lo solictado en la demanda.
2. DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD La citada excepción se fundamenta en el artículo 4 de la Constitución Política de 1991, cuyo tenor literal es el siguiente: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a la autoridad”. Sobre la supremacía de la Constitución como norma de normas bajo el esquema del Estado social de Derecho, debe precisarse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional desde sus inicios estableció que en virtud de dicho artículo la Constitución debe prevalecer sobre cualquier norma de inferior rango, puesto que “ La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter 12 general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría”2.
En sentencia C- 122 de 20113, la alta Corporación, precisó que en atención al postulado superior consignado en el artículo 4 de la Constitución, nuestro sistema de control constitucional es de carácter mixto, es decir que, por una parte la Corte Constitucional ejerce un control concentrado o abstracto de constitucionalidad respecto de las leyes que se someten a su estudio, en este caso produciendo efectos erga omnes en su decisión, y por otra, se encuentra el control difuso que puede ejercer cualquier autoridad administrativa o judicial en determinado caso concreto, cuando advierta que una ley u otra norma jurídica de inferior rango es contraria a la Constitución, siendo excepcional su aplicación. Así mismo, precisó la Corte que conforme a las competencias atribuidas en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, al Consejo de Estado corresponde ejercer el control concentrado de los actos normativos no legales, como es el caso de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, toda vez que el aludido precepto dispone que dicha Corporación conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los Decretos, cuya competencia no esté atribuida a la Corte Constitucional.
En ese orden de ideas, el control por vía de excepción, cuya aplicación puede ser de oficio o a solicitud de parte, tiene como característica, que sus efectos son inter partes, por tanto, la norma legal o reglamentaria exceptuada por inconstitucional continua vigente en el ordenamiento jurídico y se predica su validez. Por otro lado, en el marco de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad estableciendo que en virtud del artículo 4º de la Constitución, puede ser aplicada cuando se configure alguno de los siguientes requisitos4: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”5. De ese modo ha concluido la Corte que dicha figura se usa con el fin de proteger, en cada caso concreto, y con efecto inter-partes los derechos fundamentales amenazados por la aplicación de una norma de inferior rango que de manera ostensible y arbitraria contraria las normas de la Constitución. 3.
Del Escalafón Docente 13 El Decreto Ley 2277 de 1979 “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, estableció el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de los educadores oficiales. Dicho Decreto también aplicó a los docentes no oficiales en cuanto a las normas de escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones.
Al respecto el Consejo de Estado1, explicó que el Decreto 2277 de 1979, organizó la prestación del servicio público esencial de la educación, a través de la creación de un estatuto para el ejercicio de la profesión docente. Dicho estatuto, además de contemplar las condiciones generales para ejercer la docencia, distinguió entre educadores oficiales y no oficiales, y creó el denominado Escalafón Nacional Docente, el cual conforme con el artículo 8° del citado Decreto, se entendió como el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos.
Que dada su cobertura y alcance general, el Escalafón Nacional Docente se previó como un sistema de clasificación de educadores para toda modalidad de docentes, ya sean éstos del sector oficial o no oficial. Sin embargo, en cuanto al primer grupo de educadores, la inscripción en el Escalafón se convirtió en condición sine que non. Que un análisis sistemático de los artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979, permitía concluir que, para ingresar a la carrera docente en el sector oficial, se exigió no sólo la inscripción en el Escalafón Nacional Docente, sino también la superación de las etapas en los procesos de selección o concurso, el nombramiento en propiedad y la toma de posesión del cargo.
Esto significaba que el profesional en la educación del sector oficial, que no acreditara el cumplimiento de los anteriores requisitos, no podía acceder a la carrera docente, aun cuando se encontrara inscrito en el Escalafón Nacional. En este orden de ideas, el Alto Tribunal señaló que se concibió a la carrera docente como el régimen legal de estabilidad, ascenso y permanencia en el sector oficial de la educación, a través del mérito y la profesionalización de los educadores inscritos en el Escalafón Nacional Docente.
Que posteriormente, se expidió el Acto Legislativo N° 01 de 2001, a través del cual se modificó el artículo 357 de la Constitución, en el sentido de crear el Sistema General de Participaciones, lo cual condujo a la necesidad de realizar algunos ajustes normativos en las disposiciones preexistentes en materia de educación, entre ellas, las referentes al régimen de carrera para el personal docente; pues así lo exigía la nueva distribución de competencias y recursos públicos para la prestación de dicho servicio por parte de las distintas autoridades del Estado.
Que entonces, con el propósito de adecuar las modificaciones realizadas por el Acto Legislativo No. 01 de 2001, al servicio público de la educación, el Congreso mediante la Ley 715 de 2001, revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para crear un nuevo régimen de carrera docente y administrativo, cuya denominación legal sería Estatuto de Profesionalización Docente.
Es así como se expide el Decreto Ley 1278 de 2002 o nuevo Estatuto de Profesionalización Docente aplicable sólo para educadores que se vincularon desde su expedición al sector educativo oficial. 1 Sección Segunda, Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Sentencia de fecha diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022), Radicado: 11001-03-24-000-2016-00311-00, Número interno: 3572-2016 14 Conviene señalar que este Decreto regló en su artículo 46 que: “El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el decreto-ley 2277 de 1979”.
Hasta el año 2002, el régimen remuneratorio de los docentes se fijaba con fundamento en el escalafón previsto en el Decreto 2277 de 1979, el cual continuó aplicándose a aquellos educadores vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia del Estatuto de Profesionalización Docente consagrado en el Decreto 1278 de 2002. Sin embargo, la asignación básica correspondiente a los docentes amparados por el Decreto 2277 de 1979 resultaba inferior a la prevista para cargos de igual grado y nivel en el régimen establecido por el Decreto 1278 de 2002.
En ese contexto, a los docentes del régimen anterior se les otorgó la posibilidad de acogerse de manera voluntaria al nuevo estatuto, con las consecuencias propias en materia salarial y de desarrollo de la carrera docente, conforme a lo dispuesto en los artículos 652 y 663 de dicha normativa. Ahora, sobre el Ingreso a la carrera, el artículo 18 del Decreto 1278 de 2002 consagró que, gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente los educadores estatales que sean seleccionados mediante concurso, superen satisfactoriamente el período de prueba, y sean inscritos en el Escalafón Docente.
El mismo Decreto definió el escalafón docente en los siguientes términos: “Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional”.
(Art. 19) Sobre la estructura del escalafón docente, el artículo 20 ibidem dispone que: - El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. - Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A-B-C-D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de 2 “ARTÍCULO 65.
Asimilación. Los educadores con título profesional inscritos en el escalafón docente de conformidad con el decreto-ley 2277 de 1979 y vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente estatal, podrán asimilarse al nuevo escalafón si se someten a la misma evaluación de desempeño y de competencias realizadas para superar el período de prueba aplicadas a los educadores que poseen su misma formación profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de este decreto.
Los educadores que quieran asimilarse al nuevo escalafón y obtengan calificación satisfactoria en esta prueba, serán inscritos en el nuevo escalafón en el grado que les corresponda de conformidad con la formación que acrediten de acuerdo con el artículo 20 de este decreto, y serán ubicados en el primer nivel salarial de dicho grado, debiendo superar las otras evaluaciones y tiempos para cambiar de nivel salarial”. 3 “ARTÍCULO 66.
Consecuencias de la asimilación. Para ser asimilado al nuevo escalafón docente se requiere renunciar al cargo anterior y ser nombrado de nuevo”. 15 servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del decreto. A su turno el artículo 21 establece los requisitos para inscripción y ascenso en el Escalafón Docente, bajo el siguiente tenor: “Establécense los siguientes requisitos para la inscripción y ascenso de los docentes o directivos docentes estatales en los distintos grados del Escalafón Docente: Grado Uno: a) Ser normalista superior. b) Haber sido nombrado mediante concurso. c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba.
Grado Dos. a) Ser licenciado en Educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación. b) Haber sido nombrado mediante concurso. c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno. Grado Tres. a) Ser Licenciado en Educación o profesional. b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza - aprendizaje de los estudiantes. c) Haber sido nombrado mediante concurso. d) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno o Dos”.
A través del Decreto 714 de 20084, el Gobierno Nacional creó a los grados de escalafón docente 2 y 3 niveles adicionales para los docentes que, en el grado 2 hayan cursado ESPECIALIZACIÓN, cuya asignación básica mensual era superior frente a los que no tuviera especialización y los que en el grado 3 tuvieran DOCTORADO cuyo salario era superior a los que solo tenían maestría: “Artículo 1°.
Modificar el artículo 1° del Decreto número 624 de 2008, cuyo texto quedará así: "Artículo 1°. Asignación básica mensual. A partir del 1° de enero de 2008, la asignación básica mensual de los distintos grados y niveles del escalafón nacional docente correspondientes a los empleos docentes y directivos docentes al servicio del Estado que se rigen por el Decreto-ley 1278 de 2002, es la siguiente: 4 “Por medio del cual se modifican parcialmente las disposiciones en materia de remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto-ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo” 16 Seguidamente los Decretos 7025 y 1238 de 2009 establecieron lo siguiente: Artículo 1°.
Asignación básica mensual. Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 1238 de 2009. A partir del 1° de enero de 2009, la asignación básica mensual de los distintos grados y niveles del escalafón nacional docente correspondientes a los empleos docentes y directivos docentes al servicio del Estado que se rigen por el Decreto-ley 1278 de 2002, será la siguiente: 5 “Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto-ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal”. 17 Sobre la reubicación de nivel salarios y ascenso de grado, el artículo 15 de la Ley 2715 de 20096, dispone que: i) Constituye reubicación de nivel salarial el paso de un docente o directivo docente al nivel inmediatamente siguiente dentro del mismo grado del Escalafón Docente; y ii) Constituye ascenso la promoción de un docente o directivo docente a otro grado del Escalafón Docente.
Quien asciende conserva el nivel (A-B-C-D) alcanzado en el grado anterior. 4. De la nivelación salarial y prestacional La Sección Segunda del Consejo de Estado7 ha considerado que en atención a los principios constitucionales de igualdad (a trabajo igual, salario igual), de primacía del derecho sustancial sobre el procesal e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales, así como los contenidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966, los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración acorde con las tareas que desempeñan.
Que en ese sentido, cuando un empleador vulnera o desconoce de manera caprichosa tales prerrogativas, al reconocer a un trabajador una mejor remuneración que a otro que se encuentra en idénticas condiciones, éste puede reclamar, por vía judicial, la compensación económica (nivelación salarial) que esa situación reprochable le pudo causar.
Que para ello, conforme lo ha indicado la Corte Constitucional en la sentencia SU- 111 de 1997, el interesado debe demostrar que uno y otro: (i) ejecutan la misma labor; (ii) tienen la misma 6 “Por el cual se reglamenta la evaluación de competencias de los docentes y directivos docentes regidos por el Decreto-ley 1278 de 2002 y se dictan otras disposiciones”. 7 consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ.
Providencia del treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023), radicación: 66001-23-33-000-2016-00140-01 (1290-2019) 18 categoría; (iii) cuentan con la misma preparación; (iv) coinciden en el horario y (v) las responsabilidades son iguales. Que el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que tiene idénticas responsabilidades y categoría del empleo y además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo.
Cumplidos estos presupuestos, es posible aplicar el principio denominado «a trabajo igual, salario igual» previsto en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991. Así entonces el Consejo de Estado8 ha señalado que, el incumplimiento de la aludida carga procesal trae consecuencias desfavorables para la parte por cuanto al no probar los supuestos de hecho que alega se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo probado por la otra parte o por la ausencia de pruebas que avalen sus alegatos.
La misma Corporación9 enfatizó que el principio de remuneración proporcional a la cantidad y calidad de trabajo corresponde al derecho a la igualdad por discriminación salarial, que acorde con el criterio de la Corte Constitucional, la remuneración de los trabajadores en general debe estar en armonía con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas; así dispuso que en materia salarial, si dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o animadversión del patrono hacia uno de ellos pueda interferir el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo.
Conforme con lo expuesto, para acreditar la vulneración del principio a la igualdad en materia salarial, sustentado en el postulado a trabajo igual, salario igual, la parte debe acreditar estar ante otro u otros sujetos que, al desempeñar las mismas funciones, mismas responsabilices y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias para el empleo, reciben una remuneración diferente.
En pronunciamiento más reciente el Consejo de Estado10 señaló que, la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable, que justifique la diferenciación. Que la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras: (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la variada clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos.
Que en igual sentido, en los asuntos en los que se afirma una presunta igualdad basada en el ejercicio homogéneo de funciones que le corresponden a un empleo con mejor 8 Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Providencia del diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 70001-23-31-000-2009-00072-01(4291-14) 9 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.
Providencia del dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Expediente:76001-23-33-007-2017-00554-01 (3502-2022). 10 SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR. Sentencia del veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025), Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicación: 05001-23-33-000-2019-02523-01 (5861-2023) 19 remuneración y en el cumplimiento exacto de requisitos o perfiles para desempeñar la misma actividad, los hechos tendrán que valorarse en conjunto con todas las condiciones particulares de cada empleo en contraste, en orden a fijar un criterio de equiparación viable en lo relativo a la nivelación salarial, debido a que un examen adecuado para hallar un trato discriminatorio únicamente puede ser predicado entre pares y no similares con ciertas diferencias. 5.
Caso concreto Del material probatorio obrante en el plenario queda acreditado lo siguiente: - La señora Martha Cecilia Riascos se encuentra vinculada como docente oficial desde el año 2008, adscrita a la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, de acuerdo con el certificado de historia expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio: - Mediante Resolución No. 0154 del 17 de noviembre de 2011, proferida por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca– Grupo Apoyo Talento Humano- Escalafón, reconoce a la señora Martha Cecilia Riascos una modificación en la asignación salarial por el título de Especialización en LUDICA EDUCATIVA: - En Resolución No. 03824 del 28 de octubre de 2016, proferida por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, se reubica en el grado salarial 2B del escalafón docente a la docente Marta Cecilia Riascos, por presentar la evaluación de 20 carácter diagnostico formativa para reubicación de grado salarial obtenido un puntaje superior al 80% de la prueba: La demanda solicita la inaplicación de los Decreto nacionales anuales que han fijado la asignación salarial que correspondió a la categoría 2BE del escalafón docente principalmente por la violación al artículo y 53 de la Constitución que rige los principios de igualdad y proporcionalidad en el trabajo.
Para el efecto sostiene que los niveles de escalafón 2BE, 2CE y 2DE constituyen reubicaciones del grado escalafón 2 orientadas al mejoramiento salarial por especialización, las cuales exigen mayor preparación, experiencia, esfuerzo y tiempo de servicio docente que la categoría 2AE, así como la superación de evaluaciones diagnóstico-formativas.
No obstante, afirma que los decretos expedidos en 2009 no tuvieron en cuenta el grado de formación, lo que derivó en incrementos salariales arbitrarios, evidenciados en que el aumento para el grado 2BE fue del 7,67%, mientras que para el grado 2AE fue del 15,61%, generando una desigualdad entre docentes oficiales y un desmejoramiento de las condiciones laborales.
Finalmente, se resalta que la demandante cumplió los requisitos legales de ingreso a la carrera docente, cursó una especialización y superó la evaluación correspondiente para reubicarse en la categoría 2BE, la cual —según afirma— merece una valoración superior frente a la categoría 2AE. Con la contestación de la demanda, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ratifica el incremento salarial correspondiente al año 2009 para los docentes regidos por el Decreto 1278, evidenciándose que dicho incremento fue del 15,05% para la categoría 2A y del 7,67% para la categoría 2B. 21 Así mimo la entidad demandada señaló que las diferencias entre el porcentaje de los incrementos para cada grado y nivel del escalafón docente se encontraban plenamente justificadas, pues en el año 2009 se realizó un proceso de evaluación de competencias para reubicaciones y ascensos, por lo cual, era necesario determinar una asignación básica mensual para todos los docentes que fueran promovidos en virtud de los resultados de la evaluación mencionada.
Que en ese sentido, el hecho de reconocer unos mayores aumentos para los niveles A de los grados 1 y 2, estaba fundamentado en el estímulo dirigido a los educadores que recién iniciaban su carrera en el magisterio a través de los niveles salariales más bajos de los dos primeros grados en el escalafón, donde se agrupaban la inmensa mayoría de docentes del país en ese momento y la necesidad de normalizar y disminuir la brecha entre los salarios de los niveles B, C, y D frente al nivel A de los grados 1 y 2, sin dejar de reconocer la jerarquía salarial entre los mismos.
En este punto, la Sala considera necesario precisar que en el ordenamiento jurídico colombiano coexisten dos regímenes de carrera docente: el primero, establecido en el Decreto 2277 de 1979, aplicable a los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 (1.º de enero de 2002), y el segundo, regulado por el Decreto 1278 de 2002, que rige a quienes ingresaron al servicio con posterioridad a la expedición de dicha ley.
En ese sentido, dado que la demandante fue vinculada cuando ya se encontraba vigente la Ley 715 de 2001, su situación se encuentra sometida al régimen previsto en el Decreto 1278 de 2002. Ahora, tal como los sostuvo el A quo, la demandante fue reubicada en el grado salarial 2B en el 2016, por lo que en el año que predica una supuesta diferencia salarial indiscriminada entre ese grado y el 2A (año 2009) aquella no se encontraba en el escalafón docente 2BE.
