REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS RADICACIÓN: 76001-33-33-001-2023-00094-01 DEMANDANTE: Ana Cecilia Tello Becerra notificaciones@coemabogados.com DEMANDADO: Distrito Especial de Santiago de Cali notificacionesjudiciales@cali.gov.co heniomarquez_1@yahoo.es MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho – Laboral TEMA: Emolumentos extralegales contenidos en el Decreto Municipal 216 de 1991 Sentencia No. 11 OBJETO DE LA DECISIÓN Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1.- Las pretensiones Mediante escrito radicado el 3 de mayo de 2023 la accionante1 formuló demanda por conducto de apoderado judicial en la que solicitó: 1 Ana Cecilia Tello Becerra - Declarar la nulidad del oficio 202241370400067431 de 2022 con el cual se le negó a la demandante el reconocimiento y pago de las primas y demás emolumentos extralegales consagrados en el Decreto 216 de 1991. -A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la parte accionada al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y factores salariales extralegales establecidos en el Decreto 216 de 1991, consistentes en la prima semestral de junio y diciembre, prima de navidad, prima de antigüedad e intereses de cesantías causados desde el año 2000 hasta la fecha de su retiro definitivo. - Se condene a la parte demandada al reconocimiento y pago de la suma equivalente a ciento setenta y seis millones novecientos ochenta y nueve mil ochocientos sesenta y cuatro pesos ($176.989.864) por el retroactivo de las prestaciones sociales y factores extralegales establecidos en el Decreto 216 de 1991, además del valor correspondiente a los intereses de cesantías del 14% anual liquidado sobre el total de las cesantías causadas, debidamente indexado. 1.2.
Los hechos En síntesis, son los siguientes: - La señora Ana Cecilia Tello Becerra ingresó el 6 de enero de 1993 a laborar en el distrito especial de Santiago de Cali en calidad de empleada pública. -La mencionada entidad territorial expidió el 18 de febrero de 1991 el Decreto Municipal 216 en el que estableció el reconocimiento de emolumentos salariales y prestacionales extralegales a favor de sus empleados; entre los que se encontraban: la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de antigüedad y los intereses a las cesantías. - El 30 de septiembre de 1993 el alcalde de Santiago de Cali expidió el Decreto 1321 en el que dispuso que todo servidor público que fuere vinculado a la administración central municipal a partir del 1 de octubre de 1993 recibiría únicamente las prestaciones sociales establecidas en la ley; de la mano de lo anterior, a partir del año 2000, se dispuso por la referida entidad suspender los efectos del Decreto 216 de 1991. -El Ministerio de Educación Nacional demandó ante el Consejo de Estado el Decreto 216 de 1991 y dicha corporación mediante sentencia del 8 de agosto de 2019 «ejecutoriada el 23 de octubre de 2020», confirmó en segunda instancia la declaratoria de ilegalidad del mencionado decreto realizada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 20 de enero de 2012, y precisó que aunque los efectos de la declaratoria de nulidad serían «ex tunc» o desde el origen se debían respetar los derechos adquiridos por los servidores públicos de la entidad territorial demandada. -Colpensiones reconoció el 3 de febrero de 2021 pensión de vejez a la señora Tello Becerra, la que se dejó en suspenso hasta que no se acreditara su retiro del servicio, el que se llevó a cabo el 30 de junio de 2021. 1.3.
Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de la violación La parte actora invocó como normas violadas los artículos 7 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos; 1 del Convenio 95 de la OIT sobre la protección del salario; 8 del Convenio 151 de la OIT sobre las relaciones de trabajo en la administración pública;
Recomendación 159 de la OIT sobre las relaciones de trabajo en la administración pública; artículos 2, 29, 53 y 58 de la Constitución Política y las sentencias C – 177 de 2005 y SU – 319 de 2019; artículos 3, 88, 93 y 97 del CPACA. Se mencionó que la accionante ingresó a la planta central de Santiago de Cali en el año de 1993, lo que quiere decir que se encontraba activa en la entidad cuanto entró en vigencia el Decreto 216 de 1991 y, por tanto, percibió las prestaciones sociales y factores salariales contenidos en esa norma hasta el año de 1999, lo que constituye la configuración de una determinada posición o relación jurídica.
Por lo que considera que la accionante tiene una situación jurídica individual que ha quedado definida bajo el imperio y vigencia del referido decreto; en ese entendido, considera la demandante que tiene un derecho adquirido al pago de las prestaciones del Decreto 216 de 1991. Distinto es que, con posterioridad el Consejo de Estado en sentencia judicial de segunda instancia debidamente ejecutoriada, confirmó la declaratoria de nulidad del decreto bajo estudio, porque el alcalde de Santiago de Cali carecía de competencia para expedir dicho acto administrativo.
Motivos por los cuales considera que se debe reconocer y pagar a favor de la actora, las prestaciones extralegales del Decreto Municipal 216 de 1991 dejadas de percibir desde el año 2000 hasta la fecha de su retiro definitivo. De igual manera considera que no reconocer la existencia de una afectación patrimonial para la accionante, ya que su expectativa pensional sería mayor con el pago de las prestaciones sociales y factores salariales de que trata el Decreto 0216 de 1991, pues estos constituyen factores salariales que incrementarían el ingreso base de liquidación para el cálculo de la mesada pensional. 2.- La contestación de la demanda El distrito especial de Santiago de Cali, contestó la demanda y en ella se opuso a las pretensiones formuladas bajo el argumento que lo reclamado se sustentaba en un acto administrativo que fue declarado nulo por el Consejo de Estado ya que iba en contravía de disposiciones constitucionales y legales.
Indica, además, que el Decreto 216 de 1991 fue derogado por la administración desde el año 1999, lo que produjo su fuerza ejecutoria. Señaló que la entidad Entidad derogó expresamente las disposiciones municipales que establecían factores salariales y prestaciones sociales extralegales, tal como se indica en la misma parte motiva del Decreto 731 de 1999, es decir, por razones de constitucionalidad y legalidad, sin requerir ningún consentimiento, ya que, además, son actos administrativos de carácter general.
Dijo que no se puede reconocer la existencia de derechos adquiridos en contravía de la Constitución Política y la Ley, pues los derechos que hoy reclama la demandante, que se derivan de un acto declarado nulo, no se acompasan con una situación jurídica completa. Formuló las excepciones de inepta demanda por falta del requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, prescripción y caducidad de la acción. Mediante auto del 17 de octubre de 2023, el juez de primera instancia consideró procedente aplicar la figura de la sentencia anticipada y en consecuencia prescindió de la audiencia inicial, fijó el litigio, incorporó las pruebas documentales aportadas por las partes y corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran sus alegatos de conclusión. 3.- Los alegatos de primera instancia La parte demandante y la entidad demandada reiteraron lo expuesto en otras etapas procesales, mientras que el Ministerio Público guardó silencio. 4.- La sentencia recurrida El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali negó las pretensiones de la demanda y argumentó que el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 8 de agosto de 2019, declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991, en razón a que el municipio carecía de competencia parta crear factores salariales o prestaciones sociales en favor de los servidores públicos de la entidad, pues dicha facultad recae en el Congreso de la República; que dicha decisión respetó los efectos causados por dicha normatividad durante su vigencia, pero no concedió efectos ex tunc.
Que no pueden constituir derechos adquiridos emolumentos, factores o prestaciones sociales que no se crearon de acuerdo con los postulados constitucionales, tal como los establecidos por el Decreto 216 de 1991 expedido por el municipio de Santiago de Cali, entidad que carecía de competencia para ello. Dijo que, por lo anterior, se carece de un justo título lo que quiere decir que no debe entenderse que se adquirieron derechos solo por el cumplimiento de los requisitos indicados en un acto general durante su vigencia, sino que también, era necesario que el mencionado acto estuviera acorde con el ordenamiento jurídico.
Resaltó que si bien la demandante percibió los emolumentos mientras las disposiciones del Decreto 216 de 1991 estuvieron vigentes, no se acreditó la existencia de un acto administrativo de carácter particular o providencia judicial en firme que hiciera tránsito a cosa juzgada en relación con el reconocimiento de derechos a favor de la señora Tello Becerra.
Concluyó que la situación jurídica de la demandante no estaba consolidada cuando de expidió la sentencia de nulidad, ya que su situación era susceptible de debate ante las autoridades administrativas o judiciales. 3.- Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión la apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que reafirmó los argumentos precisados en el líbelo introductorio, al referir que el Consejo de Estado en decisión ejecutoriada estableció como garantía de los principios de seguridad jurídica, igualdad y derechos adquiridos, que se declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991, pero que se respetarían los efectos que causó mientras estuvo vigente, en relación a las situaciones jurídicas consolidades de los servidores públicos del ente territorial.
Indicó que lo resuelto por el Consejo de Estado no puede analizarse nuevamente, ya que ello acarrearía el desconocimiento de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. Reiteró que la demandante ingresó a la planta central del otrora municipio de Santiago de Cali en el año de 1993, esto es, durante la vigencia del Decreto 216 de 1991 motivo por el cual percibió las prestaciones sociales y factores salariales contenidos en dicha norma desde esa fecha hasta el año 2000.
Considera que, por ello, se configuró un derecho adquirido en cabeza de la señora Ana Cecilia Tello Becerra por un lapso de 7 años y que este beneficio fue suspendido de manera arbitraria por parte del distrito especial de Santiago de Cali, sin agotar el debido proceso. 4.- Trámite de segunda instancia Mediante auto del 29 de enero de 2024 se concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación incoado por la apoderada de la parte demandante.
El mencionado recurso fue admitido a través de auto del 29 de febrero de 2024, en el que además se informó a las partes que podían pronunciarse en relación con el mismo hasta la ejecutoria de dicho proveído, mientras que el Ministerio Público podía hacerlo desde su admisión hasta antes de ingresar el proceso a despacho para fallo; término dentro del cual las partes y el Ministerio Público guardaron silencio2.
A su vez, la entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en otras etapas procesales e hizo mención a diferentes pronunciamientos sobre el tema de discusión emanados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca3. 2 Samai, anotación 11. 3 Samai, anotación 12. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Según el artículo 153 del CPACA, esta Corporación tiene competencia para conocer en segunda instancia el proceso.
Conforme al artículo 320 del Código General del Proceso, el análisis se limitará a las razones de inconformidad presentadas por las partes en contra de la decisión de primera instancia. 2. Validez de la prueba recaudada El material probatorio presentado con la demanda y el auto de pruebas fue sometido a contradicción entre las partes y será valorado bajo el principio de comunidad de la prueba, las reglas de sana crítica, lógica y experiencia. Esto se alinea con la providencia del Consejo de Estado del 28 de agosto de 20134, que otorga valor a las pruebas documentales no cuestionadas en su veracidad tras el proceso de contradicción, respetando la buena fe y la lealtad procesal. 3.
Problema jurídico Establecer, de acuerdo con el recurso de apelación, si la parte demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de los beneficios salariales y prestacionales de carácter extralegal contenidos en el Decreto 216 de 1991, proferido por el distrito especial de Santiago de Cali. 4. Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, ya que es claro que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de los emolumentos extralegales contenidos en el Decreto 216 de 1991, como quiera que se trata de un acto administrativo que fue expedido en contravía de las normas 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente: 05001-23- 31-000-1996-00659-01 (25.022), C.P.: Enrique Gil Botero.
Constitucionales y legales que regulan la temática de las competencias salariales y prestacionales asignadas a las autoridades públicas. Aunado al hecho de que la accionante no logró demostrar que, en términos de la sentencia del 8 de agosto de 2019 con la que el Consejo de Estado declaró la nulidad del referido decreto, fuera titular de una situación jurídica consolidada generadora de un derecho prestacional a su favor. 5.
Marco normativo y jurisprudencial Para soportar la decisión se abordarán las siguientes temáticas: i) de los emolumentos extralegales; y ii) el caso concreto. 5.1. De los emolumentos extralegales Como primera medida se tiene que el artículo 11 del Acto Legislativo 1 de 19685 que modificó el artículo 76 de la Constitución Política de 1886, estableció que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos se encontraba en cabeza del Congreso de la República.
Disposición que fue replicada por el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política de 1991, al igual que por el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, que establecen que las autoridades públicas territoriales de elección popular carecen de competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, toda vez que esa es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias.
Lo que fue replicado por el Consejo de Estado en la sentencia del 26 de julio de 20126, cuando dijo lo siguiente: 5 Artículo 11. El Artículo 76 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes atribuciones:(…) 9a. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales;
(…). 6 Sección Segunda, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicación 05001-23-31-000-2005-00971-01 (1865-11). (…) Las Corporaciones Públicas de elección popular carecen de competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, porque esa es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, toda vez que así lo disponía expresamente el artículo 76 de la Constitución Política de 1886 y lo señala el 150, numeral 19, literal e) de la Carta Política de 1991 que hoy nos rige, al igual que el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
De lo que se infiere que en el Acto Legislativo 1 de 1968 y luego en la Constitución Política de 1991, la competencia para crear o suprimir factores prestacionales o salariales de los empleados públicos no fue radicada en las autoridades territoriales, pues a éstas les está permitido señalar los grados o niveles para las distintas categorías de empleos, pero no crear emolumentos salariales o prestacionales, ya que esta es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional.
Sobre el tema conceptuó la jurisprudencia administrativa7, lo siguiente: (…) la jurisprudencia de la Sección Segunda y la doctrina de esta Sala del Consejo de Estado han concluido al unísono que es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser creado por acuerdos y ordenanzas y que a las asambleas departamentales solamente les estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales, pero no para crear derechos de tal entidad.
En consecuencia, las normas departamentales que crearon primas extralegales contrariaban la Constitución Política de manera evidente, lo que implica para el operador jurídico, en este caso la Administración, tiene la obligación de inaplicarlas por inconstitucionales. Entonces, sin asomo de duda es menester acudir a la excepción de inconstitucionalidad y ante la incompatibilidad de las ordenanzas con la norma de normas, debe prevalecer la supremacía constitucional.
(…) La supremacía constitucional es un imperativo y cualquier interpretación que avale la validez de su evidente contradicción debe ser descartada por llevar al absurdo; por tanto, no pueden ser garantizadas aquellas situaciones que contrarían la Constitución Política en cuanto que es norma fundante del ordenamiento. En este punto, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación CE-SUJ2-001-16 dictada el 14 de abril de 2016, condiciona el reconocimiento del derecho al pago de prestaciones extralegales de origen 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto 2302 del 2017. territorial, a que la creación esté de acuerdo al respectivo marco de competencias constitucional y legal (…) (negrilla de la Sala).
En aplicación de esta postura fue como el Consejo de Estado, en sentencia del 8 de agosto de 20198, confirmó el fallo proferido por este Tribunal en el que se declaró la nulidad de la totalidad del Decreto 216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde de Santiago de Cali, con base en los siguientes argumentos: El alcalde del municipio de Santiago de Cali (Valle del Cauca) profirió el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991, mediante el cual fijó una serie de factores o elementos de salarios o prestaciones sociales para los empleados públicos de ese ente territorial.
Sin embargo, la Sala advierte que el alcalde municipal de Santiago de Cali carecía de competencia para expedir dicho acto administrativo, pues la prerrogativa de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los diferentes niveles territoriales estaba en cabeza del Congreso de la República, sin dejar de lado las potestades específicas del Presidente de la República para regular sobre la materia en particular y las atribuciones de las asambleas departamentales y concejos municipales para determinar los sueldos de los servidores públicos del nivel territorial correspondiente.
En ese orden de ideas, la Sala destaca que en ausencia de una norma que permitiera crear prestaciones sociales o factores de salario, le estaba vedado al alcalde municipal de Santiago de Cali expedir acuerdos que crearan prestaciones sociales o factores salariales en favor de los servidores públicos. Es de destacar que de la lectura de la parte considerativa del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 no es posible colegir que se trata de un acto administrativo de carácter compilatorio, pues en la parte motiva no hace referencia a las disposiciones que supuestamente está compilando.
En todo caso, se reitera que ninguna autoridad de orden territorial tenía habilitación legal para el efecto. En ese orden de ideas, se concluye que el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali está viciado de nulidad, pues esa autoridad carecía de competencia para expedir actos administrativos que crearan elementos de salario o prestación social en favor de los servidores públicos de ese municipio.
En gracia de discusión, si se contrastara el referido acto administrativo, con las disposiciones posteriores a la promulgación de la Constitución Política de 1991, se llegaría a la misma conclusión. Finalmente, es preciso advertir que, aunque se confirmará la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali, se respetarán los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, 8 Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Radicación número: 76001-23-31- 000-2010-01485- 01(0046-13). por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron en razón de ello.
En consecuencia, la presente sentencia de nulidad tendrá efectos «ex tunc», o sea, desde el momento mismo de la expedición del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991; no obstante, se respetarán los derechos adquiridos por los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali, inclusive sobre las doceavas causadas al momento de notificación de esta providencia (…) (negrilla y subraya de la Sala).
La referida sentencia fue materia de aclaración mediante providencia del 21 de agosto de 20209, en la que se precisó lo siguiente: (…) la Sala considera prudente mencionar que ha sido abundante la jurisprudencia de la Corporación en el sentido de que, en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, los efectos de la decisión son ex tunc, es decir, desde entonces, y se retrotraen al momento en que nació el acto, y como consecuencia de ello, las cosas se vuelven al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria del mismo, son afectadas por la decisión que en esta última se tome.
Es así que, respecto de las situaciones jurídicas no consolidadas, se reitera, las sentencias de nulidad de actos de carácter general tienen efecto inmediato, es decir, sobre aquéllas que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción; por lo tanto, las “afecta”, de manera inmediata (…) (negrilla de la Sala).
Como quiera que el Decreto 216 de 1991 fue declarado nulo mediante providencia judicial y el Consejo de Estado dispuso que los efectos de la misma serían los denominados «ex tunc», resulta pertinente traer a colación frente a tales efectos, lo explicado al respecto por dicha Corporación en sentencia del 27 de abril de 201710, así: La nulidad de un acto administrativo es declarada por la jurisdicción contenciosa cuando se comprueba que, en su expedición, es decir, desde que nació a la vida jurídica, se presentaron algunos de los vicios legalmente establecidos.
Ahora bien, normalmente ocurre, que antes perder su presunción de legalidad, eventualmente un acto administrativo ha producido consecuencias en el tráfico jurídico, porque sus disposiciones pudieron haber concretado en los particulares un derecho o una garantía; por lo que surge entonces la controversia sobre cuál debe ser el alcance temporal de la decisión anulatoria, particularmente en cuanto a si los efectos del acto administrativo acaecidos mientras estuvo vigente se mantienen y conservan su validez o si también siguen la suerte del acto administrativo anulado. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, auto del 21 de agosto de 2020, radicación 76001-23-31-000-2010-01485-01. 10 Sección Segunda, Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia del 27 de abril de 2017, radicado 11001032500020130108700 (2512-2013).
En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tradicionalmente se ha preguntado, si la declaratoria de nulidad solamente puede tener efectos hacia el futuro, es decir «ex nunc», o si por el contrario los efectos de la decisión pueden retrotraerse hasta el momento de expedición del acto, o sea, «ex tunc». De entrada, aclara la Sala, que las respuestas a este interrogante han sido puras construcciones jurisprudenciales, puesto que no ha existido una fuente normativa positiva que regule la materia.
(…) Para llenar el vacío legal descrito el Consejo de Estado ha venido construyendo desde 1915, a través de su jurisprudencia, fundamentalmente dos maneras de dimensionar los alcances en el tiempo de las sentencias de nulidad, conformando entonces, las que para efectos pedagógicos denominaremos en esta providencia hipótesis «ex tunc» y «ex nuc».
Efectos «ex tunc» (…) Entonces, de acuerdo con esta postura jurisprudencial, se tenía la nulidad como una sanción que afectaba el acto administrativo por haber trasgredido el ordenamiento jurídico y, por tanto, debía restablecerse el entramado de las relaciones jurídicas al estado que tenían antes de su expedición, y sus efectos o consecuencias en el mundo jurídico se consideraban inválidos, es decir, que la sentencia de nulidad tenía alcances retroactivos, o sea, «ex tunc».
(…) Bajo esta óptica la jurisprudencia contenciosa ha afirmado, que como la declaración judicial de nulidad se funda en la existencia comprobada de vicios que afectan la validez del acto administrativo, los efectos de tal declaración deben ser «ex tunc», es decir, retroactivas, para deshacer las consecuencias derivadas de la aplicación de actos administrativos espurios (negrilla de la Sala). 6.
Análisis probatorio y resolución del caso concreto Con el acervo probatorio presente en el expediente se tienen por acreditados los siguientes hechos: -Según el acta de posesión suscrita por el director de relaciones laborales de Santiago de Cali el 6 de enero de 1993, se encuentra demostrado que la demandante se incorporó como servidora pública de dicha entidad desde esa fecha, en el cargo de auxiliar de enfermería11. -Se aportaron desprendibles de nómina donde se observan los conceptos devengados por la demandante para los años 1995 a 202212. 11 Folio 19, archivo 2, índice 2 del expediente digital Samai. 12 Folios 19 a 65, archivo 2, índice 2 del expediente digital Samai. - En el año 2022, la demandante presentó petición de reconocimiento de factores salariales y prestacionales del Decreto 216 de 1991 ante la entidad demandada, la que fue resuelta mediante oficio 202241370400067431 del 25 de octubre de 202213, en el sentido de negarla con base en los siguientes argumentos: (…) ni en la sentencia emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca el veinte (20) de enero de dos mil doce (2012) dentro del proceso tramitado bajo la radicación 76001-23-31-000-2010-01485-00, así como tampoco en la sentencia de agosto ocho (8) de dos mil diecinueve (2019) emitida por el Consejo de Estado (…) ni mucho menos en el auto del veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020) emitido por el Consejo de Estado (…) se resuelve u ordena aparte alguno, a favor de persona natural alguna respecto a cualquier tipo de reconocimiento o pago de emolumentos salariales y/o prestacionales regulados sin competencia en el extinto y declarado nulo decreto de ámbito municipal 0216 de 1991, para permitirnos determinar en forma clara, expresa y exigible una situación jurídica particular y concreta frente al peticionario.
Es por ello que, si se considera derechoso de la regulación nulitada, debe proceder a exhibir justo título como soporte de pago (…) igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho (…) o la reparación del daño causado a dicho particular (…). (…) en términos del Consejo de Estado, “lo dicho quiere significar que solo las situaciones no definidas son afectadas por la situación anulatoria, bien porque estaban en discusión… o porque estuvieren demandadas o pueden serlo ante la jurisdicción contencioso administrativa (…)”.
De ese modo existe dentro del asunto una verdadera respuesta que, si bien no es favorable a sus pretensiones, sí cumple con los requisitos de ser oportuna, resuelve lo solicitado de manera clara, precisa y congruente (…) se concluye y/o responde: solo cuando se allegue una sentencia judicial emitida por el juez natural del asunto, esta instancia procederá a pagar lo que allí se ordene (…).
Oficio que fue notificado a la demandante el 10 de noviembre de 202214. Ahora bien, se tiene que, en el recurso de apelación, la parte demandante solicitó que la sentencia fuera revocada al considerar que en el presente caso debía haberse condenado a la entidad demandada a reconocer y pagar a su favor las prestaciones extralegales del Decreto Municipal 216 de 1991, ya que si bien este fue declarado nulo mediante sentencia judicial, lo cierto era que su situación debía considerarse como consolidada y, en consecuencia, tenía un derecho adquirido frente a dichas prestaciones.
Que por lo tanto no se vio afectada con esa declaratoria de nulidad. 13 Folios 11 a 13, archivo 2, índice 2 del expediente digital Samai. 14 Folio 2, archivo 2, índice 2 del expediente digital Samai. Una vez revisadas las pruebas recaudadas en el plenario, se encuentra acreditado que el entonces alcalde de Cali expidió el Decreto Municipal 216 de 1991 con el que creó unas prestaciones extralegales en favor de sus empleados, el cual, conforme se explicó por la jurisprudencia administrativa estudiada en párrafos anteriores, específicamente en la sentencia expedida el 8 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado, fue proferido sin tener competencia legal y constitucional para hacerlo, ya que la regulación del tema salarial y prestacional de los empleados públicos, según lo disponen el Acto Legislativo 1 de 1968 y la Constitución de 1991, fue asignado de manera expresa al Congreso de la República en concurrencia con el Gobierno Nacional, sin tener injerencia alguna en ello, las autoridades territoriales.
En consecuencia debe decirse que los emolumentos creados por el ente territorial a través del Decreto 216 de 1991 se establecieron con desconocimiento de las normas constitucionales y legales vigentes, motivo suficiente para determinar que la demandante carece de un justo título, por lo que no se puede estimar que adquirió derechos por el hecho de cumplir con los requisitos que el acto administrativo general prescribió mientras estuvo vigente, ya que para hacerse acreedora del derecho, era indispensable que el mencionado acto concordara con el ordenamiento jurídico.
Aunado a lo anterior, no puede pasarse por alto que en la referida sentencia el Consejo de Estado no solo confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 216 del 18 de febrero de 1991 por este Tribunal decidida en primera instancia, sino que también determinó que dicha decisión tendría efectos ex tunc, y, en consecuencia, resolvió que fueran respetadas las situaciones jurídicas que se consolidaron mientras estuvo vigente.
En este mismo sentido debe entenderse por situación jurídica no consolidada, las que al momento de dictarse la sentencia de nulidad estuvieran pendientes de decisión o se pudieran debatir posteriormente ante la administración o ante la justicia. En el caso bajo estudio, se tiene que el Consejo de Estado profirió el fallo de segunda instancia que confirmó la nulidad del Decreto 216 de 1991, el 8 de agosto de 2019 por lo que en atención a los efectos ex tunc de dicha determinación, resultaba evidente que la situación de la accionante no podía entenderse como consolidada y mucho menos generadora de derechos adquiridos, ya que esta era de aquellas susceptibles de ser discutidas en sede administrativa y judicial, como en efecto ocurrió cuando la parte actora incoó ante la entidad demandada la petición de reconocimiento de las prestaciones del referido decreto municipal en el año 2022 y el 3 de mayo de 2023, radicó el presente medio de control ante esta jurisdicción, a fin de obtener el reconocimiento prestacional mencionado.
Todo lo que permite concluir que su situación jurídica se encuentra cobijada por los efectos de la sentencia del Consejo de Estado que anuló el decreto municipal cuyos conceptos prestacionales, reclamó primeramente por la vía administrativa y posteriormente, en sede judicial. Acorde con lo anterior tampoco puede hablarse de que la demandante hubiera sido titular de un derecho adquirido, en primer lugar, porque con el escaso material probatorio allegado al plenario no pudo demostrarlo y además, porque no se acreditó que existiera un acto administrativo particular en firme o una providencia judicial que hiciera tránsito a cosa juzgada que hubiera ordenado el reconocimiento de derechos subjetivos a su favor en cuanto a las primas extralegales de que trataba dicho decreto.
Todo lo que lleva a concluir que al encontrarse acreditado que el Decreto 216 de 1991 desde su creación estaba viciado de nulidad por carecer el alcalde de Santiago de Cali de competencia para expedirlo y aunado al hecho de que la parte actora no acreditó encontrarse en el evento excepcional de la situación jurídica consolidada en los términos de la sentencia del Consejo de Estado, esta Sala de Decisión confirmará la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali que denegó las pretensiones de la demanda. 7.- Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 3º del artículo 365 del Código General del Proceso, no se advierten causadas las agencias en derecho y ello descarta la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali, conforme quedó expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al juzgado de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia, previas las anotaciones en el sistema informático “SAMAI”. Providencia discutida y aprobada en Sala Quinta de Decisión, según consta en acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA Magistrada KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS Magistrada GABRIEL ERNESTO FIGUEROA BASTIDAS Magistrado Este documento se firmó electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8088