TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado 680013333008-2018-00243-02 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Edgar Mauricio Díaz Toloza camaqui1969@yahoo.es Demandado Nación – Fiscalía General de la Nación. jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Bonificación judicial Decreto 382 de 2013 / Confirma sentencia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el cuatro (04) de octubre del dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I. LA DEMANDA1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauró demanda ante esta jurisdicción por conducto de apoderado debidamente constituido el señor Edgar Mauricio Díaz Toloza en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones. 1.1 Inaplicar por inconstitucionalidad e ilegalidad, el artículo primero del Decreto No. 382 de 2013, modificado por el artículo 1° del Decreto No. 022 del 09 de enero de 2014, en cuanto sustraen la bonificación judicial de su naturaleza de factor salarial. 1.2 Declarar la nulidad de los actos administrativos No. 31200-0684 de fecha 16 de marzo de 2018 mediante el cual la entidad demandada negó la petición de inclusión como factor salarial para todos los efectos legales de la bonificación judicial creada en el Decreto 382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 2014 y, la consecuente reliquidación de los emolumentos y prestaciones sociales; así como de la Resolución No. 21126 de fecha 18 de abril de 2018 que confirmó dicha decisión. 1 Samai índice 002, archivo 01 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 1.3.
A título de restablecimiento del Derecho, solicita se condene a la Nación- Fiscalía General de la Nación a reliquidar la prima de productividad, la prima de antigüedad, la prima de servicios, la prima de navidad, las vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y demás prestaciones y emolumentos con base en el salario devengado por el demandante en su calidad de servidor público y beneficiario del Decreto 382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 2014; a partir del 01 de enero de 2014. 1.4.
Ordenar que, el cumplimiento de la condena que se imponga en esta sentencia, se de en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA. 1.5. Que se reconozcan y paguen perjuicios morales por valor de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes y se reconozca la sanción moratoria con base en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 1.6 Finalmente, solicita condene en costas a la demandada. 2.
Hechos. Como fundamento de las pretensiones, el demandante aduce los siguientes hechos relevantes: 2.1. Se encuentra vinculado a la Fiscalía General de la Nación, desde el 11 de octubre de 1994 y actualmente labora como técnico investigador II. 2.2. Mediante petición dirigida a la Fiscalía General de la Nación solicitó que la bonificación judicial creada por el artículo 1° del Decreto 382 de 2013, modificada por el Decreto 022 de 2014 se tuviera en cuenta como factor salarial para todos los efectos legales incluida la reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados; previa inaplicación de la frase contenida en la norma: “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”. 2.3.
La entidad demandada en respuesta emitió el acto administrativo No. 31200-0684 del 16 de marzo de 2018 mediante el cual negó lo solicitado, al igual que en el acto No. 21126 del 18 de abril de 2018 a través del cual se resolvió el recurso de apelación presentado en contra del primer pronunciamiento. 3. Normas violadas y concepto de violación. Se invocan como disposiciones violadas las siguientes: De orden Constitucional: artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53, 150 numeral 19 literal e) y 215 inciso 9°.
De orden Legal: Ley 4 de 1992 artículos 2 y 10; Ley 270 de 1996 artículo 152.7; Ley 482 de 1998; Código Sustantivo del Trabajo artículos 4 y Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 127; Decreto 1042 de 1978 artículo 42; Decreto 1045 de 1978 artículo 5; Leyes 244 de 1995 y 344 de 1996;
Ley 50 de 1990 artículo 99 y Decreto 717 de 1978. Expresa que en concordancia con las normas y principios laborales referenciados, la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 se paga de manera habitual, como consecuencia y contraprestación de la labor desempeñada periódicamente, por lo que constituye salario y debe tener las mismas consecuencias jurídicas de éste, no sólo para los descuentos de seguridad social, sino también para la inclusión de la base de liquidación de las prestaciones sociales devengadas por el servidor judicial, incluyendo el auxilio de cesantía con la correspondiente sanción moratoria.
En ese orden, resulta procedente inaplicar la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en la norma de creación y proceder a reliquidar y pagar todas y cada una de las prestaciones sociales del demandante con ocasión a la bonificación judicial.
II. LA SENTENCIA APELADA2 El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia de fecha 04 de octubre de 2021, resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional e ilegal, para el caso en concreto, la expresión “únicamente” contenida en el art. 1 de los Decretos 382 de 2013 y demás decretos que lo modifican, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido Oficio 31200- 0684 de 16 de marzo de 2018 y la Resolución No. 21126 de 18 de abril de 2018 que resolvió recurso de apelación contra la anterior, confirmándola, proferidos por la demandada, por medio de los cuales se negó la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante con inclusión de la Bonificación Judicial creada con el Decreto 382 de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: ORDENAR, a la NACION- FISCALIA GENERAL DE LA NACION, a título de restablecimiento del derecho, a reconocer a favor del señor EDGAR MAURICIO DIAZ TOLOZA, si aún no lo ha hecho, la bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013 como factor salarial, para que incidan en las primas de servicio, productividad, vacaciones, bonificación por servicios prestados, cesantías e intereses a la cesantía y demás emolumentos, adeudados desde el 9 de marzo de 2015 en adelante, por el tiempo efectivamente laborado en la FISCALIA GENERAL DE LA NACION, y hasta la terminación del vínculo laboral, reliquidando todas las prestaciones sociales devengadas por él.
CUARTO: CONDENAR, a la NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACION, a pagar las diferencias resultantes entre las prestaciones sociales devengadas y las que resulten de la reliquidación ordenada. 2 Samai índice 002, archivo 01 archivo 23 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 QUINTO: DECLARAR probada la prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 9 de marzo de 2015, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEPTIMO: Las sumas reconocidas deberán ser debidamente actualizadas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
OCTAVO: La NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACION, dará cumplimiento a la sentencia de conformidad con los arts. 192 y 195 del CPACA.
NOVENO: NO CONDENAR en costas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.” Como fundamento de la decisión y, tras desarrollar el marco jurídico y jurisprudencial del concepto de salario, determinó que la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013 restringe dicho concepto al aplicarlo para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, pero no, para el pago y liquidación de las demás prestaciones; por lo que la misma incurre en un vicio de ilegalidad y contraría los postulados constitucionales sobre derechos laborales, lo que conduce a inaplicar la expresión allí contenida y reproducida en los decretos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial, “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” por resultar restrictiva y desfavorable.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN3 La apoderada judicial de la parte demandada formula recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque en su integridad y en su lugar se denieguen las pretensiones del demandante. Sostiene que con la expedición de la sentencia de primera instancia se vulneró el debido proceso al desconocer la obligación de argumentar la vulneración del Decreto 382 de 2013 respecto a las disposiciones constitucionales para aplicar la excepción de inconstitucionalidad.
Por su parte, la Fiscalía actuó en cumplimiento de un deber legar, al aplicar estrictamente lo regulado por el Decreto en mención y demás normas concordantes. Señala que en el ámbito judicial se cuenta con cinco sentencias de constitucionalidad emitidas por la Corte Constitucional en la que se ratifica que el legislador o quien haga sus veces, cuenta con la discrecionalidad de determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como bases para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales así mismo se identifican cinco sentencias emanadas por el Consejo de Estado en 3 Samai índice 002, archivo 26 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 las que se adoptan las disposiciones establecidas por la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, así como otras sentencias del Consejo de Estado, en las que se estudia que el legislador o el Gobierno Nacional tiene la facultad de restringir los efectos salariales de un emolumento laboral, sin que ello signifique una extralimitación del Gobierno Nacional o una afectación a disposiciones constitucionales o convenciones Internacionales.
Siendo además claro que la misma normatividad que define el concepto de salario en Colombia, entre ellos, el Código Sustantivo del Trabajo, permiten que por acuerdo entre las partes, o como lo analiza la Corte Constitucional, que su simple naturaleza y por disposición legal, se establezca que un rubro no posea carácter salarial, sin que esa restricción sea ilegal, inconstitucional o ilegitima de algún modo.
Señala que se desconoció el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal, por lo que no es posible otorgarle un alcance superior al Decreto 0382 de 2013 del que fue dispuesto por el Gobierno Nacional, pues ello provocaría que se ordenara la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas con anterioridad, desbordando el presupuesto destinado para solventar este emolumento adicional, lo que fracturaría el mandato de la sostenibilidad fiscal.
Finalmente, asegura que la sentencia que se apela desconoce la legalidad del fundamento normativo particular, por lo que ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial haciendo base de liquidación para prestaciones sociales y emolumentos salariales devengados por los funcionarios, no solo reflejaría una intervención directa en la facultad discrecional del legislador y del Gobierno Nacional al modificar el Decreto 0382 de 2013, dictado con pleno cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, sino que además se afectaría los demás decretos que regulan los diferentes factores percibidos por los servidores públicos, que igualmente son constitucional y legalmente válidos.
Aduce que en todo caso, si la parte demandante considera que los negociadores designados por la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación no cumplieron a cabalidad con sus compromisos en materia de nivelación, no son las acciones de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del el escenario propicio o adecuado para descalificarlos, ni tampoco para pretender desconocer los acuerdos finalmente alcanzados, sino por el contrario se debió demandar la legalidad y constitucionalidad del Decreto No. 382 de 2013 mediante una Acción de Inconstitucionalidad.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El proceso es repartido al Despacho el 02 de abril de 2024 formulándose impedimento para conocer del asunto; no obstante, fue declarado infundado en providencia del 05 de septiembre de 2024. Posteriormente, con auto del 28 de enero de 2025 se admitió el recurso de apelación. En la misma providencia Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 se advirtió a los sujetos procesales que hasta su ejecutoria podrían pronunciarse en relación con el recurso de apelación admitido.
En esta etapa las partes demandante y demandada guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Aspecto procesal previo Encontrándose el presente proceso para efectuar pronunciamiento de fondo, la H. Magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez, integrante de la Sala de decisión, formula impedimento para conocer el fondo del asunto por la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, por existir un interés indirecto en las resultas del proceso, en atención a que radicó demandada de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el número 680013333-004-2018-00412-00, en la que pretende el reconocimiento de la bonificación judicial y la prima especial como factor salarial.
Así, atendiendo a las manifestaciones efectuadas por la H. Magistrada, considera la Sala que para el caso bajo estudio se configura la causal de impedimento aludida atendiendo a que, tiene una expectativa similar a la de la parte demandante pues su proceso se encuentra en trámite y la reclamación del derecho no ha sido definida por el juez de conocimiento; razón por la cual la Sala estima procedentes los motivos invocados por la doctora Claudia Ximena Ardila Pérez y en ese sentido, se aceptará el impedimento manifestado, al configurarse la causal prevista en el numeral primero del artículo 141 del CGP; resolviéndose, tal y como quedará consignado en la parte resolutiva, apartar a la H. Magistrada Ardila Pérez del conocimiento del presente medio de control, en aras de preservar la imparcialidad en la función judicial. 2.
Competencia. Corresponde a esta Corporación resolver los recursos interpuestos, dada la naturaleza de la providencia apelada, de conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011. 3. Problema Jurídico. De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, le corresponde a la Sala establecer si resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 y en aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por la bonificación judicial creada para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 En caso afirmativo, se debe determinar, si la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013, constituye factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales del demandante hasta cuando se causen y, por tanto, hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 4.
Control de constitucionalidad del Decreto 382 de 2013. De la naturaleza jurídica de la bonificación judicial. La Constitución de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos, correspondiéndole al Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Fundamental, desarrollar los parámetros fijados en Leyes Marco, como es el caso de la Ley 4ª de 19924, que señala los lineamientos generales que debe seguir el Ejecutivo Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Ahora bien, conviene destacar, que la Ley 4ª de 1992, entre los objetivos centrales para el sector judicial, se dirige a lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios, es así que en sus artículos 14 y 15, como lo ha considerado el Consejo de Estado5, da “cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, con mayor razón, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. En todo caso, debe señalar la Sala, que en la expedición de normas de carácter salarial, se debe ser consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política6, y la noción 4 “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública ” 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) 6 El artículo 53 Constitucional, eleva a rango superior una gama de principios (que componen el marco axiológico, ideológico y filosófico de las normas laborales y que permiten por tanto una correcta interpretación de las normas sustantivas), entre los que se cuentan el de una remuneración vital y móvil; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, atendiendo la mínima y básica realidad salarial, so pena de violar los criterios y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992, en tanto que, como se indicó, lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial”.
De esta manera, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial dispuesto en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 382 de 6 de marzo de 2013, el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional dispuesto en el Decreto 053 de 1993, bien porque se hubieran vinculado a partir de su entrada en vigor o, porque se hubieran acogido a él; en todo caso, en garantía del principio de la igualdad, bajo el principio de “a trabajo igual, salario igual”, el artículo 2 del Decreto 382 de 2013 determinó, que aquellos funcionarios y empleados que “no optaron por el régimen establecido en el Decreto número 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto número 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el Decreto número 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio”.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, la bonificación judicial se reconoce de forma mensual y, constituye “únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, luego no es constitutiva de factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones legales y sociales que perciben los servidores de la Fiscalía General de la Nación. En consecuencia, al limitarse el carácter salarial de la bonificación judicial sólo al ingreso base de cotización en pensiones y salud, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al que estaba obligado, en tanto no se dirigió a lograr la nivelación salarial, que sólo puede ser comprendida como un mejoramiento de las condiciones salariales, lo que para la Sala debe conllevar un aumento de la remuneración o retribución económica por la prestación de servicios; frente a lo cual, debe recordarse, que el artículo 127 de Código Sustantivo de Trabajo con la modificación realizada por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, determinar que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; así mismo, en los incisos cuarto (4º) y quinto (5º) del artículo 53 se precisa que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna; y que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”. De ahí que, comprender la bonificación judicial sin carácter salarial, equivale a despojar a los serviciares públicos destinatarios de la misma, de una buena parte de los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa, en la medida que al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos, como primas, vacaciones, cesantías, etc.
En este sentido, el Consejo de Estado7 indicó, que “al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud””.
Bajo estas premisas, es claro que el Decreto 382 de 2013 al incluir en su artículo 1 que la bonificación judicial “…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud…”, no siguió los condicionamientos dispuestos en la Ley Marco 4ª de 1992; de ahí que, con fundamento en la excepción de constitucionalidad (artículo 4 superior), dicho aparte debe ser inaplicado al caso concreto por ser contrario al ordenamiento jurídico y, si bien debe admitirse que los reglamentos que desarrollan leyes marco gozan de una mayor amplitud regulatoria en consideración a que la ley marco por su propia estructura normativa no puede contener más que parámetros, criterios y principios generales; debe recordarse que esa mayor amplitud, en todo caso, no está exenta de la necesaria coincidencia axiológica que el reglamento debe guardar con la Ley que define los ámbitos generales que justifican precisamente la expedición del decreto que, para el caso que se analiza en esta sentencia, no es otra la finalidad que lograr una nivelación salarial lo que implica un incremento salarial con sentido de equidad; luego, al ser la bonificación pagadera mensualmente, esto es, de un pago habitual y obligatorio, deviene claro que su finalidad es remuneratoria del servicio o, lo que es lo mismo, en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, pues ello no responde al dispositivo contenido en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 cuya objetivo, como se ha insistido, es la de nivelar la remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial. 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 Finalmente, debe indicar la Sala que, si bien el Decreto 382 de 2013 fue producto de una negociación realizada entre la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación con el Gobierno Nacional; no por ese hecho se le debe restringir el carácter de salario; pues no es posible justificar que, a través de un acuerdo entre las partes, se determine un salario apenas formal y nominalmente (como lo sería para efectos de establecer el ingreso de cotización a la seguridad social integral), pero se le niegue esa condición de manera real y material, al impedir que sirva de base o parámetro para la liquidación de las demás acreencias laborales que tienen como referente ese concepto; pues al margen que ello comportaría una trasgresión al principio de la lógica de la no contradicción, debe insistirse que si una determinada suma es salario, lo debe ser para todos sus efectos, pues no es posible que sea y no sea al mismo tiempo.
En este sentido, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ha precisado que cualquier pacto de exclusión salarial que se realice respecto de un concepto que retribuya directamente el servicio, es ineficaz8; así mismo, en la sentencia CSJ SL5146-2020 se concluyó al respecto que: “[…] las consideraciones jurídicas del Tribunal no fueron claras, pues, a la vez que determinó que las sumas que retribuyen directamente el servicio del trabajador constituyen salario y no dejan de serlo por el acuerdo individual o colectivo de las partes, estimó que, al tenor de lo previsto en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, las «sumas habituales y que retribuyen directamente la prestación del servicio se pueden excluir de la base del cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales, es decir que, a pesar de ser salario dichas sumas, estas pueden no constituir factor salarial para efectos de la liquidación de prestaciones sociales».
Lo anterior es un evidente error jurídico derivado de la interpretación de los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, como se explicó, los pagos habituales que retribuyen directa y realmente el servicio constituyen salario y no pueden dejar de serlo por acuerdo entre las partes, además de que una cosa no puede ser…” (énfasis de la Sala) En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en su Sala de Casación Laboral ha indicado, que cuando indebidamente se desconoce la naturaleza salarial de un rubro que claramente es remunerativo del servicio, 8 Así se expone en la sentencia SL865 de 2019: “Ahora, pese al error en que incurrió el tribunal en cuanto al supuesto fáctico según el cual no hubo entre las partes pacto de exclusión salarial respecto del auxilio educativo que se le pagaba mensualmente a la demandante, éste no tiene la connotación de manifiesto, pues independientemente de ello, y del hecho de que la trabajadora tuviere conocimiento de dicha exclusión y de que hubiere aceptado tales condiciones laborales al momento de su vinculación, lo realmente relevante a efectos de concluir si un concepto tiene o no naturaleza salarial, como se anotó en forma precedente, es que sea o no retributivo del servicio, pues en todo caso cualquier pacto de exclusión salarial que se realice respecto de un concepto que retribuya directamente el servicio, es ineficaz, acorde con el mandato previsto en el art. 43 del CST, que reza…” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 como en este caso se ha dicho lo es bonificación judicial, no puede aceptarse que ella sea un instrumento para reducir el salario; así, en sentencia SL5511 de 2023, reprochó que “…las partes disgreguen la remuneración ordinaria del trabajador, de manera artificial, para que el salario básico termine disminuido y que, tras ello, algunas acreencias legales mínimas, que deben servirse de ese referente terminen también menguadas, en perjuicio de los derechos mínimos e irrenunciables del trabajador.
Es decir, los pactos de exclusión salarial no pueden instrumentalizarse para desagregar el salario básico y, por esa vía, reducirlo, eliminando de esa condición ciertos pagos que, por su naturaleza la tienen”. En consecuencia, en los acuerdos de negociación que dieron origen al Decreto 382 de 2013, no puede dársele un poder ilimitado a la autonomía negocial, pues aquella, en el marco institucional del Estado Social de Derecho, encuentra una legítima restricción o interferencia constitucional, en aquellos eventos en los cuales se afectan los derechos irrenunciables del trabajador dispuestos en el artículo 53 Superior, norma que imposibilita que las partes de una relación laboral restrinja la naturaleza de salario a un pago que posee esa característica.
Las anteriores razones, como se indicó ad supra, son más que suficientes para inaplicar por inconstitucional, en ejercicio del control por vía de excepción consagrado en el artículo 4 Superior, la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013 y de aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. 5.
De la bonificación judicial en el caso concreto. Conforme al objeto del recurso de apelación y según se enunció al momento de plantear el problema jurídico, la Sala entrará a dilucidar, si para el caso particular resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 y en aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y así mismo, determinar, si constituye factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales causadas al demandante.
Así las cosas, de cara al marco jurídico que antecede y, a las documentales que obran en el expediente, se tiene probado en esta etapa procesal, lo que sigue: - El señor Edgar Mauricio Diaz Toloza ingresó a prestar a sus servicios en la Fiscalía General de la Nación el 11 de octubre de 1994 en el cargo de Técnico Investigador II9. 9 Samai índice 002, archivo 13 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 - Mediante derecho de petición dirigido a la Fiscalía General de la Nación el 09 de marzo de 2018 solicitó en nombre propio la inaplicación por inconstitucionalidad de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenida en el artículo 1° de los Decretos 382 de 2013 y 022 de 2014.
Así mismo, solicitó que, como consecuencia de lo anterior, se tuviera en cuenta la bonificación judicial como factor salarial y a partir de ello se reliquidaran sus prestaciones sociales. - La entidad demandada dio respuesta a través del oficio No. 31200-0684 del 16 de marzo de 2018 negando la solicitud bajo el argumento que fue el Gobierno Nacional quien creó la bonificación judicial y, por tanto, la entidad carece de facultades para modificarla10. - En contra de la anterior decisión la parte demandante presentó recurso de apelación, los cuales fueron resueltos de manera negativa a través de la Resolución No. 21126 del 18 de abril de 201811. - De acuerdo con la información salarial allegada al plenario, el demandante percibió la bonificación judicial desde el año 201312.
Teniendo en cuenta la relación probatoria realizada y en aplicación del marco normativo y jurisprudencial trazado, encuentra la Sala que el demandante se encuentra vinculado bajo una relación legal y reglamentaria al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde antes del año 2013, recibiendo de forma habitual y periódica desde ese momento, la bonificación judicial creada mediante Decreto 0382 de 2013 como contraprestación de su servicio personal, de manera que no hay lugar a negar la liquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de dicho factor revestido de las características propias del salario tal como se determinó en el análisis jurídico efectuado.
Allí se determinó que la facultad dada al ejecutivo para revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial atendiendo a criterios de equidad dada por la Ley 4° de 1992 fue excedida con la creación de una bonificación judicial sin carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, pese a que el marco fijado por el Legislador estaba dirigido a establecer una verdadera nivelación salarial para este sector.
De modo tal que es clara la transgresión de la Ley marco y los principios constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, además porque el no reconocimiento como factor salarial, proviene del ejecutivo; 10 Samai índice 002, archivo 01, pág 16-23 11 Samai índice 002, archivo 01, pág 24-26 12 Samai índice 002, archivo 13.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02 autoridad que carece del margen de configuración del cual, si está revestido el Legislativo, tal como lo determinó desde la expedición de la Ley 4° de 1992. Como consecuencia de ello, para el caso particular, procede disponer la inaplicación de la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013 y de aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y, en consecuencia, ordenar su reconocimiento mensual como factor salarial en los años en que el demandante la percibió de modo que sus prestaciones sociales sean reliquidadas incluyendo este factor salarial, a excepción de los periodos sobre los cuales el Juez de Primera Instancia declaró la prescripción de derechos, lo cual no fue objeto de la apelación que en este caso se desata.
Lo anterior impone confirmar la decisión de primera instancia en tanto en acorde con el análisis aquí efectuado y, atendiendo a que la prescripción de derechos laborales decretada por el A-quo no fue objeto de apelación y, por tanto, se mantiene incólume. 6. Costas. De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del Artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el Artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no habrá lugar a condenar en costas en esta instancia, por encontrar fundamento legal en el escrito de apelación. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar fundada la manifestación de impedimento formulada por la H. Magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez de conformidad con las consideraciones expuestas en el numeral primero de la parte considerativa de esta providencia y, en consecuencia, apartarla del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. Confirmar la sentencia proferida el cuatro (04) de octubre del dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. No condenar en costas en esta instancia.
CUARTO. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Aplicativo SAMAI Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2018-00243-02
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Ponente [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado