66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) · Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis de mayo de dos mil veintiséis Referencia: Radicación: 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Juan Diego Zuluaga Gómez Demandada: Nación – Rama Judicial Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Juan Diego Zuluaga Gómez, a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente a la Nación – Rama Judicial, en procura de las siguientes: 1.

PRETENSIONES. Pueden abreviarse así1: 1.1. Se inaplique bajo la excepción de inconstitucionalidad la siguiente expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud», contenida en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 383 del 6 de marzo de 1 Samai – Juzgado – Documento 1 – Página 7 y 8 Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 2013, modificado por los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 1581 de 2023; y 384 del 6 de marzo de 2013, modificado por los Decretos 1271 de 2015, 248 de 2016, 1016 de 2017, 342 de 2018, 994 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 1581 de 2023, así como los que sean expedidos por el Gobierno Nacional mientras se profiere el correspondiente fallo y mientras se siga limitando el carácter salarial de la bonificación judicial para todos los efectos legales y prestacionales. 1.2.

Se declare la nulidad del Oficio No. DESAJPEO23-591 del 30 de agosto de 2023 proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira, mediante el cual se niega el carácter de factor salarial de la bonificación judicial creada a través de los Decretos 383 y 384 del 06 de marzo de 2013 y su subsecuente liquidación en las prestaciones sociales devengadas por la parte demandante. 1.3.

Como consecuencia de la declaratoria anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca que la bonificación judicial constituye factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro. 1.4. Que se condene a la Nación – Rama Judicial, a pagar con efectos retroactivos a favor del demandante, la suma que resulte como diferencia de la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por ésta, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, desde el 6 de julio de 2022, y durante los períodos que se encuentre vinculada a la entidad y devengue la mentada bonificación judicial. 1.5.

Que las sumas que resulten en favor de la parte actora sean debidamente indexadas hasta cuando se haga efectivo el pago, tal como lo dispone el artículo 187 del CPACA. 1.6. Que la demandada dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA. 1.7. Que se condene a la demandada al pago de costas procesales. 2.

HECHOS. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 Se resumen de la siguiente manera2: 2.1. El demandante está vinculado a la Rama Judicial desde el 6 de julio de 2022, y su asignación mensual la componen el sueldo y la bonificación judicial. 2.2. La parte actora presentó reclamación administrativa el día 17 de julio de 2023 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira - Risaralda, en la cual solicita el reconocimiento de la bonificación judicial creada por los Decretos 383 y 384 de 2013 como factor salarial para liquidar todas las prestaciones devengadas y las que se causen a futuro, percibidas desde el 6 de julio de 2022, tales como, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, interés a las cesantías, demás emolumentos que se vean incididos. 2.3.

A través del Oficio DESAJPEO23-591 del 30 de agosto de 2023, la entidad accionada resolvió en forma desfavorable lo solicitado por el demandante.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. La parte demandante señala infringidas las siguientes normas3: - Constitución Política, preámbulo y arts 1, 2, 4, 5, 9, 13, 25, 29, 53, 55, 83 y 93. - Ley 54 de 1962. - Ley 6 de 1972. - Ley 50 de 1990. - Ley 4ª de 1992: articulo 14 - Código Sustantivo del Trabajo: artículo 127 - Ley 319 de 1996 - Ley 1496 de 2011. - Acta de acuerdo del 06 de noviembre de 2012. - Decreto 1950 de 1973 artículo 8. - Decreto 717 de 1978: artículo 12. - Decreto 1042 de 1978: artículo 42.

Y como concepto de violación, aduce lo que se sintetiza así: Señala que los actos administrativos demandados quebrantan en forma manifiesta los anteriores preceptos constitucionales en la medida que son 2 Samai – Juzgado – Documento 1– Página 6 a 7 3 Samai – Juzgado – Documento 1 – Páginas 9 y s.s. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 contrarios a los fines esenciales del Estado, por cuanto desconocen la obligación pública de proteger el trabajo y prevenir que el administrador público es el primer llamado a respetar la normatividad que regula la función pública.

Refiere que las normas de alcance constitucional y legal invocadas, indican que a los servidores de la Rama Judicial no se les asegura sus derechos a la igualdad dentro del marco jurídico y económico, dado que al no reconocer la bonificación judicial como factor salarial, pese a ser un pago periódico y habitual, se desconoce la definición de salario comprendido en la normatividad aplicable, como también se excluye y omite el pago de las correspondientes prestaciones sociales a las que por ley tienen derecho, el cual es protegido, además, por el artículo 5° constitucional como un derecho inalienable, entre otros, con omisión de la Convención Americana de Derechos Humanos aprobada por la Ley 16 de 1972, protocolo adicional en materia de derechos económicos, sociales y culturales “Protocolo de San Salvador” aprobado por la Ley 319 de 1996, convenios 95 y 100 de la OIT.

Argumenta falta de trato y protección igualitaria, por parte de la entidad demandada, conforme el artículo 13 constitucional, frente a trabajadores del país, en aplicación de los artículos 1, 2 y 3 de la carta política, que garantiza el trabajo como un principio fundamental del Estado Social de Derecho, junto con los derechos laborales inherentes, al desconocer la bonificación judicial como factor salarial, lo que impide el mejoramiento de las condiciones económicas de los empleados judiciales, pese a que en el Acuerdo del 06 de noviembre de 2012, se acordó nivelar salarialmente a los empleados judiciales en virtud de lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992, sin que se acordara las condiciones plasmadas, ésta cumple con todos los requisitos formales para ser constitutiva de salario, y al no reconocerla como tal se vulnera abiertamente la remuneración a la cual tiene derecho la parte demandante, menoscaba sus ingresos, lo que transgrede a su vez la negociación colectiva, la buena fe y la confianza legítima contemplada en los artículos 55, 83 y 93 constitucionales, con la que actuaron los representantes de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación al realizar el acuerdo con el Gobierno Nacional.

Destaca que al desconocerse las anteriores prerrogativas se quebranta el bloque de constitucionalidad, toda vez que los derechos invocados en favor del demandante son producto de un orden legal y constitucional, cuya inobservancia atenta contra el principio de progresividad, al tratarse, además, de una contraprestación al trabajo desarrollado por los servidores de la Rama Judicial, de Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 manera mensual, por lo que cumple con los requisitos para ser un factor integrante del salario. Estima que el aparte cuestionado de los Decretos 383 y 384 de 2013, debe ser inaplicado bajo la excepción de Inconstitucionalidad, en atención a que además de violar el articulado de nuestra Constitución Política de Colombia, el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas concordantes, no está acorde con los tratados internacionales que fueron ratificados por Colombia y que hacen parte del bloque de constitucionalidad, bajo los cuales el Estado se comprometió a respetar la dignidad humana y el derecho al trabajo, y que en virtud del artículo 93 de la Constitución Política de Colombia, es necesario acudir a instrumentos de derecho internacional que desarrollan materias laborales y conforman la normatividad ius fundamental vigente.

II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Nación - Rama Judicial, compareció dentro del término, a través de apoderada con escrito4, mediante el cual, luego de pronunciarse sobre los hechos y advertir que acepta los relativos a los cargos desempeñados por el demandante en la Rama Judicial, los extremos temporales de la relación laboral y lo relacionado con la actuación administrativa acusada, se opone a todas las pretensiones y solicita se absuelva de las mismas a la entidad, no solo porque el acto que se cuestiona se halla ajustado a la legalidad, sino que no existe mérito real para inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad el aparte del artículo 1º de los Decretos 383 y 384 de 2013.

Indica que no resulta contrario al ordenamiento jurídico superior que la bonificación judicial establecida en el artículo 1º de los decretos 383 y 384 de 2013, solo se considera factora salarial para la base de cotización a salud y pensiones, que no para otros factores prestacionales. Como fundamento de lo anterior, expone que de conformidad con el artículo 150, numeral 19, literal e) le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y en ejercicio de dicha facultad expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual autoriza al Gobierno Nacional, sin restricción alguna, para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, entre estos los de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la 4 Samai – Juzgado – Documento 10 Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 Nación, y de los trabajadores oficiales, para lo cual debe tener en cuenta los criterios y objetivos de respeto de los derechos adquiridos. En observancia a esa Ley, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 383 y 384 de 2013 en materia de bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama judicial y de justicia penal militar y se dictaron otras disposiciones; así como para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial.

En cuanto a la fijación, tanto legal como reglamentaria, de lo que constituye o no salario en los ingresos del empleado, señala que si bien se ha dicho que constituye salario todo aquello que percibe en forma permanente y como retribución por el servicio, lo cierto es que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han precisado que el Congreso de la República y el Ejecutivo Nacional gozan de especial facultad de configuración normativa para señalar que un pago que tenga connotación de salario únicamente produzca efectos como tal para reconocer determinadas prestaciones, y que esa situación jurídica encuadra dentro del ámbito de competencias que la Constitución Política atribuye a dichas autoridades.

Trae a cita precedentes jurisprudenciales que en su criterio respaldan emolumentos laborales sin carácter salarial, por lo tanto, el legislador que está facultado por la constitución y la ley para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos, es quien tiene libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario devengado por el trabajador, por lo cual la restricción ordenada a la bonificación judicial no es inconstitucional, ilegal o violatoria de pactos internacionales.

Agrega que, esa teoría fue avalada por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-279 de 1996 que declaró exequible el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, entre otras. Indica que en materia salarial para los empleados públicos, en conjunción con el legislador, el ejecutivo nacional puede señalar que determinado factor salarial no se tenga en cuenta para reconocer y liquidar determinadas prestaciones; ya que la Honorable Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha establecido, que es factible que un pago que tenga connotación de salario solo produzca efectos en determinadas prestaciones sociales o económicas como lo es en salud y pensión por los efectos parafiscales; y dicha facultad es Constitucionalmente admisible.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 Así, considera claro que lo contemplado en el artículo 1º de los Decretos 383 y 384 del 2013 expedidos por el Gobierno Nacional, que dispuso que ese factor salarial solo se tiene en cuenta para establecer la base de cotización en salud y pensiones, pero no para el cálculo de otras prestaciones sociales, no contradice la Carta Política de 1991, ni la declaración de derechos humanos, ni la Declaración Americana de los Derechos y deberes del hombre o el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Culturales, ni el convenio 95 de la OIT, o cualquier otro tratado y/o convenio que haga parte del bloque de constitucionalidad.

El hecho que el artículo 1º de los Decretos 383 y 384 de 2013 prescriba que la bonificación judicial constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no implica que pierda su naturaleza salarial, ni desconoce derecho fundamental alguno de la parte actora.

Niega que concurran los presupuestos para inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad el referido aparte del decreto 383 de 2013 y los que los han modificado, en cuanto ésta debe reunir ciertos requisitos para su procedencia, uno de los cuales es la palmaria y flagrante oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya inaplicación se pretende, y en el caso concreto, no resulta flagrante la oposición entre los textos constitucionales que menciona la parte demandante y los apartes del artículo 1º del Decretos 383 de 2013, cuya inaplicación se pretende.

Concluye que la entidad ha aplicado correctamente el contenido de la citada prescripción normativa, no solo porque se halla amparada por la presunción de legalidad, sino también porque no se avizora que vulnere derechos fundamentales o que resulte ostensiblemente contraria a la Constitución Política de 1991 o a tratados y/o convenios que hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Propone la excepción de prescripción y denomina como tal los siguientes argumentos: “violación de normas presupuestales de reconocerse las pretensiones de la parte demandante”, “integración de litis consorcio necesario” y “ausencia de causa petendi”. III. LA SENTENCIA APELADA Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 El Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales5 accedió parcialmente a las súplicas de la demanda mediante sentencia en la que, luego de aludir al marco jurídico y precedentes jurisprudenciales relativos al tema, advirtió que el concepto de salario no puede ser mutado en virtud de disposición unilateral del empleador o por convenio individual o colectivo entre patronos y trabajadores o por el nombre con el que se identifique la remuneración, por cuanto si existen los elementos constitutivos de aquel, tendrá esa naturaleza sin importar el formalismo con el que se denomine el instrumento en el que se cree o pacte, según el principio de primacía de la realidad sobre la formalidad; además señaló que la bonificación creada a través del Decreto 383 de 2013, al ser un reconocimiento mensual, implica su habitualidad; además, no es una concesión monetaria otorgada por mera liberalidad, sino que consiste en una remuneración directa del servicio prestado por los servidores públicos de Rama Judicial, lo que la convierte en un elemento constitutivo de salario, adicional a que hace parte del monto para liquidar los aportes a la seguridad social, esto es al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, quiere decir que la bonificación judicial creada es constitutiva de salario, por lo cual concluye que el objetivo del mencionado reconocimiento siempre ha sido nivelar la remuneración de los servicios prestados por los funcionarios y empleados a la entidad demandada, sin que sea posible desconocer tal intención porque fue el mismo Gobierno Nacional quien lo estableció desde el momento en que se suscribió el acta de acuerdo suscrita entre el gobierno nacional y los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación. También expuso que, bajo las disposiciones constitucionales referidas, la previsión efectuada en el artículo 3º del Decreto 383 de 2013, que remite a lo reglado por el artículo 10 de la Ley 4 de 1992 —Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecer· de todo efecto y no crear· derechos adquiridos— no es aplicable, porque si bien no pueden existir regímenes diferentes a lo estipulado por el Legislador y el Ejecutivo en ejercicio de sus competencias, la Ley Marco en ningún momento autoriza al Gobierno Nacional para que desconozca las garantías mínimas de los servidores públicos de la Rama Judicial a través de los actos reglamentarios que produzca, en cuanto carece de sentido que esta disposición 5 Samai - Juzgado – Documento 24 Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 blinde situaciones que hacen nugatorios los derechos supralegales; razón por la cual dicho precepto no es oponible a las autoridades judiciales. Señaló, conforme a pauta jurisprudencial del Consejo de Estado, referente a la bonificación judicial6, que al ser evidenciada la infracción del Decreto 383 a las disposiciones constitucionales, es procedente su inaplicación, con fundamento en el artículo 4 de la Carta, en la expresión que limita la bonificación judicial como factor salarial a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.

Y al encontrar acreditado que el actor se encuentra vinculado a la Rama Judicial, que ha ocupado diferentes cargos, desde el 06 de julio de 2022, y que ha recibido la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013, sin que la misma haya sido tenida en cuenta como parte integrante de su salario, a pesar de que es percibida mensualmente y como retribución directa de los servicios prestados, y por tanto solo ha constituido base para el cálculo de los aportes al Sistema General de Seguridad Social, y no para cómputo de los factores prestaciones que le han sido cancelados, dispuso ordenar la inaplicación por inconstitucional de la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, en el entendido de que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores prestacionales que devenguen los servidores públicos de la Rama Judicial, así como decretar la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Rama Judicial efectuar una nueva liquidación de todos los factores factores prestacionales devengados por el demandante, esto es, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado.

Resalta que las pretensiones de la demanda únicamente persiguen la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales del demandante, por lo que, en virtud del principio de congruencia de la sentencia, los emolumentos salariales (prima por servicios y bonificación por servicios prestados) no son incluidos en el reconocimiento concedido en esa providencia. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Conjuez P.: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022, rad. No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez y otros, demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 Igualmente, dispuso que la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos prestacionales que perciba el demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidora de la Rama Judicial, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Consideró que no se configura la excepción de prescripción puesto que entre la fecha en la cual se hizo exigible el derecho, 6 de julio de 2022 (fecha de ingreso a la entidad) y la de presentación de la reclamación administrativa – 17 de julio de 2023 -no transcurrieron más de tres años.

Igualmente ordenó la indexación de las sumas reconocidas, sin condena en costas. Así mismo, dispuso que, si sobre las sumas reconocidas no se hubiese efectuado los descuentos de ley con destino a la entidad de previsión, ellos deberán deducirse. Conforme a lo anterior, dispuso en la parte resolutiva lo siguiente:

PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, en el entendido de que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores prestacionales que devenguen los servidores públicos de la Rama Judicial.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del Oficio n°. DESAJPEO23-591 del 30 de agosto de 2023, por lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a efectuar una nueva liquidación de todos los factores prestacionales devengados por el demandante, esto es, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado, desde el 06 de julio de 2022.

Igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos prestacionales que perciba el demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidor de la Rama Judicial, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Si sobre las sumas reconocidas no se hubiesen efectuado los descuentos de ley con destino a la entidad de previsión, ellos deberán deducirse.

Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.

(..)” IV. LOS RECURSOS DE APELACIÓN -La parte demandada interpone recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia7, y respalda su disenso en los siguientes argumentos: Expone que, contrario a lo que estimó la a quo, no resulta contrario al orden jurídico superior, ni a los tratados y convenios internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, que la bonificación judicial establecida en el decreto 383 y 384 de 2013, se considere factor salarial para la base de cotización a salud y pensiones, y no para otros efectos prestacionales, toda vez que de acuerdo con la competencia compartida del legislador y el Gobierno Nacional contenida en la Constitución Política para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150, numeral 19, literal e), así como de lo señalado en la Ley 4 de 1992, el Gobierno al crear un emolumento salarial puede despojarlo de efectos prestacionales, en aras de atender la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, tal como lo hizo el Gobierno Nacional en los Decreto 383 y 384 de 2013, los cuales se hallan amparados por la presunción de legalidad.

Argumenta que, aunque se ha dicho que constituye salario todo aquello que percibe el servidor público en forma permanente y como retribución por el servicio, también lo es que la jurisprudencia de la Corte Constitucional (C-279 de 1996, C- 424 de 2006, C-244 de 2013 y SU-395 de 2017) y del Consejo de Estado8 han precisado que el Ejecutivo, en desarrollo de una Ley Marco, goza de especial facultad para señalar que un pago que tenga connotación de salario únicamente produzca efectos como tal para reconocer determinadas prestaciones, y que ello encuadra dentro del ámbito de competencias que la Constitución Política le atribuye.

Considera que está claro que que lo contemplado en el artículo 1º de los Decretos 383 y 384 del 2013 expedidos por el Gobierno Nacional, que dispuso que ese factor salarial solo se tiene en cuenta para establecer la base de cotización en 7 Samai - Juzgado – Documento 31 8 Sentencia del 30 de septiembre d e2021. Sección Segunda – Subsección A. Radicado 11001-03-25-000- 2014-00103-00 (0209-2014), CP.

Rafael Francisco Suárez Vargas, Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 salud y pensiones pero no para el cálculo de otras prestaciones sociales, no contradice la Carta Política de 1991, ni la declaración de derechos humanos, ni la Declaración Americana de los Derechos y deberes del hombre o el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Culturales, ni el convenio 95 de la OIT, o cualquier otro tratado y/o convenio que haga parte del bloque de constitucionalidad, cuando la jurisprudencia constitucional reseñada es diáfana en manifestar que “no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón”, que impida al Gobierno Nacional en consonancia con el legislador, consagrar que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del empleado.

En consecuencia, el hecho que el artículo 1º de los Decretos 383 y 384 de 2013 prescriba que la bonificación judicial constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no implica que pierda su naturaleza salarial, ni desconoce derecho fundamental alguno de los accionantes.

Por último, sostiene que no se dan los presupuestos para inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad del referido aparte de Decreto 383 y 384 de 2013 y los que los han modificado, en tanto que no resulta flagrante la oposición entre los textos constitucionales y lo dispuesto en estos, por lo que contrario a lo que concluyó la a quo, no procede su inaplicación. En este orden de ideas, contrario a lo que opone la parte demandante, no existe mérito real y jurídico para inaplicar la mencionada frase y/o la palabra “únicamente” del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, por una presunta inconstitucionalidad.

Finalmente refiere que el hecho que la bonificación judicial como factor salarial solo se tenga en cuenta para esos efectos, no vulnera el derecho a la igualdad de los demandantes, ni los presupuestos de un salario justo y digno, o el derecho a una remuneración equitativa, mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, o que se hubieren desconocido derechos adquiridos de los demandantes, o quebrantado el principio de progresividad.

Con fundamento en lo anterior, solicita se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se nieguen las pretensiones. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 -La parte demandante, con el escrito que reposa en el expediente electrónico9, manifiesta interponer recurso de apelación frente a la sentencia de primer grado, y señala como motivos de inconformidad, los siguientes: En primer lugar, alude a que el despacho de primera instancia, pese a reconocer el carácter salarial de la bonificación judicial que perciben los servidores de la Rama Judicial y ordenar la reliquidación de los factores prestacionales devengados por el demandante, excluyó indebidamente la reliquidación de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, bajo el argumento que “(…) las pretensiones de la demanda únicamente persiguen la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales del demandante, por lo que, en virtud del principio de congruencia de la sentencia, los emolumentos salariales (prima por servicios y bonificación por servicios prestados) no serán incluidos en el reconocimiento concedido en esta providencia. ".

Alega que, tanto la prima de servicios como la bonificación por servicios prestados, son emolumentos prestacionales, por lo que resulta claro que conforme al citado numeral 3° de la parte resolutiva de la sentencia objeto de la alzada, el despacho reconoce la “bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual”, y los emolumentos excluidos del reconocimiento (prima de servicios y bonificación por servicios prestados), son liquidados con base en la asignación básica mensual, por lo cual no hay congruencia entre lo expuesto por el despacho de instancia en la parte considerativa del fallo donde decidió excluir los mentados emolumentos y lo decidido de fondo al reconocer la bonificación judicial como factor salarial, puesto que efectuó el reconocimiento, pero lo pretende limitar de manera injustificada en un párrafo en el que aduce que no se solicitó en la demanda.

Estima que estos conceptos prestacionales no pueden ser considerados como pretensiones autónomas o independientes de la pretensión principal; por el contrario, son manifestaciones concretas del reconocimiento del carácter salarial de la bonificación judicial, por cuanto su base de cálculo se modifica como consecuencia directa de tal reconocimiento, por ende, excluir estos conceptos equivale a negar parcialmente el carácter salarial reconocido, lo que además genera una contradicción jurídica inadmisible. 9 Samai Tribunal – Documento 26 Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 Resalta que, tal y como se advierte de la norma que regula el pago de la prima de servicios (artículo 59 de la Ley 1042 de 1978), ésta es liquidada con base en los factores salariales, por lo que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, da lugar a la reliquidación de dicha prima, dado que lo perseguido en el asunto está encaminado al reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial.

Por su parte, la norma que regula la bonificación por servicios prestados (artículo 46 de la Ley 1042 de 1978), establece que la misma debe ser liquidada con base en el 25% de la asignación básica, de la cual hace parte la bonificación judicial, por lo que el reconocimiento de la misma como factor salarial, da lugar a su reliquidación. Añade que la pretensión principal de la demanda es el reconocimiento integral de la naturaleza salarial de la bonificación judicial, mas no una declaración parcial o fragmentada.

El reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial genera la obligación de ordenar íntegramente todas las consecuencias que se derivan de dicha declaración, sin admitir exclusiones arbitrarias de emolumentos, prestaciones o factores que tengan como base de cálculo la bonificación judicial. Que la pretensión debe entenderse como una unidad completa que abarca la totalidad de consecuencias jurídicas y económicas que se derivan del reconocimiento de la naturaleza salarial de la bonificación judicial; y que las consecuencias de una declaración limitada que no ordene la reliquidación integral, representaría una denegación parcial de justicia. Indica que, si bien la juez reconoce formalmente el derecho, al mismo tiempo niega su materialización efectiva, lo que convertiría la declaración en una decisión sin efectos prácticos reales, y genera una violación al principio de congruencia y al derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas y justas.

Solicita dar aplicación al principio in dubio pro operario, que impone que ante la existencia de duda en la interpretación de una norma o en la valoración de los hechos, debe adoptarse la interpretación que resulte más favorable al trabajador; así lo dejó sentado la Corte Constitucional en la sentencia SU-267 del 12 de junio de 2019. Alude que el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda ha establecido precedentes para la resolución de controversias laborales en el sector judicial, particularmente en la sentencia del 3 de julio de 2025, radicado 66001-33-33-002- 2022-00298-02 (J-1100-2024), decisión judicial que a su juicio constituye un Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 referente esencial para comprender la aplicación correcta de los principios constitucionales y laborales precisamente en materia de la bonificación judicial. Indica que bajo la aplicación rigurosa del principio in dubio pro operario, este tribunal consideró que la interpretación más favorable de los Decretos 383 y 384 de 2013 es aquella que concibe la bonificación judicial como factor salarial sin restricción alguna.

Esta interpretación garantiza la incidencia plena en la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, por ser la que mayor amparo otorga al trabajador, y estableció un precedente fundamental al aplicar los principios constitucionales de in dubio pro operario e interpretación más favorable al trabajador.

En dicha sentencia de segunda instancia, este juez colegiado ordenó modificar la decisión inicial, precisamente, para garantizar la protección integral de los derechos laborales del servidor judicial-. Afirma que cuando el juez de conocimiento identifica que el trabajador tiene derecho a la aplicación de derechos irrenunciables de carácter laboral, debe proceder en sentencia a otorgar dichos derechos, aun cuando no hayan sido expresamente solicitados en las pretensiones de la demanda, actuación judicial que no es meramente facultativa sino obligatoria, comoquiera que debe garantizar una protección integral del trabajador en aplicación del principio in dubio pro operario, tal como fue aplicado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda en la sentencia previamente citada, que exige interpretar las normas laborales de la manera más favorable al trabajador.

Estima que la exclusión infundada de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados en la reliquidación ordenada en el fallo, vulnera los derechos fundamentales del demandante al desconocer conceptos que, por su naturaleza, debieron ser incluidos en la reliquidación integral ordenada por el despacho. Frente a dicha vulneración de derechos fundamentales, el artículo 228 de la Constitución Política establece que en la administración de justicia "prevalecerá el derecho sustancial", norma superior que impone al juez administrativo la obligación de ir más allá de las formalidades procesales para garantizar la efectiva protección de los derechos laborales reconocidos constitucionalmente, toda vez que el juez no puede limitarse a lo solicitado expresamente cuando la realidad probatoria demuestra la existencia de derechos laborales que surgen de la misma relación jurídica analizada.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 Considera que la decisión adoptada por la Juez en esta sentencia contradice de manera flagrante y arbitraria la posición sabiamente adoptada por el Órgano de Cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que se ha encargado de decantar el tema de la bonificación judicial para evitar que los operadores Judiciales a nivel nacional adopten este tipo de decisiones.

Sostiene que es claro que las pretensiones formuladas en la demanda sí contemplaron de manera integral la reliquidación de todas las prestaciones sociales, económicas, salariales y demás emolumentos devengados que deben ser reliquidados con ocasión al reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, puesto que se orientaron específicamente en obtener una declaración judicial que reconociera la naturaleza salarial de la bonificación judicial y, como consecuencia directa de dicha declaración, se aplicaran todos los efectos jurídicos inherentes a tal reconocimiento.

Entre estos efectos se encuentra necesariamente la reliquidación de todas las prestaciones sociales y salariales que tengan como base de cálculo el salario, con inclusión de las primas de servicios y bonificaciones por servicios prestados. En ese orden, señala que la exclusión de la reliquidación de la prima de servicios y de la prestación por servicios prestados, constituye una contradicción al reconocer la causa, pero negar sus efectos, lo que genera una incongruencia entre lo declarado y lo ordenado, además de una violación al principio de integralidad.

Por tanto, la pretensión del reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial necesariamente conlleva la orden judicial de reliquidar todos los emolumentos, prestaciones, y factores que se calculan sobre factores salariales, que es la única forma lógica, coherente y jurídicamente correcta de materializar dicho reconocimiento.

Concluye el deber constitucional y legal de ordenar el reconocimiento y pago de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados con la incidencia de la bonificación judicial como factor salarial, en aplicación conjunta de los principios in dubio pro operario, primacía de la realidad, prevalencia del derecho sustancial, de los derechos de los trabajadores, el derecho a la igualdad y los principios de eficacia y economía consagrados la Ley 1437 de 2011.

A tono con lo anterior, considera que se debe condenar a la entidad a reliquidar la prima de servicios y bonificación por servicios prestados percibidas por el demandante, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial en su base de cálculo. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 Como segundo punto alude a la procedencia y necesidad de inaplicar bajo la excepción de inconstitucionalidad la expresión “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud […]”, contenida en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 384 del 6 de marzo de 2013 y de sus decretos modificatorios, por cuanto a través de este último se creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial; es decir, que este decreto y sus decretos modificatorios, regulan el pago de la bonificación judicial de los servidores de la Rama Judicial que desempeñan sus funciones en dichas dependencias.

Resalta que en la pretensión 3.1. de la demanda se solicita la inaplicación por inconstitucional de la expresión demandada del Decreto 383 de 2013 y sus decretos modificatorios, como también inaplicar bajo la excepción de inconstitucionalidad la expresión "[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud […]", contenida en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 384 del 6 de marzo de 2013 y sus decretos modificatorios, sin embargo, en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo, se omitió la inaplicación de dicha expresión contenida en el Decreto 384 del 6 de marzo de 2013 y sus decretos modificatorios, y se limitó a: "SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013”, omisión que a su juicio constituye vulneración de los principios de congruencia y economía procesal, toda vez que en la demanda se solicitó expresamente la inaplicación de la expresión restrictiva contenida en ambos decretos y la juez omitió pronunciarse sobre uno de ellos, con lo que se genera una decisión incompleta que no resuelve integralmente las pretensiones formuladas.

Adicionalmente, la a quo también omitió este aspecto en el inciso segundo del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia, en su inciso segundo, al indicar que: “Igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos prestacionales que perciba el demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidor de la Rama Judicial, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación.”.

Ello por cuanto el reconocimiento debió extenderse a los períodos laborados en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus seccionales. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 Finalmente indica que, aunque el juzgado de instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, considera necesario precisar que dicha decisión debe extenderse también a todos los decretos que han modificado el Decreto 383 de 2013 y el Decreto 384 de 2013, conforme a lo solicitado expresamente en la pretensión 3.1. de la demanda, puesto que el demandante ha mantenido una vinculación laboral con la Rama Judicial que ha permanecido en el tiempo, razón por la cual ha estado sujeta no solo al decreto original sino también a todas sus modificaciones posteriores.

Con fundamento en lo anterior solicita: -Se MODIFIQUE el fallo, y se disponga que la bonificación judicial constituye parte integrante del salario devengado por el demandante para todos los efectos legales, prestacionales, salariales y demás emolumentos devengados; y en consecuencia se MODIFIQUE el numeral TERCERO del fallo que se recurre y se CONDENE a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a efectuar una nueva liquidación de todos los factores prestacionales, salariales y demás emolumentos devengados por el demandante, entre ellos la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial.. -Se ADICIONE el numeral PRIMERO de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, y se disponga la inaplicación por inconstitucional de la expresión: “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud […]”, contenida en el inciso primero del artículo 1.° del Decreto 383 del 6 de marzo de 2013,13 modificado por los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023 y 299 de 2024; y 384 del 6 de marzo de 2013, 14 modificado por los Decretos 1271 de 2015, 248 de 2016, 1016 de 2017, 342 de 2018, 994 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023 y 299 de 2024, así como los que sean expedidos por el Gobierno Nacional mientras se siga limitando el carácter salarial de la bonificación judicial para todos los efectos legales y prestacionales, conforme a lo solicitado expresamente en la pretensión 3.1 de la demanda. -Se ADICIONE el inciso segundo del numeral TERCERO de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en el sentido de ampliar el reconocimiento de la bonificación judicial como de salario para la liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por el demandante, extendiéndolo también a Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 los periodos que el demandante llegue a desempeñar sus funciones en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la Rama Judicial y seccionales; y se confirme en todo lo demás el fallo que se recurre. IV. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Repartido el expediente a este Tribunal10, EL 12 de febrero de 2026manifestado impedimento por la Sala Plena de esta Corporación11, y declarado infundado el mismo con orden de devolución del expediente por auto del H. Consejo de Estado del 5 de marzo de 202612, fue proferido por este Tribunal auto de fecha 4 de mayo de 202613 adicionado en proveído del 12 del mismo mes y año, por los cuales fue dispuesta la admisión del recurso de apelación formulado por las partes demandante y demandada, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

De acuerdo con la constancia secretarial14, únicamente la parte demandante presentó escrito en el cual reitera15 que la bonificación judicial fue creada por los Decretos 383 y 384 de 2013, para los empleados de la Rama Judicial y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus seccionales, respectivamente, en virtud del acta suscrita entre estos funcionarios y el Gobierno Nacional, los cuales en sus artículos 1° refieren que dicha bonificación se tendrá en cuenta únicamente como factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud; es decir, que inicialmente no se aplica dicho factor salarial a la liquidación de prestaciones sociales.

No obstante, asegura que la Ley 4ª de 1992 determina en su artículo 1° que el régimen salarial o prestacional que se establezca en contravención de sus disposiciones y las de los decretos que para su desarrollo dicte el Gobierno Nacional, carecen de efecto y no crearán derechos; por lo tanto, la Rama Judicial 10 Samai Tribunal – Documento 1 11 Samai Tribunal – Documento 3 12 Samai Tribunal – Documento 8 13 Samai Tribunal – Documento 10 y 12 14 Samai Tribunal – Documento 20 15 Samai Tribunal – Documento 14 Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 al no darle connotación salarial a la bonificación judicial creada con base en los principios de dicha ley, desnaturaliza los efectos reales para la cual fue creada, lo que excede en su facultad de reglamentación, desborda y viola claros preceptos de índole supranacional, desconoce la esencia misma del concepto de salario, el cual por definición es lo que los empleados reciben como retribución de sus servicios habituales y periódicamente prestados.

Que, si bien en los Decretos 383 y 384 de 2013 se indica que la bonificación judicial no constituye factor salarial para todos los efectos legales, dicha aseveración se convierte en un despropósito para los servidores, dado que esta figura creada por el Gobierno cumple con todos los requisitos formales para ser constitutiva de salario, al ser percibida por el demandante en forma habitual y periódica como contraprestación de sus actividades laborales, por lo debió tener aplicación material el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades, en los términos de lo establecido artículo 53 constitucional.

En esta oportunidad reitera los argumentos de la apelación e indica que en el presente asunto se tiene el deber constitucional y legal de ordenar el reconocimiento y pago de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados con la incidencia de la bonificación judicial como factor salarial, en aplicación conjunta de los principios in dubio pro operario, primacía de la realidad, prevalencia del derecho sustancial, derechos laborales de los trabajadores, derecho a la igualdad y los principios de eficacia y economía consagrados la Ley 1437 de 2011; y que la inaplicación por inconstitucionalidad ordenada en primera instancia del aparte del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, debe extenderse a la expresión "y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud" contenida en ambos decretos (383 y 384 de 2013) y sus respectivos modificatorios, así como ampliar el reconocimiento a futuro no solamente para el caso en que el demandante se desempeñe como servidora de la Rama Judicial, sino también si llegare a pertenecer a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial o sus seccionales; y se confirme en todo lo demás el fallo impugnado.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15316 y 24317 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - con la modificación introducida por la Ley 2080 del 25 de enero de 202118-, cuyos textos se encontraban vigentes para el momento de la interposición de los recursos.

2. CUESTIÓN PREVIA -Alteración del orden para proferir fallo. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos: “En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.

No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado. 16 “ARTÍCULO 153.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”. 17 “ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia…”. 18 Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO

86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

(Se subraya y resalta) Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada”19 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998, 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.

De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», emanado por la Sala Plena de este Tribunal.

3. OBJETO DE LA DECISIÓN. Procede esta corporación judicial, conforme el principio de congruencia, a analizar el derecho pretendido, circunscrito a los aspectos que son materia de la impugnación formulada por pasiva y por activa, para determinar si resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad los apartes pertinentes del artículo 1o de los Decretos 38320, bajo la premisa que la bonificación judicial allí creada en favor de los servidores de la Rama Judicial debe constituirse, sin restricción, como factor salarial para todos los efectos y, en consecuencia, si debe tenerse en cuenta para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de la parte actora, tal como lo concluyó la a quo; a lo cual opone la entidad demandada en la alzada, que ello no es factible por cuanto no resulta flagrante la oposición entre los textos constitucionales y lo dispuesto en el Decretos 383 de 2013, y de otro lado, porque lo establecido en dicho Decreto, en el sentido que la mentada bonificación solo constituye factor salarial para efectos de constituir la base de cotización en pensiones y salud, corresponde al desarrollo de la competencia compartida del legislador y el Gobierno Nacional contenida en la Constitución Política para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150, numeral 19, literal e) y con lo señalado en la Ley 4 de 1992, facultades dentro de las cuales el Gobierno Nacional al crear un emolumento salarial puede despojarlo de efectos prestacionales, sin que ello implique una lesión de los derechos de los trabajadores. 19 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro. 20 “únicamente” Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 En caso de mantenerse la decisión estimatoria, estudiará esta Magistratura los puntos de inconformidad por activa, atinente, a si hay lugar a extender la decisión a la inaplicación de la expresión “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud […]”, contenida en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 383 del 6 de marzo de 2013 y los decretos modificatorios21; así como a ésta misma contenida en el artículo 1.° del Decreto 384 del 6 de marzo de 2013 y los decretos modificatorios22; y a los que el Gobierno Nacional, en ambos casos, siga expidiendo para limitar el carácter salarial de la bonificación judicial, y a incluir en el numeral 3 la orden de reliquidación de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, incluida la bonificación judicial como factor salarial.

Así mismo habrá de analizarse si es procedente extender el reconocimiento dispuesto por la a quo a los períodos en que el demandante llegue a desempeñar sus funciones en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la Rama Judicial y seccionales.

4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que MODIFICARÁ la decisión recurrida, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares23. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.

5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. 21 Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023 y 299 de 2024. 22 Decretos 1271 de 2015, 248 de 2016, 1016 de 2017, 342 de 2018, 994 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023 y 299 de 2024, 23 Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-006-2020-00257-02 (D-1115-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Lady Paola Valencia Posos, Demandada: Nación – Rama Judicial.

Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación: 66001-33-33-002-2021-00055-02 (D-1089-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Yuliana Alejandra Posada, Demandada: Nación – Rama Judicial, entre otras. Sentencia del 24 de julio de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-001-2022-00336-02 (D-1025-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Alejandra Chica Valencia, Demandada: Nación – Rama Judicial.

Sentencia del 16 de octubre de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-001-2024-00032-02 (D-1476-2025), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Fernando Mora García, Demandada: Nación – Rama Judicial. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 La parte demandante pretende a través del presente asunto se inaplique, en sede de excepción de inconstitucionalidad (art. 4 C.P.), la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud», contenidas en el artículo 1° del Decreto 383 y 384 de 201324, y los decretos que los hayan modificado, mediante los cuales fue creada la bonificación judicial para los servidores de la rama judicial.

Igualmente depreca la nulidad de los actos administrativos demandados, en cuanto negativos del carácter salarial de dicha bonificación judicial y que, como consecuencia, se condene a la entidad demandada a pagar con efectos retroactivos, en favor de la parte demandante, la suma que resulte como diferencia de la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por ésta, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, desde el 6 de julio de 2022, en adelante.

En primera instancia, la a quo consideró, conforme al marco normativo y jurisprudencial relativo al tema, que la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013, sí constituye salario, toda vez que la misma se percibe habitual y periódicamente por el demandante como contraprestación directa de sus servicios prestados a la rama judicial; igualmente concluyó que el ejecutivo con la expedición de dicho decreto con la limitación en su alcance, en el sentido que únicamente sería factor salarial para aportes de pensión y salud, desconoció principios fundamentales al trabajo, a la remuneración, favorabilidad, primacía de la realidad y no regresividad en materia laboral, por lo que dispuso inaplicar por inconstitucional la expresión “únicamente” prevista en el artículo 1o del Decreto 383 de 2013, bajo la premisa que la bonificación judicial allí creada en favor de los servidores de la Rama Judicial debe constituirse, sin distinción, como factor salarial para todos los efectos y, en consecuencia, condenó a la entidad demandada a reliquidar todos los factores prestacionales devengados por la parte demandante, esto es, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado, desde el 6 de julio de 2022, y excluyó de dicha reliquidación la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados.

La parte demandada en la alzada considera que, contrario a lo determinado por 24 Modificado por los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y 471 de 2022. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 la a quo, lo así ordenado no resulta procedente a la luz de lo establecido en el mismo Decreto 383 de 2013, ya que éste fue expedido con base en las facultades otorgadas por la Ley 4ª de 1992, que solo constituye factor salarial para efectos de calcular la base de cotización en pensiones y salud, norma a la cual debe darse aplicación por estar vigente, además que deviene de la potestad de libre configuración del Gobierno Nacional para disponer que un emolumento salarial no tenga efectos prestacionales, sin que ello implique una lesión de los derechos de los trabajadores; y por cuanto no resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad los apartes pertinentes del artículo 1o del Decreto 383 de 2013, en razón que no es flagrante la oposición entre los textos constitucionales y lo dispuesto en dicha normativa.

Mientras que la parte demandante en su apelación considera que la sentencia de primer grado debe adicionarse en el sentido de extender la decisión de la inaplicación por inconstitucional de la expresión “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud […]”, contenidas en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 383 y 384 del 6 de marzo de 2013, y a los decretos modificatorios expedidos por el Gobierno Nacional que limiten el carácter salarial de la bonificación judicial para todos los efectos legales y prestacionales; modificar el fallo para incluir en la orden de reliquidación la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados; y adicionarlo para ampliar el reconocimiento de la bonificación judicial como de salario para que la liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por el demandante, se extienda también a los períodos que el demandante llegue a desempeñar en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la Rama Judicial y Seccionales.

Para resolver el problema jurídico que ha quedado planteado conforme a los cargos formulados en la alzada por pasiva y por activa, a efectos de definir si resulta procedente inaplicar por inconstitucional un aparte del artículo 1o del Decreto 383 de 201325, bajo la premisa que la bonificación judicial allí creada en favor de los servidores de la Rama Judicial debe tomarse como factor salarial para todos los efectos, esto es, para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de la parte actora, analizará la Sala de Decisión los siguientes temas: i) antecedentes normativos relevantes (Ley 4 de 1992) y la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, ii) contexto jurídico de las Leyes marco que fijan el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y los Decretos marco que la 25 “únicamente” Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 desarrollan, iii) la bonificación judicial, iv) la regulación del derecho al trabajo y el concepto de salario en el ordenamiento jurídico nacional y convencional, v) precedentes jurisprudenciales sobre el carácter salarial de la bonificación judicial y, vi) análisis del caso concreto. 5.1.

Antecedentes normativos (Ley 4 de 1992) y potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. 5.1.1. La Ley 4ª de 199226. La Constitución Política de Colombia en su artículo 150 numeral 19 literal e) consagra como atribución del Congreso de la República, dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.

En desarrollo de dicha normativa constitucional fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual en su artículo 1° dispuso que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos en ella señalados, debía fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República, entre otros.

En el artículo 2º señaló que, para tal efecto, se debían respetar los derechos adquiridos de los regímenes especiales y generales, garantizar el acceso, permanencia y ascenso en el empleo público, así como garantizar condiciones adecuadas de trabajo y que “En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. En el parágrafo del artículo 1427 estipuló como lineamientos expresos del 26 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. 27 “ARTÍCULO 14. <Ver Notas de Vigencia> El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 legislativo que, dentro del mismo término, el Gobierno revisaría el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. La misma Ley 4a (art. 10), señala de manera expresa que el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la ley, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

Sobre esta facultad del legislador la corte constitucional28, ha precisado que “…es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter”29.

En la sentencia C-312 de 1997, la Corte avaló la facultad del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Ministerio Público, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, contenida en el artículo 1, literal b), precisando que: “La Ley 4ª de 1992 constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.

En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales ”30.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. (Negrillas fuera de texto) 28 C-521 de 1995 29 Negrillas fuera de texto 30 Negrillas fuera de texto Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 La misma Corte en la sentencia C-279 de 1996 que declaró exequible, entre otros, los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, respecto de la frase “sin carácter salarial” relativa a la prima especial en ellos consagrada, señaló que: “Este entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter ”31.

Este criterio fue ratificado en la sentencia C-244 de 2013, en el sentido que la noción de salario no implica que automáticamente cualquier pago realizado por el empleador tiene que ser considerado como base salarial para el cálculo de prestaciones sociales. Y en el mismo sentido, en la sentencia SU-395 de 2017 señaló que “el legislador [o el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley Marco] puede definir qué pagos constitutivos de salario pueden excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales o indemnizaciones)”. 5.1.2.

Potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. El artículo 189, ordinal 1132, de la Constitución Política dispone que le corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la ejecución de las leyes, es decir, para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley.

Dicha facultad está sujeta a ciertos límites, que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no puede en este último evento ampliar, restringir o modificar su contenido. 31 Subrayas de la Corte y negrillas fuera de texto. 32 “ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ( ) 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes ”. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 Las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella.

En este orden, cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitación del ámbito material del reglamento. La jurisprudencia del H. Consejo de Estado, se ha referido al ejercicio debido y a los límites de dicha atribución señalando que: “ la función que cumple el Gobierno con el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley, en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella, con el propósito de permitir su ejecución, pero ello no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.

Para el ejercicio de la atribución en cuestión, el ejecutivo debe limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en ese orden, no le está dado introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla o modificarla ni reglamentar materias que estén reservadas a ella, pues excedería sus competencias e invadiría las asignadas por la Constitución al legislador”33 (Negrillas fuera de texto). 5.2.

Contexto jurídico de la Leyes marco que fijan régimen salarial y prestacional de servidores públicos y Decretos marco que las desarrollan. Ya se ha indicado que compete al legislador y al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como establecer el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, bajo las precisas condiciones previstas en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), del texto constitucional, los cuales son inequívocas en establecer que: “Artículo 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce la siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; 33Sentencia del 06 de julio de 2017, Sección Segunda Subsección A, CP: William Hernández Gómez, Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09), Actor: Fernando Quiroga Botero Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas…” (Negrillas fuera de texto) Así, es el Congreso de la República el llamado a establecer a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, el marco general y los objetivos y criterios que orientan al Presidente de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado.

La definición de dicho régimen salarial y prestacional, se desarrolla conforme al ejercicio de una competencia concurrente que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y, en segundo término, al Presidente dentro del marco trazado por aquel. Se trata del ejercicio de una tipología legislativa denominada “ley marco o cuadro”, a través de la cual el Congreso señala las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, y el Presidente de la República se encarga de desarrollar dichos parámetros a través de decretos administrativos o ejecutivos34.

En materia de régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y del régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales, el ejercicio legislativo a través de una ley marco, se concreta en la Ley 4ª de 1992. La Corte Constitucional ha explicado que el modelo adoptado por el constituyente de 1991 acudió al concepto de leyes marco o cuadro para establecer el régimen salarial y prestacional en el sector oficial.

Al respecto, ha indicado lo siguiente: “8. La figura de las leyes marco o cuadro - que fue tomada y adaptada del derecho francés - fue introducida en el ordenamiento constitucional colombiano a través de la reforma de 1968. Las leyes cuadro implican un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes.

Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y el Ejecutivo.

El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad 34 Sentencia C-781 de 2001. M.P. Jaime Cordoba Triviño. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos.

Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo.

De esta manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones”35.

El Consejo de Estado ha explicado claramente la fuerza material de ley que ostentan los decretos reglamentarios de leyes marco al igual que su alcance, en los siguientes términos: “2. Alcance de las facultades reglamentarias de los decretos que desarrollan una ley marco. 2.1. La Constitución Política, artículo 150-19, establece las leyes marco1 como aquellas normas generales que señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para reglamentar materias específicas, como el crédito público, el comercio exterior, el régimen cambiario, la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones aduaneras, el mercado financiero, bursátil y asegurador, o el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos2.

La generalidad que caracteriza las leyes marco, por la naturaleza de las materias que son su objeto, por tratarse de asuntos cambiantes y de carácter técnico, justifica la facultad y competencia del Gobierno Nacional, para regularlas de manera ágil, a fin de que no pierdan su razón de ser. Por eso estas leyes suponen una distribución de competencias entre el legislativo y el ejecutivo.

El primero, le corresponde determinar, por medio de la ley, las pautas generales para que las enunciadas materias sean reguladas; el segundo debe precisar y completar esas disposiciones legales mediante decretos. Lo que lleva a señalar que las leyes marco cobran sentido mediante la actividad normativa que realiza el ejecutivo. 2.2.

Los decretos que se expiden en virtud de la ley marco tienen fuerza material de ley3, porque son normas de carácter general, abstracto e impersonal. Lo cual significa que vinculan a una generalidad de personas, no definen una situación concreta para alguien ni se dirigen a las personas de manera determinada. Estos decretos se derivan de la potestad reglamentaria especial o ampliada4 que la Constitución le entrega al Gobierno Nacional, para completar las leyes generales, conforme con los criterios y objetivos fijados en las mismas y desarrollan la legislación de acuerdo con las pautas señaladas por esta, “modulando” la cláusula general de competencia del Congreso5. 35 Sentencia C-312 de 1997.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 2.3. Es por eso que los decretos reglamentarios de las leyes marcos tienen la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando aquellas se refieran a las materias objeto de la ley marco6.

Así también lo ha entendido la doctrina7 cuando señala que los decretos especiales “pueden derogar, modificar o adicionar disposiciones de orden legal relacionadas directamente con la materia correspondiente, es decir, que pertenezcan al régimen legal de que se trate, distintas de las previstas en las leyes marco pertinentes, a las cuales precisamente se encuentran subordinados”.

Y, por la misma razón debe concluirse que los aludidos decretos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley o decretos reglamentarios que se refieran a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes marco. 2.4. En consecuencia, se concluye que el alcance de los decretos reglamentarios de las leyes marcos lo constituye el marco señalado por el legislador, y en esa medida, no tienen competencia para fijar objetivos diferentes o desviarse de los criterios enunciados en dicha ley”36.

(Énfasis añadidos por el Tribunal) La misma Corporación37 se ha pronunciado sobre los alcances de la reglamentación por parte del Gobierno frente a una Ley marco, así como las diferencias y límites con la facultad reglamentaria derivada del artículo 189, numeral 11 de la C.P., así: “61. Cuando el ejecutivo desarrolla una ley marco debe prever condiciones, requisitos y otro tipo de disposiciones necesarios para desarrollar aquella, función cuyo ejercicio presenta unos límites más difusos, pues evidentemente no todos los aspectos que a través del reglamento se regulan deben estar indefectiblemente contenidos en la ley, característica que se hace aún más palpable cuando se observa que el contenido normativo legislativo que le sirve de referente se limita a señalar principios, políticas y criterios generales para regular determinada materia. 62.

Es de anotar, que dentro de los límites que se pueden identificar para reglamentar una ley marco se encuentran los siguientes: - Al Ejecutivo le está vedado dictar dichos decretos sin que haya sido expedida previamente la ley marco por el Legislador38. - No debe exceder el marco señalado por el Legislador, lo cual implica que no sería viable, por esta vía, fijar objetivos distintos o desviarse de los criterios emanados del Congreso de la República39. 36 Sentencia del 24 de mayo de 2018 - Sección Cuarta, expediente Nro. 11001-03-27-000-2014-00038-00 (21144), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 37 Sentencia del 10 de octubre de 2019 - Sección Segunda, CP: William Hernández Gómez.

Referencia: Nulidad. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00582 00 (2171-2012) acumulado 11001-03-25-000-2015- 00544 00 (1501-2015), Demandante: Anderson Velásquez Santos, Sandra Mercedes Vargas Florián y Álvaro Rueda Celis. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 38 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de febrero de 2014, radicación 250002327000200700120-02(18456), actor: Almacenes Generales de Depósito Mercantil S.A. Almacenar. 39 Ibidem Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 - En atención a la jerarquía normativa debe atender, además de los parámetros de la ley marco, los principios legales, constitucionales y convencionales que rijan la materia. - El decreto que dicte el Ejecutivo debe circunscribirse a la materia delimitada por la ley marco, sin que les esté concedida la posibilidad de exceder su contenido temático, así pues, en lo que es relevante al presente caso, el decreto que fije el régimen de la Fuerza Pública no debe contener disposiciones relativas a la actividad financiera y bursátil.

(…) 69.A fin de diferenciar entre la facultad reglamentaria derivada del artículo 189 numeral 11 y la especial del artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, es necesario entender que, si bien ambas funciones pertenecen a un mismo género, la de reglamentar la ley, se trata de especies distintas, pues mientras la del artículo 189 numeral 11 se refiere a la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, la del artículo 150 numeral 19 hace alusión a la potestad reglamentaria de una ley marco. 70.Esta clasificación tiene incidencia en los límites y libertad de configuración entre una y otra, pues cuando se trata de la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, el Ejecutivo no puede exceder los mandatos impuestos por la norma superior, mientras que la potestad reglamentaria de una ley marco está restringida por la materia cuyos principios y directrices generales son impuestos por el legislador, sin que se pueda admitir que aquella sea un parámetro de taxatividad para regular la materia.

(…) 72.De lo anterior se pueden extraer las siguientes diferencias entre ambas facultades: Potestad reglamentaria especial de una ley marco (art. 150-19) Potestad reglamentaria de una ley ordinaria (art. 189- 11) Libertad de reglamentación del Ejecutivo ampliada que tiene una relación inversamente proporcional a los aspectos detallados por la ley.

Libertad de reglamentación del Ejecutivo restringida por el contenido de la ley que desarrolla. En un sentido material, complementa la ley. Desarrolla la ley, sin la posibilidad de complementarla o corregirla. Solamente pueden estar referidos a los temas objeto de ley marco, taxativamente descritos en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política.

Están referidos a todos los temas que sean objeto de regulación de ley ordinaria, que está sujeta a la cláusula general de competencia legislativa. Tiene la posibilidad de modificar disposiciones con rango de ley que estén relacionadas con la materia de la ley marco. No tienen la posibilidad de modificar normas con rango de ley, pues en tal caso incurre en causal de nulidad.

Tiene la posibilidad de regular elementos sustanciales y accidentales de la materia objeto de desarrollo. Solo tiene la posibilidad de regular elementos accidentales para el desarrollo de la ley que reglamenta. (negrillas fuera de texto) Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 En reciente pronunciamiento señaló40 que.

“…el Gobierno nacional, en el ejercicio de la potestad reglamentaria de una ley marco, tiene un radio mayor al que se desprende del desarrollo de la facultad derivada del artículo 189, numeral 11, de la Carta Política; por ello, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que se trata de una potestad reglamentaria especial. En efecto, se trata de la función de regular la materia, para lo cual cuenta con una amplia posibilidad de decisión, restringida por los principios y directrices generales que le impone el legislador.

De hecho, la Corte Constitucional afirmó que existe una relación inversamente proporcional entre la potestad reglamentaria del ejecutivo y la extensión de la ley habilitante, entonces, «ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 5.3.

La Bonificación Judicial. En virtud de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional inicialmente expidió los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos de la Rama Judicial y de la justicia penal militar, a través de los Decretos 5141 y 5742, modificado por el Decreto 110 de 199343 y otros subsiguientes que los han subrogado.

En el año 2012, los representantes de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación exigieron –a través de un cese de actividades- al Gobierno la nivelación salarial de que trata la Ley 4ª de 1992. Como resultado de la negociación, el Gobierno Nacional, a través de los Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, en conjunto con los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación y junto con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación, suscribieron el Acta de Acuerdo de fecha 6 de noviembre de 201244, conforme con la cual el 40 Sentencia del 12 de mayo de 2022, Sección Segunda, Radicación: 05001-33-33-000-2013-01009- 01(2263-2018), Demandante: Giovani de Jesús Arango Cuartas, Demandado: Unidad Nacional de Protección, UNP 41 “Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”. 42 “Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, 43 “Por el cual se modifica el Decreto 57 de 1993 y se dictan otras disposiciones”. 44 https://lavodelderecho.com/index.php/opine-en-la-voz-del-derecho/item/2341-acuerdo-con-rama-judicial- para-nivelacion-salarial Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso de « -Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad».

Con fundamento en lo anterior y en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió los Decretos 38245, 38346 y 38447 del 06 de marzo de 2013, a través de los cuales se creó, en su orden, para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, así como de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, una bonificación judicial con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, y señaló que la misma se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Para el caso aquí en discusión, el Decreto 383 de 2013, dispone: “ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

(…)

ARTÍCULO 2. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio…”.

(Negrillas y subrayas fuera del texto). 45 «Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones». 46 «Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones». 47 «Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y se dictan otras disposiciones».

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 En el artículo 3º del Decreto Reglamentario se señala que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por dicho decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. La bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 ha sido ajustada anualmente por medio de los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023, 0299 de 2024 y 1195 de 2025, en los cuales se reitera que ésta constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En ese sentido, se advierte por esta Magistratura que, respecto de la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, en favor de los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, como emolumento que se reconoce mensualmente, se señaló que únicamente constituye factor salarial para la base de cotización en pensiones y salud, y que fue excluida, por voluntad del Gobierno Nacional, como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales percibidas por los servidores de la rama judicial y demás beneficiarios de la misma.

Lo anterior sin perjuicio del análisis que amerita tal exclusión señalada en el texto normativo. 5.4. Regulación del derecho al trabajo y concepto de salario en el ordenamiento jurídico nacional y convencional. El Preámbulo de la Constitución Política, que acoge su parte dogmática, declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 desarrollan con el carácter de derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno. Por su parte, el artículo 53 constitucional consagra los principios mínimos fundamentales de los trabajadores, y recoge como tales, los siguientes: i) igualdad de oportunidades para los trabajadores; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; viii) garantía a la Seguridad Social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario, y; ix) protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

En términos generales, la finalidad de este articulado no es otra que la de exigir al legislador la materialización uniforme, en los distintos regímenes, de los principios mínimos sustantivos que protegen a los trabajadores y su garantía. La Corte Constitucional48 ha señalado que el trabajo representa un valor esencial que se erige en pilar fundamental del Estado Social de Derecho, como se deduce del conjunto normativo integrado por el preámbulo y los arts. 1º, 2o, 25, 39, 48, 53, 54, 55, 56 y 64, en cuanto lo reconoce como un derecho de toda persona a pretender y a obtener un trabajo en condiciones dignas y justas, e igualmente como una obligación social, fundada en la solidaridad social.

En ese contexto, deduce la Corte49 que “la Constitución constituye el orden normativo primario protector del derecho al trabajo, bien sea que se preste independientemente o bajo condiciones de subordinación, en las modalidades de contrato de trabajo o bajo una relación laboral, legal, estatutaria o reglamentaria. En efecto, la variedad normativa que aquella contiene propende el establecimiento de relaciones laborales justas, mediante la eliminación de factores de desequilibrio, que aseguren la vigencia y efectividad del principio de igualdad, la protección a ciertos sectores de trabajadores que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta o carecen de oportunidades para la capacitación laboral, y la consagración de un sistema contentivo de una protección jurídica concreta del trabajo que debe ser desarrollado por el legislador, a partir del señalamiento de unos principios mínimos fundamentales (art. 53)” (Negrillas fuera de texto).

Al respecto de los derechos mínimos laborales, los tratados internacionales y convenios sobre derechos del trabajador, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, en su artículo 45. B, señala: “El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo 48 C-521 de 1995 49 Ídem Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar”. Y el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio, núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 3ª reunión CIT, el cual tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963 a través de la Ley 54 de 1962, dispuso que: “el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo ”50.

La Corte Constitucional51 ha indicado que la Carta no ha señalado reglas expresas y precisas que permitan definir el concepto de salario, los elementos que lo integran ni sus efectos en la liquidación de prestaciones sociales. Por consiguiente, dichos aspectos corresponden a una materia que debe ser regulada por el legislador dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad52, que necesariamente deben consultar los principios básicos que aquella contiene, como son, entre otros, la igualdad, la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, y la primacía de la realidad sobre la formalidad, lo cual en términos de la misma Corte “implica una cierta noción constitucional de salario justo, pues sólo es digno aquel trabajo que permite a la persona vivir dignamente.

Igualmente, la Carta precisa que la remuneración debe ser móvil y vital, así como proporcional a la cantidad y calidad del trabajo (CP art. 53). Esto significa, tal y como lo ha establecido esta Corporación, que debe existir una equivalencia entre el salario y la prestación del servicio, y que el principio "a trabajo igual salario igual" tiene rango constitucional”53.

El Código Sustantivo del Trabajo en los artículos 127 y 128, modificados por el artículo 14 y 15 del Ley 50 de 199054, regulan en su orden los elementos integrantes del salario y los pagos que no lo constituyen: “ARTICULO 127. ELEMENTOS INTEGRANTES. < Artículo modificado 50 “Artículo 1. A los efectos del presente Convenio, el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar” (Negrillas fuera de texto) 51 C-521 de 1995 52 C-470 de 1995 53 Ver, entre otras, sentencias C-071/93 y T-102/95. 54 «Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones».

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 por el artículo 14 del Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones»55.

(Negrillas fuera de texto) «ARTICULO 128. PAGOS QUE NO CONSTITUYEN SALARIOS. <Artículo modificado por el artículo 15 de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.

Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el {empleador}, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad”56 (Negrillas fuera de texto).

En el campo de los empleados públicos, acerca de lo que constituye salario, el artículo 42 del Decreto 1042 de 197857, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 42. De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios ” (Negrillas fuera de texto).

Sobre el tema, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 8269 de junio 25 de 1996, se pronunció así: “… la índole de un derecho no se desnaturaliza por su origen unilateral o bilateral, por esta razón si un pago en realidad retribuye de manera directa aunque no inmediata el trabajo, su naturaleza no puede ser otra distinta a la de un salario, puesto que constituye salario toda remuneración del servicio prestado subordinadamente cualquiera sea la forma que adopte o la periodicidad del pago.

Por ello la denominación es algo meramente accidental; y de todos modos, como acertadamente lo recuerda la réplica, en su sentido natural y obvio la 55 Mediante Sentencia C-1549-00 del 20 de noviembre de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, la Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre el aparte subrayado por demanda sobre omisión legislativa. 56 Aparte subrayado, del texto modificado por la Ley 50 de 1990, declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia No. C-521-95 del 16 de noviembre de 1995, MP: Antonio Barrera Carbonell. 57 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones» Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 expresión "gratificación" no es sinónimo de "gratuidad", puesto que uno de sus significados es el de "remuneración fija que se concede por el desempeño de un servicio o cargo" y en cambio, "gratuito" es aquello que se da "de balde o de gracia” (Negrillas fuera de texto).

La jurisprudencia del H. Consejo de Estado con base en la definición legal contenida en el CST, ha indicado: “…en virtud de lo establecido por la legislación laboral, para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio;

(iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio, y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se originen en el marco de una relación laboral…”58. En línea con dicha definición legal (art. 127 CST), la Corte Constitucional59 señala: “ Según lo dispone el artículo 127 CST., subrogado por el artículo 14 de la Ley 50/90, el salario está conformado no sólo por la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.

En ese sentido, se trata de un criterio amplio, que cobija a las distintas modalidades de ingreso del trabajador, generadas por la retribución del servicio personal que presta al empleador. Esta definición excluye, por ende, otro tipo de ingresos laborales que no están dirigidos a retribuir dicho servicio, sino a asumir riesgos o gastos de otra naturaleza.

Así, dentro de la categoría de pagos no constitutivos de salario quedan incorporados (i) las indemnizaciones que asume el patrono por daños o demás detrimentos que sufra el trabajador en el marco de la relación laboral; (ii) la remuneración del trabajador durante el descanso obligatorio (vacaciones y días no laborables de naturaleza legal y/o estipulados en el contrato respectivo);

(iii) las sumas o bienes que recibe el trabajador con el fin de ejercer cabalmente sus funciones, como sucede con el auxilio de transporte de que trata la Ley 15/59, al igual que los demás conceptos que enlista el artículo 128 CST.; y (iv) aquellos montos que recibe el trabajador por simple liberalidad del empleador y no como contraprestación por el servicio personal que presta, según lo dispone el citado precepto del Código Sustantivo del Trabajo”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto) En sentencia T-1029 de 2019 reitera lo siguiente: “La Corte recuerda que los extremos de las relaciones laborales se encuentran vinculados a los principios constitucionales y a los derechos fundamentales del trabajador, porque aquellos no son enteramente libres al momento de acordar las cláusulas de exclusión salarial previstas en el artículo 128 del C.S.T. La sentencia C-521 de 1995 advirtió que los 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Cuarta. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del 18 de julio de 2019. Rad. No. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026) 59 C-892 de 2009 Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 pactos de desregularización salarial son constitucionales, siempre que no vulneren derechos irrenunciables del trabajador.

El artículo 53 de la Carta Política establece que la irrenunciabilidad del salario es un mínimo que el trabajador no puede ceder. ( ) 7.2. En síntesis, la Sala precisa que la interpretación del artículo 128 contiene las siguientes premisas: Es una norma que establece por vía de ejemplo los pagos que no son constitutivos de salario, que corresponden a:“(i) los montos que la doctrina ha denominado como ´pagos no constitutivos de salario´, descritos por el artículo 128 CST, y relativos a las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes;

(ii) el descanso remunerado generado por las vacaciones o los días no laborables; (iii) los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente, u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad; según lo expresa el artículo 128 CST; y (iv) las indemnizaciones”.

Las partes tienen la autonomía para estipular pagos extralegales que se cancelan de forma ocasional o habitual y señalar que esos no revisten la naturaleza de salarios. Estos acuerdos serán válidos además de eficaces siempre y cuando ese rubro no tenga connotación salarial. El juez laboral debe evaluar si el pacto que excluye el carácter salarial de un pago es una remuneración al trabajador por el servicio prestado o si cuenta con los elementos establecidos en el artículo 127 de Código Sustantivo del Trabajo, estudiando las circunstancias de cada caso concreto, las pruebas que obran en el expediente y atendiendo a la finalidad del ingreso.

La simple consagración del pacto de desregularización salarial no le quita la naturaleza de salario a un pago que tiene ese carácter. En virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, el ordenamiento jurídico estableció la sanción de ineficacia a los desembolsos que siendo salarios pretenden esconder dicha característica a través de un convenio entre las partes del contrato de trabajo o una decisión unilateral”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto). 5.5. Precedentes jurisprudenciales sobre el carácter salarial de la bonificación judicial. El H. Consejo de Estado60 ya se ha pronunciado acerca de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 38361 de 2013, para los servidores públicos de la 60 En Sala de Conjueces 61 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 Rama Judicial y ha precisado, con base en el concepto de salario, sobre el carácter salarial de dicha bonificación, por cuanto se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo, y que, en tal virtud, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.

Así, la Alta Corporación encuentra viable, conforme al artículo 4º de la Constitución Política, la inaplicación al caso concreto de la expresión contenida en el artículo 1 de dicho decreto: “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución. Al respecto señaló62: “Así las cosas, al apartarse el Decreto 0383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.

Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.

Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia ”. (Negrillas fuera de texto). A tono con este criterio conforme al cual la bonificación judicial de los servidores públicos de la Rama Judicial, tanto para acogidos y no acogidos al régimen establecido en el Decreto 57 de 1993 y que continúan con el régimen anterior, constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, la Sala trae a colación igualmente razonamientos que el mismo H. Consejo de Estado – Sección Segunda63 expuso en sentencia de fecha 06 de abril de 202264 en relación con la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 382 de 201365, en favor de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, argumentos que resultan similares al antes reseñado y que pueden hacerse extensivos al caso concreto, en la medida en que ambos beneficios fueron creados para concretar la nivelación salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuanto igualmente fue concebida como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Salud, asunto que llevó a dicha Corporación conforme al artículo 4º de la Constitución Política, a la inaplicación de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud», y la frase “… a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el Decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan”, consagradas en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, así como el contenido del artículo 2º del mismo Decreto, para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución e igualmente determinó que a dicha bonificación en aplicación del principio de igualdad en el trato laboral debe pagarse tanto a los acogidos como a los no acogidos al referido régimen salarial.

Los argumentos entonces esgrimidos para concluir sobre el carácter salarial de dicha bonificación judicial en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, fueron los siguientes: “En este sentido, infiere la Sala que la norma últimamente aludida no refiere discriminación alguna al ordenar el Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el 63 Sala de Conjueces 64 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda.

Conjuez P.: Carmen Anaya de Castellanos. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020). Demandante: María Elide Acosta Henao. Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación 65 «Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones».

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; lo que indica que el Decreto 382, resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin fijación del régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad.

Indicando sí, que el tope de los funcionarios y empleados que pertenezcan al régimen de no acogidos, tendrán un techo que es lo devengado en forma mensual por los del régimen acogidos al Decreto 53 de 1993 y normas que lo modifican y/o complementan, por cuanto resultaría un injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen que no es el de acogidos se les liquide la bonificación mensualmente en forma diferente a los que no pertenecen a ese mismo régimen que les liquida en forma anual y sin que haga parte de sus prestaciones sociales Ahora bien, como se observa del artículo 2º del Decreto referido que los funcionarios de la Fiscalía que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio, no encuentra esta Sala justificación alguna para que a unos funcionarios y empleados (los nos acogidos) se les liquide las diferencias si existieren entre lo percibido en relación con los que perciben la Bonificación Judicial.

Por ello, teniendo en cuenta la incidencia que implica el pago mensual frente al anual, se dispondrá igualdad en el trato al pagarla; esto es, indicando que a los que pertenecen al régimen de no acogidos al Decreto 382 se les liquide la diferencia en forma mensual, toda vez que de esta forma, al ser periódica y permanente, constituye así mismo factor salarial.

Se reitera además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados, teniendo en cuenta, se reitera, que la Ley no realizó discriminación alguna en ese sentido, además que lo que se dispuso fue la nivelación o reclasificación de la remuneración salarial, lo que en ambos sentidos implica incremento salarial.

Así las cosas, resuelto el primer problema jurídico, llega esta Sala a la conclusión que la Ley no hace discriminación alguna entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, ya sean antiguos o nuevos; por lo que el beneficio que allí se ordena crear cobija a los acogidos y no acogidos al régimen del Decreto 53 de 1993. Por ello, al no hacer distinción alguna la Ley, tampoco podría hacerlo el Decreto el Decreto 382 de 1993.

No obstante, se hace claridad como ya se indicó, que el tope de la Bonificación Judicial para el personal de no acogidos es el 100% del salario mensual que devengan los del régimen de acogidos. De igual manera, el la Ley dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados pertenecientes a la Rama Judicial, lo que en ambos casos implica reajuste salarial que es el resultado de aplicar dichas figuras.

Por lo que colofón tenemos, que el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al crear una Bonificación sin carácter salarial, pues la misma sólo constituye factor salarial, según la norma que la crea, para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones. (…) Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 45 sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dichos empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.

Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.

Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.

Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.

Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política».

(…) Con la resolución de los anteriores problemas jurídicos queda claro que, al haber sido la demandante vinculada al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde antes del año 1992, estar actualmente al servicio de la misma, con vinculación legal y reglamentaria debe aplicarse la igualdad en el trato laboral. Vale decir, el hecho de que la misma no se haya acogido al régimen previsto en el Decreto 53 de 1993 no la inhibe de percibir la Bonificación Judicial en los períodos, condiciones y en la misma proporción que la devenga un empleado de su misma categoría cargo y grado, pero del régimen de acogidos; aclarando que en manera alguna Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 46 tampoco debe percibir mayor valor salarial de lo que devengan estos últimos; las sumas que le correspondan por concepto de bonificación Judicial, deben ser pagadas mensualmente estableciendo la diferencia salarial entre uno y otro cargo, con carácter salarial.

Esta decisión se adopta por cuanto sería un injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen se les liquide la Bonificación mensualmente contrario a los que no pertenecen a ese mismo régimen a quienes se les liquida en forma anual, cuando debe tener mayor prioridad por su antigüedad en la Entidad, pues se rompe el principio de equidad y, al romperse este principio se crea una discriminación laboral reprochable que debe ser eliminada, situación por la cual, así, mismo se inaplicará para el caso concreto el Decreto 382 de 2013 en cuanto contiene esta discriminación y si bien, la demandante fue nombrada en el cargo de Asistente de Fiscal II, esto no impide que se ordene reconocer las diferencias salariales correspondientes al empleo de igual categoría del régimen de acogidos teniendo en cuenta para el caso el principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales conforme al artículo 53 de nuestra Constitución Política y al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 19666, según el cual los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración acorde con las tareas que desempeñan.

Asimismo, ha de aplicarse el principio de la norma más favorable, esta favorabilidad no solo es aplicable ante el conflicto que surge entre dos normas de distinta fuente formal del Derecho o incluso entre dos normas de la misma fuente de derecho sino también ante las diversas interpretaciones que puede admitir una norma que para el caso en concreto se refiere al régimen de los no acogidos, y el de los acogidos, la aplicación de la Bonificación judicial contenida en el decreto 382 de 2013, “los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social”,7 de acuerdo a esto el operador judicial determina en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador…».

(Negrillas y subrayas fuera de texto). Por lo que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: “CONDENAR a la Nación – Fiscalía General de la Nación a la reliquidación de todas las prestaciones sociales del demandante…, tales como prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, bonificación por servicios, cesantías, intereses a las cesantías con la inclusión de la Bonificación Judicial como factor salarial” (Negrillas fuera de texto). 5.6.

Análisis del Caso Concreto. 5.6.1. Acervo Probatorio. Dentro del expediente obran los siguientes elementos de prueba relevantes para definir la presente litis: - Copia de la reclamación administrativa presentada por la parte demandante el Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 47 día 17 de julio de 202366. - Copia del Oficio No. DESAJPEO23-591 del 30 de agosto de 202367, proferido por el director Seccional de Administración Judicial de Pereira, que negó la solicitud de reconocimiento de la Bonificación Judicial como factor salarial. - Certificado laboral expedido por el Coordinador del Área de Talento Humano de la Administración Judicial de Pereira68, donde se hace constar que la parte demandante ha laborado al servicio de la demandada y ha ocupado diferentes cargos desde el 06/07/2022.

Así como informe de asignaciones devengadas por la parte demandante desde 2022, donde consta que ha devengado mensualmente la bonificación judicial. 5.6.2. Carácter de la Bonificación Judicial en el sub examine. Para esta Sala de Decisión lo planteado por la parte demandada en la alzada, a la luz del marco jurídico y jurisprudencial referenciado en precedencia, carece de fundamento para derruir lo determinado en la decisión judicial impugnada, por lo que pasa a exponerse.

En primer lugar, considera este Tribunal que cuando el Gobierno Nacional expide el Decreto 383 de 2013 y crea la bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial, e indica que “…y constituiría únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, pese a que le otorga carácter de salario a la misma, al mismo tiempo la despoja de tal carácter para efectos prestacionales, como sí corresponde a su naturaleza salarial intrínseca en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, que no ocasional, además, como retribución directa del servicio personal que prestan los trabajadores a la entidad demandada, por lo que la naturaleza misma de la bonificación judicial corresponde al concepto de salario, ante lo cual la restricción de tal carácter, para reducirla a efectos únicamente de seguridad social, comporta un desconocimiento flagrante de los principios y mandatos constitucionales señalados en los artículos 1, 25 y 53 de la C.P., que aluden al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, progresividad, primacía de la realidad sobre las formas, favorabilidad en la 66 Samai – Juzgado – Documento 1 págs.52 y s.s 67 Samai – Juzgado – Documento 1 – pág.42 y s.s 68 Samai – Juzgado – Documento 1 págs.82 y s.s Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 48 interpretación de las fuentes, así como al principio de equidad al no establecer una nivelación salarial justa. A tal conclusión arriba la Sala cuando el Gobierno Nacional, con fundamento en la Ley 4ª de 1992, expide el Decreto 383 de 2013, con el cual crea la bonificación judicial con la expresión reprochada69, lo hace en claro desconocimiento de los parámetros plasmados en la misma ley marco que le sirve de fundamento, la cual claramente aludía como mandato para el Gobierno Nacional, además de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial (art. 1 literal b), revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad (parágrafo art. 14), lo cual implica un reajuste salarial, y de ello emerge que con el tratamiento restrictivo otorgado a la bonificación judicial, al otorgarle carácter salarial únicamente para efectos de liquidación de la base de cotización para pensión y salud, pese a concurrir en dicha bonificación todos los elementos que la legislación y la jurisprudencia de las altas cortes de manera unívoca establecen sobre la noción de salario, incumple con los lineamientos y criterios fijados en dicha ley marco, máxime que dicha ley no hizo precisión o salvedad alguna en dicho sentido, es decir, que solo constituiría factor salarial para cotizaciones en pensión y salud, lo que no le era dado al Gobierno sin el legislativo haberlo señalado de manera expresa, hacer diferenciación o restricción alguna como la establecida en materia laboral y prestacional.

En tal virtud, considera esta Magistratura que, contrario a lo expuesto en la alzada por pasiva, aun cuando el Decreto 383 de 2013 haya indicado que dicha bonificación únicamente constituye factor salarial para la base de cotización en pensión y salud, esta gramática no alcanza a desvirtuar el concepto legal y jurisprudencial del salario como derecho del trabajador y contraprestación al servicio prestado en favor del empleador, ni el efecto que ese mismo marco jurídico ha reconocido a nivel prestacional respecto de los factores salariales percibidos por el trabajador.

De acuerdo con las pautas jurisprudenciales del máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativo70, pudiera interpretarse que respecto de la forma en 69 “y constituiría únicamente factora salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. 70 Sentencia del 10 de octubre de 2019 - Sección Segunda, CP: William Hernández Gómez.

Referencia: Nulidad. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00582 00 (2171-2012) acumulado 11001-03-25-000-2015- 00544 00 (1501-2015). Demandante: Anderson Velásquez Santos, Sandra Mercedes Vargas Florián y Álvaro Rueda Celis. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 49 que fue concebida la bonificación judicial a través del Decreto 383 de 2013, esto es, como factor salarial únicamente para cotizaciones en pensión y salud, el Gobierno Nacional actuó dentro de sus facultades constitucionales referentes a la reglamentación de una ley marco como es la Ley 4 de 1992, conforme a las potestades derivadas del artículo 150 numeral 19 superior y, en ese entendido, estaba facultado para restringir o limitar el carácter salarial en la forma establecida, por considerarse que el ejecutivo como autoridad que debe fijar el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, tiene una libertad de reglamentación ampliada, dado que dentro de dicha facultad “podía regular aspectos sustanciales y accidentales del régimen salarial…”, y en consecuencia “está investido de la potestad de configuración para señalar en detalle todos los elementos propios del régimen, entendido como el conjunto de normas que regulan esta temática específica, dentro de los cuales habrá algunos de contenido material o sustancial, relativos a las prestaciones como tal y otros de carácter adjetivo, necesarios para el cumplimiento de los anteriores, los que se pueden identificar como aquellos que la jurisprudencia ha denominado como accidentales, dados por elementos tales como condiciones, términos y modos”.

No obstante, estima esta Sala que, como bien lo refiere también dicha pauta jurisprudencial, el Ejecutivo dentro de esa competencia concurrente con el legislativo al momento de reglamentar una Ley marco se encuentra regido por unos límites, entre los cuales señala los siguientes: “No debe exceder el marco señalado por el Legislador, lo cual implica que no sería viable, por esta vía, fijar objetivos distintos o desviarse de los criterios emanados del Congreso de la República”, y “En atención a la jerarquía normativa debe atender, además de los parámetros de la ley marco, los principios legales, constitucionales y convencionales que rijan la materia”, siempre teniendo de presente que, tanto la facultad legislativa marco como la ejecutiva derivada de la misma, están sometidas a la constitución, para este caso a las reglas y principios constitucionales que consagran las garantías mínimas en materia laboral.

A tono con lo anterior, para este caso particular, como ya se ha precisado, considera este Tribunal que, si bien el Ejecutivo dentro de sus potestades bien podía crear la bonificación judicial y establecer la misma con las características que le permite su libertad de configuración concurrente y complementaria de la atribución marco, tal facultad se sujeta, en primer lugar, a las garantías laborales mínimas establecidas en la constitución y, en segundo lugar, a los lineamientos que acorde con éstas fueron consagrados en la Ley 4 de 1992, que aludían como principio orientador a una nivelación salarial para los servidores de la rama judicial Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50 atendiendo criterios de equidad (parágrafo art. 14)71, lo cual implica un reajuste salarial en condiciones justas, parámetros que se desconocen con la restricción objeto de litigio, en cuanto desatiende los principios constitucionales y convencionales ya reseñados72, al privar del carácter salarial, para unos efectos, un emolumento que, como se ha detallado, tiene todas las características de factor salarial en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio personal que prestan los servidores a la entidad demandada, por lo que el carácter salarial de dicha bonificación limitado a cotizaciones a salud y pensión, desborda los principios de la constitución y de la ley marco a los que debe atenerse.

Así, para esta Magistratura, el Gobierno Nacional, al expedir dicho acto administrativo mediante el cual restringió a unos aspectos la condición de salario a la bonificación judicial, aun cuando ésta es percibida de manera habitual y periódica, y como retribución directa del servicio, desconoce principios constitucionales y además los lineamientos de la Ley 4ª de 1992, ante lo cual, a diferencia de lo expuesto en la alzada por la demandada, resulta válido, en ejercicio del control difuso de constitucionalidad, declarar en el caso particular la excepción de inconstitucionalidad (art. 4 C.P.), respecto de los apartes pertinentes del artículo 1 del Decreto 383 de 2013, que limitan el carácter salarial de dicha bonificación judicial con el fin de que en tal calidad (factor salarial), sea considerada para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial como la aquí demandante.

Resalta la Sala que el Gobierno expidió el Decreto citado, en contra de las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que ordenaba el establecimiento de un sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación con sujeción a criterios de equidad, por lo que con 71 “ARTÍCULO 14. <Ver Notas de Vigencia> El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. 72 Señalados en los artículos 1, 25 y 53 de la C.P., que aluden al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, progresividad y primacía de la realidad sobre las formas, así como al principio de equidad al no establecerse una nivelación salarial justa.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 51 base en esta transgresión resulta igualmente procedente la inaplicación de los apartes del decreto en comento, en virtud de la figura de la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011. Si bien es cierto el H. Consejo de Estado73 ha señalado que el Ejecutivo al fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, tiene la facultad para determinar la incidencia salarial de un emolumento creado por éste, lo que se conoce como “des-salarización” de algún factor de remuneración, también lo es que en dicha providencia se alude claramente a que ello no puede operar cuando “…se advierta que dadas las condiciones no era posible restar el carácter salarial de algún factor porque ello condujo a vulnerar los presupuestos de un salario justo y digno, una remuneración equitativa, mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y respetuosa del principio “a trabajo igual salario igual” o que se hubieren desconocido los derechos adquiridos de los servidores o quebrantado el principio de progresividad o vulnerado la proporcionalidad requerida frente a la naturaleza, categoría y nivel del cargo, sus funciones, responsabilidades y requisitos exigidos para su desempeño, entre otros indicadores que se han establecido como integradores del núcleo esencial del derecho al trabajo”.

Y para este caso en particular, reitera esta Sala de Decisión no le era dado al Ejecutivo restringir o limitar el carácter salarial a la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013, para darle el efecto de factor salarial solo para aportes a pensión y salud, cuando no solamente se trata de un factor que tiene todas las características de salarial, en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio y, por ende, debe tener incidencia en las prestaciones sociales; sino que la finalidad legal de la creación de este emolumento en favor de los servidores judiciales, conforme lo señaló claramente la misma ley marco que le sirve de sustento legal a la facultad ejecutiva, fue fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial (art. 1 literal b), con la óptica de revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad (parágrafo art. 14); lo que a la luz de los derechos y principios constitucionales ya estudiados, no puede ir en desmedro de la incidencia salarial de la bonificación judicial en las prestaciones 73 Sentencia del 30 de septiembre de 2021, Sección Segunda, Subsección A, CP: Rafael Francisco Suárez Vargas.

Referencia: NULIDAD. Radicación: 11001-03-25-000-2014-00103-00 (0209-2014). Demandante: Wilson Guzmán Olaya. Demandado: Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública. Temas: Prima de riesgo – INPEC. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 52 sociales de la parte demandante, ante lo cual se justifica la inaplicación, en lo pertinente, del artículo 1° del Decreto 383 del 06 de marzo de 2013.

Es de resaltar que el mismo Decreto 383 de 2013, cuya inaplicación se solicita en la demanda, establece el carácter salarial de la bonificación judicial, cuando el artículo 1º señaló que “constituirá (…) factor salarial”; por lo que no resulta de recibo para la Sala de Decisión que este mismo acto administrativo señale que tal connotación salarial surta sus efectos “únicamente (…) para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, que no en los demás aspectos como el prestacional, en cuanto la naturaleza y los efectos del salario cuando éste ya ha sido previsto bajo tal concepto, no dependen de la liberalidad de la regulación del ejecutivo, sino del marco normativo legal, constitucional y jurisprudencial en materia de salario y su incidencia en el régimen salarial y prestacional del empleado, como lo ha sostenido la Guardiana Constitucional74 al estudiar la competencia del legislador en cuanto a la determinación de lo que constituye salario, en lo cual ha sido contundente en indicar la sujeción a los criterios y principios constitucionales, específicamente al de “primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter”75; como en este caso que el decreto en comento le otorga el carácter de salario a la bonificación judicial para un efecto y se lo excluye para otro, cuando en la realidad una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo y bajo el mismo concepto.

Si bien es cierto la facultad de regulación en este tipo de decretos que desarrollan las leyes marco, comporta para el ejecutivo “un radio mayor al que se desprende del desarrollo de la facultad derivada del artículo 189, numeral 11, de la Carta Política (…) para lo cual cuenta con una amplia posibilidad de decisión”, conforme lo señala la citada sentencia76 del H. Consejo de Estado; también lo es que dicha atribución del Gobierno Nacional no es absoluta, sino, como lo agrega la misma providencia del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se encuentra “restringida por los principios y directrices generales que le impone el legislador” y, con mayor razón, la Constitución Política, a cuyos principios no se ajustó el decreto marco bajo estudio, conforme ha quedado 74 C-521 de 1995 75 Negrillas fuera de texto 76 Sentencia del 12 de mayo de 2022.

Sección Segunda. Radicación: 05001-33-33-000-2013-01009- 01(2263-2018). Demandante: Giovani de Jesús Arango Cuartas. Demandado: Unidad Nacional de Protección, UNP Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 53 analizado. Se corrobora la tesis de este Tribunal en cuanto al carácter salarial, para todos los efectos, de la bonificación judicial bajo estudio, conforme a lo estatuido en los artículos 1777 y 1878 de la Ley 100 de 1993, que claramente aluden como base para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones al “salario mensual”, de lo que emerge que dicha bonificación sí tiene el carácter de salario, como que en razón de tal carácter es que constituye base de cotización al sistema de seguridad social que es, precisamente, como se prevé el efecto salarial en el Decreto 383 de 2013; sin embargo, con éste se pretende mutar la naturaleza de salario a lo que realmente tiene esa connotación en cuanto se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio.

Aceptar la limitación del efecto salarial bajo estudio, confluiría en desconocer normas y principios constitucionales ya señalados en los artículos 1, 25 y 53 de la C.P., que aluden al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (que también fijó como finalidad la ley marco), remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y primacía de la realidad sobre las formas, así como al principio de equidad al no establecerse una nivelación salarial justa y apartarse de los lineamientos trazados para el caso de los servidores de la rama judicial en la Ley 4 de 1992 (parágrafo artículo 14), y especialmente un desconocimiento de los derechos irrenunciables del trabajador como es el salario, en desconocimiento del artículo 53 de la C.P. Al respecto, es pertinente iterar lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-521 de 1995 en la que advirtió que los pactos de desregularización salarial son constitucionales, siempre que no vulneren derechos irrenunciables del trabajador; a tono con que el artículo 53 de la Carta Política establece que la irrenunciabilidad del salario es una garantía mínima en favor del trabajador.

De tal manera que el Ejecutivo tiene como 77 “ARTÍCULO

17. OBLIGATORIEDAD DE LAS COTIZACIONES. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen…”. 78 “ARTÍCULO

18. BASE DE COTIZACIÓN. <Inciso 4. y parágrafo, modificados por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003. (El artículo 5 de la Ley 797 de 2003 transcribe todo el artículo). El nuevo texto es el siguiente:> La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992». Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 54 límite de desarrollo atender los parámetros de la ley marco, los principios legales, constitucionales y convencionales que rijan la materia, para el caso sobre el salario.

Del mentado artículo 53 constitucional, destaca esta Magistratura que, ante las diversas interpretaciones que surgen en relación con la atribución del ejecutivo de restringir los efectos salariales y prestacionales de la bonificación judicial, esta Corporación Judicial escoge la interpretación “más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, en cuanto se ha estudiado que bien pudiera considerarse a derecho la mentada restricción conforme a la naturaleza y finalidad general de la atribución del Ejecutivo para desarrollar una ley marco a través de decretos administrativos o ejecutivos; como también puede sustentarse que tal limitación desconoce los parámetros de la ley marco y los principios y derechos constitucionales establecidos en favor del trabajador, como bien lo sostiene el precedente específico del H. Consejo de Estado que ha quedado referido y que, precisamente, alude a la bonificación judicial materia de proceso, por lo que para esta Colegiatura Judicial, esta última interpretación de las fuentes del derecho consulta en mayor medida la realización de los postulados constitucionales e impone acoger este precedente jurisprudencial sobre el alcance de las normas analizadas.

De otro lado, si bien es cierto, en virtud del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos, en este caso el Decreto 383 de 2013, mientras no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, está dotado de la presunción de legalidad, no lo es menos que, a pesar de dicho atributo, ello no impide que el juzgador, en virtud del principio de supremacía constitucional, haga uso de la excepción de inconstitucionalidad, por solicitud de parte, incluso de oficio, para disponer la inaplicación, por contrariedad con la Carta, de los apartes pertinentes del Decreto referido, para el caso concreto, tal como fue dispuesto por la a quo en cuanto a la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, que contrario a lo expuesto en la apelación por pasiva, cumple con la carga argumentativa necesaria para justificar la aplicación de dicha excepción ante la evidente contrariedad con normas superiores como aquí ha quedado suficientemente acreditado.

Aceptar lo planteado por la parte demandada, sería acudir a una interpretación exegética y restrictiva de la norma, cuando el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, impone que “Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 55 principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales”, lo que desconoció la entidad al expedir los actos administrativos acusados, por lo que en el caso que se examina, debe hacerse prevalecer la interpretación compatible con la Constitución, cual es que la bonificación judicial es factor salarial y debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, a pesar de la restricción consagrada en el Decreto citado, lo que de haberse efectuado por la demandada, le hubiera permitido arribar a la conclusión que dicha bonificación judicial al ser continua, permanente y en retribución al trabajo, no puede sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales y salariales de la parte demandante como servidora de la Rama Judicial.

Estima la Sala que constituiría una interpretación meramente gramatical y aislada, que no sistemática, del Decreto 383 de 2013, y sin consideración a los principios del derecho laboral y a la competencia del Gobierno para reglamentar la ley con sujeción a ésta, si se concluyera que, conforme a su tenor literal, solo puede considerarse la bonificación judicial como factor salarial para la cotización en pensión y salud por así haberlo dispuesto la norma.

Y, a pesar de tal criterio restrictivo, igualmente pudiera el intérprete arribar a la misma conclusión garantista de los derechos del trabajador, a la luz de los principios in dubio pro operario y de favorabilidad al trabajador, que rigen el derecho laboral y que aluden a que en aquellos casos de conflicto o de duda sobre la aplicación de normas vigentes (ley, convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral, reglamento de trabajo), debe prohijarse la interpretación que resulte más favorable al trabajador.

Sobre el mentado principio in dubio pro operario, la Corte Constitucional ha señalado: “El principio in dubio por operario (favorabilidad en sentido amplio), Implica que una o varias disposiciones jurídicas aplicables a un caso, permiten la adscripción de diversas interpretaciones razonables dentro de su contenido normativo, generando duda en el operador jurídico sobre cuál hermenéutica escoger.

En esta hipótesis el intérprete debe elegir la interpretación que mayor amparo otorgue al trabajador. Mientras el principio de favorabilidad en sentido estricto recae sobre la selección de una determinada disposición jurídica, el principio in dubio pro operario lo hace sobre el ejercicio interpretativo efectuado por el juzgador al identificar el contenido normativo de una disposición jurídica”79. 79 Negrillas fuera de texto.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 56 Incluso la misma Corte80 ha indicado respecto de este principio y el de favorabilidad que estos “…se relacionan intrínsecamente con el principio de interpretación pro persona, en virtud del cual deben aplicarse las normas jurídicas de tal forma que se procure la mayor protección y goce efectivo de los derechos de los individuos.

Esto, con el fin de que las disposiciones legales sirvan como instrumento para garantizar el respeto por los derechos y prerrogativas esenciales que, a su vez, se encaminan a materializar una mejor calidad de vida de las personas”. En este orden, a diferencia de lo expresado en la alzada por pasiva, considera este Tribunal que la interpretación más favorable del Decreto 383 de 2013, es la que concibe la bonificación judicial como factor salarial sin restricción alguna y, por tanto, con incidencia en la liquidación de las prestaciones sociales y salariales de los servidores de la rama judicial, por ser la que mayor amparo otorga al trabajador.

Y, en lo que respecta al argumento de impugnación en el sentido que el carácter salarial en la forma plasmada en el Decreto 383 de 2013 únicamente constituiría factor salarial para la base de cotización en pensión y salud, deviene de la potestad que tiene el Gobierno Nacional para fijar tal carácter; considera esta Colegiatura Judicial que tal planteamiento, en principio, con base en las mismas sentencias que invoca la entidad demandada como sustento (C-279 de 1996, C- 244 de 2006 y SU-395 de 2017), resulta ser cierto en cuanto en dichas providencias se señala que es el legislador el que puede definir o disponer “qué pagos constitutivos de salario pueden excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales”81.

No obstante, en contraposición de lo alegado por la accionada, considera esta Sala que es necesario precisar que en las providencias referidas no se hace alusión a la bonificación judicial en discusión y, en segundo lugar, que en el sub judice, como ya se ha dilucidado, fue el mismo legislador, en la Ley 4ª de 1992, que sirvió de fundamento para que el ejecutivo expidiera el Decreto 383, el que hizo uso de su libertad de configuración legislativa, al no hacer salvedad concreta alguna a que dicha bonificación judicial tuviese un alcance restrictivo al mero aspecto de seguridad social y que estuviere excluido su efecto prestacional, efecto este último que per se le corresponde a la bonificación judicial en su naturaleza 80 SU-267 de 2019 81 SU-395 de 2017.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 57 salarial, se reitera, por cuanto se otorga de manera habitual y periódica como retribución directa del servicio. Ante esta lógica y efecto que emana de su propio concepto de salario, tendría que haber señalado el legislador, de manera expresa, que sustraía el emolumento de efectos prestacionales y que únicamente constituiría factor salarial para aportes en pensión y salud, para que pudiera entenderse que el ejecutivo cumplía la voluntad del legislador al restringir el alcance prestacional de la bonificación y que el ente demandado, al expedir la actuación administrativa enjuiciada, se estaba a dicha voluntad legislativa; fundamento que no existió, por cuanto fue el Gobierno Nacional quien creó la limitación de los efectos prestacionales de la bonificación judicial, en exceso de la facultad de reglamentación de la ley y en desconocimiento de las normas, principios y jurisprudencia que han quedado analizados, lo que indica sin ambages que tal limitación devino fue de la voluntad del mismo Gobierno Nacional, que no del legislador, el que por el contrario ordenó en dicha ley marco como lineamientos para el Gobierno, revisar con sujeción a los principios de equidad, el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de nivelación o reclasificación, por lo que bajo estos parámetros, debía el Gobierno sujetarse a ese lineamiento, lo cual confluía en un incremento salarial cuya restricción prestacional redunda en desmedro de principios constitucionales y en una clara invasión de la órbita de competencias del legislativo, para regular aspectos que no se enmarcan dentro de las facultades concedidas y que, por modo alguno, pueden ser invocados como manifestación de la voluntad legislativa, cuando se excedió la misma.

Al respecto, resulta oportuno lo señalado por el H. Consejo de Estado»82, cuando indica que “el ejecutivo debe limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en ese orden, no le está dado introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla o modificarla ni reglamentar materias que estén reservadas a ella, pues excedería sus competencias e invadiría las asignadas por la Constitución al legislador”.

Estima esta Corporación Judicial que, ante la ausencia de norma restrictiva del legislador y los claros mandatos contenidos en la Ley 4ª de 1992, no podía el Gobierno Nacional limitar a motu proprio la naturaleza salarial de la bonificación en comento, cuando a la luz de la ley y la jurisprudencia relativa al tema, realmente 82Sentencia del 06 de julio de 2017.

Sección Segunda Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09) Actor: Fernando Quiroga Botero. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 58 tiene las características de factor salarial. Sin perjuicio de lo anterior, y aunque no sea materia de debate, es de anotar que la facultad del legislador tampoco es absoluta, en cuanto al definir lo que constituye o no salario en cualquier régimen, debe observar los criterios propios del derecho laboral sobre el concepto de salario, en aras de salvaguardar principios de rango constitucional como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la protección al trabajador y un orden justo, por lo cual su libertad de configuración legislativa no se erige en una atribución ilimitada para desconocer arbitrariamente los derechos constitucionales de los trabajadores como el carácter salarial de los emolumentos que realmente constituyen salario.

Queda zanjada cualquier duda frente a las competencias del legislativo con lo señalado por la Corte en la sentencia C-710 de 1996 donde precisa lo siguiente: “La definición de lo que es factor salarial, corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario.

En esta materia, la realidad prima sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral. Por tanto, si determinado pago no es considerado salario, a pesar de que por sus características es retribución directa del servicio prestado, el juez laboral, una vez analizadas las circunstancias propias del caso, hará la declaración correspondiente.

El artículo se limita a establecer que no constituyen salario las sumas que ocasionalmente, y por mera liberalidad recibe el trabajador, y a señalar algunos ejemplos de esos conceptos. Definición que no desconoce norma alguna de la Constitución, ni impide que se pueda reclamar ante el juez competente, el reconocimiento salarial de una suma o prestación excluida como tal, cuando, por sus características, ella tiene por objeto retribuir el servicio prestado.

En caso de que los regímenes salariales desconozcan la norma, y, por ende, se cree una desigualdad, lo lógico es demandar esos regímenes y, no el artículo que se acaba de analizar, pues él se limita enunciativamente a determinar que sumas no son salario. Sin que ello implique que, en casos concretos, el juez, una vez analizadas las circunstancias que rodean el caso puesto a su consideración, concluya que determinadas sumas de dinero que recibe el trabajador, a pesar de estar excluidas como factor salarial lo son, en razón al carácter retributivo de la labor prestada.

Nada obsta para que el legislador, en relación con determinadas prestaciones, establezca que ellas, a pesar de no ser salario, se consideren como tal, para asignarle determinados efectos”. (Negrillas y subrayas fuera de texto). Ahora, frente al argumento de apelación atañido a que al Decreto 383 de 2013 debe darse aplicación por estar vigente y gozar de la presunción de legalidad, y que el mismo deviene de la potestad del legislador para disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, considera esta Magistratura que tal planteamiento no alcanza a enervar la decisión de primer grado, en cuanto ha quedado corroborado en la presente instancia la transgresión de dicho decreto al ordenamiento jurídico, Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 59 que desvirtúa su presunción de legalidad y evidencia su contrariedad con los principios, la normatividad y la jurisprudencia, citados sobre el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, progresividad y primacía de la realidad sobre las formas al limitar el carácter de salario a un concepto que por su naturaleza corresponde a este derecho de los trabajadores, y principio de equidad al no establecerse una nivelación salarial justa.

Bajo los criterios descritos y teniendo en cuenta que la bonificación judicial reconocida a los servidores de la Rama Judicial a través del Decreto 383 de 2013, fue creada además con la finalidad de cerrar la diferencia salarial de funcionarios y empleados regidos por una misma norma, la Ley 4ª de 1992, esto es, nivelar los salarios de jueces y empleados frente a las asignaciones de los Magistrados de Tribunal y Altas Cortes, todos regidos por la misma Ley marco, pero que en la práctica presentaban diferencias inequitativas entre unos y otros, a juicio de esta Corporación dicho emolumento tiene una naturaleza salarial intrínseca en la medida que, se resalta, se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio personal que prestan los trabajadores a la entidad demandada.

A tono con lo discurrido, estima este Colegiado que la consagración de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, emerge inconstitucional, al desconocer principios como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la garantía a una remuneración mínima, vital, móvil y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, previstos en el artículo 53 de la Carta Política, luego, contrario a lo planteado por la entidad apelante, la incompatibilidad del artículo 1 Decreto 383 de 2013 con la Carta Política resulta palmaria e impone su inaplicación en el caso concreto.

Por lo antes referido, para esta Magistratura, sin necesidad de otros razonamientos, lo así planteado por la demandada en la alzada no tiene vocación de desvirtuar lo concluido por la a quo. Por todo lo anteriormente expuesto y, en acogimiento del precedente jurisprudencial trazado por el H. Consejo de Estado en casos de analogía fáctica y jurídica al objeto de estudio en torno al carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial como de la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 382 de 2013, razonamientos de este último que igualmente resultan aplicables al sub lite, con Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 60 el fin de garantizar los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, así como en aplicación de la interpretación más favorable en materia laboral, se impone para esta Colegiatura confirmar la decisión de primera instancia, en el sentido de inaplicar en el caso concreto la expresión “únicamente” contenida en el Decreto 383 de 2013, dado que con su expedición se han vulnerado normas de rango constitucional y se han afectado los derechos laborales del demandante, en cuanto la condición restrictiva prescrita desconoce su carácter salarial y la incidencia que en tal condición debe tener en las prestaciones de la parte demandante.

De otra parte, es preciso señalar que el libelista por activa insiste en el recurso de apelación que se debe disponer la inaplicación por inconstitucional de toda la expresión “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, tal como se solicitó en la demanda y no solamente de la palabra “únicamente”, que fue precisamente la expresión que inaplicó la a quo en el numeral 1º del fallo de primera instancia83; no obstante, la Sala de Decisión estima que en este caso no es necesario extender dicha inaplicación a los demás apartes mencionados, toda vez que, como se ha señalado en anteriores pronunciamientos, resulta suficiente con que se inaplique la palabra “únicamente” para enervar la restricción o limitación al carácter salarial para todos los efectos que ostenta la bonificación judicial, y no solo en lo que concierne a la base de cotización en pensión y salud, máxime que, en el mismo numeral 2º, se dejó expresamente advertido que, se inaplicaba por inconstitucional la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, “en el entendido de que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores prestacionales que devenguen los servidores públicos de la Rama Judicial”, por ende, no hay lugar a la modificación que solicita quien demanda en la apelación presentada ante este Tribunal.

Tampoco hay lugar a modificar para adicionar, en el sentido de incluir bajo la inaplicación dispuesta los decretos modificatorios del Decreto 383 de 2013, como serían hasta ahora “los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023, 299 de 2024 y el reciente 1195 de 2025, así como los que sean expedidos por el Gobierno Nacional mientras se siga limitando el carácter salarial de la bonificación 83 “ PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, en el entendido de que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores prestacionales que devenguen los servidores públicos de la Rama Judicial.”.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 61 judicial para todos los efectos legales y prestacionales, por cuanto, si bien ello fue solicitado en las pretensiones de la demanda, no puede perderse de vista que el acto que creó la citada bonificación lo constituye el Decreto 383 de 2013, en su artículo 1o, y los demás decretos por los cuales se modifica, se circunscriben a ajustar el valor de dicho emolumento para cada anualidad, por ende ninguna modificación corresponde efectuar en este sentido, con mayor razón cuando el fallo de primera instancia en el mismo numeral segundo de su parte resolutiva, precisa que la inaplicación por inconstitucional de la expresión “únicamente” del Decreto 383 de 2013, se dispone bajo el entendido “que la bonificación sí constituye salario para liquidar todos los factores prestacionales”.

Ahora, constituye también objeto de reparo por activa que no se dispuso la inaplicación de la expresión: “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud […]”, contenida en el inciso primero del artículo 1 del decreto 384 del 6 de marzo de 201384, pese a que en la demanda se elevó dicha pretensión, en tal virtud, solicita adicionar el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia para que se disponga la inaplicación del aparte correspondiente contenido en dicho precepto y de los decretos modificatorios del mismo.

La citada disposición es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 1. Créase para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud (…)…”.

(Negrillas y subrayas fuera del texto). Como puede verse, a través del artículo 1º del decreto 384 del 6 de marzo de 2013, fue creada la bonificación judicial en favor de los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, condición que de acuerdo con lo acreditado en el plenario no cumple el actor, dado que según se advierte en el certificado laboral expedido por el Coordinador del Área de Talento Humano de la Administración Judicial de Pereira, de fecha 24 de julio de 2023, aportado junto con la demanda, éste fue 84 Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y se dictan otras disposiciones.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 62 vinculado a la Rama Judicial desde el 6 de julio de 2022 y ha ocupado diferentes cargos en Despachos judiciales de este distritos; en tal virtud, mal pudiere extenderse la inaplicación por inconstitucional al aparte señalado, cuando en el mismo no está incursa la situación del actor.

De este modo, no está llamado a prosperar este punto de la alzada, como tampoco el tendiente a que se adicione el inciso segundo del numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en el sentido de ampliar el reconocimiento a los períodos que el demandante llegue a laborar en ejercicio de sus funciones en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la Rama Judicial y Seccionales, en cuanto ello se constituye en un hecho incierto, o acontecimiento futuro contingente, que puede suceder o no. Finalmente, solicita la parte demandante que se MODIFIQUE el fallo de primera instancia, y se condene a la entidad demandada a incluir en la reliquidación ordenada, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados percibidas por ésta, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial en su base de cálculo.

Para resolver este punto de la alzada, lo primero que hay que señalar, es que la juez de instancia excluyó de la condena, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, bajo el argumento que “..las pretensiones de la demanda únicamente persiguen la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales del demandante, por lo que, en virtud del principio de congruencia de la sentencia, los emolumentos salariales (prima por servicios y bonificación por servicios prestados) no serán incluidos en el reconocimiento concedido en esta providencia”, es decir, que las excluyó por tener la condición de salarial y no de prestación social.

En consecuencia, en el numeral 4 de la parte resolutiva dispuso: “TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a efectuar una nueva liquidación de todos los factores prestacionales devengados por el demandante, esto es, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado, desde el 06 de julio de 2022.

Igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos prestacionales que perciba el demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidor de la Rama Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 63 Judicial, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Si sobre las sumas reconocidas no se hubiesen efectuado los descuentos de ley con destino a la entidad de previsión, ellos deberán deducirse.

Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.

(..)” Ahora bien, revisado el libelo introductorio en el acápite correspondiente a las pretensiones de la demanda, se advierte que la parte actora en los numerales 3.3 y 3.485 solicitó como restablecimiento del derecho, el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar todas las “prestaciones sociales devengadas”, y las que se causen a futuro, así como el pago de la diferencia de la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por él con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, desde el 6 de julio de 2022, y durante los períodos que se encuentre vinculado a la entidad devengando la mentada bonificación judicial.

En ese orden, resulta claro para esta Magistratura que, en efecto, como lo señaló la a quo, la pretensión de restablecimiento fue expresada en términos de reconocimiento de la bonificación judicial con el fin de reliquidar las “prestaciones sociales”, que no de factores salariales como lo son la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios, las cuales se encuentran contempladas en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 como factor salarial y no como prestación social (Decreto 1045 de 1978 artículo 5º), lo que, en principio, permitiría concluir, como se interpretó en primera instancia, que de accederse al reajuste con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial respecto de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, se estaría vulnerando el principio de congruencia, ya que en relación con estos emolumentos ninguna pretensión fue elevada en el petitum. 85 3.3.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca que la bonificación judicial constituye factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro. 3.4. Que se condene a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar con efectos retroactivos a favor de mi poderdante, la suma que resulte como diferencia de la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por él con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, desde la fecha de vinculación a la entidad (6 de julio de 2022), y durante los periodos que se encuentre vinculado a la entidad devengando la mentada bonificación judicial.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 64 Conforme a ello, en sentido estricto, podría arribarse a la conclusión de que la sentencia de primera instancia debería ser confirmada en cuanto a la restricción de reconocer únicamente lo gramaticalmente peticionado, esto es, la liquidación de factores prestacionales devengadas por el demandante con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial; sin embargo, como se señaló por esta Corporación en la sentencia que se invoca en el recurso de alzada86, en los términos del numeral 5 artículo 42 del Código General del Proceso, es deber del Juez interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto, eso sí, con garantía del derecho de contradicción y con apego al principio de congruencia, en este caso entre la demanda y la sentencia. El tratadista Devís Echandía87, en referencia al principio de congruencia a partir del estudio de las pretensiones declarativas, explicó: «Menos sencillo es delimitar el alcance de la congruencia en relación con las pretensiones o las imputaciones.

En derecho romano se conocía este principio, y de él provienen las máximas con que se le suele representar: Sentencia debet esse conformis, libello; ne eat judex, ultra, extra o citra petita partium; tantum ligatum quantum judicatum; judex judicare debet secundum allegata et probata. [ ] El sentido y alcance de la congruencia en relación con la pretensión puede resumirse en dos principios: a) el juzgador debe resolver sobre todo lo pedido en la demanda, sin conceder cosa distinta ni más de lo pedido; b) la resolución debe basarse en los hechos sustanciales aducidos en la demanda y en los circunstanciales o accesorios simplemente probados.

Si la sentencia otorga menos de lo aceptado por el demandado, o de lo probado, habrá un error de fondo, pero no incongruencia, porque habrá resuelto sobre lo pedido [ ] Las peticiones contenidas en la demanda determinan el objeto de las pretensiones; los hechos que las partes alegan en la demanda configuran la causa jurídica de donde se pretende que emane el derecho para perseguir tal objeto, que delimita exactamente el sentido y alcance de la resolución que debe adoptarse en la sentencia. Lo mismo ocurre con los hechos que se deducen al alegarse o simplemente probarse (lo último en nuestro sistema) las excepciones del demandado.

La máxima judex judicare debet secundum allegata et probata significa, en materia de congruencia, que el juez debe atenerse a los hechos de la demanda y de las excepciones probados en el proceso, pero el juez puede considerar hechos secundarios o accesorios no alegados en la demanda, si se encuentran probados.88 En cambio, los elementos de derecho que las partes suministran al juez, al citar en la demanda las normas en que cree el demandante apoyar sus pretensiones y en los escritos de excepciones el demandado, o en ambos alegatos, no tienen ninguna aplicación para la materia de la congruencia, en razón de que el juzgador mantiene una absoluta libertad en la aplicación del derecho y las normas que lo contienen, lo mismo que en la valoración de 86 Sentencia del 3 de julio de 2025.

M.P: Juan Carlos Hincapié Mejía. Exp.66001-33-33-002-2022-00298-02 (J-1100-2024) Demandante: Carolina Arias Osorio, Demandado: Nación – Rama Judicial. 87 Devis Echandía, teoría general del proceso, aplicable a toda clase de procesos, nociones generales, sujetos de la relación jurídica procesal, objeto, iniciación, desarrollo y terminación del proceso.

Editorial Universidad. Tercera edición. Pág. 437 y ss. 88 José Carlos Barbosa Moreira: O novo processo civil brasileiro, Edit Forense, Río de Janeiro, 1975, vol. I, p. 22; Marcos Alfonso Borges: Comentários ao código de processo civil, San Pablo, 1975, ps. 150-151. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 65 los hechos alegados y probados por las partes: jura novit curia.» En el mismo sentido, la Sección Tercera Subsección A del H. Consejo de Estado89 en reciente sentencia del 4 de abril de 2025, explica que es deber del Juez interpretar la demanda, entendida como un todo y no como acápites concebidos individualmente, cuando dice: «Es deber del juez interpretar la demanda, a fin de establecer lo realmente pretendido por quien acude a esta jurisdicción, sin llegar a suplantar su voluntad, al punto de modificar la causa petendi y el petitum.

Al operador judicial le corresponde confrontar lo materialmente pretendido por quien demanda con la finalidad propia del medio de control que invoca, comparación que permite determinar si el petitum es o no susceptible de ser tramitado en los términos planteados por el actor. [ ] El referido deber de interpretación tiene por objeto que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no fueron debatidos.

En otros términos, tal facultad se debe emplear con la precaución de no tergiversar la litis, sino que el marco de referencia debe ser la voluntad del demandante [ ]» No cabe duda que en el acápite de pretensiones, la parte demandante hizo alusión a la liquidación de las prestaciones sociales, que no expresamente a los factores salariales, como lo son la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, cuya inclusión es materia de debate en esta instancia en razón de la alzada por activa.

Sin embargo, estima esta Colegiatura Judicial que ello no impone a este colegiado circunscribirse en estricto a dicho marco, en cuanto de una parte, la falta de mención expresa de los factores salariares en el planteamiento de la causa petendi no ata inexorablemente al juzgador, sino que ello debe interpretarse de manera sistemática con el cuerpo de la demanda e incluso el fallador en su ejercicio autónomo de interpretación del ordenamiento jurídico tiene la potestad de identificar o atribuir al objeto litigioso una previsión legal diferente, máxime que lo que se encuentra en discusión son derechos de carácter laboral, frente a los cuales opera el principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales conforme al artículo 53 de la Constitución Política, según el cual los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración acorde con las tareas que desempeñan. 89 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, CP: María Adriana Marín, sentencia del 4 de abril de 2025.

Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66 De este modo, de la interpretación integral de la demanda que corresponde hacer a este juzgador, emerge que la voluntad de la parte actora no limita su finalidad a que se le reajusten las prestaciones sociales, sino a que tal reliquidación comprenda todos los emolumentos de carácter laboral, cuales son las prestacionales y salariales, lo que implica que dicha pretensión sí se halla contenida en la demanda, como que, en últimas, el litigio persigue el carácter salarial de la bonificación judicial para todos los efectos laborales, que no solo para cotización al sistema general de pensiones y seguridad social en salud, sin que pueda entonces predicarse que con este análisis se transgreda el principio de congruencia, cuando la demanda sí versa sobre los factores en discusión en esta instancia, ni tampoco que se desconozca el derecho de contradicción de la entidad demandada, dado que la pretensión que dio génesis a la declaratoria de nulidad y consecuencial restablecimiento del derecho fue la de inaplicación del artículo 1.° del Decreto 383 del 6 de marzo de 2013, en cuanto dispuso que constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud, frente a la cual la entidad tuvo oportunidad de defenderse en el presente proceso.

Resalta esta Corporación que el Consejo de Estado en sentencia del 6 de abril de 202290, a la cual se ha acogido este tribunal para definir la presente contienda, al desatar la apelación un asunto de similitud fáctica y jurídica al que se analiza en esta oportunidad, condenó a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a la reliquidación de “todas las prestaciones sociales de la demandante, tales como prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, bonificación por servicios, cesantías, intereses a las cesantías con la inclusión de la Bonificación Judicial como factor salarial”, comprendida en la generalidad- prestaciones sociales- a la prima de servicios y bonificación por servicios, sin hacer distinción alguna, en cuanto a si se trataba de prestación social o factor salarial.

Así se dispuso en la citada providencia: “CUARTO: CONDENAR a la Nación – Fiscalía General de la Nación a la reliquidación de todas las prestaciones sociales de la demandante MARÍA ELIDA ACOSTA HENAO, tales como prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, bonificación por servicios, cesantías, intereses a las cesantías con la inclusión de la Bonificación Judicial como factor 90 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya De Castellanos Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) Exp.

Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 67 salarial”. (Negrillas y subrayas fuera de texto) De conformidad con lo expuesto, y en acatamiento a lo que ha sido ordenado como restablecimiento del derecho en asuntos análogos a éste, y en especial consideración a que en el sub judice se ha concluido el carácter salarial para todos los efectos de la bonificación judicial, estima esta colegiatura procedente MODIFICAR la sentencia, para extender la orden de reliquidación contenida en el numeral 3º de la sentencia recurrida, a la prima de servicios y a la bonificación por servicios con la inclusión de la bonificación como factor salarial, tal como lo hizo el Máximo Tribunal Administrativo en la sentencia traída a colación. En consecuencia, al no haber prosperado los cargos formulados en la alzada por pasiva en contra del fallo de instancia, para este Sala de Decisión resulta forzoso CONFIRMAR la decisión judicial recurrida, en tanto estimatoria del reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial en favor de la parte demandante, con salvedad del numeral tercero, que será MODIFICADO en la forma anunciada. 6.

COSTAS. La Sala no condenará en costas a la partes, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013- 00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias 91 sin condena en costas, 91 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.

Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.

Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 68 al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso92, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.

En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.

En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En consecuencia, tal como se dejó anunciado en precedencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.

FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia, con la siguiente modificación del numeral 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 92 Consejo de Estado, Sala de lo Ccontencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2023-00368-02 (D-00091-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 69 “TERCERO” de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones, el cual quedará así: “TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a efectuar una nueva liquidación de todos los factores prestacionales devengados por el demandante, esto es, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos prestacionales que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado, desde el 06 de julio de 2022.

Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.

(..)” 2. Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, por la Secretaría de esta Corporación, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO (SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO) “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”