REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE ORALIDAD SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICACIÓN: 76001-33-33-009-2019-00051-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO— TRIBUTARIO DEMANDANTE: SOPORTE A LA INGENIERÍA S.A.S. ivsveritas@gmail.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE CANDELARIA asuntos.hacienda@gmail.com buzon_notificaciones_judiciales@candelaria-valle.gov.co j.hacienda@hotmail.com auditarvalle@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO: PROCURADURÍA 19 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE CALI (procjudadm19@procuraduria.gov.co) TEMA: TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO.
CONFIRMA LA QUE ACCEDIÓ. MAGISTRADA PONENTE: PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES Santiago de Cali, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) 1. La Sala decidirá la impugnación presentada por la parte demandada (municipio de Candelaria) contra la sentencia 100 del 28 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cali, que accedió a las pretensiones de la demanda, así: Primero: Declarar la nulidad de la Resolución nro. 245.10.01.-1489 de 19 de febrero de 2018, por la cual se impuso sanción a la sociedad demandante por no haber presentado las declaraciones del Impuesto de Industria y Comercio de los años gravables 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015, así como de la Resolución nro. 245.10.01-397 del 19 de julio de 2018, en la que se resolvió el recurso de reconsideración contra la primera, ambas expedidas por la Tesorería del municipio de Candelaria -Valle.
Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar que la sociedad demandante Soporte a la Ingeniería S.A.S. - SIL (antes Soporte a la Ingeniería Ltda. – SIL), no se encuentra obligada a pagar la sanción impuesta en los actos administrativos declarados nulos.
Tercero: Ordenar dar cumplimiento a esta providencia con observancia a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA. Cuarto: Sin costas en esta instancia. (,,,)
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 2. Soporte a la Ingeniería S.A.S. presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la que solicitó la nulidad de la Resolución nro. 245.10.01.-1489 de 19 de febrero de 2018, que sancionó a la demandante por no haber presentado las declaraciones del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) de los años gravables 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015, y de la Resolución nro. 245.10.01-397 del 19 de julio de 2018, que resolvió el recurso de reconsideración. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que la demandante no debe pagar la sanción impuesta en los actos demandados, se actualice su estado de cuenta y el municipio sea condenado en costas. 2. Hechos 4. El Municipio de Candelaria abrió investigación mediante expediente SH2016‑76130‑0384, al considerar que Soporte a la Ingeniería S.A.S. no presentó la declaración del ICA por los años 2011 a 2015. 5.
El 25 de septiembre de 2017, la Tesorería Municipal notificó el Emplazamiento para Declarar 245.10.01‑705, basado exclusivamente en información reportada por Mayaguez S.A., que indicó pagos hechos a la empresa. 6. La empresa respondió el emplazamiento y dijo que no es sujeto pasivo del ICA en Candelaria, pues sus operaciones se realizan desde Cali, donde sí declara y paga oportunamente. 7.
El 19 de febrero de 2018, la Tesorería profirió la Resolución Sanción por No Declarar 245.10.01‑1489, en la que impuso sanciones por no declarar el ICA por los años 2011 al 2015, notificada el 26 de febrero de 2018. 8. La empresa interpuso recurso de reconsideración el 26 de abril de 2018. Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. 9.
El 19 de julio de 2018 se expidió la Resolución que resolvió el recurso 245.10.01‑397, pero, a juicio de la parte demandante, fue notificada irregularmente por correo el 24 de octubre de 2018, desconociendo el procedimiento de notificación personal. 10. Según la demanda: (i) la sanción por el periodo gravable 2011 se expidió fuera del término de 5 años, por lo que había prescrito la facultad sancionatoria;
(ii) la resolución que resolvió el recurso no fue notificada válidamente, por lo que operó silencio administrativo positivo; (iii) el municipio no probó que la empresa ejerciera actividad económica en Candelaria, y (iv) las ventas se negocian, perfeccionan, facturan y despachan desde Cali, y la empresa no usa infraestructura en Candelaria, según jurisprudencia y pruebas aportadas. 3.
Normas violadas y concepto de la violación 11. La parte actora argumentó que los actos administrativos demandados vulneraron las siguientes normas: los artículos 2, 29, 58, 95‑9 y 209 de la Constitución Política; los artículos 643, 715, 716, 717, 718, 719, 732, 734, 742, 745, 564, 565, 683 y 684 del ET; los artículos 32, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983; los artículos 195, 198 y 199 del Decreto 1333 de 1986; el artículo 502 del Acuerdo Municipal 009 de 2006, y los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002.
La demanda plantea cuatro cargos así: 12. Cargo 1. Expedición extemporánea y falta de competencia temporal. La demanda sostuvo que la Resolución Sanción por no declarar correspondiente al año gravable 2011 se expidió cuando la Administración ya había perdido competencia para hacerlo. Explica que el artículo 717 del ET otorga un término máximo de cinco años contados desde el vencimiento para declarar, término que en este caso culminaba el 31 de marzo de 2017.
La resolución sancionatoria se notificó el 26 de febrero de 2018, lo que excedió dicho plazo y configuró la prescripción de la facultad sancionatoria. Esta circunstancia, según la actora, vulneró el debido proceso y afectó la validez del acto al emitirse sin competencia temporal. Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. 13.
Cargo 2. Indebida notificación del acto que resolvió el recurso y configuración del silencio administrativo positivo. La parte actora afirmó que la resolución que decidió el recurso de reconsideración no cumplió las exigencias de notificación previstas en el artículo 565 del ET. El Municipio la remitió por correo, pese a que la ley exige citación para notificación personal y, en caso de inasistencia, notificación por edicto.
Al omitirse este procedimiento, la decisión no adquirió ejecutoriedad y no surtió efectos frente al contribuyente. Además, el Municipio tampoco notificó válidamente la decisión dentro del año previsto en el artículo 732 del mismo estatuto, lo que, según la demandante, dio lugar a la configuración del silencio administrativo positivo a su favor. 14.
Cargo 3. Inexistencia del hecho generador del impuesto y ausencia de sujeción pasiva en Candelaria. La empresa argumentó que el municipio no demostró que sus actividades industriales, comerciales o de servicios tuvieran lugar dentro de la jurisdicción de Candelaria. Indicó que todas las operaciones comerciales —incluida la negociación, el acuerdo del precio, la facturación, el alistamiento de mercancía y la entrega al transportador— ocurren en Santiago de Cali, donde la empresa cuenta con su infraestructura y donde declara y paga el ICA.
Sostuvo que la sola existencia de clientes ubicados en Candelaria o la recepción de ingresos provenientes de dicha localidad no acreditan la realización del hecho generador, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Por ello, afirmó que los actos administrativos carecen de sustento fáctico y jurídico y se encuentran afectados por falsa motivación. 15.
Cargo 4. Indebida valoración probatoria y vulneración del principio de justicia tributaria. La actora señaló que la Administración omitió apreciar las pruebas allegadas durante la vía gubernativa, entre ellas las declaraciones del impuesto presentadas en Cali, los soportes contables y la certificación del revisor fiscal, que acreditan que las operaciones se ejecutan fuera de Candelaria.
Indicó que el Municipio se limitó a reproducir citas normativas, doctrina administrativa y decisiones judiciales ajenas al caso, sin analizar los elementos particulares del expediente. Esta omisión, en su criterio, desconoció los artículos 742 y 745 del Estatuto Tributario, que obligan a decidir con base en lo probado y a resolver las dudas a favor del contribuyente.
Afirmó que esta conducta vulneró el debido proceso y el principio de justicia que debe orientar la actuación administrativa. 4. Contestación de la demanda1 16. La apoderada del municipio de Candelaria contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Sostuvo que los ingresos reportados por Mayagüez S.A. establecen una relación económica suficiente para considerar que Soporte a la Ingeniería S.A.S. realizó 1 Índice 3, carpeta zip, archivo «01 Escritural.pdf» folios 87—99 (expediente electrónico en aplicativo Samai).
Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. actividad comercial en la jurisdicción de Candelaria. Afirmó que la contabilidad del tercero constituye prueba legal con presunción de veracidad, que acredita ingresos en el municipio durante cinco períodos gravables y que, por tanto, el contribuyente tenía la obligación de declarar el ICA. 17.
Sostuvo que el ICA se causa en el municipio donde se desarrolla la actividad gravada, con o sin establecimiento de comercio. Indicó que la demandante solo expuso afirmaciones sin aportar pruebas durante el trámite administrativo, lo que —según la apoderada— comportó una pérdida de oportunidad probatoria y dejó intacta la presunción de legalidad de las actuaciones administrativas. 18.
En cuanto al recurso de reconsideración, afirmó que la Administración sí aceptó la prescripción únicamente del año 2011 y que notificó dicha decisión de manera válida y personal. Señaló que las demás solicitudes carecían de sustento probatorio y que el contribuyente no aportó elementos que demostraran la inexistencia del hecho generador. 19.
Incorporó una extensa argumentación de tipo civil y comercial sobre la oferta comercial. Sostuvo que el consentimiento del contrato se perfecciona en el domicilio del comprador (Mayagüez), y que ello define la territorialidad del tributo: el municipio donde se acepta la oferta sería el lugar donde se genera la riqueza y, por tanto, donde se causa el ICA.
A partir de este razonamiento, concluyó que los ingresos se originaron en Candelaria y que el municipio era competente para exigir la declaración y sancionar su omisión. 20. También impugnó las pruebas solicitadas por la actora en sede judicial, alegando que resultan impertinentes por no haberse aportado en vía administrativa, y solicitó al juzgado decretar pruebas dirigidas a corroborar la actividad comercial de la empresa en Candelaria. 21.
La contestación finalizó con la solicitud de mantener la validez de los actos administrativos y declarar ajustado a derecho el actuar de la Administración Municipal. 5. Sentencia de primera instancia 22. El Juzgado Noveno Administrativo de Cali, mediante sentencia del 28 de mayo de 2024, declaró la nulidad de la Resolución Sanción 245.10.01‑1489 del 19 de febrero de 2018 y de la Resolución 245.10.01‑397 del 19 de julio de 2018, por medio de las cuales el Municipio sancionó a la empresa por no declarar el ICA de los años gravables 2011 a 2015.
Como restablecimiento del derecho, declaró que la sociedad no estaba obligada al pago de la sanción, y se abstuvo de imponer costas por falta de acreditación de gastos. Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. 23.
Para adoptar esa decisión, el Juzgado sostuvo que respecto del año gravable 2011 no existía litigio, pues el propio Municipio había reconocido la caducidad de la facultad sancionatoria y ordenado el archivo del proceso en sede administrativa. En cuanto a la notificación del acto que resolvió el recurso de reconsideración, reconoció que se incurrió en una irregularidad, pero concluyó que esta había quedado saneada por conducta concluyente, por cuanto la empresa interpuso la demanda dentro del término legal; en consecuencia, descartó la existencia de silencio administrativo positivo. 24.
En el análisis de fondo, el Juzgado determinó que la Administración Municipal no demostró que la actividad comercial de la sociedad se hubiera desarrollado o perfeccionado dentro de la jurisdicción de Candelaria. Observó que los actos administrativos se limitaron a reproducir la información suministrada por el Ingenio Mayagüez sobre pagos efectuados a la empresa, sin acreditar que en ese municipio concurrieran los elementos esenciales del contrato de compraventa —precio y cosa— ni que la contribuyente hubiera hecho uso de infraestructura o mercado local.
En contraste, encontró acreditado que la empresa perfeccionaba sus operaciones comerciales en Santiago de Cali, donde recibía los pedidos, acordaba las condiciones, facturaba, alistaba la mercancía y entregaba los productos al transportador, y donde además cumplía con su obligación tributaria. 25. El Juzgado concluyó que el Municipio carecía de fundamento fáctico y jurídico para considerar a la demandante como sujeto pasivo del impuesto en su jurisdicción, por lo que la sanción por no declarar resultaba improcedente.
En atención a ello, declaró la nulidad de los actos demandados y otorgó el restablecimiento del derecho solicitado. 6. Apelación 26. El Municipio de Candelaria, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Afirmó que el fallo desconoció la finalidad histórica de la Ley 14 de 1983 y la jurisprudencia que, según sostiene, respalda la potestad de los municipios para gravar los ingresos obtenidos en su jurisdicción. 27.
Argumentó que la sentencia retrocedía al régimen previo a la Ley 14 de 1983, cuando el ICA se pagaba exclusivamente en el municipio donde se ubicaba la sede principal del contribuyente. Señaló que la Ley 14 buscó precisamente fortalecer los fiscos locales permitiendo que cada municipio cobrara el ICA sobre los ingresos generados en su territorio, independientemente del domicilio del contribuyente. 28.
Sostuvo que dentro del expediente obraban pruebas suficientes de que Soporte a la Ingeniería S.A.S. había generado ingresos en Candelaria, particularmente la respuesta del Ingenio Mayagüez a un requerimiento de información, basada en su contabilidad, que Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. mostraba pagos efectuados a la empresa durante los años gravables discutidos.
Afirmó que el juez de primera instancia desconoció el valor probatorio de esa certificación, contrariando los artículos 747, 774 y 777 del Estatuto Tributario sobre la contabilidad como prueba idónea. 29. El apelante indicó que lo esencial para la causación del ICA en materia comercial no era la sede del vendedor sino el lugar donde el comprador ubicaba su establecimiento, donde surgía la necesidad del bien, se generaba el ingreso y se producía la entrega.
Según su criterio, el contrato de compraventa implicaba una bilateralidad que solo se materializaba en la jurisdicción del comprador, donde se aceptaba el precio, se decidían cantidades, forma de pago y se efectuaba la recepción del bien. 30. El Municipio insistió en que el contribuyente sí había aprovechado la infraestructura, el mercado y la economía local de Candelaria, y que la actividad gravada —la venta de bienes— se consolidaba con la entrega del producto en dicha localidad.
Utilizó jurisprudencia del Consejo de Estado y decisiones de juzgados administrativos del Valle del Cauca para sostener que la venta se perfeccionaba en el lugar de entrega y que la actividad comercial no se limitaba a la fijación del precio en la sede del proveedor. 31. Afirmó que la sentencia ignoró los pronunciamientos jurisprudenciales aportados, así como el hecho de que existe un formulario único nacional de ICA que prevé que el contribuyente registre y reste los ingresos obtenidos en otros municipios, lo que demostraría que el sistema está diseñado para evitar doble tributación y distribuir el impuesto entre los municipios donde se obtiene beneficio económico. 32.
El apelante también sostuvo que el contribuyente no aportó prueba alguna que desvirtuara los ingresos obtenidos en Candelaria, que no demostró que la actividad comercial se habría perfeccionado exclusivamente en Cali y que la facturación, la entrega y la cartera asociada a clientes ubicados en Candelaria evidenciaban la realización del hecho generador. 33.
Finalmente, el Municipio solicitó revocar integralmente la sentencia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al considerar que la Administración actuó conforme a la Ley 14 de 1983, el Decreto 3070 de 1983 y el Estatuto Tributario Nacional, y que la empresa sí debía tributar por los ingresos obtenidos en la jurisdicción de Candelaria. 7.
Trámite 34. El proceso, en segunda instancia, se admitió el 26 de noviembre de 2024, oportunidad en la que se informó a las partes que podrían pronunciarse sobre el recurso hasta la ejecutoria del auto que lo admitió. También señaló que el Ministerio Público podría emitir Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. concepto, desde que se admite el recurso, hasta antes de que el proceso ingrese al despacho para sentencia2. 35.
De conformidad con constancia secretarial del 6 de diciembre de 20243, una vez notificada y ejecutoriada la providencia del 26 de noviembre de 2024, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1. Competencia 36. Según lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cali. 2.
Problema jurídico 37. La Sala debe determinar si Soporte a la Ingeniería S.A.S. debía pagar la sanción impuesta al ser sujeto pasivo del ICA en el municipio de Candelaria, para los años gravables 2012 a 2015, en virtud de la actividad comercial que, según la entidad demandada, desarrolló en esa jurisdicción territorial. 38. Para solucionar el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes aspectos: i) el ICA, ii) la territorialidad del ICA en actividades comerciales de venta, iii) las sanciones tributarias y (iv) el caso concreto. 3.
Solución del caso 3.1. El Impuesto de Industria y Comercio 39. De conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el impuesto de Industria y Comercio es un tributo municipal que grava la realización de actividades industriales, comerciales y de servicio, ya sea que se desarrollen directa o indirectamente, en forma permanente u ocasional.
La propia ley definió qué debía entenderse por actividades industriales, qué debía entenderse por actividades comerciales y qué debía entenderse por actividades de servicio. 2 Índice 6, expediente de segunda instancia en Samai. 3 Índice 11 de la plataforma Samai, expediente de segunda instancia. Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. 40.
El artículo 34 establece que las actividades industriales son aquellas «dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes». 41. El artículo 35 dispone que las actividades comerciales son las «destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios». 42.
El artículo 36 prevé que serán consideradas actividades de servicio «las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compra - venta y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánica, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contengan audio y vídeo, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho». 43.
A pesar de las definiciones legales, no siempre existía claridad respecto del municipio (territorio) en el que debía entenderse realizada la actividad industrial, comercial o de servicio (hecho imponible), aspecto de relevancia para la determinación del sujeto activo del impuesto. 44. El artículo 77 de la Ley 49 de 1990 contribuyó a clarificar lo relacionado con la actividad industrial, pues determinó que el gravamen se pagará en el municipio donde se encontrara la sede fabril y precisó que la base gravable estaría constituida por los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción. A partir de ello, se entendió que la comercialización de los productos manufacturados constituía la última etapa de la actividad industrial, de ahí que no pudiera gravarse como actividad propiamente comercial, para evitar una doble tributación. 45.
Un criterio de esa claridad no se predicaba de las actividades comerciales y de servicio. En ese escenario, la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado decantó unos criterios para contribuir a la determinación del municipio en el que debía entenderse configurado el hecho imponible (territorialidad) cuando se trataba de actividades comerciales y de servicio. 3.2.
Territorialidad del ICA en actividades comerciales de venta Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. 46. Tratándose de actividades comerciales de venta, el Consejo de Estado (2020)4 sostiene que el hecho imponible se configura en el municipio en el que se perfecciona la venta, es decir, donde se acuerda la cosa y precio.
Ahora, el lugar en el que culmina la venta es una circunstancia fáctica que se debe determinar, en cada caso, a partir de las pruebas allegadas al proceso. 47. En concordancia con lo anterior, ha dicho que no resultan relevantes datos como el destino de las mercancías, el lugar donde se entregan los productos, el sitio donde se suscribe el contrato de compraventa o el territorio donde ejercen labores los asesores de ventas. 48.
Puntualizó que el lugar del que provienen los ingresos tampoco es determinante para el surgimiento de la obligación tributaria: La Sala parte de reiterar que, de acuerdo con los precedentes de la Sección, en el ámbito del impuesto de industria y comercio, la actividad comercial se entiende realizada en el lugar donde se pactan los elementos esenciales del contrato y no, en la jurisdicción de donde provienen los ingresos que se pretende gravar. 49.
En ese mismo pronunciamiento, se expuso que «la legalidad de los actos administrativos encaminados a liquidar el tributo depende de que motiven con suficiencia fáctica y jurídica la realización del hecho generador en los términos propuestos», es decir, de que motiven que el perfeccionamiento de la venta se llevó a cabo en el municipio que se reputa como sujeto activo del impuesto. 3.3.
Sanciones Tributarias 50. Los artículos 715 a 719 del ET disponen que el proceso de aforo se inicia con el emplazamiento para declarar que invita, a los que previamente hayan comprobado que están obligados, para que cumplan con el deber de declarar el impuesto, dentro del término de un mes, y les advierte de las consecuencias en caso de persistir en la omisión. 51.
El efecto de no presentar la declaración respectiva, dentro del término que otorga el emplazamiento, es la imposición de la sanción por no declarar, prevista en el artículo 643 del ET. 52. Agotado el procedimiento previsto en los artículos 643, 715 y 716 del ET, la Administración, dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo señalado 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 27 de agosto de 2020, radicación número 76001-23-33-000-2018- 00316-01(25005).
Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. para declarar, puede determinar, mediante liquidación oficial de aforo, la obligación tributaria de quien no haya declarado, según lo dispuesto en el artículo 717 ibídem. 53.
En suma, el procedimiento de aforo comprende tres etapas, a saber: (i) el emplazamiento por no declarar, (ii) la sanción por no declarar y (iii) la liquidación de aforo. 54. En ese procedimiento, los actos administrativos definitivos son la resolución sanción por no declarar, la liquidación de aforo, y los actos que resuelvan los recursos que se interpongan contra los actos mencionados, pues en ellos se concreta la manifestación de la voluntad de la Administración, respecto de la obligación tributaria que recae sobre el contribuyente.
Es decir, incorporan un pronunciamiento sobre la existencia de la obligación, el obligado, la cuantía del tributo, y los demás que surjan en el trámite de ese proceso. Los estatutos tributarios municipales consagran el procedimiento tributario que, generalmente, se rige por las normas del ET. 4. Caso concreto 55. Según la Resolución Sanción 245.10.01-1489 del 19 de febrero de 2018 y la Resolución 245.10.01-397 del 19 de julio de 2018, la demandante ejerce actividades comerciales en el municipio de Candelaria, con fundamento en la información suministrada por el Ingenio Mayaguez.
Si bien ese aspecto no es determinante para establecer la causación del tributo, lo cierto es que ello imponía al municipio de Candelaria el deber de acreditar en qué forma Soporte a la Ingeniería S.A.S. realizó la actividad comercial en esa jurisdicción territorial. 56. Soporte a la Ingeniería S.A.S. con domicilio principal en el municipio de Cali, según el certificado de existencia y representación legal, tiene el siguiente objeto social: Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. 57.
El 24 de octubre de 2017, en la contestación del emplazamiento para declarar 245.10.01-705 del 25 de agosto de 20175, la demandante explicó el procedimiento que utiliza para realizar las ventas. Dijo que los clientes hacen pedidos telefónicos a la sede de la empresa ubicada en el distrito de Santiago de Cali (lugar en el que se encuentra la infraestructura física y la mercancía), donde se concretan los elementos esenciales del negocio y luego se despacha la mercancía o la recoge el cliente.
Argumentos sostenidos 5 Expediente 015, folios 57-71, Samai. Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. en el proceso administrativo y judicial.
Eso se puede corroborar con la certificación del revisor fiscal y los pagos del ICA realizados en el Distrito de Santiago de Cali (años 2011- 2015). 58. Ahora, en los actos administrativos, se plasmó que la sociedad usó la infraestructura, mercado y servicios del municipio de Candelaria para poder desarrollar su actividad comercial.
Para ello, citó doctrina, providencias de algunos juzgados administrativos de Cali y jurisprudencia del Consejo de Estado. Sin embargo, no se observa un marco probatorio fehaciente —o por lo menos no se anexaron a los antecedentes administrativos aportados por la demandada— para imponer la sanción objeto de demanda. Así mismo, conviene aclarar que Soporte a la Ingeniería S.A.S. jamás admitió haber ejercido actividad comercial en el municipio de Candelaria para los años 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015. 59.
Se advierte que Soporte a la Ingeniería S.A.S. siempre sostuvo que la actividad comercial, para los años 2011 a 2015, la desarrolló desde el distrito de Santiago de Cali, a pesar de que el destino de los productos fuera el municipio de Candelaria. Por ende, la entidad demandada motivó los actos administrativos con un supuesto fáctico que no acreditó: que Soporte a la Ingeniería S.A.S. había realizado actividad comercial en el municipio de Candelaria.
La acreditación de ese supuesto de hecho exigía demostrar que las ventas se perfeccionaron en esa jurisdicción y, como se vio, los actos administrativos demandados no lo hicieron. Téngase en cuenta que el destino de los productos no es un dato que determine el municipio en el que se causa el impuesto. 60. Durante la actuación administrativa y en sede jurisdiccional, la empresa demandante ha sostenido, de manera uniforme, que las ventas se perfeccionaron en el Distrito de Santiago de Cali para los años 2011 a 2015, lugar donde tiene su centro de operaciones.
Para la Sala, la totalidad de la actividad comercial de la demandante se realiza en el Distrito de Santiago de Cali, y, por ende, es en ese lugar en el que se realizó, plenamente, la actividad comercial de la actora. Y es así, porque la demandante informó (según las declaraciones de los años 2011 a 2015) que no reportó ingresos obtenidos por fuera del Distrito de Cali, ya que declaró todos sus ingresos, para la declaración del ICA, en esa localidad. 61.
Es claro que, para el ICA, la actividad comercial se entiende realizada en el lugar donde se pactan los elementos esenciales del contrato, en este caso, en el Distrito de Santiago de Cali y no en el Municipio de Candelaria, que es de donde provienen los ingresos que se pretenden gravar. 62. Bajo ese contexto, el municipio de Candelaria infringió el artículo 742 del ET, pues, según esa normativa, las decisiones de la administración deben fundarse en los hechos Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. que estén debidamente probados.
La imposición de las sanciones «deben fundarse en los hechos que aparezcan demostrados en el respectivo expediente». Era necesario, se insiste, que la motivación de los actos administrativos ofreciera elementos de juicio realmente contundentes que permitieran inferir que la venta de bienes se perfeccionaba en el municipio de Candelaria, y no en el Distrito de Santiago de Cali. 63.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia 100 del 28 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cali, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, pues se demostró que la actora no realizó actividades comerciales que estuvieran gravadas en el municipio de Candelaria y, en consecuencia, no estaba obligada a declarar el ICA en esa localidad. 5.
Costas 64. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del [Código General del Proceso]». 65. Por su parte, el artículo 361 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, prescribe que las costas, conformadas por las expensas, los gastos del proceso y las agencias en derecho deben liquidarse y tasarse a partir de criterios objetivos y verificables en el expediente (artículos 326 a 366 del CGP). 66.
A su vez, el artículo 365 del CGP fija las reglas que rigen la condena en costas que, en su numeral 1, dice que «Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso», mientras que el numeral 8 determina que «Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 67. Acorde con los fundamentos normativos expuestos con antelación, el Consejo de Estado6, en pronunciamientos reiterados de la Sección Cuarta, indicó que para decidir sobre la condena en costas no basta con que la parte haya sido derrotada en el proceso, pues se requiere que se acredite la causación de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y de las agencias en derecho. 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 15 de febrero de 2024, Radicación: 76001-23-33-000-2016-00685-01 (27622); del 30 de noviembre de 2023, radicación: 15001-23-33-000-2019-00306-01(27579); del 24 de agosto de 2023, radicación: 05001-23-33-000-2022-00020-01 (26922); del 11 de mayo de 2023, radicación: 76001-23-33-000-2019-00301-01 (27239).
Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. 68. De forma reciente, el Consejo de Estado (2025)7 indicó que «el Tribunal con fundamento en el artículo 365 del Código General del Proceso condenó en costas a la demandada por ser la parte vencida en el proceso.
Al respecto, la Sala advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas dentro del presente asunto, razón por la cual se revocará la condena de la primera instancia y no se condenará en esta instancia». Es decir, no basta con que el apoderado de la parte actora haya ejercido la representación judicial, sino que se acredite que —realmente— haya incurrido en gastos del proceso y agencias de derecho, lo que no se observa probado de forma fehaciente en este caso. 69.
Entonces, a juicio de la Sala, la condena en costas no obedece a un criterio subjetivo (existencia de mala fe o temeridad), sino a un criterio objetivo que debe estar debidamente demostrado, conforme a la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En consecuencia, la Sala no condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia 100 del 28 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: En firme la presente decisión, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor. Los magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de febrero de 2025, radicación 19001-23-33-000-2019-00135-01, consejero ponente: Milton Chávez García. Proceso: 76001-33-33-011-2019-00051-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Impuestos Demandante: Distribuidora Soporte a la Ingeniería S.A.S. Demandado: Municipio de Candelaria Sentencia de segunda instancia. (Firmado electrónicamente por Samai) ÓSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT