SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de diciembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300520240016201 Demandante: Yuly Johana Bernal Buelvas Demandado: Nación – Mineducación-FOMAG y otro Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Sentido: Confirma sentencia. La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Córdoba contra la sentencia expedida el día 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos fácticos La parte actora, indica que labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud el día 25 de noviembre de 2020, ante F.N.P.S.M. tendiente a que se le reconociera y pagaran las cesantías, la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación de Córdoba mediante la Resolución No. 219 del 29 de enero de 2021, y pagada por la entidad correspondiente el día 24 de marzo de 2021, esto es, por fuera del término legal.
Se señala que el día 30 de abril de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad demandada, no obstante, no se le dio respuesta a dicha solicitud, configurándose un silencio administrativo negativo. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto producto de la ausencia de respuesta a la petición de fecha 30 de abril de 2021 mediante el cual se entiende negado en derecho a la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague a la parte demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. Radicado: 23001333300520240016201 2 c) Contestaciones de la demanda. i). La Nación-Mineducación-F.N.P.S.M. En la contestación de la demanda se opuso a las pretensiones de la demanda, como quiera que a partir de la Ley 1955 de 2019, ya no es responsable de la sanción moratoria, y además considera que efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días siguientes al recibo del acto de reconocimiento.
Seguidamente propuso como excepciones de fondo la de; “ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del Magisterio para el pago de la sanción moratoria 2020”, fundada en que la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria es del ente territorial sino del F.N.P.S.M;
“improcedencia del pago de la sanción moratoria a cargo del FOMAG y la Fiduprevisora S.A.” fundada en que la demora estuvo en cabeza del ente territorial; “culpa exclusiva de un tercero aplicación ley 1955 de 2019”, fundado en que de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 quien debe responder es el ente territorial. ii).
Departamento de Córdoba. En la contestación de la demanda se opone a las pretensiones al considerar que no está obligado a reconocer y pagar la sanción moratoria pretendida por la parte demandante. Ello en tanto no se generó sanción por mora, y en el evento en que se hayan generado ello le corresponde es al F.N.P.S.M. Propuso como excepciones de fondo la de;
“inexistencia de sanción moratoria”, fundada en que el reconocimiento y pago de las cesantías se hizo dentro del término de los 70 días; “presunción de legalidad del acto acusado-falta de pruebas” fundada en que no hay prueba de que el actor hubiera realizado la petición en la fecha que indica en la demanda, y que la falta de pruebas mantiene vigente la presunción de legalidad del acto administrativo acusado.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, emitió sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. La anterior decisión se fundó en que se encontraba acreditado que Yuly Johana Bernal Buelvas, fungió docente de la Institución Educativa Santa Teresita perteneciente al Departamento de Córdoba, presentó el 25 de noviembre de 2020 una solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales ante la Gobernación de Córdoba; sin embargo, la Secretaría de Educación del Departamento expidió tardíamente la Resolución No. 000219 del 29 de enero de 2021, la cual fue notificada el 6 de febrero de 2021, superando en 43 días hábiles el término legal de quince días previsto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006.
Indica el fallo que la entidad territorial remitió el acto administrativo a la Fiduprevisora S.A. el 11 de febrero de 2021, cuando ya se encontraban vencidos los plazos legales para radicar la solicitud ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y que el pago de las cesantías se efectuó el 24 de marzo de 2021, conforme certificación del BBVA.
Así en aplicación de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, el despacho determinó que la mora se causó entre el, periodo en el cual ya había vencido el término de 45 días para el pago contado desde la ejecutoria del acto administrativo. Con fundamento en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se concluyó que la responsabilidad por la sanción recaía exclusivamente en el Departamento de Córdoba, por haber incumplido los plazos para radicar oportunamente la solicitud ante el Fondo, lo que generó el pago extemporáneo.
En consecuencia, se declaró la nulidad del acto ficto derivado del silencio Radicado: 23001333300520240016201 3 administrativo y se condenó al Departamento de Córdoba a pagar a Yuly Johana Bernal Buelvas un día de salario por cada día de mora, liquidado con base en la asignación básica vigente en marzo de 2021, con actualización conforme al IPC desde el 24 de marzo de 2021 hasta la ejecutoria de la sentencia, y con intereses posteriores según los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba indica en el recurso que el Juez de instancia no tuvo en cuenta la fecha real de radicación de la solicitud de cesantías, pues mientras la sentencia asumió como fecha de radicación el 25 de noviembre de 2020, el Departamento de Córdoba considera que debe ser la del 22 de diciembre de 2020, tal como consta en la Resolución No. 000219 del 29 de enero de 2021, acto administrativo que además quedó en firme al no haber sido recurrido por la demandante mediante los recursos de reposición o apelación previstos en la ley, lo que activa la presunción de legalidad consagrada en los artículos 87 y 88 del CPACA.
Así, considera que al tomarse como fecha la del 22 de diciembre de 2020 y habiéndose efectuado el pago el 24 de marzo de 2021, no se superó el término legal de 70 días para el reconocimiento y pago de cesantías, razón por la cual no se configuró sanción moratoria alguna. Adicionalmente, el recurso advierte que, aun en el escenario hipotético de existir mora, esta no sería imputable al Departamento de Córdoba, pues el pago de cesantías y de la sanción moratoria de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio corresponde exclusivamente a la Nación – FOMAG – FNPSM, por lo que solicita la revocatoria integral de la sentencia apelada.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 29 de mayo de 2025, el Despacho 01 admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, expedida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Analizados los antecedentes del caso y examinado el recurso interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba el problema jurídico a establecer es, si el conteo de la sanción moratoria debe iniciarse desde el 22 de diciembre de 2020 como lo indica el apoderado del ente territorial en el recurso, o si por el contrario, la fecha que debe tenerse en cuenta es la del 25 de noviembre de 2020 tenida en cuenta en la sentencia apelada.
Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre las generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad que sobre el particular recae en las entidades que integran el régimen prestacional docente.
Radicado: 23001333300520240016201 4 Generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad de las entidades que integran el régimen prestacional docente, en vigencia de la Ley 1955 de 2019. ➢ Reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Se puede señalar que a partir del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se ha dado paso a la identificación de dos regímenes de cesantías, el retroactivo y el anualizado.
Respecto a las cesantías de los docentes nacionalizados, se conservó el sistema de retroactividad para los vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, de conformidad con la normativa vigente en la entidad territorial, y a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
El auxilio de cesantía es una prestación social creada con el fin de proteger al trabajador, ya sea en el caso de quedar sin el empleo o porque las solicite para cubrir gastos en educación, mejoramiento o compra de vivienda. Con fundamento en ello, la Corte Constitucional mediante diversos pronunciamientos ha desarrollado el contenido de esta prestación y ha estimado que el auxilio de cesantías se erige en una de las prestaciones más importantes para los trabajadores y su núcleo familiar y en uno de los fundamentos más relevantes del bienestar de los mismos, en cuanto se considera el respaldo económico de sus titulares para el acceso a bienes y servicios indispensables para el mejoramiento de la calidad de vida de la población asalariada. ➢ La sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a servidores públicos.
El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (Exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Radicado: 23001333300520240016201 5 La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial Radicado: 23001333300520240016201 6 sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto. Como quiera que, conforme al artículo 320 del C.G.P el Juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los reparos concretos del recurso de apelación, la Sala se pronunciará sobre el cargo expuesto por el apoderado de la parte demandante. El cargo que plantea el apoderado del Departamento de Córdoba es que la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de la sanción moratoria es el 22 de diciembre de 2020 como lo indica el apoderado del ente territorial en el recurso, o si por el contrario, la fecha que debe tenerse en cuenta es la del 25 de noviembre de 2020 tenida en cuenta en la sentencia apelada.
Revisada las pruebas obrantes en el expediente se tiene que a folio 31 del escrito de demanda fue aportado pantallazo SAC el cual da cuenta que la señora Yuly Johana Bernal Buelvas el 25 de noviembre de 2020, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales. La Sala dará valor probatorio a este documento, ya que se ajusta a lo preceptuado en el artículo 2.4.4.2.3.2.1 del Decreto 1272 de 2018 en la que se estableció que las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del FOMAG deben ser presentadas de acuerdo con el formulario adoptado para tal efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de recursos del Fondo, implementando para ello un sistema único de radicación que registre las solicitudes de forma simultánea en la entidad territorial nominadora de la docente solicitante y permita a todos los actores del proceso conocer electrónicamente su trámite desde la radicación hasta la resolución y pago de la prestación. Acorde con la disposición citada, la demandante pudo acceder electrónicamente al aplicativo Sistema de Atención al Ciudadano - SAC, adoptado por el Ministerio de Educación Nacional y la sociedad fiduciaria, donde claramente aparece consignado que la petición de reconocimiento de sus cesantías se registró el 25 de noviembre de 2020.
Este documento no fue tachado de falso ni desconocido su contenido por parte de las entidades demandadas durante el trámite del proceso, por lo que goza de total validez. Así las cosas, considera la Sala que no le asiste razón al apelante Departamento de Córdoba cuando argumenta que la fecha que debe tenerse en cuenta para la recepción de la petición es la establecida en la parte considerativa de la Resolución No. 000219 de 29 de enero de 2021, esto es, la de 22 de diciembre de 2020, pues si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha de la radicación de la petición, lo cierto es que la constancia de radicación aportada por la parte demandante, mediante el sistema definido para tal fin, resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la legalidad y firmeza del acto administrativo en comento.
Así las cosas, ha de mantenerse como fecha de radicación, la establecida por el Juez de primera instancia, esto es, la de 25 de noviembre de 2020. Así, la entidad territorial contaba con 15 días para emitir el acto de reconocimiento de las cesantías solicitadas, los cuales vencían el 17 de diciembre de 2020, no obstante, la Resolución No. 000219 fue expedida de manera extemporánea el 29 de enero de 2021, razón por la cual se configura la hipótesis de que la sanción moratoria se genera después de los 70 días siguientes a la fecha de radicación de la petición de cesantías.
Al haberse radicado el 25 de noviembre de 2020, el término de los 70 días mencionados iniciaba el 26 del mismo mes y año y finalizaba el 9 de marzo de 2021. Así, la sanción moratoria se Radicado: 23001333300520240016201 7 generaría del 10 al 23 de marzo de 2021, día antes de efectuarse el pago de las cesantías el cual ocurrió el 24 de marzo de esa anualidad1.
Visto lo anterior, procede la Sala a hacer el estudio a efectos de precisar responsabilidad en el pago de la sanción moratoria. Tal como se dijo desde el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, las entidades territoriales deben responder con su propio pecunio por la sanción moratoria que se cause por el pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, cuando quiera que el retardo se hubiera generado con ocasión del incumplimiento de los plazos para decidir sobre el reconocimiento de la prestación y remitir el acto ejecutoriado a la Fiduprevisora.
En consecuencia, encontrándose vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, para la fecha en que fue radicada la petición el 25 de noviembre de 2020, tenemos que la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba remitió la Resolución No. 000219 de 29 de enero de 2021, a la administradora del fondo el 11 de febrero de 20212, y que dicha administradora efectuó la aprobación y pago el 24 de marzo de 2021, es decir, el día 28 de los 45 días hábiles con los que contaba, razón suficiente para concluir que la responsabilidad en la mora está en cabeza de la entidad territorial, pues, duró en el trámite cerca de 2 meses y medio.
De acuerdo con lo anterior la Sala confirmará la sentencia expedida el día 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5.4 Condena en costas Conforme el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por la Ley 2080 de 2021 y en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.83 del CGP., no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, puesto que no se causaron gastos, y no intervinieron en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme se consideró.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, 1 Ver volante emitido por el banco BBVA a folio 34 del escrito de demanda. 2 Ver hoja de revisión a folio 34 de la contestación de la demanda del Departamento de Córdoba. 3 Código General del Proceso. Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Radicado: 23001333300520240016201 8 MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx