SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 680013333013-2015-00081-01 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: DANIEL VILLAMIZAR BASTO juridica.villamizar508@gmail.com DEMANDADO: NACION – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; nurrear@cendoj.ramajudicial.gov.co; deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No.: 091 TEMA: DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – MORA JUDICAL – Otros MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante Daniel Villamizar Basto y la parte demanda Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial contra la sentencia de primera instancia proferida el 12 de febrero de 2016 por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña: I.
ANTECEDENTES 1. Hechos1 El señor Daniel Villamizar Basto presentó una acción popular contra el Instituto Nacional de Vías y Otros el 06 de junio de 2001, correspondiendo su conocimiento al Tribunal Administrativo de Santander bajo el radicado 2001-01743. 1 Actuación núm. 36 de SAMAI – Archivo núm. 001. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 2 Posteriormente, con la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos de San Gil, fue remitida por competencia al Juzgado Administrativo Único de San Gil.
Luego por medidas de descongestión fue remitida al Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil. El 28 de octubre de 2011 se profirió sentencia de primera instancia amparando los derechos y negando el incentivo al actor popular. El 13 de marzo de 2013 el Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia de segunda instancia, notificada el 21 de marzo del mismo año. Finalmente, mediante autos del 13 del 3 de julio de 2013 y 15 de octubre de 2023, se deniega la adición y aclaración de la sentencia, quedando ejecutoriada el 23 de octubre de 2013.
En ese orden de ideas, señor Daniel Villamizar Basto señalo que se incurrió una mora judicial injustificada de 12 años, contados a partir del vencimiento del término establecido en la Ley 472 de 1998. 2. Las pretensiones2 Con la demanda se pretendió, lo siguiente: «PRIMERO: Se declaré administrativa y solidariamente responsable a la NACION RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, por los perjuicios ocasionados como consecuencia del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia por el daño antijurídico que debió soportar DANIEL VILLAMIZAR BASTO, el cual no tenía la obligación jurídica de soportarlo, dentro de la Acción Popular de DANIEL VILLAMIZAR BASTO contra INSTITUTO NACIONAL DE VIAS "INVIAS" Y OTROS, adelantado en el Juzgado Administrativo de San Gil y Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de San Gil y Tribunal Administrativo de Santander, Radicado No. 2001/1743, por no tramitar y fallar el referido proceso de Acción Popular dentro de los términos perentorios e improrrogables establecidos en la Ley 472 de 1998.
SEGUNDO: Condenar a NACION - RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL a pagar a DANIEL VILLAMIZAR BASTO en calidad de afectado- victima directa, a título de perjuicios morales el equivalente en 2 Actuación núm. 36 de SAMAI – Archivo núm. 001. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 3 pesos de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la Sentencia, o la máxima aceptado por la jurisprudencia, en su condición de afectado victima - directa, como consecuencia del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia a que fue sometido dentro de la Acción Popular de DANIEL VILLAMIZAR BASTO contra INSTITUTO NACIONAL DE VIAS "INVIAS" Y OTROS, adelantado en el Juzgado Administrativo de San Gil y Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de San Gil y Tribunal Administrativo de Santander, Radicado No. 2001/1743.
TERCERO: Condenar a la NACION -RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a pagar a favor de DANIEL VILLAMIZAR BASTO los perjuicios materiales por perdida de oportunidad y lucro cesante consolidado debido y futuro, causados como consecuencia del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia a que fue sometido dentro de la Acción Popular de DANIEL VILLAMIZAR BASTO contra INSTITUTO NACIONAL DE VIAS "INVIAS" Y OTROS, adelantado en el Jugado Administrativo de San Gil y Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de San Gil y Tribunal Administrativo de Santander, Radicado No. 2001/1743, teniendo en cuenta las siguientes bases de liquidación: -Ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2001 debidamente indexados y actualizados a la fecha del pago, a razón de DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL PESOS M/CTE ($286.000 M/CTE) que era el salario mínimo legal mensual vigente para el año 2001 y era lo ordenado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y el cual tenía derecho el actor popular en las acciones populares. -La fórmula de matemáticas financieras, teniendo en cuenta la indemnización debida o consolidada para liquidar estos perjuicios materiales, en su modalidad de lucro cesante debido o futuro. -Para un total por perjuicios materiales por perdida de oportunidad de Daniel Villamizar Basto de haber obtenido el incentivo económico ordenado en el Artículo 39 de la Ley 472 del 1998 por no tramitar y fallar la Acción Popular dentro de los términos perentorios e improrrogables establecidos en la Ley 472 de 1998, antes de que entrara en vigencia la Ley 1425 de 2010 que derogo el incentivo reconocido al Actor Popular, y que trajo como consecuencia el lucro cesante debido o consolidado y futuro de SETENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS QUINCE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y UN PESOS M/CTE ($76.215.931 M/CTE).
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 4 CUARTO: Condenar a la Nación - Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar a Daniel Villamizar Basto en calidad de afectado - victima directa, a título de "daño a la Salud" el equivalente en pesos de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la Sentencia, o la máxima aceptada por la jurisprudencia en su condición de afectado - victima directa, como consecuencia de los daños a la salud que trajo el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia a que fue sometido dentro de la Acción Popular de Daniel Villamizar Basto contra INSTITUTO NACIONAL DE VIAS "INVIAS" Y OTROS, adelantado en el Juzgado Administrativo de San Gil, y Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de San Gil y Tribunal Administrativo de Santander, Radicado No. 2001/1743.
QUINTO: Condenar a la NACION- RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL a pagar a Daniel Villamizar Basto en calidad de afectado - victima directa, a título de daño por vulneración o afectación relevante de bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados (debido proceso, acceso a la Administración de Justicia y los demás que se logren probar) el equivalente en pesos de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la Sentencia, o lo máximo aceptado por la jurisprudencia, en su condición de afectado victima - directa, como consecuencia del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia a que fue sometido dentro de la Acción Popular de DANIEL VILLAMIZAR BASTO contra INSTITUTO NACIONAL DE VIAS "INVIAS" Y OTROS, adelantado en el Juzgado Administrativo de San Gil y Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de San Gil y Tribunal Administrativo de Santander, Radicado No. 2001/1743». 3.
Contestación de la demanda 3.1. La parte demandada, Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial3, compareció a través de apoderado judicial, quien se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. Para el efecto, argumentó que el derecho de acción había caducado, que se había realizado una correcta aplicación del ordenamiento jurídico y que no se había producido ningún daño antijuridico. 3 Actuación núm. 36 de SAMAI– Archivo núm. 007.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 5 Además, propuso las excepciones previas que denominó: «caducidad el medio de control», «cosa juzgada», «inexistencia del daño antijuridico» y «la rama judicial actuó adecuadamente».
II. LA SENTENCIA APELADA4 El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga en la sentencia del 12 de febrero de 2016, resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte demandante. Para fundamentar su decisión, el juez de primera instancia señaló que las acciones populares de carácter preventivo deben tramitarse de manera preferencial por el juez competente, con prelación sobre los demás procesos a su cargo, salvo el hábeas corpus, la acción de tutela o la acción de cumplimiento.
Dado que la acción popular tiene como finalidad la prevención del riesgo o amenaza que efecto un interés o derecho colectivo. En ese sentido, precisó que dicha característica fue desatendida en el trámite y resolución de la acción popular radicada bajo el número 2001-01743. Ya que, si bien la acción fue admitida en un plazo razonable, la vinculación de un tercero tardó más de dos años, lo que provocó el estancamiento del proceso sin que existiera una justificación válida para dicha demora.
Asimismo, señaló que determinar la competencia del proceso tomó más de 5 años trasladando el expediente de un lado a otro. Precisó además que en la acción popular no se practicaron peritajes ni se practicaron pruebas complejas que justificaran la dilación. En consecuencia, concluyó que la Rama Judicial está en la obligación de reparar el perjuicio causado a quien no tenía el deber jurídico de soportarlo, pues el daño es imputable a los despachos judiciales que adelantaron el proceso.
En conclusión, se determinó que existió una mora injustificada en el trámite del caso, la cual ocasionó un perjuicio al señor Daniel Villamizar Basto, siendo responsable la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva. Esto debido al incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Constitución Política y las leyes, ya que la parte 4 Proceso de Origen - Expediente de origen – Actuación núm. 70 de SAMAI.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 6 actora demostró diligencia en todo momento, cubrió los gastos procesales requeridos y presentó múltiples memoriales solicitando el avance del proceso.
III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN 1. La parte demandada, Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial5, presentó recurso de apelación, en el cual solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y se declare que no es responsable de los daños alegados. En su argumentación, sostuvo que las decisiones judiciales cuestionadas fueron emitidas conforme a la ley, aplicando las normas procesales y sustanciales vigentes tanto en primera como en segunda instancia, que llevaron a la solución de la litis con la declaración del derecho a favor de la parte interviniente, sin que ello implique un daño antijurídico.
Asimismo, señaló que el supuesto daño alegado por el actor es consecuencia directa de una causa imputable a este mismo, pues la afectación reclamada se deriva exclusivamente de la pérdida del incentivo contemplado en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, los cuales fueron derogados por la Ley 1425 de 2010, y no de la actuación del aparato jurisdiccional en el trámite de la acción popular.
En consecuencia, concluyó que las presuntas afectaciones psíquicas y mentales alegadas por el actor fueron un efecto colateral de la pérdida del incentivo económico pretendido. Aunado a ello, precisó que no se allegó prueba idónea que acreditara las afecciones alegadas, ya que los testimonios recaudados no correspondían a testigos técnicos o peritos con la competencia necesaria para certificar la existencia de tales perjuicios.
Por lo tanto, estimó que no se probó la existencia de un daño antijurídico atribuible a la entidad. 2. La parte demandante6, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, proferida el 12 de febrero de 2016, y contra la sentencia complementaria del 19 de mayo de 2016, solicitando que se concedieran la totalidad de las pretensiones de la demanda. 5 Actuación núm. 36 de SAMAI – Archivo núm. 026. 6 Actuación núm. 36 de SAMAI - Archivo núm. 029 y 031.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 7 Señaló no estar de acuerdo con la cuantía asignada por el juez de primera instancia respecto de los perjuicios materiales, ya que este desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la pérdida de oportunidad relacionada con la demanda.
Al respecto, precisó que el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 estuvo vigente hasta el 28 de diciembre de 2010, estableciendo un incentivo obligatorio que debía fijarse en las sentencias de acción popular que concedieran las pretensiones de la demanda. Sostuvo que perdió este derecho debido al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, que no tramitó ni dictó sentencia dentro de los términos perentorios e improrrogables ordenados en la Ley 472 de 1998, antes de la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010 el 29 de diciembre de 2010.
Como consecuencia, alegó haber perdido el incentivo en su monto máximo, según lo previsto en la Ley 472 de 1998. Adicionalmente, sostuvo que el juzgador no podía partir del monto mínimo al conceder la indemnización, ya que la jurisprudencia vigente sobre la pérdida de oportunidad establece que debe partirse del máximo beneficio o provecho posible, es decir, 150 SMLMV, para luego determinar la probabilidad de obtener dicha utilidad económica.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El proceso fue asignado en estricto reparto el 8 de febrero de 2016 al Despacho 05 de esta Corporación. Mediante auto del 12 de septiembre de 2016 admitió el recurso de apelación y se concedió a las partes y al Ministerio Público la oportunidad de pronunciarse al respecto. Posteriormente, el Magistrado a cargo se declaró impedido, al igual que los demás Magistrados de esta Corporación para la fecha.
