SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

DE LA NULIDAD / POLÍTICA PÚBLICA DE ENVEJECIMIENTO HUMANO Y VEJEZ - Estampillas para el bienestar del adulto mayor / DE LAS VEEDURÍAS CIUDADANAS – Síntesis del caso: La decisión se profirió dentro del medio de control de nulidad promovido por I.D.V.V. contra el Departamento de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia, con el propósito de obtener la nulidad de varios artículos de la Ordenanza 17 de 2021, mediante la cual se actualizó la política pública de envejecimiento humano y vejez y se regularon aspectos relacionados con el uso de los recursos de la estampilla para el bienestar del adulto mayor.

Extracto: […] En el anterior contexto, se expidió la Ley 1251 de 2008 que fijó el marco de la protección, promoción, restablecimiento y defensa de los derechos de los adultos mayores. Orientado en su finalidad a lograr la participación de los adultos mayores en el desarrollo de la sociedad, el legislador ordenó al Gobierno crear el Consejo Nacional de Personas Mayores (CNPM) como órgano consultivo permanente del Ministerio de Salud y Protección Social. [ ] En cuanto a sus funciones se asignaron, entre otras, las de velar por el debido cumplimiento de las disposiciones y principios definidos en dicha Ley.

Así como determinar los criterios técnicos para distribuir los recursos económicos públicos destinados a los programas y servicios para los adultos mayores y coordinar con las instituciones ejecutoras los programas dirigidos a los adultos mayores. [ ] El artículo 16 de la Ley 1850 de 2017 dispone que el gobernador y alcalde son los responsables de los recursos recaudados por la estampilla en el desarrollo de los programas derivados de su inversión en la respectiva jurisdicción. Esto en cumplimiento con lo relacionado en su plan de desarrollo para el grupo poblacional al que se refiere esa Ley.

Funcionario que delegará en la dependencia competente la ejecución de los proyectos que componen los Centros Vida, Centros de Bienestar del Anciano y Granjas para adulto mayor, creando todos los sistemas de información que permitan un seguimiento completo de la gestión realizada por estos. [ ] Ahora bien, a través de la Ley 850 de 2003 se regularon las veedurías ciudadanas.

El artículo 1° las define como el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestión pública. Esto respecto de las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país «encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público». […] Como surge del entendimiento de esos principios, las competencias entre los distintos niveles de administración del Estado no pueden invadir las potestades asignadas a cada una por la Constitución y la ley; porque lo que debe ocurrir es una complementariedad en el ejercicio de sus funciones, pero nunca asumiendo competencias de alguna autoridad a costa de su autonomía. Teniendo claro lo anterior se encuentra que el artículo acusado estableció la creación de un empleo en la planta de cargos de los municipios del departamento de Antioquia y le asignó ciertas funciones. [ ] Aunque la norma estableció de forma potestativa la asignación de un profesional de las calidades enunciadas, lo que realmente hace es determinar un empleo en el municipio con unas funciones preestablecidas.

Función que no le compete ejercer a la Asamblea Departamental de Antioquia, pues es propiamente una labor asignada constitucionalmente a las autoridades municipales. [ ] Bajo ese entendido, es claro que en la expedición del parágrafo del artículo 24 de la Ordenanza 17 de 2021 se desconocieron los cánones 121 y 287 de la Constitución Política y la Ley 850 de 2003.

Las primeras porque la Asamblea excedió el marco regulatorio Constitucional y legal frente a la autonomía que le permitía la gestión de sus propios intereses. Y por darle el alcance a una figura que no se ajusta a lo que se considera como veeduría ciudadana. NOTA DE RELATORÍA: La Sala accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Declaró la nulidad del artículo 22 y del parágrafo del artículo 24 de la Ordenanza 17 de 2021, al considerar que la Asamblea Departamental desconoció la autonomía municipal al definir empleos y funciones propias de la administración local y al atribuir funciones de veeduría a los cabildos de adultos mayores, figura que no equivale jurídicamente a una veeduría ciudadana en los términos de la Ley 850 de 2003.

En contraste, el Tribunal negó la nulidad de los artículos 26, 27 y del parágrafo del artículo 28, al concluir que estos desarrollan legítimamente la potestad reglamentaria departamental sobre la estampilla para el bienestar del adulto mayor y se ajustan al marco legal que permite fijar criterios de ejecución, planeación, sostenibilidad y cofinanciación de los recursos.

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Medellín, 27 de abril de 2026 Referencia: Nulidad Demandante: Iván Darío Vargas Vargas Demandado: Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia (Ordenanza nro. 17 de 2021). Radicado: 05001-23-33-000-2025-00934-00 Tema: Política pública de envejecimiento humano y vejez.

Estampilla para el bienestar del adulto mayor. Veedurías ciudadanas. Autonomía territorial. Decisión: Accede parcialmente a las pretensiones. Instancia: Primera Sentencia No.: 102 Enlace al expediente 05001233300020250093400 Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA.

Demanda interpuesta por el señor Iván Darío Vargas Vargas, a través de apoderado judicial, en contra del departamento de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES El demandante solicitó1 la nulidad de los artículos 22, 26 y 27 y el parágrafo único del canon 28 de la Ordenanza nro. 17 de 2021 del departamento de Antioquia.

En el acápite de exceso de competencias y violaciones normativas 2 atacó también el parágrafo único del artículo 24 de la misma Ordenanza 17 de 2021.

HECHOS Aunque el actor no relacionó un acápite en este sentido, del contenido de la demanda3 se deducen las siguientes circunstancias: 1 Página 6 del archivo 001 del expediente electrónico. 2 Página 3 del archivo 001 del expediente electrónico. 3 Página 2 del archivo 001 del expediente electrónico. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 2 de 35 Que la Asamblea Departamental de Antioquia expidió la Ordenanza 17 de 2021.

Acto con el cual se actualizó la política pública de envejecimiento humano y vejez, se compilaron las Ordenanzas 46 y 48 de 2014 y 37 de 2017 y se dictaron otras disposiciones. Que esa norma estableció obligaciones y criterios para la gestión de programas dirigidos a las personas mayores utilizando recursos de la estampilla. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN El demandante relacionó como fundamentos de derecho los artículos 1, 6, 13, 121, 209 y 287 de la Constitución Política; 1 a 4 de la Ley 850 de 2003; 3 de la Ley 1276 de 2009 y 137 y 139 del CPACA.

Así como las sentencias C-106 de 2004, C-849 de 2011 y C-149 de 2022. Aunque no relacionó un acápite de concepto de transgresión, refirió lo siguiente sobre cada canon acusado, de la Ordenanza 17 de 20214: 1) Artículo 22: La Asamblea Departamental impuso directamente a los municipios la obligación de contratar un profesional gerontólogo o vincularlo a los municipios.

Pero ello invadió las competencias de los municipios en materia de plantillas, perfiles y contratación porque supeditó la gestión local a una norma departamental ajena a su esfera constitucional. Por lo que redujo las posibilidades de contratar otros perfiles como los relacionados en el canon 6 de la Ley 1315 de 2019. Que la Corte Constitucional afirma que las autoridades del nivel superior pueden orientar políticas, pero no imponer directamente funciones internas a empleados de otros órdenes territoriales. 2) Parágrafo único del artículo 24: Esta norma asignó al cabildo del adulto mayor la función de ejercer veeduría ciudadana sobre el manejo de los recursos de la estampilla.

Pero tales cabildos no son un ente jurídico equiparable a las veedurías ciudadanas de la Ley 850 de 2003 porque carecen de personería legal definida y no se rigen por los requisitos de constitución de veedurías. En consecuencia, impartir por ordenanza, una facultad de control ciudadano, sin fundamento en la ley, contraviene el principio de legalidad y excede las funciones propias de la Asamblea Departamental.

Además, no puede otorgar a organismos 4 Páginas 2 a 5 del archivo 001 del expediente electrónico. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 3 de 35 no regulados legalmente, la competencia de fiscalización que la ley no establece por lo que se invade el campo del legislador. 3) Artículo 26: El canon 3 de la Ley 1276 de 2009 fijó la destinación que tendrían obligatoriamente los recursos recaudados por la estampilla para el bienestar del adulto mayor sin que pueda ser modificable por autoridades departamentales.

Sin embargo, la norma de la ordenanza supeditó la destinación de tales recursos al plan de desarrollo departamental al introducir criterios presupuestales y distributivos que no existen en la ley estatutaria. Ello al vincular la destinación a decisiones contingentes de un plan político anual por lo que se afecta el principio de legalidad presupuestal.

Lo anterior implica que se destinen los recursos a partidas que definirá la autoridad departamental lo que excede la potestad local que se tenía. 4) Artículo 27: Incorporó requisitos adicionales para acceder a los recursos de la estampilla como la existencia de política pública municipal de adulto mayor, cabildos, comités, acuerdos municipales y centros de atención en funcionamiento.

Esto no se encuentra en la Ley 1276 de 2009 ni en reglamentos nacionales vigentes por lo que se desconocen los principios de igualdad y legalidad, así como la autonomía municipal para determinar sus políticas locales. 5) Parágrafo único del artículo 28: La norma creó un requisito nuevo al instituir la elaboración anual de un estudio de sostenibilidad económica lo que no está en la ley.

No existe en la Constitución ni en la legislación de estampilla, un mandato de disponer un estudio anual de ese tipo para acceder a los recursos. Por lo que ello constituye desviación de poder y falta de competencia al condicionar, discrecionalmente, la entrega de fondos. Es del caso advertir por esta Corporación que el demandante citó las sentencias C-849 de 2011 y C-149 de 2022 para fundamentar lo anterior.

Sin embargo, al verificarse las mismas en la página web de la Corte Constitucional, se evidenció que éstas no existían, o por lo menos que fueron citadas erróneamente. TRÁMITE DEL PROCESO La demanda fue radicada y repartida al Despacho de la Magistrada Ponente quien, por auto del 29 de julio de 2025, la admitió en contra del departamento MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 4 de 35 de Antioquia 5.

Luego resolvió negar la suspensión provisional de las disposiciones demandadas, previo traslado de la solicitud de medida cautelar6. Mediante auto del 26 de agosto de 2025 ordenó la vinculación de la Asamblea Departamental de Antioquia. Posteriormente, previa contestación allegada por las demandadas 7, se decretaron e incorporaron las pruebas solicitadas y se fijó el litigio mediante proveído del 13 de enero de 20268.

Luego se corrió traslado para alegatos de conclusión por auto del 10 de febrero9 y, finalmente, se ingresó el proceso a Despacho para fallo el 19 de marzo de los corrientes. OPOSICIÓN 1) El departamento de Antioquia 10 se opuso a las pretensiones de la demanda. Explicó lo siguiente sobre cada norma atacada de la Ordenanza 17 de 2021: a. Artículo 22: No impuso una contratación obligatoria de un gerontólogo, sino que reconoció la especificidad técnica de la gerontología como disciplina idónea para la coordinación de las políticas dirigidas al adulto mayor, según el artículo 7 de la Ley 1276 de 2009.

Afirmó que cuando la ley define un perfil profesional las entidades territoriales pueden incorporarlo en sus estructuras sin que implique vulneración de competencias. Esto como se determinó por el Consejo de Estado en sentencia del 20 de abril de 2018 en el expediente 25000-23-27-000-2015-00356-01. Agregó que la disposición cuestionada ofreció una opción facultativa y no obligatoria al utilizar el verbo podrán, por tanto, la Asamblea actuó dentro de los límites de coordinación permitidos.

Además, la norma se ajusta a lo señalado en sentencias C-106 de 2004 y C-149 de 2022. b. Parágrafo único del artículo 24: Desarrolló el mandato del artículo 10 de la Ley 1276 de 2009 que designa a los grupos de adultos mayores organizados 5 Archivo 004 del expediente electrónico. 6 Archivos 005 y 018 del expediente electrónico. 7 Carpetas 021 y 027 del expediente electrónico. 8 Archivo 029 del expediente electrónico. 9 Archivo 037 del expediente electrónico. 10 Archivo 02 de la carpeta 021 del expediente electrónico.

MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 5 de 35 como veedores de los recursos de la estampilla. De allí que la Asamblea contara con competencia para reglamentar la ejecución de políticas públicas dentro de su jurisdicción y no se creó un nuevo tipo de veeduría, sino que se canalizó una existente hacia un fin específico.

Añadió que la sentencia C-150 de 2015 reconoció la legitimidad de los mecanismos de participación ciudadana establecidos por las entidades territoriales para fortalecer el control social, siempre que no contradigan la ley. Tampoco se contradijo la Ley 850 de 2003 sino que la veeduría desarrollada por la Ordenanza, prevista en la Ley 1276 de 2009, coexiste con las determinadas en aquella Ley como lo hacían las establecidas en la Ley 1712 de 2014. c. Artículo 26: Simplemente estableció que la ejecución se sujetaría al plan de desarrollo, instrumento de planeación obligatorio para todas las entidades territoriales.

Por lo que se mantiene intacta la destinación específica del 70% de los recursos a centros vida y el 30% a centro de bienestar del anciano. Indicó que el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 fijó la destinación, pero no prohibió que la ejecución se programe mediante los mecanismos ordinarios de planeación. Y la existencia de una destinación específica no impide que su ejecución se realice a través de los canales presupuestales legales.

Esto tal como precisó el Consejo de Estado en sentencia del 12 de mayo de 2016 en el expediente 25000-23-27-000-2014-00049-01. d. Artículo 27 y parágrafo del canon 28: Los requisitos allí fijados son estándares de gestión encaminados a garantizar que los recursos se asignen a proyectos viables, con capacidad institucional y participación comunitaria.

Señaló que la sentencia C-1137 de 2001 estableció que las entidades territoriales pueden fijar condiciones para el acceso a recursos de cofinanciación, siempre que sean objetivas y razonables. Mientras que la sentencia C-149 de 2022 determinó que la autonomía local no era incompatible con la fijación de estándares de calidad y gestión por parte de las autoridades departamentales.

Por tal motivo afirmó que la Ordenanza no suplantó competencias municipales y se ejerció una competencia legítima de coordinación. Finalmente propuso como excepciones las siguientes: MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 6 de 35 a. Falta de legitimación en la causa por pasiva.

La llamada a resistir las pretensiones es la Asamblea Departamental de Antioquia por ser quien expidió el acto administrativo. b. Legalidad del acto administrativo y excepción de legalidad del acto administrativo. La Ordenanza se ajustó al marco normativo superior, no invadió competencias y respondió a principios de eficiencia, planeación y sostenibilidad fiscal. 2) La Asamblea Departamental de Antioquia11 se opuso a las pretensiones de la demanda.

Afirmó que los artículos demandados se ajustaron estricta y plenamente a la Constitución Política, a la Ley 1276 de 2009 y a los principios rectores de la función administrativa. Además, correspondieron a un ejercicio legítimo de liderazgo, planeación y coordinación departamental para garantizar la eficacia, transparencia y sostenibilidad de una política pública fundamental para el bienestar de la población adulta mayor.

Finalmente propuso como excepciones las siguientes: a. Legalidad y competencia en el artículo 22. La norma es de carácter facultativo y no impositivo porque se utilizó la expresión podrán y por ello respeta la autonomía municipal para definir su planta de personal y esquemas contractuales. Además, la base de datos es un instrumento de control, seguimiento y coordinación para la rendición de cuentas y planeación departamental para la correcta focalización de los recursos de la estampilla. b. Legalidad y armonía normativa en el artículo 26.

La disposición respeta la destinación específica legal de los centros vida y de bienestar y no modificó la proporción definida por el legislador. Simplemente estableció la ejecución, priorización y distribución de esos recursos. c. Racionalidad y sostenibilidad en el artículo 27. Los requisitos que este precepto exige corresponden a criterios de elegibilidad, transparencia y sostenibilidad y no son barreras ilegales.

Además, la sentencia C-849 de 2011 avala la potestad de las entidades territoriales para definir las modalidades, condiciones y requisitos para el acceso a la cofinanciación, siempre que no se desnaturalice el fin legal. d. Cumplimiento legal especializado en el parágrafo único del artículo 24. La función de veeduría no se rige solo por la Ley 850 de 2003 sino por el 11 Archivo 01 de la carpeta 027 del expediente electrónico.

MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 7 de 35 mandato especial contenido en el artículo 10 de la Ley 1276 de 2009. Y esta faculta expresamente a los grupos de adultos mayores organizados y acreditados para ejercer la veeduría sobre los recursos de la estampilla.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1) La parte demandante se pronunció en esta etapa12 y argumentó que se presentó un exceso de competencia en los artículos demandados porque lo determinado en ellos no se encuentra en la Ley 1276 de 2009. Agregó que en este asunto no procede la condena en costas. 2) El departamento de Antioquia13 allegó escrito en el que manifestó que el artículo 22 establece una facultad potestativa, coordinación técnica y base de datos.

Asimismo, el parágrafo único del artículo 24 estableció una veeduría específica por cabildos de adulto mayor y el canon 26 armoniza el plan de desarrollo departamental y respeta la destinación específica. Además, el artículo 27 y parágrafo del canon 28 fijan criterios técnicos de elegibilidad, sostenibilidad y priorización. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Agente del Ministerio Público delegada ante el Despacho Ponente, no emitió concepto en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 152 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer y resolver el proceso de nulidad simple, en primera instancia. 2. Problema jurídico. Corresponde a esta Sala determinar si los artículos 22, 26 y 27 y los parágrafos de los cánones 24 y 28 de la Ordenanza nro. 17 de 2021 del departamento de Antioquia, están viciados de nulidad. 12 Archivo 034 del expediente electrónico. 13 Archivo 040 del expediente electrónico.

MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 8 de 35 3. Tesis de la Sala. Desde ya se anuncia que la tesis que sostendrá la Sala en el presente asunto será la de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Esto porque la entidad demandada incurrió en infracción de las normas en que debía fundamentarse respecto del artículo 22 y el parágrafo del canon 24 de la Ordenanza 17 de 2021. Se negarán las demás pretensiones por no haberse acreditado algún vicio frente a las demás disposiciones demandadas. 4. Acervo probatorio. Obra en el expediente la siguiente prueba documental relevante: Ordenanza nro. 17 del 11 de agosto de 2021 del departamento de Antioquia que actualizó la política pública de envejecimiento humano y vejez, compiló las Ordenanzas 46 y 48 de 2014 y 37 de 2017 y dictó otras normas14. 5.

Marco jurídico. 5.1. De la Política Pública de Envejecimiento Humano y Vejez. La protección y asistencia de las personas de la tercera edad y su integración a la vida activa y comunitaria se encuentran asignadas, por mandato constitucional, a la sociedad, a la familia y al Estado. Al efecto dispone el artículo 46 Superior: Artículo 46.

El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. En el anterior contexto, se expidió la Ley 1251 de 2008 que fijó el marco de la protección, promoción, restablecimiento y defensa de los derechos de los adultos mayores 15.

Orientado en su finalidad a lograr la participación de los adultos mayores en el desarrollo de la sociedad, el legislador ordenó al Gobierno crear el Consejo Nacional de Personas Mayores (CNPM) como órgano consultivo permanente del Ministerio de Salud y Protección Social16. 14 Archivo 002 del expediente electrónico. 15 Artículos 1° y 2°. 16 Artículo

26. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 9 de 35 Dentro de los fines de ese órgano se incluyó efectuar seguimiento y verificar la puesta en marcha de políticas, estrategias y programas que garanticen la protección e integración social de los adultos mayores17.

En cuanto a sus funciones se asignaron, entre otras, las de velar por el debido cumplimiento de las disposiciones y principios definidos en dicha Ley. Así como determinar los criterios técnicos para distribuir los recursos económicos públicos destinados a los programas y servicios para los adultos mayores y coordinar con las instituciones ejecutoras los programas dirigidos a los adultos mayores18.

Sin embargo, solo con la expedición del Decreto 19 de 2021 mediante la cual se creó y reglamentó el Consejo Nacional de Personas Mayores, en su labor de coordinación del desarrollo y ejecución de la Política Nacional de Envejecimiento y 20ejez. Además de las funciones establecidas en el artículo 27 de la Ley 1251 de 2008, el Decreto le asignó otras como asesorar en la formulación de políticas y planes nacionales en materia de envejecimiento; determinar los criterios técnicos para la distribución de recursos económicos públicos para los programas y servicios para las personas mayores; coordinar con las instituciones ejecutoras, los programas dirigidos a las personas mayores o promover la creación de redes de apoyo para asegurar los vínculos, la compañía y el apoyo del núcleo familiar del adulto21.

Mediante el Decreto 681 de 202222, que adicionó un capítulo al Decreto 780 de 201623, se adoptó la Política Pública Nacional de Envejecimiento y Vejez 2022- 2031. En punto a la definición del Plan Nacional de Acción Intersectorial para la implementación de dicha política se señaló que este definiría la línea técnica a las entidades territoriales para la formulación y actualización de sus políticas de envejecimiento y vejez.

Esto mediante la inclusión de los planes, programas y proyectos de «promoción, prevención y atención, con fundamento en la Política que aquí se adopta. Igualmente, determinará la línea técnica para la formulación 17 Artículo 27. 18 Numerales 1, 5 y 9 del artículo 28. 19 Por el cual se crea el Consejo Nacional de Personas Mayores y se dictan otras disposiciones. 20 Artículo 1°. 21 Numerales 3.3. 3.5, 3.9 y 3.11 del artículo 3. 22 Por medio del cual se adicional el Capítulo 7 al Título 2 de la Parte 9 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016 relativo a la Política Pública Nacional de Envejecimiento y Vejez 2022-2031. 23 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.

MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 10 de 35 de sus planes de acción territoriales, los cuales deberán incluir metas, acciones responsables, recursos e indicadores»24. Ahora bien, para el caso del departamento de Antioquia, la Política Pública de Envejecimiento Humano y Vejez fue adoptada en la Ordenanza 48 de 2014; actualizada mediante la Ordenanza No. 17 de 2021.

Entre las disposiciones contenidas en esta última, se destacan: 1) Artículo 3° que fijó como objetivo general la contribución del Departamento, desde la gestión pública, para el establecimiento de condiciones sociales favorables. Esto para promover, prevenir y asegurar el reconocimiento y goce efectivo de los derechos individuales y colectivos de la población de la tercera edad; en condiciones de equidad, inclusión, integración y participación en la sociedad y, de ese modo, posibilitar una vejez digna, activa, saludable y una mejor calidad de vida. 2) Artículo 15 que creó el Comité Gerontológico Departamental como instancia de direccionamiento para, en coordinación con la Secretaría de Inclusión Social y Familia – Gerencia Personas Mayores, analizar, adoptar y proponer «la implementación de políticas, programas y proyectos en bien de las personas mayores».

Mientras que en los cánones 16 y 17 regularon su conformación y funciones. 3) Artículo 18 que institucionalizó lo que denominó Red Departamental de Cabildos de Adultos Mayores; entendida como el mecanismo de participación, concertación y diálogo entre el Estado, la sociedad, la familia y las personas adultas mayores del Departamento.

Por su parte, en los artículos 19 y 20 definió, respectivamente, su conformación, que sería con los cabildantes en representación de cada subregión del Departamento, y periodo, así como las funciones de dicha Red. 4) Artículo 22 que fijó, a título facultativo, la posibilidad para los municipios de contar, para efectos de coordinar la estructura geronto-administrativa, con un profesional o tecnólogo en gerontología. Estos podrían ser financiados con cargo a recursos de la estampilla o recursos propios y podrían servir de enlace con la Secretaría de inclusión social y familiar.

Tales profesionales también deberían presentar un informe semestral que diera cuenta del desarrollo del 24 Artículo 2.9.2.7.2. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 11 de 35 programa gerontológico municipal según los lineamientos de la Política Pública de Envejecimiento Humano y Vejez del municipio. 5) Artículo 26 que dispuso que para la destinación de los recursos provenientes de la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor se tendría en cuenta el énfasis definido por la Administración Departamental y el Plan de Desarrollo. 6) Artículo 27 que estableció los requisitos que debían cumplir los municipios para acceder a los recursos de la Estampilla por medio de los proyectos de cofinanciación para el bienestar del adulto mayor. 5.2.

De la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor. Inicialmente fue la Ley 48 de 198625 la que autorizó la emisión de una estampilla pro-construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, siendo modificada posteriormente por las Leyes 687 de 200126, 1276 de 200927, 1850 de 201728 y 1955 de 201929. Esta última30 autorizó a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor.

Lo anterior como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, mantenimiento, adecuación, dotación y otras modalidades de atención y desarrollo de programas y servicios sociales para las personas adultas mayores en las respectivas entidades territoriales. Frente a la destinación de los recursos derivados de la Estampilla, el artículo 217 de la Ley 1955 de 2019 dispuso que: 1) Como mínimo el 70% sería para la financiación de los centros vida y el 30% restante para el financiamiento de los Centros de Bienestar o Centros de Protección Social del adulto mayor.

Ello sin perjuicio de los recursos adicionales que pudieran gestionarse por otras fuentes como el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones, el sector privado o la cooperación internacional. 25 Por la cual se autoriza la emisión de una estampilla pro-construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, se establece su destinación y se dictan otras disposiciones. 26 Por medio de la cual se modifica la Ley 48 de 1986, que autoriza la emisión de una estampilla pro-dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad, se establece su destinación y se dictan otras disposiciones. 27 A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida. 28 Por medio de la cual se establecen medidas de protección al adulto mayor en Colombia, se modifican las Leyes 1251 de 2008, 1315 de 2009, 599 de 2000 y 1276 de 2009, se penaliza el maltrato intrafamiliar por abandono y se dictan otras disposiciones. 29 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 30 Artículo 217 de la Ley 1955 de 2019. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 12 de 35 2) El recaudo por estampilla sería invertido por la correspondiente entidad territorial en los Centros de Bienestar, Centros de Protección Social, Centro Vida y otras modalidades de atención dirigidas a las personas adultas mayores de su jurisdicción. Ello en proporción directa al número de adultos mayores con puntaje Sisbén menor al corte establecido por el programa y en condición de vulnerabilidad. 3) Los recursos por estampilla podrían destinarse en las distintas modalidades de atención, programas y servicios sociales dirigidos a las personas adultas mayores, conforme las necesidades de apoyo social de la población adulto mayor en la entidad territorial.

Siempre que se garantice la atención en condiciones de calidad, frecuencia y número de personas atendidas en los centros vida, centros de bienestar o centros de protección sociales, los cuales no podían ser inferiores a las de la vigencia inmediatamente anterior. El artículo 16 de la Ley 1850 de 2017 dispone que el gobernador y alcalde son los responsables de los recursos recaudados por la estampilla en el desarrollo de los programas derivados de su inversión en la respectiva jurisdicción. Esto en cumplimiento con lo relacionado en su plan de desarrollo para el grupo poblacional al que se refiere esa Ley.

Funcionario que delegará en la dependencia competente la ejecución de los proyectos que componen los Centros Vida, Centros de Bienestar del Anciano y Granjas para adulto mayor, creando todos los sistemas de información que permitan un seguimiento completo de la gestión realizada por estos. Para el caso del departamento de Antioquia fue la Ordenanza 46 de 2014 la que inicialmente ordenó la emisión de la Estampilla para el bienestar del adulto mayor.

Posteriormente la Ordenanza 37 de 2017 estableció los requisitos a acreditar por los municipios para acceder a los recursos recaudados por dicha estampilla y definió el procedimiento para la entrega de los aportes a las administraciones municipales. En 2020 fue la Ordenanza 41 la que, al expedir el Estatuto de Rentas del Departamento, en punto a la Estampilla (artículos 324 y siguientes) delimitó su emisión y recaudo.

Al respecto la definió 31 como un recurso obligatorio para la construcción, instalación, mantenimiento, adecuación, dotación y funcionamiento de Centros 31 Artículo 325. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 13 de 35 de Bienestar, Centros de Protección Social, Centros Vida y otras modalidades de atención y desarrollo de programas y servicios sociales dirigidos a las personas adultas mayores.

Lo anterior en proporción directa al número de adultos mayores con puntaje Sisbén menor al corte establecido por el programa y en condición de vulnerabilidad. A la vez dispuso que, de acuerdo con las necesidades de apoyo social de dicha población, los recursos provenientes de la Estampilla podrían destinarse en las distintas modalidades de atención, programar y servicios sociales dirigidos a las personas adultas mayores.

Ello siempre que se garantizara la atención en condiciones de calidad, frecuencia y número de personas atendidas en los Centros Vida, Centros de Bienestar o Centros de Protección Social que no debían ser inferiores a la vigencia inmediatamente anterior. 5.3. De las veedurías ciudadanas. De conformidad con el preámbulo y el artículo 1° de la Constitución Política el Estado colombiano se caracteriza por ser una democracia participativa.

Por ello se ha entendido que una de las formas en que se manifiesta esa participación ciudadana es el control social al poder público. Y uno de los mecanismos en los que se ejerce tal control consiste en la vigilancia o fiscalización sobre el uso y la destinación de los recursos públicos32. Precisamente el artículo 32 de la Ley 489 de 1998 determina que todas las entidades y organismos de la administración pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública.

Para esto podrán realizar todas las acciones necesarias para involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública. Dentro de esas acciones está la de apoyar los mecanismos de control social que se constituyan. Y el artículo 34 ibidem establece que, si los ciudadanos constituyen mecanismos de control social de la administración, particularmente mediante la creación de veeduría ciudadanas, la «administración estará obligada a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de dicho control». 32 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 1° de febrero de 2023. Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán. Radicado nro. 11001-03-06-000-2022-00263-00. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 14 de 35 Ahora, el artículo 103 Superior establece los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. Ellos son el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa Legislativa y la revocatoria del mandato, los cuales la ley los reglamentará. También señala que el Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o «de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan» Mientras que el artículo 270 de la Carta determina que la ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.

En desarrollo de esas normas constitucionales se expidió la Ley 134 de 1994 que reglamentó los mecanismos de participación ciudadana. Especialmente en el artículo 100 se reguló lo siguiente sobre las veedurías ciudadanas: Artículo 100. De las veedurías ciudadanas. Las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos.

La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución Política. Ahora bien, a través de la Ley 850 de 2003 se regularon las veedurías ciudadanas. El artículo 1° las define como el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestión pública.

Esto respecto de las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país «encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público».

Agrega la disposición que esa vigilancia se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que, en forma total o parcial, se empleen los recursos MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 15 de 35 públicos, con sujeción a lo dispuesto en la Ley 850.

Ello de conformidad con lo establecido por los artículos 270 de la Constitución y 100 de la Ley 134 de 1994. Y precisa que los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto contrato o de la prestación de un servicio público deberán por iniciativa propia «u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una organización civil informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerza la vigilancia correspondiente».

El Consejo de Estado33 ha destacado sobre estos mecanismos de participación ciudadana lo siguiente: […] las veedurías ciudadanas son un mecanismo de la democracia participativa, mediante el cual los ciudadanos, debidamente organizados, ejercen, de manera autónoma e independiente al Estado (pero en coordinación con este), la vigilancia de la gestión pública, según los principios que la gobiernan, y con sujeción al interés general.

Dicha vigilancia se dirige a la correcta aplicación de los recursos públicos; a la forma como estos se asignan, conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas y proyectos debidamente aprobados; a la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas; a la contratación pública, y a la diligencia con la que las diversas autoridades cumplan los objetivos del Estado.

La vigilancia a cargo de las veedurías puede realizarse de forma preventiva y posterior, y tales organizaciones pueden hacer recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan un programa, proyecto o contrato, así como ante los organismos de control del Estado, para mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios públicos (artículo 4).

También, se puede ejercer sobre entidades de cualquier nivel o sector de la Administración, y sobre particulares y organizaciones no gubernamentales que cumplan funciones públicas. El ejercicio de este control se realiza sin perjuicio de otras formas de vigilancia y control de la sociedad civil y de la comunidad, consagradas en las disposiciones legales vigentes, y en coordinación con los organismos de control (artículo 5), como lo dispone el artículo 167 de la Ley 136 de 199434 […].

(Subrayado de origen). Finalmente, la Ley 1757 de 2015 estableció normas sobre el control social a lo público, entendido como «el derecho y el deber de los ciudadanos a participar de manera individual o a través de sus organizaciones, redes sociales e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados»35. 33 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 1° de febrero de 2023. Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán. Radicado nro. 11001-03-06-000-2022-00263-00. 34 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 35 Artículo

60. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 16 de 35 Además, ese control social tiene como fin el seguimiento y evaluación de las políticas públicas y a la gestión desarrollada por las autoridades y por los particulares que ejerzan funciones públicas.

Lo que será ejercido por la ciudadanía, de manera individual o por intermedio de organizaciones constituidas para tal fin36. Y ese control se puede realizar mediante distintas modalidades dentro de las cuales están las veedurías ciudadanas «en los términos de las leyes que las regulan, y a través del ejercicio de los derechos constitucionales dirigidos a hacer control a la gestión pública y sus resultados»37. 6.

Del caso concreto. En el asunto bajo estudio se debe determinar si están viciados de nulidad los artículos 22, 26 y 27 y los parágrafos los cánones 24 y 28 de la Ordenanza nro. 17 de 2021 expedida por el departamento de Antioquia. Norma que actualizó la política pública de envejecimiento humano y vejez y compiló las Ordenanzas 46 y 48 de 2014 y 37 de 2017.

Los cargos de nulidad planteados por el demandante están fincados bajo dos vicios, que pasa la Sala a desarrollar: 1) Infracción de las normas en que debía fundarse. Para que se configure la causal de nulidad del acto administrativo por infracción de las normas en que debe fundarse, la contravención debe ser directa y ocurre cuando se presenta alguna de las siguientes situaciones38: a. Falta de aplicación. Se presenta cuando la autoridad ignora la existencia de la norma, o a pesar de conocerla pues la analiza o sopesa, no la aplica para la solución del caso.

También se presenta cuando se acepta la existencia de la norma, pero equivocadamente se cree que no es aplicable al asunto que se está resolviendo. b. Aplicación indebida. Ocurre cuando la disposición o disposiciones jurídicas que se hacen valer por la administración se usan o se aplican a pesar de no ser las pertinentes para resolver el asunto objeto de decisión. En este caso, se origina por dos circunstancias: 36 Artículo 61. 37 Artículo 63. 38 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012. Consejero ponente Hugo Fernando Bástidas Bárcenas. Radicación No. 25000-23-27-000-2004-92771- 02(16660). MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 17 de 35 i. Porque la autoridad se equivoca al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra. ii.

Porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis y la tesis del caso concreto. c. Interpretación errónea. Se da cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero la administración los entiende equivocadamente y así, erróneamente comprendidos, los aplica.

Es decir, se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. 2) Falta de competencia. El Consejo de Estado sostiene que este es un vicio externo al acto administrativo porque no se finca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide. Esto dado que el ordenamiento jurídico no consagró una facultad que le permitiera fungir al Estado como autoridad normativa ya que, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular aspectos centrales de la materia en cuestión39.

También ha dicho que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que, ante la ausencia de cualquiera de ellos, da lugar a la nulidad de la decisión40; estos factores son: a. Factor funcional referido al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas. b. Factor material que supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. c. Factor territorial que parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la 39 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 22 de julio de 2021. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Radicación nro. 23001-23-33-000-2013- 00163-02. 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 2 de julio de 2020. Consejero ponente: William Hernández Gómez.

Radicación nro. 11001-03-25-000-2017- 00032-00(0098-17) MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 18 de 35 autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones. d. Factor temporal el cual es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio.

Partiendo de lo anterior se procederá a analizar cada argumento de nulidad, como pasa a explicarse: 6.1. Artículo 22 de la Ordenanza 17 de 2021. Este canon estableció una estructura geronto-administrativa, así: Artículo 22°. Estructura geronto-administrativa. Los municipios podrán contar con un profesional o tecnólogo en gerontología para coordinar la estructura administrativa, quienes podrán ser financiados con recursos de la estampilla y/o recursos propios.

Este profesional en gerontología servirá de enlace con la Gerencia Personas Mayores de la Secretaría de Inclusión Social y Familia del departamento de Antioquia y presentarán un informe semestral que dé cuenta del desarrollo del programa gerontológico municipal, acorde a los lineamientos de la Política Pública de Envejecimiento Humano y Vejez municipal.

Parágrafo. Los profesionales que coordinen los programas municipales elaborarán y mantendrán actualizada una base de datos de la población adulta mayor, identificada con las variables sociodemográficas con enfoque diferencial y presencial (adulto mayor indígena, afro, descendientes, víctima del conflicto, con discapacidad, Rrom (Gitanos), adulto mayor recluso, adulto mayor LGBTI).

El actor considera que la Asamblea Departamental invadió las competencias de los municipios al imponerles directamente la obligación de contratar o vincular un profesional gerontólogo. Así como por asignarle una función concreta al personal contratado, todo ello en contra de lo previsto en la Constitución. Asegura además, que tal disposición también redujo las posibilidades de contratar otros perfiles como los del artículo 6 de la Ley 1315 de 2019, por tanto, aunque las autoridades del nivel superior pueden orientar políticas ello no permite imponer directamente funciones internas a empleados de otros órdenes territoriales.

El departamento de Antioquia considera que no se impuso una contratación obligatoria, sino que reconoció una especificidad técnica idónea para la coordinación de las políticas dirigidas al adulto mayor. Además, la disposición ofreció una opción facultativa y que cuando una ley define un perfil profesional las entidades territoriales pueden incorporarlo en sus estructuras sin que implique invadir competencias.

MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 19 de 35 La Asamblea Departamental sostiene que la norma acusada es de carácter facultativo y no impositivo lo que respeta la autonomía municipal para definir su planta de personal y esquemas contractuales.

Y que la base de datos exigida es para la correcta focalización de los recursos de la estampilla y para el control, seguimiento y coordinación para la rendición de cuentas y planeación departamental. Pues bien, el artículo 287 Superior establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.

Por ello pueden gobernarse por autoridades propias o ejercer las competencias que les corresponda. De allí que el canon 288 ibidem ordena que la ley orgánica de ordenamiento territorial establezca la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Además, indica que las funciones atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

Ahora, los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio conforme con lo establecido en la Constitución. Y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las Leyes41.

Las asambleas departamentales son corporaciones político-administrativas de elección popular 42 y tienen unas funciones de rango constitucional. Así les compete reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo de los departamentos y expedir las disposiciones relacionadas con la planeación y el desarrollo económico y social.

Así como adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y determinar la estructura de la administración departamental y las funciones de sus dependencias, entre otras potestades43. Por su parte, los municipios son la entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado. A ellos les corresponde prestar los servicios públicos 41 Artículo 298 de la Constitución Política. 42 Artículo 299 de la Constitución Política. 43 Numerales 1, 2, 3 y 7 del artículo 300 de la Constitución Política.

MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 20 de 35 determinados en la ley y promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, entre otros44. Los concejos municipales son corporaciones político-administrativas de elección popular 45 y tienen unas competencias de rango constitucional.

A estos les corresponde, entre otros, reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio y adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. Así como determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias46.

Mientras que el acalde es el jefe de la administración local y representante legal del municipio47. De allí que tenga dentro de sus funciones crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes48. Cabe recordar lo que se entiende por principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, así: a. El principio de coordinación se refiere a la existencia de competencias concurrentes entre las distintas autoridades del Estado lo que impone que su ejercicio se haga de manera armónica de modo que la acción de los «distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal.

Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas»49. b. El principio de concurrencia parte de considerar que existen unos fines del Estado cuya realización requiere la participación de las autoridades del nivel nacional y territorial.

Para garantizar el principio de colaboración, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la administración lo que implica que «el Legislador debe distribuir las competencias de las entidades nacionales y territoriales garantizando a cada orden el ámbito de su autonomía constitucional»50. 44 Artículo 311 de la Constitución Política. 45 Artículo 312 de la Constitución Política. 46 Numerales 1, 2 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política. 47 Artículo 314 de la Constitución Política. 48 Numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política. 49 Corte Constitucional.

Sentencia SU-095 del 11 de octubre de 2018. 50 Sentencia ibidem. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 21 de 35 Por eso, para preservar la eficacia del principio de coordinación es necesario que «la ley garantice que el ejercicio de las facultades legales otorgadas a unas autoridades no termine por impedir el ejercicio de las facultades y competencias constitucionales de la otra»51. c. El principio de subsidiariedad, desde una perspectiva positiva, conlleva que la intervención del Estado y la correspondiente atribución de competencias deba realizarse en el nivel más próximo al ciudadano. Pero desde una dimensión negativa significa que las «autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades».

Como surge del entendimiento de esos principios, las competencias entre los distintos niveles de administración del Estado no pueden invadir las potestades asignadas a cada una por la Constitución y la ley; porque lo que debe ocurrir es una complementariedad en el ejercicio de sus funciones, pero nunca asumiendo competencias de alguna autoridad a costa de su autonomía. Teniendo claro lo anterior se encuentra que el artículo acusado estableció la creación de un empleo en la planta de cargos de los municipios del departamento de Antioquia y le asignó ciertas funciones.

En efecto, ese artículo determinó que los municipios podrían contar con un profesional o tecnólogo en gerontología financiado con recursos de la estampilla o propios de la respectiva entidad territorial. Además, le asignó algunas funciones de coordinación de estructura administrativa, enlace con una dependencia del departamento de Antioquia y la necesidad de presentar informes semestrales sobre el desarrollo del programa gerontológico municipal.

También fijó que los profesionales coordinadores de los programas municipales debían elaborar y mantener una base de datos de la población adulta mayor. Aunque la norma estableció de forma potestativa la asignación de un profesional de las calidades enunciadas, lo que realmente hace es determinar un empleo en el municipio con unas funciones preestablecidas.

Función que no le compete ejercer a la Asamblea Departamental de Antioquia, pues es propiamente una labor asignada constitucionalmente a las autoridades municipales. 51 Sentencia ibidem. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 22 de 35 Claramente la decisión adoptada por dicho órgano en el artículo demandado desconoce la autonomía territorial que ostentan los municipios del Departamento para la gestión de sus intereses.

Los entes municipales no son subordinados de los departamentos ni mucho menos la Constitución permite que las Asambleas Departamentales tengan injerencias sobre la estructura administrativa de éstos. La relación entre entidades territoriales se rige por los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad y atendiendo los límites determinados en la Constitución y la ley.

Principios que impiden que entre los diferentes niveles de administración del Estado se invadan las competencias asignadas a cada uno por ese mismo marco normativo. Se debe tener cuenta que realmente las funciones entre cada una son complementarias, pero de ningún modo pueden ser suplantadas. De acuerdo con el artículo 121 Superior las autoridades del Estado sólo pueden hacer lo que de forma explícita les permita la Constitución y la ley.

Por eso se ha dicho que la incompetencia es la regla general y la competencia la excepción. De tal manera que sí una autoridad realiza una acción sin estar previamente asignada en el ordenamiento jurídico dicha actuación se tornaría en inconstitucional, ilegal o irregular por falta de competencia. Y, si desborda las potestades asignadas, incurre en extralimitación de la función pública.

Bajo ese entendido, en la expedición del artículo 22 de la Ordenanza 17 de 2021 se desconocieron los cánones 121 y 287 de la Constitución Política por lo que prospera el cargo formulado por el demandante. 6.2. Parágrafo único del artículo 24 de la Ordenanza 17 de 2021. Esta disposición establece lo siguiente: Artículo 24. Destinación: El recaudo de Estampilla se destinará en un 70% para la financiación de los Centros Vida y el 30% restante al financiamiento de los Centros de Bienestar o Centros de Protección Social del adulto mayor, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través de Otras fuentes como el Sistema General de Regalías, El sistema General de Participación, el sector privado y la cooperación internacional, principalmente Parágrafo.

Veeduría ciudadana. Los cabildos de adultos mayores como mecanismo de participación ciudadana, acreditados mediante acuerdos municipales, serán los encargados de efectuar la veeduría sobre los recursos recaudados por concepto de Estampilla de conformidad con su destinación. El demandante considera que el parágrafo asignó al cabildo del adulto mayor la función de ejercer la veeduría ciudadana pero tales cabildos no son un ente MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 23 de 35 jurídico equiparable a las veedurías de la Ley 850 de 2003.

Esto al carecer de personería legal ni regirse por los requisitos para la constitución de veedurías. De allí que vía ordenanza no se podía otorgar una facultad de control ciudadano ya que desconoce el principio de legalidad y excede las funciones de la Asamblea. El departamento de Antioquia sostuvo que la norma discutida desarrolló el mandato del artículo 10 de la Ley 1276 de 2009 que designó a los grupos de adultos mayores organizados como veedores de los recursos de las estampillas.

Por tanto, la Asamblea era competente y no creó un tipo de veeduría, aunado a que en sentencia C-150 de 2015 se reconoció la legitimidad de mecanismos de participación ciudadana establecidos por las entidades territoriales. La Asamblea Departamental señaló que la función de veeduría no se rige exclusivamente por la Ley 850 de 2003 sino también por el mandato del canon 10 de la Ley 1276 de 2009.

Como ya se explicó, las veedurías ciudadanas son un mecanismo de participación ciudadana para la vigilancia de la gestión pública sobre los recursos a cargo de todas autoridades y entidades públicas o privadas. Es decir, se trata de un mecanismo de control social a lo público con el objeto de seguir y evaluar las políticas públicas y la gestión desarrollada por las autoridades y particulares en ejercicio de función pública.

Las veedurías ciudadanas, por excelencia, encuentran su marco regulatorio en la Ley 850 de 2003 ya que estableció su definición, facultad de constitución, procedimiento para su constitución y objeto. Así como el ámbito del ejercicio de la vigilancia, principios rectores, funciones, instrumentos de acción, entre otras particularidades.

Sin embargo, no es la única normativa que regula el tema dado que existen otras disposiciones que también contemplan regulaciones complementarias. Algunas de ellas son el artículo 100 de la Ley 134 de 1994 o los cánones 67 a 72 de la Ley 1757 de 2015. Pero también se tiene la Ley 1276 de 2009, que modificó algunas disposiciones relacionadas con la estampilla para el bienestar del adulto mayor, en cuyo artículo 10 estableció una veeduría ciudadana especial en los siguientes términos: MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 24 de 35 Artículo 10.

Veeduría ciudadana. Los Grupos de Adultos Mayores organizados y acreditados en la entidad territorial serán los encargados de efectuar la veeduría sobre los recursos recaudados por concepto de la estampilla que se establece a través de la presente ley, así como su destinación y el funcionamiento de los Centros Vida. Claramente dicho precepto dispuso que un determinado grupo organizado de la sociedad colombiana fuera el encargado de hacer control sobre los recursos recaudados por concepto de la estampilla, así como de su destinación y del funcionamiento de los Centros Vida.

Estas organizaciones fueron los grupos de adultos mayores acreditados en una entidad territorial. Verificada la norma atacada encuentra esta Corporación que la Asamblea Departamental de Antioquia pretendió desarrollar el artículo 10 de la Ley 1276 de 2009 pero realmente le dio un alcance distinto. En efecto, el parágrafo del artículo 24 de la Ordenanza 17 de 2021 le otorgó funciones de veeduría ciudadana a los cabildos conformados por adultos mayores.

Sin embargo, los cabildos no son asimilables a una veeduría ciudadana ni corresponden a alguna de las figuras que la Constitución y las leyes contemplan como mecanismos de participación ciudadana y de control social. Lo que esa normativa establece son los cabildos abiertos los cuales se regulan por las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 y tienen unas particularidades propias.

Estos consisten en la congregación de un grupo de ciudadanos en las sesiones ordinarias de las asambleas departamentales, concejos municipales o distritales o de juntas locales; para discutir libremente el estudio de determinado asunto de interés para la comunidad52. Por ello la Corte Constitucional sostiene que en los cabildos «los habitantes tienen el derecho de participar directamente en la discusión que tenga ahí lugar con el fin de expresar su opinión, sin intermediarios, sobre los asuntos de interés para la comunidad»53.

Lo que dista de lo que se considera una veeduría ciudadana en los términos de la Ley 850 de 2003, como ya se explicó. Además, esta norma54 exige que se conformen mediante documento o acta de constitución en el que conste el nombre de sus integrantes, documentos de identidad, objeto de la vigilancia, 52 Artículos 22 y 23 de la Ley 1757 de 2015. 53 Corte Constitucional.

Sentencia C-150 de 2015. 54 Artículo 3°. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 25 de 35 nivel territorial, duración y lugar de residencia. Y ese documento deberá registrarse ante las personerías municipales o distritales o las Cámaras de Comercio55.

Bajo ese entendido, es claro que en la expedición del parágrafo del artículo 24 de la Ordenanza 17 de 2021 se desconocieron los cánones 121 y 287 de la Constitución Política y la Ley 850 de 2003. Las primeras porque la Asamblea excedió el marco regulatorio Constitucional y legal frente a la autonomía que le permitía la gestión de sus propios intereses.

Y por darle el alcance a una figura que no se ajusta a lo que se considera como veeduría ciudadana. Por tal motivo, prospera el cargo invocado. 6.3. Artículo 26 de la Ordenanza 17 de 2021. Este precepto determinó lo siguiente: Artículo 26°. Criterios para destinar los recursos. Los criterios para destinar los recursos recaudados por la estampilla, se realizarán teniendo en cuenta el énfasis que la Administración Departamental y el Plan de Desarrollo hayan definido.

El demandante argumenta que el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 fijó la destinación obligatoria de los recursos por la estampilla para el bienestar del adulto mayor y ello no podía modificarse por las autoridades departamentales. Esto porque se supeditó la destinación al plan de desarrollo departamental e introdujo criterios presupuestales y distributivos que no existen en la ley que reguló la estampilla.

Lo que implica que los recursos se destinarán a partidas definidas por la autoridad departamental. El departamento de Antioquia arguyó que la norma atacada solo estableció que la ejecución se sujetaría al plan de desarrollo manteniendo intactos los porcentajes de destinación específica del 70% y 30%. Agregó que el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 fijó la destinación, pero no prohibió que la ejecución se programe mediante mecanismos ordinarios de planeación. La Asamblea Departamental de Antioquia consideró que la disposición respetó la destinación específica legal de los centros vida y de bienestar en la proporción determinada por el legislador.

Simplemente se estableció la ejecución, priorización y distribución de tales recursos. 55 Artículo ibidem. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 26 de 35 Como se indicó en acápites anteriores, la Ley 48 de 1986 fue la norma que inicialmente autorizó la emisión de una estampilla pro-construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano. Pero esta fue modificada en los años siguientes a través de las Leyes 687 de 2001, 1276 de 2009, 1850 de 2017 y 1955 de 2019.

Así se tiene que el artículo 217 de la Ley 1955 de 2019 modificó el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009, que había modificado el canon 1° de la Ley 687 de 2001. Esa disposición autorizó a las asambleas departamentales y concejos distritales o municipales para emitir la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor. En cuanto a los recursos recaudados con ese tributo la norma estableció que mínimo el 70% sería para financiar los centros vida mientras que el 30% restante tendría que ser para los centros de bienestar o centros de protección social del adulto mayor.

También determinó que el recaudo por estampilla se invertirá por la entidad territorial en los centros de bienestar, centros de protección social, centro vida y otras modalidades de atención dirigidas a adultos mayores en su jurisdicción. Esto en proporción directa al número de adultos mayores con puntaje Sisbén menor al corte establecido por el programa y en condición de vulnerabilidad.

Y permitió que los recursos del tributo se pudieran destinar en distintas modalidades de atención, programas y servicios sociales dirigidos a personas adultas mayores, según las necesidades de apoyo social de esa población en la entidad territorial. Aunque con el deber de garantizar la atención en condiciones de calidad, frecuencia y número de personas atendidas en los centros vida, centros de bienestar o centros de protección sociales, sin inferiores a la vigencia inmediatamente anterior.

No obstante, el artículo 16 de la Ley 1850 de 2017 modificó el canon 8° de la Ley 1276 de 2009, que había modificado el 5° de la Ley 687 de 2001, sobre la responsabilidad de recursos recaudados por la estampilla, así:

ARTÍCULO 16. Modifícase el artículo 8o de la Ley 1276 de 2009. A través del cual se modifica el artículo 5o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Artículo 8o. Modifícase el artículo 5o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Responsabilidad. El Gobernador o el Alcalde municipal o Distrital será el responsable de sus recursos recaudados por la estampilla en el desarrollo de los programas que se deriven de su inversión en la respectiva jurisdicción, dando cumplimiento a lo relacionado en su plan de desarrollo para el grupo poblacional al que se refiere la presente ley, y delegará en la dependencia competente, la MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 27 de 35 ejecución de los proyectos que componen los Centros Vida, Centros de Bienestar del Anciano y Granjas para adulto mayor, creando todos los sistemas de información que permitan un seguimiento completo de la gestión realizada por estos.

Parágrafo. La ejecución de los recursos en los departamentos, distritos y municipios se podrá realizar a través de convenios con entidades reconocidas para el manejo de los Centros Vida, Centros de Bienestar del Anciano y Granjas para adulto mayor, no obstante, estos deberán prever dentro de su estructura administrativa la unidad encargada de su seguimiento y control como estrategia de una política pública orientada a mejorar las condiciones de vida de las personas de tercera edad.

Según la norma transcrita el gobernador y el alcalde son los responsables de los recursos recaudados por la estampilla en el desarrollo de los programas derivados de su inversión en la respectiva jurisdicción. Lo que debía ser en cumplimiento con lo relacionado en su respectivo plan de desarrollo, para el grupo poblacional que refiere la Ley 678 de 2001.

Debiendo delegar en la dependencia competente la ejecución de los proyectos que componen los centros vida, centros de bienestar del anciano y granjas para adulto mayor. Al revisarse conjuntamente los artículos 1° y 5° de la Ley 678 de 2001 surge que las sumas recaudadas por la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor tienen un porcentaje de monto con destinación obligatoria.

Pero de todas formas su ejecución debe ser conforme con lo establecido en los respectivos planes de desarrollo departamental o municipal ya que la responsabilidad sobre esas sumas estaría a cargo del gobernador y alcalde. Por tanto, al contrastarse el artículo 26 de la Ordenanza 17 de 2021 con lo determinado y regulado por los cánones 1° y 5° de la Ley 678 de 2001 se encuentra que se ajustó a lo allí señalado.

Particularmente, a lo dispuesto por el segundo canon referenciado de la Ley 678. Lo anterior porque la disposición departamental lo único que hace es advertir que los recursos recaudados con la estampilla se destinarían conforme con lo definido por la administración departamental y su plan de desarrollo. Lo que guarda relación con lo señalado en el artículo 5° de la Ley 678 de 2001.

En consecuencia, el cargo formulado por la parte demandante no prospera. 6.4. Artículo 27 de la Ordenanza 17 de 2021. Este canon establece los requisitos para acceder a los recursos de estampilla por medio de los proyectos de cofinanciación para el bienestar del adulto mayor, así: MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 28 de 35 Artículo 270.

Requisitos. Para acceder a los recursos de Estampilla por medio de los proyectos de cofinanciación para el bienestar del adulto mayor, los municipios requieren tener: -El acuerdo municipal que adopta y autoriza la Estampilla para el bienestar del adulto mayor. -El acuerdo municipal de la Política Pública de Envejecimiento Humano y Vejez. -El acuerdo municipal del Cabildo de Adultos Mayores. -El acuerdo municipal del Comité Gerontológico. -Estar a paz y salvo en los seguimientos y ejecución de los recursos de los proyectos anteriores. -Incluir la cofinanciación con la que participará el municipio en el proyecto. -Tener en funcionamiento las modalidades de atención Centro vida/día, Centros de protección social para el adulto mayor (CPSAM), sea este de carácter público o tenga contratada la atención de los adultos mayores institucionalizados mediante el convenio cupo/persona si es de naturaleza privado.

Parágrafo 1o. Para la construcción, remodelación y/o adecuaciones de Centros Vida/Día, Centros de Protección Social para el Adulto Mayor (CPSAM), Granja para el adulto mayor, de carácter público, se deberán anexar los siguientes documentos. -Copia de la escritura debidamente registrada ante la oficina de Instrumentos Públicos, del predio en el cual se pretenda construir, que dé cuenta que es propiedad del municipio. -Acuerdo municipal que determine el uso exclusivo del programa para el adulto mayor que se construirá y que cumpla con el Esquema de Ordenamiento Territorial EOT o el Plan de Ordenamiento Territorial POT del municipio, según el caso. -Copia del certificado de libertad y tradición del predio. -Planos de la construcción, de acuerdo con las características establecidas; entre otras, las siguientes normas: Ley 9 del 79, 361 de 1997, 1251 de 2008 y 1315 de 2009.

Resoluciones 2674 del 2013, 0024 del 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social. -Aprobación de Planeación Municipal o de la Curaduría, según el caso. -Presupuesto de Obra en las respectivas cantidades. -Dos cotizaciones de los materiales e insumos requeridos para la construcción y dotación. -Haber presentado los soportes de ejecución de los recursos asignados en años interiores. -Informe de la visita realizada por los profesionales de la Secretaría de Inclusión Social y Familia — Gerencia Personas Mayores, que certifican la viabilidad de la construcción. Parágrafo 2o.

El proceso de distribución de los recursos de estampilla para el bienestar del adulto mayor estará sujeto a los siguientes lineamientos: MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 29 de 35 Complementariedad: Significa que el municipio aporta recursos y demanda del Departamento solo la porción que el Municipio no alcanza a cubrir con sus propios recursos.

Subsidiaridad: Indica que aquellos municipios que tienen una capacidad impositiva casi inexistente, el Departamento debe cumplir la totalidad o un porcentaje de los costos de los servicios para la atención de las personas adultas mayores. Parágrafo 3o. La ejecución de los recursos se podrá realizar a través de convenios con entidades reconocidas para el manejo de los Centros Vida, Centros de Bienestar del Anciano y Granjas para el adulto mayor de carácter público; no obstante, estos deberán prever, dentro de su estructura administrativa, la unidad encargada de su seguimiento y control como estrategia de una política pública -orientada a mejorar las condiciones de vida de las personas de la tercera edad.

La parte actora argumenta que se incorporaron requisitos para acceder a los recursos de la estampilla que la Ley 1276 de 2009 no contempló ni están en reglamentos nacionales. Por lo que esto desconoce los principios de igualdad y legalidad, así como la autonomía municipal para determinar sus políticas locales. El departamento de Antioquia consideró que los requisitos fijados son estándares de gestión para garantizar la viabilidad de la asignación de recursos.

No se suplanta las competencias municipales porque se ejerció una competencia legítima de coordinación. Agregó que las sentencia C-1137 de 2001 y C-149 de 2022 determinan que las entidades territoriales pueden fijar condiciones para acceder a recurso de cofinanciación como estándares de calidad y gestión. La Asamblea Departamental de Antioquia sostiene que los requisitos exigidos corresponden a criterios de elegibilidad, transparencia y sostenibilidad y no barreras ilegales.

Y que esa exigencia es racional porque aplica los principios de subsidiariedad y complementariedad para fortalecer y cofinanciar proyectos que no terminen siendo insostenibles. Las estampillas han sido definidas como tributos dentro de la especie de tasas parafiscales ya que participan de la naturaleza de estas contribuciones pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben efectuar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público.

Además, «son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado»56. 56 Corte Constitucional. Sentencia C-768 de 2010.

MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 30 de 35 Ahora bien, en la Ley 687 de 2001, con las modificaciones efectuadas por las Leyes 1276 de 2009, 1850 de 2017 y 1955 de 2019, estableció la estampilla para el bienestar del adulto mayor.

En su cuerpo normativo reguló la autorización para su adopción, destinación de los recursos, monto a recaudar, los responsables de los recursos, entre otras situaciones. Particularmente el artículo 3° autorizó a las asambleas departamentales y consejos municipales o distritales para señalar algunas situaciones específicas sobre el uso de la estampilla, así: Artículo 3o.

Autorízanse a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales para señalar el empleo, la tarifa discriminatoria y demás asuntos inherentes al uso de la estampilla pro- dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, centros de la vida para la tercera edad en todas las operaciones que se realicen en sus entidades territoriales.

Parágrafo. Las ordenanzas que expidan las Asambleas, y los acuerdos que expidan los distritos y municipios, en cada una de su respectiva jurisdicción, serán comunicados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para lo de su competencia. (Subrayas por fuera del texto). Según ese artículo, las asambleas departamentales y concejos municipales o distritales están facultadas para fijar todos los elementos del tributo (estampilla para el bienestar del adulto mayor).

Pero también para determinar la forma en que se debía emplear dicha estampilla, así como todos los asuntos inherentes a su uso. Como se ve de esa disposición el legislador les otorgó a tales órganos colegiados una amplia capacidad dispositiva y reglamentaria de la estampilla para el bienestar del adulto mayor. Esto porque no supeditó su competencia solo a establecer los elementos del tributo, sino que los facultó para regular todo lo que consideraran pertinente sobre ella.

De esa manera al verificar el artículo demandado se encuentra que la Asamblea Departamental lo que hizo fue aplicar lo dispuesto por el canon 3° de la Ley 1279 de 2009. En el artículo atacado se establecieron requisitos para acceder a los recursos de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, por medio de proyectos de cofinanciación. Así como para la construcción, remodelación o adecuaciones de centros vida, centros de protección social para el adulto mayor y granja para el adulto mayor.

Y todo ello se refiere justamente al empleo o uso de los recursos obtenidos por el tributo, asunto inherente a la estampilla para el bienestar del adulto mayor. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 31 de 35 En esa medida, la regulación atacada obedece a la manifestación de la autonomía territorial para la gestión de los intereses del Departamento.

Y a la potestad reglamentaria que poseen las asambleas departamentales que debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal que las rige, según lo señalado por los artículos 287 y 288 Superior. Por ello, la Corte Constitucional ha señalado que la autonomía de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Carta Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, «como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de República unitaria.

Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino por el contrario, de carácter relativo»57. Así las cosas, encuentra esta Corporación que el cargo formulado no prospera. 6.5. Artículo 28 de la Ordenanza 17 de 2021. Mediante esta norma se determinó lo siguiente: Artículo 28°. La asignación de los recursos a los municipios, se hará a través de Resolución, considerando lo establecido en las Leyes 1251 de 2008, 1276 de enero de 2009 y 1850 de 2017 o las normas que la modifiquen.

Parágrafo. Los municipios deberán presentar cada año a la Secretaría de Inclusión Social y Familia / Gerencia Personas Mayores, el estudio de sostenibilidad económica como requisito para acceder a los recursos de cofinanciación de los proyectos. El demandante considera que el parágrafo de ese artículo creó un requisito nuevo para poder acceder a los recursos de la estampilla que no está en la Constitución ni en la ley.

El departamento de Antioquia se refirió en iguales términos a lo que consideró frente al artículo 27 de la Ordenanza 17 de 2021. Se observa que la disposición acusada fijó un requisito para que los municipios pudieran acceder a los recursos de cofinanciación de proyectos de la estampilla para el bienestar del adulto mayor en el Departamento.

El cual consiste en la presentación anual de un estudio de sostenibilidad económica. 57 Corte Constitucional. Sentencia C-520 del 21 de noviembre de 1994. Magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 32 de 35 Considera esta Corporación que a la disposición acusada le aplican los mismos argumentos expuestos en el numeral 6.4. de esta sentencia para el artículo 27 de la Ordenanza 17 de 2021, por lo que se remite a lo allí manifestado.

De tal suerte que se concluya que la Asamblea Departamental lo que hizo con el parágrafo del artículo demandado fue aplicar lo dispuesto por el canon 3° de la Ley 1279 de 2009 En consecuencia, el cargo formulado no prospera. 7. Conclusión. Según lo expuesto, SE ACCEDERÁ PARCIALMENTE a las pretensiones de la siguiente manera: 1) Se DECLARARÁ la nulidad del artículo 22 y del parágrafo del canon 24 de la Ordenanza 17 de 2021 del departamento de Antioquia. 2) Se NEGARÁN las demás pretensiones de la demanda. 8.

Costas y agencias en derecho. En el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 se determina que, salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, actualmente, Código General del Proceso. Precisa también que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta que el medio de control de nulidad es una acción pública, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA QUINTA DE DECISIÓN, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 33 de 35 PRIMERO: SE DECLARA LA NULIDAD del artículo 22 y del parágrafo del artículo 24 de la Ordenanza nro. 17 del 11 de agosto de 2021, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Se NIEGAN las demás pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto.

TERCERO: NO SE CONDENA en costas en esta instancia.

CUARTO

NOTIFÍQUESE esta sentencia de conformidad con el artículo 203 del CPACA.

QUINTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

SEXTO: SE ACEPTA la renuncia que presenta el abogado Edison Hoyos Sánchez al poder conferido por la Asamblea Departamental de Antioquia, en los términos del artículo 76 del CGP.

SÉPTIMO: SE RECONOCE personería a la abogada Eliza María Valencia Ocampo, portadora de la Tarjeta Profesional nro. 183.330 del Consejo Superior de la Judicatura. Esto para representar los intereses de la Asamblea Departamental de Antioquia en el proceso de la referencia, en los términos del poder visible en el archivo 039 del expediente electrónico.

CÓPIESE Y

NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en Acta nro. 039. LAS MAGISTRADAS, (firmado electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ (firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO CAGG MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: RADICADO: Nulidad Iván Darío Vargas Vargas Departamento de Antioquia y Asamblea Departamental de Antioquia 05001-23-33-000-2025-00934-00 34 de 35 Firmado Por: Sandra Liliana Perez Henao Magistrada 003 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrada Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b3db0da917f71db80cc49c5efcb45ae0c2a2b08f490764898d67f104e3f9466d Documento generado en 27/04/2026 01:29:55 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica