REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE ORALIDAD SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MAGISTRADA PONENTE: PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES RADICACIÓN: 76001-33-33-011-2018-00294-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO— LABORAL DEMANDANTE: MARIO FERNEY ARCILA BETANCUR galan.nieto.abogados@gmail.com andres.galan8609@hotmail.com DEMANDADO: NACIÓN—MINISTERIO DE DEFENSA—POLICÍA NACIONAL deval.notificacion@policia.gov.co gabriel.gallego9527@correo.policia.gov.co luis.jaimes0079@correo.policia.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: PROCURADURÍA 19 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE CALI (procjudadm19@procuraduria.gov.co) TEMA: NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE RETIRÓ DEL SERVICIO ACTIVO AL DEMANDANTE, EN VIRTUD DE LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD PSICOFÍSICA.
FALSA MOTIVACIÓN. CONFIRMA LA QUE ACCEDIÓ. Santiago de Cali, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) 1. La Sala decidirá la impugnación presentada por la parte demandada contra la sentencia 147 del 8 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Cali, que resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 0337 de 26 de enero de 2018, por medio de la cual el Director General de la Policía Nacional resolvió retirar del servicio activo de la Policía Nacional por disminución de la capacidad laboral al PT. Mario Ferney Arcila Betancur, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, si no lo ha hecho, a reintegrar al servicio activo al señor Mario Ferney Arcila Betancour, identificado con C.C. No. 9.697.011, al cargo de Operador de Despacho o a otro de igual o mayor jerarquía al que venía desempeñando en la institución demandada, que pueda desempeñar conforme a su experiencia, capacidades y restricciones físicas que presenta.
TERCERO: CONDENAR a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a pagar a favor del señor Mario Ferney Arcila Betancour, identificado con C.C. No. 9.697.011, los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir y correspondientes al cargo que venía desempeñando, desde la fecha en que se hizo efectivo su retiro del servicio de la institución y hasta la fecha en que sea o fuere reintegrado, debiéndose hacer los descuentos legales correspondientes por concepto de aportes pensionales en el porcentaje que corresponda, los cuales deberán ser consignados al fondo de pensiones al que estaba afiliado el actor.
Así mismo, deberá descontarse lo que durante el periodo de desvinculación haya percibido como retribución por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, incluida la indemnización o cualquier pago por retiro del servicio, que efectivamente se halla realizado por la demandada.
CUARTO: DECLARAR para todos los efectos legales que durante el término que el señor Mario Ferney Arcila Betancour estuvo separado del servicio no ha existido solución de continuidad hasta que se haga efectivo su reintegro, si este no ha tenido lugar.
QUINTO: Condenar en costas a la parte demandada y a favor del demandante, fijándose como agencias en derecho, el 4% del valor de las pretensiones de la demanda. ( )
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 2. El señor Mario Ferney Arcila Betancur presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación—Ministerio de Defensa Nacional— Policía Nacional, en la que solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) El Acta de la Junta Médica Laboral de Policía nro. 7710 del 10 de agosto de 20161, que clasificó la lesión o afección y calificación de la capacidad para el servicio, dictaminando una incapacidad permanente parcial—aptitud no apto y en la que no se recomendó la reubicación laboral. ii) El Acta de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía nro.
M 17—684 MDNSG—TML—41.1 del 31 de octubre de 20172, que modificó el acta de junta médico laboral de Policía nro. 7710 del 10 de agosto de 2016. iii) Resolución nro. 00337 de 26 de enero de 20183 expedida por el director de la Policía Nacional, que retiró del servicio activo, por disminución de la capacidad sicofísica, al subintendente Mario Ferney Arcila Betancur. 3.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la Policía Nacional a que el actor sea reintegrado a esa institución y que se ordene a la demandada que pague los perjuicios patrimoniales ($ 2.000.000 por daño emergente y $ 2.000.000 por lucro cesante) y extrapatrimoniales (morales, aunque el actor no fijó la suma) causados por la ejecución de esos actos.
También solicitó el pago de costas y agencias en derecho. 1 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y Actuaciones», folios 17—19 (expediente de segunda instancia cargado en Samai. 2 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y Actuaciones», folios 20—25 (expediente de segunda instancia cargado en Samai. 3 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y Actuaciones», folios 4—5 (expediente de segunda instancia cargado en Samai. 2.
Hechos 4. Según la demanda, el señor Mario Ferney Arcila Betancur ingresó a la Policía Nacional el 6 de septiembre de 2004 en el cargo de patrullero. Durante su trayectoria institucional acumuló aproximadamente 28 condecoraciones y recibió reconocimientos por su desempeño. 5. En el 2010 comenzó a presentar dolores en el cuello y la espalda, por lo que acudió inicialmente a sanidad de la Policía Nacional en el municipio de Sevilla (Valle del Cauca).
Ante la persistencia del dolor, fue atendido posteriormente en sanidad del municipio de Cartago (donde laboraba para ese momento). En un inicio se le prescribió tratamiento con relajantes musculares; sin embargo, la sintomatología continuó, por lo que fue remitido a ortopedia, que ordenó estudios diagnósticos como radiografías y resonancias magnéticas. 6.
Los exámenes realizados evidenciaron una presunta hernia discal, motivo por el que fue remitido a fisiatría. En esa especialidad se consideró inicialmente que la patología correspondía a una distonía. En la ciudad de Cali fue nuevamente valorado por neurocirugía, donde se le practicó resonancia magnética con hallazgos de «hemangioma cavernoso y artrosis facetaria en T8».
Más adelante, en valoración por fisiatría, se ordenaron nuevas resonancias que reportaron hernias discales a nivel cervical (C4 y C5), así como tratamiento con terapia física, analgésicos y amitriptilina. 7. Continuó en seguimiento por reumatología, especialidad que descartó diagnósticos como artrosis o fibromialgia, concluyendo que las patologías inicialmente diagnosticadas eran equívocas.
Luego, en el 2011 presentó un cuadro de ansiedad leve asociado a dificultades para conciliar el sueño, que se relacionó con la calificación médica recibida y el temor a un eventual retiro de la institución. Fue remitido inicialmente a psicología y luego a psiquiatría, donde se le ordenó tratamiento con fluoxetina. Tras algunos meses de manejo, el actor fue dado de alta sin secuelas mentales, sin que existiera hospitalización, incapacidad psiquiátrica ni limitación funcional alguna. 8.
En la última valoración psiquiátrica se concluyó expresamente que no existían secuelas mentales ni patología psiquiátrica o psicológica activa, circunstancia que también fue reconocida por el propio Tribunal Médico en el apartado de «situación actual». Dijo que el actor continuó prestando sus servicios de manera normal y eficiente, desempeñando labores administrativas en el Distrito Especial de Policía de Cartago. 9.
En el 2014 superó satisfactoriamente el concurso de ascenso, lo que implicó la aprobación de exámenes psicofísicos y psicológicos rigurosos, demostrando de manera objetiva, según la demanda, su aptitud física y mental para continuar en servicio activo. Posteriormente continuó laborando en la oficina de control disciplinario en la ciudad de Cali hasta el año 2016, cumpliendo adecuadamente sus funciones. 10.
El 10 de agosto de 2016 fue valorado por la Junta Médica Laboral, que lo calificó con una pérdida de capacidad laboral del 29.51 %, determinando una incapacidad permanente parcial y concluyó que no era apto ni reubicable, al considerar que presentaba una hernia de «núcleo pulposo» que le impedía continuar en la vida policial. Esa conclusión fue cuestionada por el actor, quien solicitó revisión ante el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. 11.
Señaló que, en la valoración del 31 de octubre de 2017, el propio Tribunal Médico Laboral reconoció que no existía hernia discal alguna. No obstante, advirtió que, de manera contradictoria, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía modificó la calificación y concluyó que el actor no era apto ni reubicable, esta vez sustentándose en supuestas patologías psiquiátricas inexistentes. 12.
En esa medida, el actor fue retirado de la institución mediante Resolución nro. 00337 del 26 de enero de 2018, con fecha efectiva del 7 de marzo de 2018. Como consecuencia, interpuso acción de tutela, que fue concedida por el Juzgado 13 Penal del Circuito de Cali, que amparó sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la estabilidad laboral reforzada, ordenando su reintegro a la Policía Nacional.
En cumplimiento de la decisión judicial, el actor fue reintegrado de manera provisional mientras se resolvía de fondo la legalidad de su retiro ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3. Normas violadas y concepto de violación 13. La parte demandante dijo que, por el proceder de la entidad demandada, se vulneraron: la Constitución, el Decreto 094 de 1989, el Decreto 1791 de 2000, el Decreto 1796 de 2000 y el Decreto 1791 de 2000.
Refirió que los actos administrativos fueron expedidos con infracción de las normas en que debía fundarse, falsa motivación y expedición irregular del acto demandado. 14. En cuanto a la infracción de las normas y falsa motivación, sostuvo que la demandada vulneró el artículo 2 de la CP, al extralimitarse en sus funciones al retirar del servicio del actor.
Que no se tuvo en cuenta que el actor sí contaba con plenas capacidades que pudieron ser aprovechadas en actividades administrativas o instrucción (contempladas en el artículo 55 del Decreto 1791 de 2000). Dijo que la demandada olvidó que los miembros de la Policía Nacional en situación de pérdida de capacidad laboral en servicio tienen estabilidad laboral reforzada y que no toda disminución de la capacidad laboral es causal de retiro. 15.
Agregó que la Policía Nacional y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía desconocieron los conceptos emitidos por los especialistas tratantes. En particular, afirmó que los dictámenes médicos especializados concluyeron de manera expresa que no existían secuelas psicológicas ni mentales, lo que descartaba cualquier lesión o afección que disminuyera la capacidad laboral del actor. 16.
Argumentó que las entidades omitieron valorar que el actor había sido ascendido y previamente evaluado con aptitud psicofísica sin ninguna novedad, en cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 21 del Decreto 1791 de 2000. Que esa valoración psicofísica, necesaria y obligatoria para el ascenso, evidenció que el demandante reunía las condiciones físicas y mentales requeridas para el servicio policial, circunstancia que fue ignorada injustificadamente en la calificación médica posterior más aun que el actor continúa laborando de forma normal sin alguna prueba de que sus condiciones psicofísicas le impidan desarrollar el servicio. 17.
Bajo las anteriores consideraciones, concluyó que el acto administrativo de retiro fue expedido con irregularidad, al estar fundado en una calificación médica contradictoria y carente de sustento científico. Al tiempo que la Policía Nacional omitió verificar la posibilidad de reubicación laboral en funciones administrativas, de docencia o instrucción, limitándose a acoger de manera automática el concepto del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. 4.
Contestación de la demanda4 18. El apoderado de la Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, pues, a su juicio, la entidad ha actuado conforme a la normatividad vigente y aplicable al caso concreto. Indicó que el demandante centró su inconformidad exclusivamente en el acto que ejecutó la decisión médica, desconociendo que la declaratoria de no aptitud y no reubicación laboral fue adoptada por los órganos médicos competentes, tras un proceso regular desarrollado en dos instancias.
Precisó que, como resultado de ese trámite, se determinó una disminución de la capacidad laboral del 22.15 % por patologías de origen físico y psiquiátrico, lo que justificó la decisión de no aptitud para el servicio policial sin reubicación. 19. Explicó que el procedimiento de calificación médico laboral se ajustó a la normativa vigente, en particular a lo dispuesto en el Decreto 1796 de 2000 y el Decreto Ley 94 de 1989, destacando que la Junta Médico Laboral actuó como primera instancia y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía como segunda y última instancia. 20.
Indicó que, en el caso concreto, el Tribunal Médico Laboral modificó la calificación inicial de la Junta, declaró al demandante no apto para la actividad policial y no recomendó su reubicación laboral, al considerar que la patología que presentaba podía agravarse con la permanencia en el servicio policial y representar un riesgo para el uniformado, sus compañeros y la comunidad.
En consecuencia, la Policía Nacional expidió el acto administrativo de retiro en estricto cumplimiento de esa decisión médica. 21. Sostuvo que el retiro se produjo dentro del término de vigencia del concepto médico, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que señala que la causal de retiro por disminución de la capacidad psicofísica debía fundarse en un dictamen médico vigente y que su ejecución dentro de los 90 días siguientes a la calificación no configuraba irregularidad alguna.
Agregó que la notificación del acto de retiro se realizó antes de vencerse dicho término. Sostuvo que no era procedente aplicar el principio de estabilidad laboral reforzada en el caso concreto, dado que el demandante fue declarado no apto por patologías psiquiátricas, que impedían su permanencia en el servicio activo de la Policía Nacional. 22.
Formuló las excepciones de «inepta demanda», «cobro de lo no debido», «imposibilidad de condena en costas», «acto ajustado a la Constitución y a la ley», y «el enriquecimiento sin causa e inexistencia del derecho». 5. Sentencia de primera instancia5 23. El Juzgado 11 Administrativo de Cali, en sentencia 147 del 8 de septiembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, como se transcribió en el párrafo 1 de esta providencia. Cabe aclarar que el acto analizado por la primera instancia fue la Resolución nro. 00337 del 267 de enero de 2018, dado que, por auto 4 Índice 5, carpeta zip, archivo «06 Contestación Demanda» (expediente de segunda instancia cargado en Samai. 5 Índice 5, carpeta zip, archivo «19 Sentencia» (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 495 del 28 de agosto de 20196, el Juzgado rechazó la demanda por caducidad respecto al Acta nro. 7710 del 10 de agosto de 2016, expedida por la Junta Médico Laboral, y el Acta nro.
M 17—684 MDNSG—TML—41.1, proferida por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. 24. Consideró acreditado que el señor Mario Ferney Arcila Betancur contaba con una trayectoria institucional extensa, satisfactoria y sin antecedentes negativos, así como con reconocimientos, ascensos y evaluaciones favorables que demostraron su idoneidad para el servicio.
Tuvo por probado que ingresó a la Policía Nacional en 2004, ascendió en 2014 tras superar exámenes psicofísicos y psicológicos exigentes, y continuó desempeñando funciones sin reproche alguno hasta su retiro, lo que evidenció que, pese a las afecciones de salud diagnosticadas, mantuvo un desempeño laboral normal y eficiente. 25. Estimó que la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía incurrieron en inconsistencias sustanciales al valorar la situación médica del demandante.
Observó que, aunque el Tribunal Médico redujo el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y descartó diagnósticos relevantes como la fibromialgia, mantuvo la conclusión de no aptitud y no reubicación laboral, apoyándose principalmente en una supuesta afectación mental. Ello resultó contradictorio para la primera instancia, pues explicó que obraban conceptos médicos que calificaban la condición psiquiátrica como leve, sintomática, sin secuelas, con exámenes neurológicos y mentales normales y sin evidencia de riesgo cierto para el demandante, sus compañeros o la comunidad. 26.
Advirtió que la entidad demandada omitió realizar un análisis integral y concreto sobre la posibilidad de reubicación laboral. Concluyó que la Policía Nacional se limitó a acoger de manera automática el concepto del Tribunal Médico, sin evaluar si el demandante, aun con una disminución de la capacidad laboral inferior al 50 %, podía desempeñar labores administrativas, de instrucción o de docencia acordes con su experiencia, formación y restricciones físicas.
Que esa omisión desconoció el carácter condicional de la causal de retiro por disminución de la capacidad psicofísica y los criterios jurisprudenciales que exigen agotar la valoración de reubicación antes de proceder al retiro definitivo. 27. También dijo que la Policía Nacional no realizó la valoración funcional alguna sobre las tareas concretas que el demandante podía cumplir, ni demostró que sus restricciones equivalieran a una incapacidad absoluta para ejercer cualquier función dentro de la institución. Por el contrario, constató que el demandante había sido reintegrado en sede de tutela y no existía prueba de un desempeño deficiente o riesgoso durante ese periodo. 6.
Apelación7 28. La Policía Nacional apeló la decisión, al considerar que la primera instancia desconoció el origen y la legalidad del acto administrativo de retiro, que se fundó en decisiones médicas adoptadas por la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Sostuvo que el retiro del señor Mario Ferney Arcila Betancur se produjo en estricto cumplimiento de los artículos 54 (inciso 1), 55 6 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y actuaciones», folios 90 a 93 (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 7 Índice 5, carpeta zip, archivo «23 Recurso de apelación sentencia (…)» (expediente de segunda instancia cargado en Samai).
(numeral 3) y 58 del Decreto Ley 1791 de 2000, como consecuencia de la disminución de su capacidad psicofísica y de la declaratoria de no aptitud sin recomendación de reubicación laboral. 29. A su juicio, la resolución de retiro constituyó un mero acto de ejecución de una decisión médica definitiva, obligatoria e irrevocable en sede administrativa, por lo que no era susceptible de cuestionamiento autónomo ni de reproche por falsa motivación. En ese orden, afirmó que el Tribunal Médico Laboral actuó dentro de sus competencias legales al modificar la calificación inicial de la Junta Médica, determinar la no aptitud para el servicio y descartar la reubicación laboral, teniendo en cuenta que la patología del demandante podía agravarse con la permanencia en el medio policial y generar riesgos para su salud, sus compañeros y la comunidad en general.
En ese sentido, sostuvo que el propio actor reconoció la gravedad de su patología psiquiátrica, lo que justificaba la imposibilidad de mantenerlo en servicio activo bajo cualquier modalidad. 30. Señaló que la sentencia desconoció que la estabilidad laboral reforzada no operaba de manera automática ni absoluta en favor de los miembros de la Policía Nacional, dado que la misión constitucional de la institución exige condiciones físicas y mentales especiales y que son distintas a las de cualquier otra entidad.
Sostuvo que se desconoció que las funciones desarrolladas dentro de la Policía Nacional, incluso las administrativas o de instrucción, exigen condiciones psicofísicas especiales, y que el demandante no demostró capacidades residuales que permitieran su reubicación laboral, por lo que consideró improcedente afirmar la existencia de cargos que pudiera desempeñar dentro de la institución. 31.
Por último, cuestionó la condena en costas y agencias en derecho impuesta en primera instancia, al estimar que no realizó el análisis valorativo exigido por el CGP ni por la jurisprudencia del Consejo de Estado, omitiendo verificar la causación efectiva de gastos procesales y la conducta procesal de las partes, pese a que la entidad actuó de buena fe y sin dilaciones. 7.
Trámite en segunda instancia 32. El Juzgado 11 Administrativo de Cali, mediante auto 1210 del 31 de octubre de 20238, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia 147 del 8 de septiembre de 2023. 33. El proceso, en segunda instancia, se admitió el 13 de diciembre de 2023, oportunidad en la que se informó a las partes que podrían pronunciarse sobre el recurso interpuesto hasta la ejecutoria del auto que lo admitió. También señaló que el Ministerio Público podría emitir concepto, desde que se admitió el recurso, hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia9. 34.
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio, de conformidad con constancia secretarial del 23 de enero de 202410. CONSIDERACIONES 8 Índice 5, carpeta zip, archivo «25 AutoConcedeApelaciónSentencia» (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 9 Índice 7 (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 10 Índice 12 (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 1.
Competencia 35. Según lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación presentada por la parte demandada contra el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado 11 Administrativo de Cali. 2. Cuestión previa. Naturaleza jurídica de los actos administrativos demandados 36.
Previo a pronunciarse del recurso de apelación formulado por la parte demandada, la Sala precisa que existe un error de interpretación respecto a la naturaleza de los actos administrativos enjuiciados en el caso concreto. 37. El Consejo de Estado (providencias del 201611 y 202512) ha precisado que los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía «no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, determinando para el efecto las lesiones y enfermedades valoradas por los especialistas al momento de la revisión y los conceptos que obran en la historia clínica, lo que permite deducir, en principio, que se trata de actos de trámite o preparatorios al acto definitivo que reconoce las prestaciones que se generan como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral». 38.
Sin embargo, el Consejo de Estado (202513) también consideró que esos actos administrativos tienen la connotación propia de un acto administrativo definitivo, «siempre y cuando, imposibiliten la continuidad de la actuación administrativa a través de la cual se persigue el reconocimiento de una pensión de invalidez». 39. Conforme al criterio jurisprudencial aplicable al asunto bajo estudio, las actas expedidas por la Junta Médico Laboral y por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía no podían ser calificadas como actos administrativos definitivos, en la medida en que no agotaron ni definieron una actuación administrativa orientada al reconocimiento de una prestación económica, como ocurre en los eventos de pensión de invalidez o indemnización por pérdida de la capacidad laboral. 40.
A diferencia de los casos en los que la jurisprudencia ha reconocido carácter definitivo a los dictámenes médico—laborales —cuando estos impiden continuar la actuación administrativa encaminada al reconocimiento de una pensión de invalidez—, en el presente proceso no se configuró tal supuesto, pues el actor no pretende acceder a una prestación económica ni se encuentra discutiendo la procedencia de una indemnización. Por el contrario, la controversia se centra en la legalidad del retiro del servicio activo. 41.
En consecuencia, el control de legalidad debía circunscribirse al acto administrativo de retiro, sin perjuicio del valor probatorio que las actas médicas pudieran tener dentro del proceso. Tampoco debió declararse la caducidad del medio de control respecto a estos actos, ya que, en este caso específico, corresponden a actos de trámite. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2016, radicación 13001- 23-31-000-1999-01525-01(1835-11), consejero ponente: Cesar Palomino Cortés. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de mayo de 2025, radicación 52001-23-33- 000-2017-00638-03, consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de mayo de 2025, radicación 52001-23-33- 000-2017-00638-03, consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. 3.
Problema jurídico 42. Aclarado lo anterior y en los términos de la apelación, la Sala determinará si la Policía Nacional vulneró el orden constitucional y legal al retirar del servicio activo al señor Mario Ferney Arcila Betancur por disminución de la capacidad psicofísica, con fundamento en los dictámenes de la Junta Médico Laboral y del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, sin realizar una valoración objetiva, individualizada y concreta de sus capacidades residuales ni analizar efectivamente la posibilidad de reubicación laboral en funciones administrativas, docentes o de instrucción. O si, por el contrario, la administración actuó conforme al ordenamiento jurídico al limitarse a ejecutar un dictamen médico definitivo, obligatorio e irrevocable que declaró al demandante no apto y no reubicable, por considerar que su patología podía agravarse en el medio policial y generar riesgos para su salud, la de sus compañeros y la comunidad. 43.
Así mismo, se analizará si la condena en costas impuesta en primera instancia se ajustó a derecho y a los lineamientos expuestos por el Consejo de Estado en asuntos de carácter laboral. 44. Para resolver el problema jurídico se analizará: i) el retiro de personal activo de la Policía Nacional por disminución de la capacidad sicofísica, ii) los hechos probados, y (iii) el caso concreto. 3.1.
El retiro de personal activo de la Policía Nacional por disminución de la capacidad sicofísica 45. El Decreto 1791 de 2000, «Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional», dispone, entre otros asuntos, que el retiro es la situación por la cual el personal uniformado, sin perder el grado, cesa en la obligación de prestar servicio.
El retiro se hará del nivel ejecutivo, suboficiales y agentes, por resolución ministerial, facultad que podrá delegarse en el director general de la Policía Nacional (artículo 54). 46. Por su parte, el artículo 55 del Decreto 1791 de 2000 establece las causales de retiro entre las que se encuentran las siguientes (se citan las causales vigentes al momento de los hechos)14: 1.
Por solicitud propia. 2. Por llamamiento a calificar servicios. 3. <Condicionalmente exequible> Por disminución de la capacidad sicofísica. 4. Por incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez. 5. Por destitución. 6. Por voluntad del ministro de Defensa Nacional, o la Dirección General de la Policía Nacional por delegación, para el nivel ejecutivo y los agentes. 7.
Por no superar la escala de medición del Decreto de Evaluación del Desempeño Policial. 8. Por incapacidad académica. 9. Por desaparecimiento. 10. Por muerte. (Negrillas fuera del texto). 14 Se aclara que las causales 11 a 14 se adicionaron por el artículo 111 de la Ley 2179 de 2021, fecha en la que el actor ya había sido retirado de la Policía Nacional. 47.
El numeral 3 del artículo 55 del Decreto 1791 de 2000 fue declarado exequible de forma condicional por la Corte Constitucional a través de la sentencia C—381 de 2005, al considerar que el retiro del servicio por disminución de la capacidad sicofísica solo procede cuando el concepto de la Junta Médico Laboral sobre reubicación no sea favorable y las capacidades del policial no puedan ser aprovechadas en actividades administrativas, docentes o de instrucción: No podría mantenerse en la Policía todo el grupo de personas que sufran alguna discapacidad, so pretexto de dar aplicación absoluta al principio de estabilidad laboral reforzada, porque se desnaturalizaría su función y se pondrían en riesgo sus importantes funciones constitucionales y legales y con ello los derechos de los ciudadanos. Con fundamento en lo expuesto, una persona discapacitada o con disminución de su capacidad sicofísica no podrá ser retirada de la institución por ese sólo motivo si se demuestra que se encuentra en condiciones de realizar alguna labor administrativa, de docencia o de instrucción. Por ello es imprescindible que exista una dependencia o autoridad médica especializada que realice una valoración al individuo que tenga alguna disminución en su capacidad sicofísica para que, con criterios técnicos, objetivos y especializados, determine si dicha persona tiene capacidades que puedan ser aprovechadas en actividades administrativas, docentes o de instrucción propias de la institución. Solamente después de realizada la valoración correspondiente y siempre que se concluya que la persona no tiene capacidad alguna aprovechable para tales tareas, podrá ser retirado de la Policía Nacional.
Esa autoridad, conforme al artículo 59 del Decreto 1791 de 2000, acusado, es la Junta Médico Laboral. No puede dejarse tal atribución a la mera liberalidad del superior o a cuestiones eminentemente subjetivas. (Subrayas fuera del texto original). 48. De igual modo, la Corte Constitucional, en la citada providencia, declaró inexequible el artículo 58 del Decreto 1791 de 2000 que disponía que: «Retiro por disminución de la capacidad sicofísica.
El personal que no reúna las condiciones sicofísicas determinadas en las disposiciones vigentes sobre la materia, será retirado del servicio activo». 49. Siguiendo con el análisis de la norma, el artículo 59 del Decreto 1791 de 2000 dice que «se podrá mantener en servicio activo a aquellos policiales que habiendo sufrido disminución de la capacidad sicofísica y obtenido concepto favorable de la Junta Médico Laboral sobre reubicación y sus capacidades puedan ser aprovechadas en actividades administrativas, docentes o de instrucción». 50.
En el caso bajo análisis, el acto enjuiciado (Resolución nro. 0337 de 26 de enero de 2018) dispuso que el demandante fue retirado del servicio por disminución de la capacidad sicofísica «de conformidad con lo establecido en los artículos 54 inciso 1 y 55 numeral 3 del Decreto Ley 1791 de 2000». 51. Ahora, el Decreto 1796 de 2000 regula la evaluación de la capacidad psicofísica y de la disminución de la capacidad laboral de los miembros de la Fuerza Pública, definiéndola en su artículo 2 como «el conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y potencialidades de orden físico y psicológico que deben reunir las personas a quienes se les aplique el presente decreto, para ingresar y permanecer en el servicio, en consideración a su cargo, empleo o funciones».
El citado artículo agregó que la capacidad sicofísica del personal será valorada con criterios «laborales y de salud ocupacional, por parte de las autoridades médico-laborales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional». 52. Por su parte, el artículo 3 ibidem clasificó la capacidad psicofísica, para ingreso y permanencia en el servicio del personal, como apto, aplazado y no apto. 53.
El apto es quien presente condiciones «sicofísicas que permitan desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial y civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones». 54. El aplazado, quien presente «alguna lesión o enfermedad y que, mediante tratamiento, pueda recuperar su capacidad sicofísica para el desempeño de su actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones». 55.
Y el no apto, quien presente «alguna alteración sicofísica que no le permita desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones (…) Parágrafo. Esta calificación será emitida por los médicos que la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional autorice para tal efecto.» 56.
El artículo 4 del Decreto 1796 de 2000 contempla que los exámenes médicos y paraclínicos de capacidad sicofísica se realizan en los siguientes eventos: 1. Selección alumnos de escuelas de formación y su equivalente en la Policía Nacional. 2. Escalafonamiento 3. Ingreso personal civil y no uniformado 4. Reclutamiento 5. Incorporación 6.
Comprobación 7. Ascenso personal uniformado 8. Aptitud sicofísica especial 9. Comisión al exterior 10. Retiro 11. Licenciamiento 12. Reintegro 13. Definición de la situación médico-laboral 14. Por orden de las autoridades médico-laborales 57. El artículo 7 ibidem, que regula la validez y vigencia de los exámenes de capacidad psicofísica, dice que los resultados de los diferentes exámenes médicos, odontológicos, psicológicos y paraclínicos practicados al personal «de que trata el artículo 1 del presente decreto, tienen una validez de dos (2) meses, contados a partir de la fecha en que le fueron practicados». 58.
Y añade que, el concepto de capacidad sicofísica «se considera válido para el personal por un término de tres (3) meses durante los cuales dicho concepto será aplicable para todos los efectos legales; sobrepasado este término, continúa vigente el concepto de aptitud hasta cuando se presenten eventos del servicio que impongan una nueva calificación de la capacidad psicofísica». 59.
De otro lado, el artículo 14 del Decreto 1796 de 2000 señala que la Junta Médico- Laboral Militar o de Policía y el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía son organismos y autoridades médico-laborales. 60. El artículo 15 ibidem definió las funciones de la Junta Médico laboral Militar o de Policía, que consisten en: 1.
Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2. Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite. 3. Determinar la disminución de la capacidad psicofísica. 4. Calificar la enfermedad según sea profesional o común. 5.
Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones. 6. Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello. 7. Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. 61. Finalmente, el artículo 21 Decreto 1796 de 2000 estipuló que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones.
Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado. Y según el artículo 22 ibidem, las decisiones del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía son irrevocables y obligatorias y contra ellas sólo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes. 3.2. Hechos probados 62. Según, la hoja de servicios del 10 de septiembre de 2018, el señor Mario Ferney Arcila Betancur labora en la Policía Nacional desde el 200415: NOVEDAD DISPOSICIÓN FECHAS TOTAL FECHA DE INICIO FECHA DE TÉRMINO AA-MM-DD Alumno nivel ejecutivo Resolución 00327 06/09/2004 31/08/2025 00-11-24 Suspensión disciplinaria Fallo disciplinario 06537 22/01/2007 30/01/2007 00-00-08 Nivel ejecutivo Resolución 03049 01/09/2005 07/03/2018 12-06-06 Nivel ejecutivo Resolución 02408 16/05/2018 10/09/2018 00-03-24 TOTAL 13-9-16 63.
Por acta 7710 del 10 de agosto de 201616, la Junta Médico Laboral de Policía valoró la capacidad sicofísica del demandante: III. CONCEPTOS DE ESPECIALISTAS: 1. FISIATRÍA DRA. MARÍA ISABEL MOJICA del 04-11-2014 (…) dolor osteomuscular crónico con compromiso funcional grado II. Fibromialgia, artrosis de columna dorso lumbar, analgésico, pausas activas. 2.
NEUROCIRUGÍA DR. TELLEZ (…) dolor crónico secundario a patología degenerativa de columna EF neurológico normal, discopatía degenerativa, no hay indicación quirúrgica, debe seguir con fisiatría. 3. PSIQUIATRÍA DR. HOYOS depresión leve en tto. No hay secuelas mentales.
4. SALUD OCUPACIONAL DRA. ALBA CERÓN del 23-05-2014 (…) remitido para calificación de origen, se valoró el 18-12-12 se dieron restricciones médicas por 2 meses, se citó a control con estudios. Dx. cervicalgia, no volvió a control, no aportó estudios solicitados. Se cierra caso por falta de soportes para conceptos. (…) 11-04-2014 no actividad operativa, no porte de armas, no trasnochar, ni laborar en turnos después de las 18 horas, no conducción de automotores, no realizar tareas que impliquen levantar o transportar cargas, no realizar tareas que impliquen actividad física intensa, porte de uniforme solo al interior de instalaciones policiales con rol especializado por neurología clínica y psiquiatría continuar proceso en medicina laboral. 15 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y actuaciones», folios 7 a 9 (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 16 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y actuaciones», folios 17—19 (expediente de segunda instancia cargado en Samai).
(…) V. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN (…) neurológico. Normal. Examen mental. Normal. Se revisa historia médico laboral suministrada por el área sin foliar. Rx de columna cervical normal del 10-09-2010. Rx de columna lumbo sacra del 07-07-2011 rectificación de la lordosis lumbar. Rx de columna cervical del 07-07-2011 normal. Tao de columna cervical normal del 12-12-2011, test de escoliosis del 10-03-2012 normal, test de farril del 10-03-2012 asimetría de 1mm.
RNM cervical del 06-04-2013 canal cervical estrecho C4-C5-C6 sin mielopatía compresiva. Resonancia 5-05-2013. Hernia discal C4C5 compresiva del saco dural. EMG de 4 extremidades del 29—02—2018 no evidencia lesión del nervio periférico en 4 extremidades. RNM columna cervical del 12-03-2016 osteocondrosis de discos cervicales, no se observa hernia discal, canal estrecho sin signos de mielopatía. RNM de columna cervical del 21-04-2016 normal.
RNM de columna dorsal del 21-04-2016 estudio dentro de límites normales. VI. CONCLUSIONES A. Antecedentes—Lesiones—Afecciones—Secuelas: 1. Discopatía degenerativa de columna cervical con cervicalgia 2. fibromialgia 3. Trastorno de ansiedad—depresión B. Clasificación de las lesiones o afecciones y calificación de la capacidad para el servicio.
INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL. APTITUD NO APTO por artículo 61, literal C, artículo 68 literal A y REUBICACIÓN LABORAL NO LABORES. C. Evaluación de la disminución de la capacidad laboral 29.51%. Se trata de enfermedad común. Nota. No se reubica, toda vez que su patología agravarse al permanecer en el medio policial, debido a las exigencias propias de la Institución. Adicionalmente tal circunstancia clínica puede tornarse adversa para la salud del uniformado. 64.
Por acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía nro. M 17—684 MDNSG—TML—41.1 del 31 de octubre de 201717 se resolvieron las inconformidades del actor frente a la Junta Médica Laboral 7710 del 10 de agosto de 2016. En esa acta, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía dejó consignado que, tras el examen físico practicado al evaluado, no se evidenciaron alteraciones clínicas relevantes.
Señaló que el paciente presentaba buenas condiciones generales, adecuado estado de conciencia, orientación y contacto visual, lenguaje coherente y colaboración apropiada durante la entrevista. Indicó que no se observaron alteraciones en la sensopercepción, introspección ni en los procesos cognitivos, y que el afecto era ansioso sin comprometer el pensamiento lógico. 65.
Así mismo, registró que el cuello era simétrico, sin masas ni signos de compromiso ganglionar, con arcos de movilidad conservados. Que las extremidades superiores e inferiores presentaban fuerza muscular preservada, movilidad normal y ausencia de alteraciones articulares. Que el tórax y la columna se encontraban simétricos, sin deformidades ni dolor a la palpación, y que las maniobras clínicas específicas (Lasegue y Bragard) resultaron negativas. 17 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y Actuaciones», folios 20—25 (expediente de segunda instancia cargado en Samai. 66.
Ahora, en el aparte de «V. CONSIDERACIONES» se sostuvo que con los resultados antes consignados y luego de cotejar las conclusiones de ésta con su estado médico laboral actual y teniendo en cuenta la documentación que reposa en el expediente médico laboral «principalmente los conceptos de especialistas, los resultados de paraclínicos tomados y demás documentos aportados por el paciente, así como el examen médico practicado al calificado el día de su asistencia» se evidenció que: 1.
Una vez valorado el calificado, realizado el examen físico, verificado los conceptos de fisiatría, neurocirugía registrados en Junta Médica Laboral, antecedentes médicos aportados en la convocatoria encontrando último estudio de resonancia magnética de columna cervical de fecha 12/03/2016 que registra como conclusiones osteocondrosis de los discos cervicales no se observa herniación discal, canal estrecho ni signos de mielopatía, estudio de resonancia de columna dorsal de fecha 12/03/2016 que registra estudio dentro de límites normales, así las cosas la Sala decide REVOCAR los índices asignados en la Primera Instancia teniendo en cuenta que no corresponden a su región de columna comprometida y ASIGNAR los correspondientes a la secuela de su patología y estado actual, así mismo se ratifica su origen como enfermedad común dado su origen degenerativo. 2.
Una vez valorado al calificado, verificado los antecedentes médicos aportados en la convocatoria que registra valoración por reumatología con pruebas inmunológicas (ANAS, ENAS negativas) que descarta fibromialgia, por lo anterior la Sala decide REVOCAR los índices asignados en la Primera Instancia dado que no presenta dicha patología. 3.
En cuanto a su diagnóstico de depresión leve asintomática en manejo con psicofármacos (fluoxetina, sertralina) controles por psiquiatría como registra concepto valorado en Junta Médica Laboral y antecedentes médicos aportados, manifestando el paciente suspensión de medicamentos por voluntad propia sin hospitalizaciones en unidad mental, la Sala decide REVOCAR los índices asignados en la Primera Instancia y ASIGNAR los correspondientes al diagnóstico de su patología en estado actual, así mismo ratificando su origen como enfermedad común dado que la depresión intervienen factores ambientales, sociales, genéticos y de la personalidad. 4.
Esta instancia evidencia que según el Decreto 094 de 1989 se encuentran causales de no aptitud para el calificado, por lo cual se decide ratificar su condición de NO APTO PARA ACTIVIDAD POLICIAL. 67. Bajo el anterior contexto se actualizó la disminución de la capacidad laboral del actor en el 22.15 %, incapacidad permanente parcial y no apto para la actividad policial.
Frente a la posibilidad de reubicación señaló que: 5. Respecto de recomendación de reubicación laboral esta instancia evidencia y considera que en concordancia a lo anteriormente expuesto y las secuelas que presenta el calificado le impiden desarrollar la labor para la cual fue incorporado a la institución, toda vez que la patología mental que presenta, le impide permanecer en este tipo de instituciones que genera estresores que pueden agravar su patología, además, el permanecer en un medio jerarquizado, en donde tiene acceso a armamento puede generar un riesgo para la salud, sus compañeros y para la comunidad que legalmente está llamado a proteger y hacer que médica y legalmente no sea apto para la actividad policial.
Es necesario manifestar que cuando hay una afección psiquiátrica se considera desde el punto de vista médico, que aun en labores administrativas, reubicar laboralmente al paciente es un acto irresponsable que puede generar indefinidas consecuencias ante una reacción sorpresiva propia de estas enfermedades, además el permanecer ejerciendo las actividades en la institución policial puede agravar su patología de columna cervical, en consecuencia, no se recomienda la reubicación laboral del calificado. 68.
En consecuencia, el director general de la Policía Nacional, por Resolución nro. 00337 de 26 de enero de 201818, retiró del servicio activo al subintendente Mario Ferney Arcila Betancur por disminución de la capacidad sicofísica. En las consideraciones del acto solo se transcribieron de manera textual el literal «B. Clasificación de las lesiones o afecciones y calificación de capacidad para el servicio» y el numeral 5 (recomendación de reubicación laboral).
No se evidencian otros argumentos. El actor fue notificado de su retiro el 7 de marzo de 201819. 69. Ahora, por sentencia de tutela del 24 de abril de 201820, el Juzgado 13 Penal del Circuito de Cali concedió el amparo constitucional pedido por el actor como mecanismo transitorio. Así, ordenó a la Policía Nacional que reintegrara al actor a un cargo que pueda desempeñar dentro de la institución atendiendo a sus condiciones físicas actuales y suministrándole la capacitación requerida hasta tanto la jurisdicción competente se pronunciara al respecto.
También ordenó que se paguen los salarios dejados de percibir durante el tiempo que permaneció retirado de la Policía Nacional y cotice los aportes al Sistema General de Seguridad Social «desde el momento en que fue retirado del servicio hasta cuando se haga efectivo el reintegro». 70. Según el «formulario II de seguimiento»21, luego de su reintegro a la Policía Nacional por orden judicial, el actor recibió felicitaciones y reconocimientos por su cumplimiento en acciones asignadas, vocación del servicio y los resultados de metas propuestas (fechas de junio a septiembre de 2018).
El extracto de la hoja servicios22 también muestra las condecoraciones al actor y otras felicitaciones otorgadas por su desempeño laboral antes y después de su reintegro. 4. Caso concreto 71. La demandada sostiene que el retiro del actor se funda en decisiones médicas adoptadas por autoridades competentes y que, por lo tanto, el acto administrativo goza de plena legalidad.
Sin embargo, esta afirmación desconoce que la competencia de la Junta Médico Laboral y del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía no exonera a la administración de la obligación de motivar de manera suficiente y coherente sus decisiones, ni convierte de forma automática sus dictámenes en fundamentos válidos para el retiro cuando estos no son acuciosos y claros. 72.
El Consejo de Estado (2021)23 reiteró un pronunciamiento jurisprudencial de 201824 en el que dijo que las autoridades médico—laborales de las Fuerzas Militares y de la Policía están obligadas a garantizar el debido proceso cuando evalúan la pérdida de la capacidad psicofísica, lo que implica emitir dictámenes debidamente motivados, con sustento probatorio suficiente y fundados en un diagnóstico integral 18 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y Actuaciones», folios 4—5 (expediente de segunda instancia cargado en Samai. 19 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y actuaciones», folio 6 (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 20 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y actuaciones», folios 71—88 (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 21 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y actuaciones», folios 10 a 16 (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 22 Índice 5, carpeta zip, archivo «01 Demanda y actuaciones», folios 7 a 9 (expediente de segunda instancia cargado en Samai). 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de junio de 2021, radicación 68001-23-31-000-2011-00872- 01, consejero ponente: Cesar Palomino Cortés. 24 Sentencia del 23 de agosto de 2018 radicación número: 13001-23-31-000-2004-01246-01 (1717-15) M.P. César Palomino Cortés. del estado de salud del evaluado.
Precisó que, aunque se trate de un régimen especial, esas autoridades no están exentas del cumplimiento de los principios constitucionales, en particular del respeto al derecho a la seguridad social. 73. Indicó que los dictámenes de pérdida de capacidad psicofísica no pueden ser meramente conclusivos o formales, sino que deben expresar de manera clara, técnica y científica las razones que justifican la decisión, apoyándose en elementos objetivos y verificables.
Que, en consecuencia, la determinación del porcentaje de pérdida y del origen de la afección —laboral o común— debe derivarse de una valoración completa del estado de salud, pues de ello depende el acceso del afectado a las prestaciones correspondientes. Bajo ese entendido, señaló que la Junta Médico Laboral de la Fuerza Pública respectiva deberá fundamentar su dictamen con los siguientes elementos (se cita de forma textual): (i) La ficha médica de aptitud psicofísica, (ii) el concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado, (iii) el expediente médico—laboral que reposa en la respectiva Dirección de Sanidad, (iv) los exámenes paraclínicos adicionales que considere necesario realizar y por último, (v) el informe Administrativo por Lesiones Personales, según dispone el artículo 16 del referido Decreto 1796 de 2000, donde igualmente se debe dejar expresa constancia sobre la oportunidad para su realización, al indicar en su parágrafo que: «Una vez recibidos los conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas permanentes, la Junta Medico Laboral se deberá realizar a más tardar dentro de los noventa (90) días siguientes».
En el mismo orden de ideas, su artículo 19 enumera las causales por las cuales ocurrirá la convocatoria de una junta de esta índole, a saber: «1. Cuando en la práctica de un examen de capacidad psicofísica se encuentren lesiones o afecciones que disminuyan la capacidad laboral, 2. Cuando exista un informe administrativo por lesiones, 3.
Cuando la incapacidad sea igual o superior a tres (3) meses, continuos o discontinuos, en un (1) año contado a partir de la fecha de expedición de la primera excusa de servicio total, 4. Cuando existan patologías que así lo ameriten, 5. Por solicitud del afectado»25. 74. En consecuencia, si una persona vinculada a la fuerza pública sufre una disminución de su capacidad psicofísica, la institución está en el deber constitucional de intentar, en principio, su reubicación a una plaza en la cual pueda cumplir con una función útil a la sociedad, siempre y cuando se hayan practicado, previamente, los exámenes médicos del caso y con pleno cumplimiento de las exigencias legales citadas en precedencia. 75.
Del análisis del expediente se advierte que el propio Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía reconoce exámenes neurológicos y mentales normales, descarta patologías inicialmente diagnosticadas como la fibromialgia y califica la depresión como leve y asintomática, pero aun así concluye la no aptitud y la no reubicación con base en riesgos hipotéticos y genéricos, sin respaldo objetivo, lo que se encuentra en contravía de la jurisprudencia del Consejo de Estado citada en precedencia, que señala que los dictámenes de pérdida de capacidad psicofísica no pueden ser meramente conclusivos o formales. 76.
Tampoco es de recibo el argumento según el cual la resolución de retiro constituye un mero acto de ejecución, obligatorio e irrevocable y no susceptible de control por falsa motivación. Si bien el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía actúa como última instancia en sede administrativa, ello no significa que la administración pueda limitarse a transcribir sus conclusiones sin efectuar un 25 T-165 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo análisis propio.
En este caso, la Resolución nro. 00337 de 2018 se expide sin valorar de manera autónoma las capacidades residuales del actor ni justifica por qué, pese a una pérdida de capacidad laboral del 22.15 %, inferior al umbral del 50 %, no resulta posible su aprovechamiento en labores administrativas, docentes o de instrucción, como lo exige el artículo 59 del Decreto 1791 de 2000 y la jurisprudencia constitucional. 77.
La demandada afirma que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía descarta válidamente la reubicación porque la patología del actor podría agravarse en el medio policial y generar riesgos para terceros. No obstante, esta conclusión carece de sustento probatorio concreto, pues no se apoya en hallazgos clínicos objetivos, ni en antecedentes de conductas peligrosas, ni en incapacidades funcionales reales.
Por el contrario, el expediente acredita que el actor presenta fuerza muscular conservada, movilidad normal, exámenes neurológicos negativos, examen mental normal y ausencia de hospitalizaciones psiquiátricas, circunstancias que desvirtúan la tesis de un riesgo cierto e inminente. Para la Sala, la motivación del Tribunal Médico se construye sobre apreciaciones abstractas y contradictorias. 78.
Así mismo, no resulta acertado sostener que la estabilidad laboral reforzada no es aplicable al caso por tratarse de un miembro de la Policía Nacional. Como se citó, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que esa garantía no es absoluta, pero sí condiciona el ejercicio de la potestad de retiro, exigiendo una valoración previa, individualizada y técnica de las capacidades residuales del afectado.
En este proceso no se demuestra que esa valoración se realizó, pues la administración no analizó funciones concretas, no identificó los cargos disponibles, no ponderó la experiencia del actor. De hecho, llama la atención de la Sala que, tras su reintegro por orden judicial, el actor recibió felicitaciones y reconocimientos por su desempeño, lo que confirma que sí existen labores compatibles con su estado de salud. 79.
Carece igualmente de sustento la afirmación según la cual el demandante no demuestra capacidades residuales aprovechables. Según el actor superó exámenes de ascenso, lo que no se desacreditó por la entidad. También se evidencia que, aunque su reintegro se dio por orden judicial, cumple satisfactoriamente las funciones asignadas, pues no existen reportes de afectación al servicio, lo que desvirtúa la supuesta imposibilidad funcional alegada por la demandada.
Para la Sala, en realidad, la entidad demandada traslada indebidamente al actor una carga probatoria que le corresponde a la administración, pues es esta quien debe demostrar que no existe ninguna labor institucional compatible con las condiciones de salud del uniformado, carga que no se cumple en el caso concreto. 80. En síntesis, los argumentos de la apelación no logran desvirtuar las conclusiones de la primera instancia, pues se apoyan en una lectura fragmentada de las pruebas, ya que desconocen las contradicciones internas de los dictámenes médico— laborales, no tienen en cuenta el carácter condicional de la causal de retiro por disminución de la capacidad sicofísica en contravía de los pronunciamientos constitucionales y del Consejo de Estado, por lo que la sentencia apelada será confirmada en su integridad. 5.
Condena en costas de primera y segunda instancia 81. La jurisprudencia de la Corte Constitucional26 ha explicado que las costas, esto es, «aquella erogación económica que corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en un proceso judicial», están conformadas por dos rubros distintos: las expensas y las agencias en derecho. Las primeras corresponden a los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintos al pago de apoderados. 82.
Por su parte, las agencias en derecho no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora, aun cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho. No obstante, esos valores son decretados a favor de la parte y no de su representante judicial, sin que deban coincidir con los honorarios pactados entre ésta y aquel. 83.
Lo anterior no significa que en todos los procesos judiciales deban liquidarse costas, pues como lo señaló la misma Corporación Constitucional en la Sentencia C- 037 de 1996, «será responsabilidad del legislador definir, en cada proceso, si se amerita o no el cobro de las expensas judiciales, así como el determinar, según las formas propias de cada juicio, si se incluye o no a las entidades públicas dentro de la liquidación de agencias en derecho, costas y otras expensas judiciales». 84.
El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del [Código General del Proceso]». 85. Ahora bien, tratándose de asuntos laborales y pensionales, esta Sala advierte que la Sección Segunda del Consejo de Estado aplica un criterio subjetivo.
Al respecto, ver sentencia del 30 de noviembre de 2023, expediente 05001-23-33-000-2017-02950- 01(4254-2021), dictada por la Subsección B, y sentencia del 30 de noviembre de 2023, expediente 17001-23-33-000-2019-00389 (1321-2023), proferida por la Subsección A. 86. Dicho esto y acogiendo el criterio del Consejo de Estado, la Sala revocará la decisión de condenar en costas en primera instancia a la demandada, por cuanto la primera instancia aplicó un criterio objetivo contrariando la posición actual del Consejo de Estado para asuntos laborales.
Así, en aplicación del criterio subjetivo, no se evidencia temeridad o mala fe de la parte demandada. 87. Por último, en consideración del citado criterio, tampoco se condenará en costas en segunda instancia, pues se reitera, no se evidenció temeridad o mala fe de la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el numeral quinto de la sentencia del 8 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Cali, y en su lugar, se ordena que no hay lugar a condenar en costas ni a las agencias en derecho en primera instancia, de acuerdo con los motivos expuestos en esta sentencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida, por las razones 26 Sentencia C-089/02, expediente D-3629. expuestas en esta decisión.
TERCERO: SIN CONDENA en costas en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme la presente decisión, por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen. Providencia discutida y aprobada en sala de decisión de la fecha. Los magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA (Firmado electrónicamente por Samai) ÓSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT EETA