En consecuencia, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para que resolviera el impedimento, el cual fue declarado fundado. Seguidamente, se fijó fecha y hora para el sorteo de conjueces, resultando designado la Dra. Luz María Bermúdez Lozano. Posteriormente, el proceso fue Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 8 enviado a la Oficina Judicial para ser sorteado nuevamente entre los Magistrados que no estuvieran impedidos para asumir su conocimiento dentro de esta Corporación. Mediante acta de reparto del 28 de marzo de 2025, el proceso fue asignado a este Despacho.
De este trámite se destaca: 1. La parte demandada, Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva7, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. La parte demandante8, pidió que se confirme la sentencia de primera instancia y que se acceda a lo solicitado en el recurso de apelación. Para ello reforzó los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en el recurso de apelación. 3.
La Representante del Ministerio Público no emitió concepto. V. CONSIDERACIONES 1. De la competencia De conformidad con el artículo 153 del CPACA, los Tribunales Administrativos son competentes para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial.
En consecuencia, la Sala procede a resolver la presente controversia en segunda instancia. 2. De los límites de la apelación Para responder a los problemas jurídicos que se plantearán a continuación, la Sala, en aplicación del principio dispositivo y de congruencia, ceñirá su competencia a los argumentos expuestos por las partes en sus recursos de apelación. Además, se referirá a lo probado en el proceso exclusivamente en relación con los reproches formulados. 7 Actuación núm. 36 de SAMAI - Archivo núm. 043. 8Actuación núm. 36 de SAMAI - Archivo núm. 043..
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 9 3. Problemas jurídicos La Sala procede a fijar los siguientes problemas jurídicos teniendo en cuenta el objeto de las apelaciones9, los cuales se circunscriben a determinar si: PJ 01 ¿Se configuró un daño antijurídico en perjuicio del actor, como consecuencia de la mora judicial atribuible al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, que derivó en la pérdida del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, derogado por la Ley 1425 de 2010, al no haber sido tramitada dentro de los términos legales la Acción Popular con radicado núm. 2001-01743, dentro de la cual fungía aquel como accionante? De ser positiva la respuesta, PJ 02 ¿El quantum de los perjuicios reconocidos en primera instancia debió realizarse partiendo del máximo beneficio económico que el actor hubiese podido obtener en virtud de lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 o, por el contrario, la suma reconocida se ajusta al precedente del H. Consejo de Estado? 4.
Marco normativo y jurisprudencial 4.1. Responsabilidad extracontractual del Estado y sus elementos para su configuración. El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, establece una cláusula general de responsabilidad en cabeza del Estado, por aquellos daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes.
Dentro de dicha disposición de orden constitucional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha encasillado, dos elementos de responsabilidad a tener en cuenta, tales como el daño antijurídico y la imputación10. Por daño antijuridico se ha dicho, que el mismo: 9 Artículo 328 del CGP. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sub sección C. Sentencia del 9 de mayo de 2012. Expediente con radicación interna 23300. C. P. Dra. Olga Mélida Valle de la Hoz. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 10 «Consistirá siempre en la lesión patrimonial o extra-patrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar.
En este sentido, el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas»11. En cuanto a la imputación, la misma se instituye como la «atribución de la respectiva lesión»; en consecuencia: «la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política»  Por lo tanto, una vez definidos y acreditados los elementos de la responsabilidad, el juzgador procede a la tasación económica del daño, en la materialización de perjuicios, los cuales pueden ser de orden material (Daño emergente-Lucro cesante) o inmaterial (Daño moral, Daño a la Salud), teniendo en cuenta las particularidades de cada caso. 4.2.
Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia En materia de hechos acaecidos con ocasión de las funciones desplegadas por la administración de justicia, el ordenamiento jurídico colombiano se ha caracterizado por enervar, de manera específica, tres categorías de imputación, denominadas: error jurisdiccional, privación injusta de la libertad y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia12.
Respecto del régimen de responsabilidad del Estado por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, los artículos 65 y 69 de la ley 270 de 1996 establecen: 11 Ibíd. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 3 de octubre de 2007. Expediente con radicación interna 22655.
C. P. Dra. Ruth Stella Correa Palacios. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 11 «ARTÍCULO
65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad.» «ARTÍCULO
69. DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación». En relación con el indebido funcionamiento de la Administración de Justicia, es necesario señalar que este a diferencia del error judicial, se produce en las actuaciones judiciales necesarias para adelantar el proceso o la ejecución de las providencias judiciales.
Dentro de este concepto, están comprendidas todas las acciones u omisiones constitutivas de falla, que se presenten con ocasión del ejercicio de la función de impartir justicia y puede provenir, no sólo de los funcionarios, sino también de los particulares investidos de facultades jurisdiccionales, de los empleados judiciales, de los agentes y de los auxiliares judiciales.
Al respecto, el Consejo de Estado13 fijó lo siguiente requisitos para que se verifique el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia: i. Se produce frente a actuaciones u omisiones, diferentes a las decisiones judiciales, necesarias para adelantar un proceso o ejecutar una providencia. ii. Puede provenir de los funcionarios judiciales, particulares que ejerzan facultades jurisdiccionales, empleados, agentes o auxiliares de la justicia. 13 Consejo de Estado Sección Tercera, Sentencia del 21 de septiembre de 2017.
Radicación No. 25000233600020140109701 (55999), C. P. Ramiro Pazos. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 12 iii. Debe tener un funcionamiento anormal, partiendo de una comparación de lo que debería considerarse como un ejercicio adecuado de la función judicial. 4.3.
Plazo razonable en los trámites judiciales, como fundamento de responsabilidad patrimonial del Estado El debido proceso, como principio y garantía ínsita en los procedimientos judiciales, tiene su arista fundamental en el artículo 29 Constitucional. También tiene arraigo en normas internacionales aprobadas por el Estado Colombiano – Tratados, concretamente, en la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos – llamado Pacto de San José de Costa Rica -, aprobado en la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972, aplicado en el ordenamiento interno en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, es decir, conforme al bloque de constitucionalidad, según el cual, los tratados y convenios internacionales aprobados por el Congreso, que reconocen derechos humanos, prevalecen en el orden interno y los derechos (como el debido proceso) y deberes estipulados en la Carta Superior y tratados internacionales.
Siendo así, la Convención Interamericana de Derechos Humanos, dispone en el artículo 8º numeral 1º, que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un Juez o Tribunal competente, independiente e imparcial. Lo anterior implica, entre otras cosas, que los procesos o procedimientos que se surtan al interior de cada Estado deben efectuarse sin dilaciones injustificadas.
En concordancia con lo anterior, el artículo 29 Constitucional estipula: «ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 13 Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso». Nótese como ambas normativas superiores, prevén, que toda actuación judicial, debe adelantarse sin dilaciones injustificadas, esto es, sin obstáculos, impedimentos, barreras que soslayen, alteren o extiendan el proceso sin fundamento alguno, qué de suceder, se violentaría, notablemente, la garantía fundamental del debido proceso.
Sin embargo, se precisa, que no toda tardanza o mora de un procedimiento, implica afectación del debido proceso, dado que puedan sobrevenir, circunstancias ajenas a la voluntad o capacidad de la administración, que justifiquen en cierta medida ese acontecimiento u otra razón, siempre y cuando, sea debidamente fundamentada. De esta manera, todos los procedimientos, llámense judiciales o administrativos, deben agotarse, bajo los términos procesales prescritos y a falta de término, bajo un periodo o plazo razonable, término que encuentra conexidad, con la cláusula de exención de dilaciones injustificadas, dado que dicha situación, no es óbice para que el interesado, soporte la carga de esperar el tiempo que sea necesario, para obtener la culminación de la actuación, bajo razones no acertadas.
En ese orden de ideas, la tardanza o mora de una actuación judicial, vulnera el debido proceso, concretamente, la noción de plazo razonable y con ello, los principios de celeridad, economía procesal, eficacia y lealtad procesal, cuando proviene de una dilación dentro del correspondiente trámite, causado no con ocasión a la complejidad del asunto o existencia de problemas relacionados con el exceso de carga laboral de los empleados o ausencia de la planta de personal requerida para el respectivo agotamiento, ora falta de actividad procesal del interesado, ora de la omisión deliberante y sistemática y la falta de diligencia para terminar la actuación, conforme los parámetros sustanciales y formales, el respectivo procedimiento de manera oportuna y diligente.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 14 De igual manera, la cláusula de plazo razonable, guarda relación superlativa con el principio de lealtad procesal, en el entendido, que la administración de justicia, siendo el operador del procedimiento, como también a la parte interesada, le competen unas cargas o responsabilidades, de cara al cumplimiento de cada uno de los actos o actuaciones procesales, que involucran la actuación, con el propósito de lograr el desarrollo ordenado y oportuno de la misma.
Esos deberes procesales, se comprometen, cuando la administración o la parte interesada, efectúan maniobras dilatorias o en su defecto, es poco diligente para que se surta de manera oportuna la actuación, teniendo los elementos e instrumentos necesarios para la continuación de la misma, constituyéndose en una afrenta contra la lealtad procesal, que sin duda, involucra el debido proceso, toda vez que se presentan dilaciones que alteran la razonabilidad del plazo, para culminar ordenada y oportunamente, el procedimiento impulsado. 5.
Caso concreto Pues bien, le corresponde a la Sala resolver el primer problema jurídico, tendiente a determinar si la mora judicial en la resolución de la acción popular radicada bajo el número 2001-01743 causó un daño antijurídico al actor, que resultó en la pérdida del incentivo económico de que trataba el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 derogado por la Ley 1425 de 2010.
Al respecto, el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 preceptuaba: «ARTÍCULO 39. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos».
Dicha norma fue derogada por el artículo 1° de la Ley 1425 de 2010, publicada en el Diario Oficial núm. 47.937 de 29 de diciembre de 2010. Esta, a su vez, fue declarada exequible mediante las sentencias C-630-11 de 24 de agosto de 2011 y C-730-11 de 27 de septiembre de 2011. Es conveniente destacar que la H. Corte Constitucional en sentencia C-630-11 de 24 de agosto de 2011, efectúo algunas precisiones en relación con la naturaleza Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 15 del incentivo económico contemplado en el art. 39 de la Ley 472 de 1998, derogado por la Ley 1425 de 2010, que en lo relevante pasan a transcribirse: «La principal finalidad del incentivo individual era la de promover las acciones populares, mediante el otorgamiento de una suma a quienes las adelantaran con éxito.
El incentivo era fijado en la sentencia que declara la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, por ende, acoja las pretensiones de la demanda. (Art. 34). Este estímulo era distinto a otras condenas dinerarias que se impusieran en razón del fallo, entre ellos el pago de los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho e interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo.
Se trata de un incentivo que funciona como estímulo por actuar a favor del interés colectivo, no como contraprestación a los daños causados o a los costos que represente el proceso. El incentivo económico derogado por la Ley objeto de análisis era un medio que se orientaba a premiar y promover la defensa de los derechos e intereses colectivos.
Es decir, es una medida que no se justifica en sí misma, sino por el hecho de ser un medio para lograr un fin determinado, promover y estimular el ejercicio de la acción popular. Es decir, era un medio legal que se consideraba adecuado para garantizar el goce efectivo de un derecho político concreto: interponer acciones populares, con lo cual, se buscaba a su vez, otra finalidad: garantizar el goce efectivo de los derechos colectivos».
(Destacado de la Sala). Se sigue de lo anterior que el incentivo económico que consagraba el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 se constituía en una herramienta para estimular el ejercicio de la acción popular, propendiendo por la protección de derechos e intereses colectivos, mas no fue un medio para el incremento del patrimonio de quien ejerciera dicha acción, a partir del cual se habilitara para lucrarse individualmente por la mera interposición de la demanda, como lo entiende la parte actora.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 16 En consonancia con lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia14 y la reiteró posteriormente15 «en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425».
Así, el órgano de cierre de esta jurisdicción concluyó que la vigencia de la Ley 1425 de 2010, produjo efecto inmediato sobre las meras expectativas de alcanzar aquel reconocimiento económico, dejándolas sin fundamento; tesis vigente y que ha venido siendo aplicada, garantizando el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica. Lo anterior para significar que, el incentivo económico a que ha venido haciéndose referencia se constituyó, en el caso del aquí demandante, quien fungió como actor dentro de la Acción Popular radicada bajo la partida 2001-01743, en una mera expectativa de derecho y no un derecho adquirido; ni siquiera en una expectativa legítima del mismo, como este lo alegó, pues dicho proceso, para cuando se expidió la Ley 1425 de 2010, no había concluido con la sentencia que efectuara su reconocimiento.
Aunado a lo anterior, conforme se deduce de la lectura del artículo 39 de la Ley 472 de 1998 el derecho al incentivo económico no surge con la presentación de la demanda, pues si bien dicha norma consagraba que el demandante tendría derecho a aquel, el artículo 34 ibidem dispuso que era en la sentencia que acogiera las pretensiones que se fijaría el monto del incentivo, siendo entonces en este momento en que nacería el derecho del actor popular al reconocimiento económico por la labor diligente, oportuna y permanente, que hubiese desplegado durante el desarrollo del proceso.
Sobre este último aspecto en particular, ha de tenerse en cuenta que las posibilidades de consolidación del incentivo económico no dependían del simple paso del tiempo y/o de la voluntad del interesado, en tanto la única opción de que dicho incentivo pudiera trascender al campo de su patrimonio dependía de la 14 Consejo de Estado. Sala Plena.
Sentencia del 3 de septiembre de 2013. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Rad. 17001333100120090156601 (AP). 15 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 2 de octubre de 2014. C.P. Eduardo Gómez Aranguren. Rad. 11001-33-31-019-2007-00735-01(AP) REV. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 17 existencia del pronunciamiento judicial que pusiere fin de manera definitiva al proceso y de que en la sentencia de segunda instancia que lo contenía se realizara el reconocimiento de dicho incentivo, como consecuencia directa de haberse verificado tanto la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección se perseguía con el ejercicio de la respectiva acción popular, como la efectividad de la intervención del actor en la obtención de la protección de los respectivos derechos colectivos.
Así las cosas, dependiendo el reconocimiento del derecho al incentivo de la prosperidad de la acción, este no pasaba de ostentar una mera expectativa en las acciones populares hasta tanto no se contará con la respectiva sentencia que lo reconociera. De otra parte, se advierte que, si bien la sentencia de primera instancia fue proferida el día 28 de octubre de 2011 y la sentencia de segunda el 13 de marzo de 2013, esto es, por fuera de los términos que al efecto consagra la Ley 472 de 1998, no lo es menos que resulta imposible afirmar que, por tal circunstancia se frustró la esperanza de adquirir el incentivo económico.
Menos aún que ello constituyera una pérdida de oportunidad llamada a ser reparable; pues en todo caso, se trató de una mera expectativa de lograr su reconocimiento, y no de una posibilidad real de obtener tal beneficio. A juicio de la Sala y contrario a lo alegado por el apelante, no existió la razonable certeza, en grado de probabilidad alta y significativa, de que las pretensiones de la Acción Popular por él instaurada se despacharan favorablemente, y con ello, que se le reconociera con toda seguridad el incentivo económico en el monto máximo dispuesto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998, esto es, el equivalente a 150 SMLMV, conforme lo pidió en su recurso.
Y en todo caso, aun aceptando, en gracia de discusión, la existencia de la pérdida de oportunidad deprecada, lo cierto es que ello devendría de la derogatoria de la norma que consagraba el derecho al reconocimiento del incentivo, no de la alegada mora judicial, pues de no haberse expedido la Ley 1425 de 2010, pese al tiempo que llevaba tramitándose la acción popular, el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 hubiese conservado su vigencia. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 18 Bajo ese horizonte de comprensión, surge evidente que lo que impidió al actor popular mantener la alegada expectativa de reconocimiento del incentivo económico fue la voluntad del legislador, la que bien pudo incluso tener lugar en el interregno de tiempo en que se hubiese tramitado la acción popular con plena observancia de los términos legales y la conclusión sería la misma, esto es, que fue la expedición de la Ley 1425 de 2010 la que impidió al actor popular alcanzar el beneficio económico perseguido.
Con todo y ello, la mora presentada aludida obedeció a un hecho notorio -inciso 4° del art. 167 del CGP- como lo fue la congestión judicial en materia de Acciones Populares para la época, precisamente por razón del abuso en su ejercicio, en tanto que prevalecía el propósito de obtener el estímulo económico sobre la defensa de los derechos e intereses colectivos.
En tal virtud, analizada la referida mora en la tramitación de la acción popular 2001-01743, «desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas de congestión, y no desde un estado ideal», no resulta viable predicar a partir de ello un defectuoso funcionamiento del servicio imputable a la entidad demandada. Finalmente, aceptar que en eventos como el alegado por el demandante dentro del presente asunto, o ante los cambios de jurisprudencia frente a determinada materia, surja una reparación estatal a favor de quien activa el aparato judicial, en ejercicio de determinado medio de control, so pretexto de la violación al principio de confianza legítima, como se alegó, equivaldría a desconocer los principios y bienes constitucionales en que se funda el tránsito legislativo y/o el cambio jurisprudencial; principios y bienes llamados a prevalecer sobre la confianza legítima, la que, en todo caso, no resulta de especial observancia y aplicación en el presente asunto por no encontrarse ante la afectación de expectativas legítimas en favor del aquí demandante.
En este orden de ideas, concluye la Sala que el demandante dentro del presente asunto no puede hacer valer, ni como expectativa legítima, ni mucho menos como un derecho adquirido, el reconocimiento al incentivo económico de que trataba el art. 39 de la Ley 472 de 1988, con ocasión de la interposición de la Acción Popular Rad. 2001-01743, para estructurar a partir de ello la pérdida de oportunidad cuya reparación reclama en ejercicio de la presente acción. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 19 Por lo expuesto, el daño alegado, a juicio de la Sala, no se encuentra acreditado, de tal suerte que no se proseguirá con el estudio de los demás elementos de la responsabilidad estatal.
Así como tampoco habrá lugar a examinar la existencia de la mora y si esta encuentra o no justificación, como se consignó en el recurso, comoquiera que esto corresponde al elemento de la imputación que viene al caso analizar ante la inexistencia del daño, por lo que no se estudiará, por las mismas razones, el segundo problema jurídico planteado.
En consecuencia, la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda será revocada y, en su lugar, se denegarán las súplicas de la parte actora. 6. Costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Esto se debe a que, en los recursos de apelación presentados, no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justificara tal imposición. Por el contrario, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
Esta decisión, cabe destacar, está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado16, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales17. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: AVÓQUESE el conocimiento del presente proceso, por parte del Despacho 009 a cargo de la Magistrada Ponente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 16 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021). 17 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Radicado: 2015-00081-01 20 SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia del 12 de febrero de 2016, proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por conducto de la Escribiente G-1 DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
QUINTO: REGÍSTRESE la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por conducto de la Auxiliar Judicial adscrita al Despacho de la magistrada ponente.
SEXTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados18.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 011/2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- MARIA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada 18 Consejo Superior de la Judicatura.
Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024.