Igualmente debe señalarse que resulta totalmente improcedente la inaplicación de los decretos que a partir de 2009 fijaron el incremento de la asignación mensual de los docentes, en concreto los ubicados en la categoría de escalfan 2BE, pues no se vislumbra de manera ostensible y arbitraria que son contrarios a la Constitución. Es evidente que la contradicción alegada en este caso entre dichos decretos y el artículo 53 constitucional sobre los principios que rigen el trabajo, no es manifiesta, pues no se advierte que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea.
Sin perjuicio de ello y atendiendo las razones de la parte recurrente en que la supuesta desnivelación salarial del año 2009 afecta la base de los salarios siguientes para la categoría 22 de escalafón docente 2BE, y que ello viola los principios de igualdad y proporcionalidad que rigen el derecho al trabajo por la diferencia del incremento salarial fijado para dicho nivel en comparación con el fijado para el grado y nivel 2AE, conviene señalar que el Decreto 1278 de 2002 dispuso unos parámetros objetivos para que el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, estableciera la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo: i) con el grado y ii) nivel que acrediten en el Escalafón Docente, teniendo en cuenta además que iii) el salario de ingreso a la carrera docente debía ser superior al que devengaban los educadores regidos por el decreto-ley 2277 de 1979.
En concordancia con lo expuesto, la Sala advierte que las diferencias en los incrementos salariales fijados para el año 2009 respecto de los docentes ubicados en los grados y niveles 2AE y 2BE se ajustaron a los criterios que delimitan la facultad del Gobierno Nacional conforme al Decreto 1278. Ello, en la medida en que, si bien pertenecen al mismo grado del escalafón (2), corresponden a niveles distintos (A y B), sin que existiera prohibición para que el Ejecutivo estableciera incrementos salariales diferenciados entre grupos que no se encuentran en situaciones equiparables por tener requisitos distintos para acceder al respectivo nivel.
Así mismo, se respetó el valor superior de la asignación mensual correspondiente a los niveles más altos. En efecto, con el incremento salarial dispuesto para el año 2009, la asignación básica mensual del grado y nivel 2B con especialización resultó superior al del grado y nivel 2A con especialización, atendiendo a una diferenciación razonable y fundada en el mérito.
Finalmente, si bien por vía judicial puede pretenderse el reconocimiento de una compensación económica por nivelación salarial, en virtud del principio denominado “a trabajo igual, salario igual”, debe la Sala recordar que quien pretenda el pago de una diferencia en su remuneración debe acreditar que existe un criterio de igualdad con el que pueda compararse a fin de determinar si se presenta un trato disímil injustificado11, pues un trato discriminatorio únicamente puede ser predicado entre pares y no entre similares con ciertas diferencias.
En ese orden de ideas, como todos docentes del grado escalafón 2 no se encuentran en una idéntica situación fáctica ni jurídica, habida cuenta que dicho grado tiene diferentes niveles (A, B, C D), con niveles adicionales -sin o con especialización-, no pueden equiparse las responsabilidades y requisitos de los distintos niveles y, por tanto, no puede predicarse el principio de “a trabajo igual, salario igual”. 11 Consejo de Estado - Sección segunda, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Providencia del quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00616-01(0047- 18) 23 Se precisa que jurisprudencialmente se ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras, la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones disímiles.
Por tanto, no se cumple con los presupuestos jurisprudenciales para verificar la equivalencia de características entre empleos a nivelar, pues no se puede equiparar el nivel ocupado por la docente que es el B del grado 2, con el nivel A, cuyos requisitos para su acceso son disimiles. En razón a lo anterior, se confirmará la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda. 5.
Costas procesales Respecto de la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” A la anterior disposición se le adicionó un inciso mediante el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, disponiendo que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso consagra que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”; y que “las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” En este caso, aunque se confirma la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, no hay lugar a condenar en costas a la parte actora, en la medida que no se encuentran acreditadas en el expediente.
En consecuencia, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Jurisdiccional de Decisión número cuatro (4), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia la sentencia No. 085 del 05 de junio de 2025, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali, negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - No hay lugar a condenar en costas en esta instancia.
TERCERO. - Una vez en firme este proveído, procédase por secretaría a devolver el expediente al Juzgado de Origen.
CUARTO: Sin condena en costas. 24
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT